Foco nas políticas de avaliação, na regulação e na supervisão dos institutos federais de educação, ciência e tecnologia a partir de atos normativos

Focusing on the evaluation policies, regulation and supervision of federal institutes of education, science and technology from normative acts

Resumos

O objetivo do texto é averiguar atos histórico-normativos de avaliação, de regulação e de supervisão direcionados aos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs), a partir da criação do Sinaes. O trabalho é de cunho teórico-documental, com uso de estudo bibliométrico e análise textual discursiva no levantamento de dados. Conclui-se que as políticas avaliativas e regulatórias implementadas não são direcionadas e nem planejadas para especificidades acadêmicas, administrativas e organizacionais de IFs, além de incidirem sobre eles as mesmas regulamentações de universidades federais.

Palavras-chave:
políticas de avaliação, de regulação e de supervisão; sistema de educação superior; Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia - IFSULDEMINAS.

This text intends to analyze historic normative acts of evaluation, regulation, and supervision directed towards Federal Institutes of Education, Science and Technology, starting at the creation of the National System for the Evaluation of Higher Education (Sinaes). This research has a theoretical and documental nature, using bibliometric studies and discursive textual analysis to raise data. It is concluded that the implemented evaluative and regulatory policies are neither directed nor planned for the academic, administrative and organizational specificities, besides being subjected to the same regulations as federal universities.

Keywords:
evaluation, regulation and supervision policies; higher education system; Federal Institute of Education, Science and Technology - IFSULDEMINAS.

1 Introdução

Ao final das décadas 1990 e início de 2000, principiaram ações políticas voltadas para a expansão do ensino superior, em uma perspectiva de reforma universitária. A agenda reformista foi encaminhada ao Congresso, que passou por várias intervenções de diversos agentes educacionais atuantes no campo educacional. Ao ponto que, ela passou a se configurar e manifestar de forma descentralizada (MANCEBO, 2004; 2007; SGUISSARDI, 2006ab). Ademais, a reforma universitária não ocorreu efetivamente de forma típica. Fazendo uso da expressão de Cunha (2003), uma proposta de reforma universitária por meio de atos normativos fragmentados.

Nesse sentido, Mancebo (2004, 2007), ao analisá-la no campo das políticas públicas e educação superior, o qual se enquadra a proposta, sinaliza mudanças profundas e transformações no sistema de educação superior, todas com cunho privatista em contraponto às lutas e avanços dos processos de democratização da educação superior. Para Sguissardi (2006b), o campo político da reforma trazia evidências de que os conjuntos e propostas e diretrizes que poderiam ser efetivadas com as aprovações, tendo em suas teses bases da perspectiva do setor privado comercial da educação superior.

Nesse sentido, agentes educacionais do Ministério da Educação (MEC) coordenavam as discussões, com a participação, sugestão e proposição de professores, de estudantes, de servidores técnico-administrativos, de pesquisadores, de representantes de entidades representativas da sociedade civil, da comunidade científica, do movimento social, dos representantes de setores produtivos e de demais agentes educacionais vinculados à educação superior do Brasil. Até a terceira versão do anteprojeto de lei, houve a participação dos vários agentes educacionais nas discussões e debates, apresentando proposições para a formulação da reforma universitária (BRASIL, 2004a; MANCEBO, 2004; SGUISSARDI, 2006ab). Após o anteprojeto de lei ter sido encaminhado aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, a quarta versão recebeu modificações diferentes e significativas em relação àquelas que estavam sendo debatidas e discutidas por representantes da comunidade acadêmica, sindicatos e demais agentes educacionais (MANCEBO, 2004; SGUISSARDI, 2006ab).

A conjuntura de negociações acerca da proposta da reforma universitária no campo educacional foi marcada por embates, lutas e dissensos constantes por meio de discursos políticos produzidos por agentes ligados aos setores público e privado. No entanto, haviam consensos entre agentes ligados ao Ensino Superior: a necessidade de maior investimento financeiro por parte do Estado para expansão do setor e a necessidade de implementar um sistema nacional de avaliação que pudesse aferir a qualidade do ensino ofertado pelas Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e privadas, como forma de prestação de contas à sociedade e ao próprio Estado (BERNARDES, 2018).

A pauta sobre o acesso à educação superior obteve avanços na reforma universitária no início da década de 2000, portanto, no campo educacional a expansão do ensino passou a ser negociada por agentes políticos e educacionais. As manifestações descentralizadas das intencionalidades políticas dos vários agentes referentes à educação superior foram em direção à expansão da educação superior, com as seguintes ações: a) Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), que teve a finalidade de interiorizar o acesso e a oferta de ensino por meio da criação e/ou da ampliação de novas vagas para cursos de graduação; b) Rede Federal com a inclusão e criação dos Institutos Federais (IFs) e Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFETS), por meio da Lei n. 11.892/2008 (BRASIL, 2004ab; 2008). Assim, cabe evidenciar que a Rede Federal faz parte deste projeto de expansão descentralizado e fragmentado provocado pela proposta de reforma universitária, a partir do entendimento dos estudos de Cunha (2003), Mancebo (2004, 2007) e Sguissard (2006ab).

Nesse sentido. a oferta da educação técnica e tecnológica foi significativa a partir da expansão: em 2002, havia 140 unidades que ofertavam as modalidades de ensino, já em 2016, passavam de 500 unidades, espalhadas em todo território brasileiro (BERNARDES, 2019). Diante da expansão dos IFs, o ingresso em cursos gratuitos, presenciais e a distância variam em cursos técnicos integrados (ensino médio mais o profissionalizante) e subsequentes (para quem já tem o ensino médio), cursos do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), cursos de Formação Inicial e Continuada (FIC) e cursos superiores (bacharelado e licenciatura), pós-graduação (especialização e mestrado).

Nesse sentido, o objetivo do presente texto é averiguar atos histórico-normativos de avaliação, de regulação e de supervisão direcionados aos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs), a partir da criação do Sinaes (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior). A análise presente aqui parte do entendimento que a atenção para a política de avaliação foi direcionada para a criação do Sistema a partir da Lei n. 10.861/2004, a qual analisa os cursos, as instituições e o desempenho dos alunos. No discurso oficial, o Sistema seria concebido como o principal aparelho de regulação da qualidade do Ensino Superior no Brasil, a partir dos processos de avaliação desencadeados nas IES públicas e privadas. A composição dá-se por três eixos avaliativos, que são: 1) avaliação institucional (por meio da autoavaliação institucional e avaliação externa); 2) avaliação dos cursos de graduação; 3) desempenho acadêmico de seus estudantes (por meio do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes - Enade) (BRASIL, 2004b; 2017a).

Conforme a legislação, o Sinaes tem por finalidade a melhoria da qualidade do Ensino Superior e a orientação da expansão da sua oferta, garantindo, assim, maior qualidade para a população. A adesão ao Sistema dá-se pelas IES públicas em âmbito federal e nos sistemas estaduais de ensino, que são articulados para a realização dos processos avaliativos com o MEC. A avaliação das IES ocorre por meio da autoavaliação institucional, com a condução e sistematização da Comissão Própria de Avaliação (CPA), e de forma externa com a condução do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) (BRASIL, 2004b). Dias Sobrinho (2010) elucida que no Sinaes as avaliações interna e externa visariam respeitar as particularidades, a diversidade própria, as condições socioeconômicas institucionais, as estruturas físicas, as responsabilidades e o compromisso social da instituição. Além disto, as avaliações interna e externa cada qual em sua perspectiva atuariam direta ou indiretamente no plano de desenvolvimento da instituição, na política para o ensino e pesquisa, na inclusão social, na carreira do corpo docente e do corpo técnico-administrativo, entre outros aspectos importantes para a composição das instituições de educação superior. Assim, a avaliação aproximaria do enfoque (paradigma ou concepção) formativo-emancipatório, distanciando-se do enfoque regulatório-controle.

Meneghel, Robl e Silva (2006) salientam que no domínio entre a avaliação e a regulação da educação superior deve haver uma definição clara das finalidades e funcionalidades de cada uma, para não serem confundidas. Se a avaliação tender a ter um enfoque de controle, com características que podem chegar à punição, a sua interface, sendo a regulação, será ainda mais severa. Contudo, se a avaliação aproximar seus processos para um enfoque formativo, naquilo que se refere à prática proativa e construtiva, no que lhe concerne à regulação, viabilizará a construção de uma educação superior de qualidade, com suas dimensões de controle e prestação de contas nos diversos momento do ciclo regulatório.

Por sua vez, Barroso (2005), na busca por definir o que venha a ser regulação, faz crítica interesse. Ele define regulação para as políticas educacionais como sendo ato que regula ao ponto de ajustar ação para determinada finalidade sob forma de regra e norma previamente estabelecida. O conceito regulação é associado ao controle de elementos e fatos autônomos, mas que agem interdependentes do seu uso. Com o uso da regulação, é identificada uma intervenção de autoridade legitimada para coordenar e orientar ações de agentes econômicos nas políticas educacionais, de modo a subordiná-las “a uma lógica estritamente económica ("globalização"); na importação de valores (competição, concorrência, excelência etc.), modelos de gestão empresarial, como referentes para a "modernização" do serviço público de educação [...]” (BARROSO, 2005, p. 741).Cabe aqui salientar que processo de regulação é imprescindível para organização das instituições escolares, sejam elas da educação básica, médio, técnico e tecnológico e superior. A regulação traz em sua essência a organicidade da estrutura e planejamento para os agentes educacionais. Sendo assim, ela não tem apenas e, tão somente, o viés econômico. A regulação abarca as dimensões organizacionais, de planejamento e controle para a educação, em sentido amplo. Diante disso, a Tabela 1, a seguir, apresenta as principais leis e decretos que tratam da avaliação, da regulação e da supervisão das políticas públicas para a educação superior. Cabe destacar a Lei nº 11.892/2008, que institui a Rede Federal de Educação Profissional, está presente na Tabela 1 por fazer parte do escopo da investigação.

Tabela 1
Panorama de políticas avaliação e regulação para educação superior nos anos de 2003 a 2017

Ano	Leis	Decretos
2004	Lei nº 10.861	Decreto nº 5.262
	Lei nº 10.870
2005	------	Decreto nº 5.622
2008	Lei nº 11.892*	------
2013	------	Decreto nº 5.773
2017	------	Decreto nº 9.235
Decreto nº 9.057

• Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da SERES/MEC, 2022. Legenda: * Institui a Rede Federal.

Com base nos expostos, a metodologia utilizada no presente texto é de caráter teórico-documental, haja vista a abordagem utilizada por Gomes (2008) e Bernardes (2018), estudo bibliométrico aplicados aos atos normativos, e análise textual discursiva apresentada por Moraes e Galiazzi (2007), que viabilizam a emergência de novas compreensões com base na auto-organização para os atos normativos de regulação da educação superior para os IFs.

Para tal, o presente texto está organizado em três momentos. O primeiro é a introdução, que faz um panorama das políticas públicas educacionais a partir da década de 2000, destacando as articulações políticas de implementação da avaliação e da expansão da educação superior. A metodologia é esmiuçada no momento seguinte, que mostra a forma como os dados levantados foram alcançados a partir do estudo bibliométrico e da análise textual discursiva. Por fim, as considerações finais são apresentadas.

2 Metodologia

A investigação valeu-se do estudo bibliométrico e da análise textual discursiva. Primeiramente, uma planilha excel foi criada para desenvolver o estudo bibliométrico entre o período de 2003 e 2017. Depois, o ciclo analítico da análise textual discursiva foi aplicado aos descritores identificados no estudo bibliométrico. O recorte da quantidade de atos normativos que fizeram parte da investigação durante o período foi acerca de portarias, portarias normativas e decretos federais disponíveis no sítio da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres) do Ministério da Educação (MEC), na aba Legislação e Atos Normativos - Seres. Para isto, o estudo bibliométrico permitiu identificar quais foram os indicadores de maior abrangência de conhecimento dentro do campo das políticas públicas de avaliação, regulação e supervisão da educação superior brasileira. Assim, o estudo bibliométrico viabiliza retratar o grau de desenvolvimento das áreas do conhecimento, além de exercer função relevante na análise da produção e da qualidade científica e acadêmica, à medida que são identificados conceitos, temas, abordagens etc., por meio do estudo das citações (BERNARDES, 2018; SILVA, HAYASHI, HAYASHI, 2011; VANTI, 2002; FONSECA, 1986).

Em seguida, a análise textual discursiva permitiu categorizar os atos normativos em unidades analíticas para compor um ciclo, que pode ser compreendido da seguinte forma: 1) desmontagem do texto, caracterizando como processo de unitarização de referentes aos enunciados levantados; 2) estabelecimento de relações, que é a caracterização das unidades de base; 3) captação de novo emergente, que é a compreensão renovada em um sistema complexo e auto-organizado; 4) processo auto-organizador, sendo um momento de composição dos elementos racionalizados e planejados (GOMES, 2008; MORAES; GALIAZZI, 2007).

2.1 Caminho da pesquisa

2.1.1 Decretos Federais

Na planilha foram criados os campos ano, quantidade e assunto. Para o período de 2003 a 2017, noventa e seis decretos federais voltados para o Sistema de Educação Superior foram editados. Os critérios de inclusão se deram a partir da leitura dos decretos federais visando a identificação de assuntos que tratavam diretamente sobre avaliação, regulação e supervisão da Educação Superior. Neles aplicou-se estudo bibliométrico visando favorecer o entendimento da dimensão política do campo educacional (BERNARDES, 2018; SILVA; HAYASHI; HAYASHI, 2011). Os resultados dos descritores identificados no estudo bibliométrico podem ser lidos no Quadro 1a seguir.

Quadro 1
Descritores levantados nos decretos

Descritores	Frequência
Avaliação e Regulação do Ensino Superior	8
Bolsa-Atleta	1
Conaes	1
Conselho Nacional de Educação	6
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial	1
Cooperação Internacional	6
Educação de Jovens e Adultos	1
Educação Nacional	21
Ensino Especial	1
Ensino Indígena	1
Ensino Superior Privado	8
Ensino Superior Público	4
Ensino Superior Público e Privado	1
Ensino Superior Técnico e Tecnológico	7
Estrutura Regimental da Administração Pública	5
Financiamento da Educação	12
Mais Médico	2
Ministério da Casa Civil	1
Ministério da Educação	9
Total	96

• Fonte: Elaborado pela autora, 2020.

O descritor “Avaliação e Regulação do Ensino Superior” é o cerne do texto, tendo uma frequência de 8 vezes durante o período, sendo que o último decreto analisado foi editado no ano de 2017.

Em relação aos assuntos presentes no descritor “Educação Nacional”, estavam assuntos que tratam da política nacional para a formação dos profissionais da educação básica, do Plano Nacional de Educação (PNE), do plano estratégico de educação no âmbito do Sistema Prisional brasileiro, entre outros.

Já o segundo descritor de maior incidência foi “Financiamento da Educação”, com frequência de doze incidências. Nele foram reconfiguradas as políticas a serem aplicadas no Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies). E, a saber, um dos financiamentos implementados no período foi a assistência financeira a alunos que cursaram IES privadas e, durante este período, ficaram desempregados, sendo instituído um seguro-desemprego que deveria ser comprovado a partir da matrícula e da frequência do aluno para curso de formação. É possível perceber que mesmo com a pouca visibilidade no campo educacional, a pauta permanência fez-se presente nas reivindicações por parte dos agentes vinculados ao setor privado. Até mesmo porque, se eles não tivessem uma quantidade mínima de estudantes, poderiam ter parte do recurso financeiro reduzido. Neste sentido, Bernardes (2018) elucida que, no campo das políticas educativas, discursos políticos de financiamento da educação nas últimas três décadas têm sido consumidos e reproduzidos por diversos agentes educacionais. Em que as interferências na oferta do ensino, na aprendizagem, no pedagógico, no didático (sistema apostilado), entre outros fatores educacionais tem cunho de acordos estabelecidos por uma agenda globalizada para a educação. Assim, o financiamento da educação tem viés, assim como os organismos internacionais, que seguem, por vezes, a lógica mercadológica da educação para financiar o sistema de ensino público e abertura de mercado para o sistema de ensino privado.

Em seguida, registrou-se oito descritores com uma frequência única nos documentos analisados durante todo o período de investigação, contendo os seguintes assuntos: Bolsa-Atleta; Conaes (Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior); Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial; Educação de Jovens e Adultos; Educação de Indígena; Educação Especial; Ensino Superior Público e Privado; e Ministério da Casa Civil. Ou seja, mesmo com uma incidência mínima nas políticas públicas, estes descritores revelam as discussões que emanaram de inquietações da sociedade civil e, assim, foram presentes durante o período investigado de forma a materializar os anseios do mundo social (BOURDIEU, 2004; 2008). Eles atuaram no campo educacional por meio da força real, com atos normativos que foram editados e, por meio da força virtual, dos desejos e dos anseios que grupos de agentes que se manifestaram ao ponto de serem materializados. Cabendo salientar que, não só se manifestaram, mas mobilizaram agentes políticos que representaram e viabilizaram estes interesses.

2.1.2 Portarias

No que se refere às portarias, sejam elas normativas ou não, foi levantado estudo bibliométrico no sítio da SERES/MEC, chegou-se a sessenta e sete portarias. Muitas delas não tratavam do objetivo da investigação, assim, com a finalidade de filtragem, foram lidas todas as portarias e, conjuntamente, foi criado uma planilha bibliométrica com os campos ano, retificação e assunto. Deste modo, chegou-se a dezenove portarias que tratavam acerca da avaliação, regulação e supervisão da educação superior. Em decorrência, uma nova planilha bibliométrica foi criada para o aprofundamento no conteúdo dos resultados preliminares. A planilha teve a finalidade de emergir, a partir da leitura, releitura, transcrições, unitarização e categorização a identificação dos descritores que contemplam os IFs (GOMES, 2008; MORAES; GALIAZZI, 2007). Ao final, chegou-se ao total de 6 descritores que contemplam o assunto avaliação, regulação e supervisão direcionados aos IFs. No Quadro 2, são apresentados os 6 descritores identificados no estudo bibliométrico aplicado nas portarias.

Quadro 2
Descritores Levantados nas Portaria

Descritores	Frequência
Regulação e Supervisão	8
Sinaes	4
Indicadores de Qualidade de Curso	2
Política de Igualdade para Organizações Acadêmicas Diferentes	2
Indicador de Qualidade Institucional	1
Rede Federal	2
Total	19

• Fonte: Elaborado pela autora, 2020.

Haja vista que o campo das políticas públicas para a educação superior é constituído de vários agentes, que negociam seus discursos, contudo há uma convergência entre eles, revelada ao analisar o Quadro 2: a preocupação com a qualidade. Uma das finalidades da regulação, da avaliação e da igualdade para as organizações é a qualidade institucional. Cada qual com seus discursos, ora valorizado, ora desvalorizado, movimentando, assim, o mercado linguístico (BERNARDES, 2018). Desse modo, houve grupos que também se manifestaram em torno dos interesses que estavam em jogo no campo, mas que não foram contemplados na concretude das ações políticas.

2.2 Análise Textual Discursiva e Suas Categorias

A partir dos noventa e seis decretos e das dezenove portarias coletados no sítio SERES/MEC, vinculado ao Sistema de Educação Superior identificados no estudo bibliométrico e após a aplicação da análise textual discursiva, foram evidenciadas duas categorias de investigação, que são: Regulação nos Institutos Federais de Educação, intitulada CATEGORIA A, e Supervisão nos Institutos Federais de Educação, intitulada CATEGORIA B. Cada uma das categorias tem suas respectivas subcategorias. Nos Quadros 3 e 4 apresentam-se os resultados dos atos normativos voltados para implementação de políticas de avaliação, regulação e supervisão com foco nos Institutos Federais de Educação Superior.

Quadro 3
Unidades de Análise da CATEGORIA - A

CATEGORIA A - "Regulação e Avaliação do Sistema de Educação Superior"	SUBCATEGORIA A1 "Regulação nos Institutos Federais de Educação"	Resultados
	Ato autorizativo de credenciamento e recredenciamento de Instituição de Ensino Superior	D. 9.235/17; P. N. 8/16; P. 386/16; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/2017.
	Ato autorizativo de autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos superior	D. 9.235/17; P. N. 8/16; P. 386/16; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 20/2017; P. N. 21/2017.
	Credenciamento e recredenciamento institucional	D. 9.235/17; P. 386/16; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
Unidades de Análise	Instituição de Ensino Superior credenciada para oferta de cursos pós-graduação lato sensu	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Autorização de cursos	D. 9.235/17; P. 386/16; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Reconhecimento e da renovação de reconhecimento de cursos	D. 9.235/17; P. 386/16; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Protocolo de compromisso	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Encerramento da oferta de cursos e descredenciamento de instituições	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Validade dos atos autorizativos	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.

• Legenda: D. significa Decreto; P. N. significa Portaria Normativa; P. significa Portaria.
• Fonte: Elaborado pela autora, 2020.

Quadro 4
Unidades de Análise da CATEGORIA - B

CATEGORIA B - "Supervisão e Avaliação do Sistema de Educação Superior"	SUBCATEGORIA B1 "Supervisão nos Institutos Federais de Educação"	Resultados
Unidades de Análise	Processo administrativo de supervisão	D. 9.235/17; D. 6.302/07; P. N. 8/16; P. N. 20/17; P. N.. 21/17.
	Procedimento preparatório saneador, sancionador	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Procedimento preparatório arquivar o procedimento preparatório de supervisão, na hipótese de não serem confirmadas as deficiências ou irregularidades	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.
	Oferta sem ato autorizativo	D. 9.235/17; P. N. 23/17; P. N. 20/17; P. N. 21/17.

• Legenda: D. significa Decreto; P. N. significa Portaria Normativa; P. significa Portaria.
• Fonte: Elaborado pela autora, 2020.

3 Discussão dos Dados

Nesta etapa, os resultados da desmontagem para a análise dos atos normativos foram caracterizados em duas unidades, destacando aqui suas subcategorias A1 - Regulação nos Institutos Federais de Educação e B1 - Supervisão nos Institutos Federais de Educação. Conforme elucidam Moraes e Galiazzi (2007), o processo de auto-organizador de novos saberes dá-se a partir da desconstrução, desorganização das unidades analíticas para que se possa atingir novos conhecimentos. O confronto das unidades expressa-se por meio de trocas linguísticas de forma a compreender quais foram as políticas públicas para a avaliação, a regulação e a supervisão da educação superior, com enfoque nos Institutos Federais.

3.1 Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia a partir dos decretos

Destaque-se, primeiramente, o Decreto Federal n. 9.235/2017, que trata das funções de regulação, supervisão e avaliação das IES e dos cursos de graduação e pós-graduação do sistema federal de ensino, trazendo em seu processo de elaboração problemas apontados pela comunidade acadêmica que se tornaram problemas políticos, materializando em ação política. Ademais, o Artigo 107 desse decreto revogou seis outros decretos anteriores, sendo um em específico, que tratava das funções regulatórias, avaliativas e atos autorizativos do sistema federal de ensino (BRASIL, 2017a).

Ao considerar as unidades de análises das subcategorias A1 e B1, pode-se observar pontos de mudanças nos atos normativos anteriores com relação ao Decreto n. 9.235/2017. Os pontos seriam ligados às instituições que ofertam cursos de pós-graduação lato sensu, haja vista que estas poderiam ter cursos nas modalidades presencial e a distância, cabendo às instituições apenas informar à Seres. No Artigo 30 do referido Decreto, é explicitado que as instituições vinculadas ao Governo Federal abrangem os Institutos Federais, que poderiam solicitar credenciamento assim como as demais instituições, passando, a partir daí, pelos mesmos processos regulatórios das demais instituições. Pode-se sintetizar as seguintes funções da avaliação, regulação e supervisão para os Institutos Federais:

• Avaliação: dá-se por meio do Sinaes, visando uma perspectiva formativa e sendo um balizador do referencial básico para os processos de regulação e de supervisão do Ensino Superior;

• Regulação: dá-se por meio de atos autorizativos de funcionamento da instituição e de oferta de cursos de graduação e pós-graduação lato sensu;

• Supervisão: dá-se por meio de ações que visam a correção ou a prevenção do cumprimento de normas gerais da educação superior tendo como foco a regularidade e qualidade da oferta de cursos de graduação e pós-graduação lato sensu e de IES.

Chama a atenção no Decreto n. 9.235/2017 o fato das principais IES beneficiadas no Sistema de Educação serem privadas, por terem uma maior abertura no mercado educacional com a oferta de cursos na modalidade a distância, com ações mais desburocratizadas nos processos regulatórios e avaliativos. Logo, os Institutos Federais aparecem de forma sutil, ao serem focalizados na categoria escola de governo do sistema federal.

De forma sintética, as funções de regulação, de avaliação e de supervisão, conforme o Decreto n. 9.235/2017, seriam aplicadas às IES: 1) federais; 2) órgãos federais de Ensino Superior; 3) criadas e mantidas pela iniciativa privada; 4) criadas e mantidas por pessoas jurídicas de direito privado sujeitas ao sistema federal de ensino; 5) criadas pelo governo estadual, distrital ou municipal, que são mantidas por pessoas jurídicas de direito privado e, as IES, que são qualificadas como instituições comunitárias; 6) públicas, criadas e mantidas pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, sendo vinculadas ao respectivo sistema de ensino, sem prejuízo do credenciamento para oferta de cursos a distância pelo Ministério da Educação (MEC); e 7) criadas pelo governo estadual, distrital ou municipal existentes na data da promulgação da Constituição, devendo ser mantidas e administradas por pessoa jurídica de direito público, ainda que não gratuitas, sendo vinculadas ao respectivo sistema de ensino estadual (BRASIL, 2017a).

As especificidades jurídicas, administrativas e organizacionais das IES sujeitas às funções da regulação, da supervisão e da avaliação teriam como agentes competentes para a fiscalização, o acompanhamento e a execução: o MEC, o Conselho Nacional de Educação (CNE), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e a Conaes. Cabe ainda mencionar que o inciso VI do Artigo 15 do Decreto n. 9.235/2017 define que as instituições da Rede Federal seriam niveladas às Universidades Federais para efeito de regulação, supervisão e avaliação. E define também que seriam as universidades parâmetros de organização acadêmica, administrativa e organizacional a serem seguidos pelas demais IES, sejam do setor público e do privado.

Nesse sentido, as especificidades dos Institutos Federais não seriam consideradas quanto à oferta, nos níveis da Educação Básica, com cursos do ensino básico, técnico e tecnológico, e do Ensino Superior, com cursos de pós-graduação e graduação na modalidade presencial e a distância, com formas específicas de ingresso e integração de forma sequencial e integrada. E, mesmo com avanços nas narrativas de problemas de agentes que levaram à concretude do decreto, há, ainda, fatores que necessitam de melhorias, sendo o nivelamento um dos fatores que valeriam a pena ser revistos nos processos de avaliação, regulação e supervisão. Portanto, as especificidades dos IFs não são consideradas nas políticas avaliativas e regulatórias.

O Decreto n. 6.302/2007 trata do Programa Brasil Profissionalizado, que tinha a intenção de estimular o Ensino Médio integrado à educação profissional, enfatizando a educação científica e humanística por meio da articulação entre formação geral e educação profissional no contexto dos arranjos produtivos e das vocações locais e regionais. Com isso, as IES aptas passariam por processo de avaliação externa in loco para averiguar as condições de oferta. Portanto, averiguava-se se as atividades presenciais obrigatórias iriam atender às práticas de ensino tanto nos polos como também na sede. Até o período da investigação, de 2003 a 2017, não foi evidenciado nenhum ato normativo direcionado para processos de avaliação e de regulação para o Ensino Médio integrado à educação profissional (BRASIL, 2007).

Os Institutos Federais seriam uma das instituições aptas para ofertar esta modalidade de ensino, bastando estarem em conformidade com processos de regulação e de supervisão. A esse respeito, Barroso (2005) elucida que a regulação pode estar além da produção de regras, normas e controles de um sistema de ensino na produção de políticas públicas; podendo também (re)orientar e (re)ajustar as ações dos agentes educacionais por meio de novas regras e normas para uma adequação de necessidades.

Barroso (2005) deixa claro que a regulação no sistema de ensino não ocorre de forma linear, homogênea e previsível. Pelo contrário, a regulação, ao ser tida como a função de manter um equilíbrio nos sistemas que fazem uso dela, também é tida em um processo de retroação identificando “perturbações” relativas aos desequilíbrios e transmitindo proposições de ações em forma de ordem, norma e regra aos agentes e órgãos executores. Ademais, “perturbações” nos processos de regulação que ocorrem nos IFs estão vinculadas às regulamentações e semelhantes às das Universidades Federais; sendo assim, não consideram as especificidades que os IFs possuem com relação às demais IES do Sistema de Ensino Superior. Isto porque, nos IFs, a oferta do serviço público abrange, fundamentalmente, a educação profissional, tecnológica, técnica de nível médio, educação básica, licenciatura e bacharelado. Neste sentido, a gama de oferta de cursos, recursos humanos e tecnológicos interfere diretamente na organização acadêmica dos níveis de ensino. Em adição, têm, também, as modalidades da Educação de Jovens e Adultos, Educação Especial e Inclusiva, Educação a Distância e Técnico e Tecnológico, o que reflete também na gestão institucional e financeira. Desta forma, processos de regulação, bem como supervisão e avaliação, que não contemplam toda essa diversidade presente nos IFs, como elucida Barroso (2005), geram “perturbações”, propiciando desequilíbrios, que podem ser considerados pontos de coordenações de ações objetivando que gestores institucionais, bem como órgãos executores, formulem políticas públicas condizentes com as realidades institucionais das IES brasileiras.

3.2 Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia a Partir das Portarias

Destaca-se que, na Portaria Normativa n. 8/2016, são criados oito indicadores de qualidade para o Sistema de Ensino Superior. Estes indicadores contribuem para classificar as IES de acordo com seus perfis institucionais; em outras palavras, as instituições com maiores insumos para compor os indicadores serão as mais bem classificadas. A este respeito, Afonso (2009) faz crítica à ação contraditória do Estado, que fortalece o campo educacional com a promoção de ações de que é preciso avaliar a educação, mas, ao mesmo tempo, os resultados dos indicadores tendem a classificar as instituições escolares e seus agentes. Deste modo, um sistema de avaliação que se propõe diante da diversidade de IES, não pode se valer apenas de resultados.

Cabe salientar, que um sistema de avaliação calcado em indicadores, há em si, a perspectiva da classificação, em contraponto, traz benefício para a gestão institucional. Sendo um destaque, os usos dos resultados ao serem classificados propiciam aos gestores institucionais base para tomadas de decisões de acordo com a realidade institucional. Nesse sentido, gestores têm panorama do desempenho interno dos cursos ofertados em suas IES, como também em âmbito nacional assim, têm-se conhecimento de problemas e dificuldades que podem ser recorrentes em determinados pontos das matrizes curriculares. Assim, a classificação de indicadores de qualidade tende a ser fonte de informações a serem utilizadas para a melhoria da oferta do serviço educacional nas IES.

Ademais, no que se refere aos IFs, a Portaria Normativa n. 8/2016 não faz menção direta a eles, embora seja salientado que a regulação, supervisão e a avaliação englobam instituições e cursos de graduação e sequenciais (BRASIL, 2016a).

O processo de supervisão nas IES dá-se a partir do Conceito de Curso (CC), que é obtido por meio das 10 dimensões que têm a finalidade de contemplar estas mesmas IES como um todo. Em 2014, estas dimensões foram reorganizadas em 5 eixos avaliativos, a saber: 1 - Planejamento e Avaliação Institucional, contendo a Dimensão 8 (Planejamento e Avaliação); 2 - Desenvolvimento Institucional, contendo a Dimensão 1 (Missão e Plano de Desenvolvimento Institucional) e a Dimensão 3 (Responsabilidade Social da Instituição); 3 - Políticas Acadêmicas, contendo a Dimensão 2 (Políticas para o Ensino, a Pesquisa e a Extensão), a Dimensão 4 (Comunicação com a Sociedade) e a Dimensão 9 (Política de Atendimento aos Discentes; 4 - Políticas de Gestão, contendo a Dimensão 5 (Políticas de Pessoal), a Dimensão 6 (Organização e Gestão da Instituição) e a Dimensão 10 (Sustentabilidade Financeira); 5 - Infraestrutura Física, Dimensão 7 (Infraestrutura Física).

A Portaria n. 386/2016 é a primeira que faz menção explícita às especificidades da Rede Federal para os processos de regulação e de avaliação do Sinaes. Os extratos foram definidos para a formulação dos indicadores do instrumento de avaliação de curso de graduação nos graus tecnológico, licenciatura e bacharelado, para as modalidades presencial e a distância. Cabe destacar os seguintes indicadores presentes na Dimensão 1: a) Estágio Curricular Supervisionado - relação com a rede de escolas da Educação Básica; b) Estágio Curricular Supervisionado - relação entre licenciandos, docentes e supervisores da rede de escolas da Educação Básica; c) Estágio Curricular Supervisionado - relação entre teoria e prática; d) Tecnologias de Informação e Comunicação - TICs - no processo ensino-aprendizagem, conforme o Projeto Pedagógico do Curso - PPC; e) Mecanismos de interação entre docentes, tutores e estudantes; e f) Integração do curso com o sistema de saúde local e regional/SUS - relação alunos/docente ou preceptor (BRASIL, 2016b).

Nota-se que os referidos indicadores caracterizam peculiaridades acadêmicas e didático-pedagógicas dos IFs no contexto do Sinaes, sendo uma forma de reconhecimento por parte do Estado, que materializou as reivindicações de agentes educacionais acerca da importância de ter indicadores específicos para, efetivamente, avaliar e regular os IFs em toda sua abrangência. No entanto, os indicadores presentes na Portaria n. 386/2016 contemplam em parte as especificidades de IFs: a ênfase foi dada apenas ao Ensino Superior e ao Tecnológico, as especificidades da Educação Básica não foram contempladas nas políticas públicas de avaliação e regulação do Sinaes (BRASIL, 2016b).

A Portaria Normativa n. 23/2017 institui procedimentos para os fluxos dos processos de credenciamento e recredenciamento de IES e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos superiores (BRASIL, 2018). Ademais, também apresenta os detalhamentos das tramitações para os atos autorizativos, desde o protocolo do pedido de credenciamento da instituição até os pareceres finais da Seres, do CNE e demais instâncias. Já no inciso IV do seu Artigo 21, é tratado do protocolo de compromisso: é o único momento na normativa em que é explicitado o dever da Rede Federal para os procedimentos regulatórios. Segundo o documento, os processos devem ser encaminhados e ordenados pela Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC).

Quanto à Portaria Normativa n. 23/2017, é uma das mais recentes editadas no período investigado: trata do fluxo dos processos de credenciamento e recredenciamento de instituições de educação superior e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos superiores para o Sistema de Ensino Superior. A saber, dentre as instituições, estão as da Rede Federal.

Logo, a Portaria Normativa n. 20/2017 esmiúça as formas como as IES seriam dispensadas das avaliações in loco caso conseguissem alcançar o Conceito Institucional (CI) satisfatório de indicador de qualidade institucional. Cabe mencionar que ela revoga duas outras portarias e três instruções normativas. Assim, os processos regulatórios de dispensa de avaliações ficariam das seguintes formas:

• CI igual a 3, dispensa de avaliação externa in loco até três cursos por ano;

• CI igual a 4, dispensa de avaliação externa in loco até cinco cursos por ano;

• CI igual a 5, dispensa de avaliação externa in loco até dez cursos por ano.

Para efeitos de supervisão, no caso dos cursos que atingirem o CC igual ou maior que 3 em cada uma das 5 dimensões, a Seres poderá sobrestar pedidos de autorização de cursos protocolados por IES que tenham processo de recredenciamento com protocolo de compromisso instaurado, até a finalização da fase de avaliação in loco pós-protocolo, com obtenção de resultado satisfatório. A saber, em nenhum momento na Portaria Normativa n. 20/2017 é feita menção direta à Rede Federal, como também a nenhuma organização acadêmica específica, ou seja, a regulação é tratada de forma ampla no Sistema de Educação Superior (BRASIL, 2017b). Nota-se que os modos de regulação e supervisão dentro do campo das políticas educacionais atuam na equiparação de Instituições de Ensino Superior: a mesma métrica para a formulação dos indicadores de qualidade pode ser aplicada a toda e qualquer instituição, sem necessidade de diferenciação das especificidades acadêmicas, organizacionais, administrativas. Um dos riscos que podem ser efetivados a partir da uniformização de métricas de avaliação para os IFs, é desconsiderar as especificidades de cada IES.

A Portaria Normativa n. 21/2017 trata do fluxo de trabalho e de gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação, avaliação e supervisão por meio do sistema e-MEC, que deveria ser informado pelo representante legal, procurador educacional institucional e auxiliar institucional. No Artigo 27, é mencionado que as IES federais, assim como os Institutos, poderiam ofertar cursos de pós-graduação lato sensu, mas para isso deveriam cadastrar-se no sistema e-MEC (BRASIL, 2017c). Barroso (2005) elucida que a regulação exercida pelo Estado demarca propostas de modernização da administração pública por meio das formas tradicionais de controle e de intervenção estatal. Ao mesmo tempo que moderniza e flexibiliza o sistema, impõe processos de avaliação, regulação e supervisão, que muitas vezes são voltados para eficiência e eficácia dos resultados.

Compreende-se isso como um grande avanço e conquista dos IFs dentro das narrativas políticas presentes na normativa, pois, além da possibilidade de uma maior diversificação na oferta de cursos em nível de pós-graduação, a forma é de natureza declaratória, portanto, a veracidade das informações presentes no cadastro efetuado por agentes responsáveis no sistema e-MEC já dá garantia para a oferta, em conformidade com a legislação.

4 Considerações Finais

Ao tratar das políticas de avaliação, regulação e supervisão nos atos normativos a partir da implementação do Sinaes, nota-se que houve um volume considerável de edições. Sendo esta uma característica do dinamismo das mudanças políticas em torno da avaliação e da regulação do Sistema de Ensino Superior. Para que este dinamismo no campo da avaliação e regulação tivesse impacto nas IES, a atuações de agentes educacionais interessados e conhecedores da estrutura do campo foram fundamentais nas implementações das políticas públicas. Em decorrência, houve mudanças na avaliação da educação superior, que era o cerne do processo a partir da criação do Sinaes. Ela passou, aos poucos, por fragmentação, a partir de atos normativos, à proporção que ocorria o fortalecimento da regulação e da supervisão, manifestos nos mesmos atos normativos.

Averiguou-se que nos atos normativos existe um consenso de que os processos de avaliação, de regulação e de supervisão devem ter como modelo a Universidade Federal para todas as demais IES que fazem parte do Sistema de Educação Superior. Com isto, as especificidades dos Institutos Federais quanto aos níveis escolares que são compostos pela Educação Básica e pelo Ensino Superior, com formas de ingresso e integração dos cursos, não foram consideradas na maior parte do período das edições dos atos normativos. Isto decorre do fato de a Rede Federal fazer parte de um Sistema que integra outras instituições federais, havendo uma força que estrutura o campo das políticas públicas, aproximando todas as instituições a um perfil acadêmico, organizacional e administrativo semelhante, não levando em consideração as especificidades que fazem diferenças na realidade institucional.

Portanto, existem elementos comuns aos Institutos e às Universidades, isto não se pode negar; tanto que nas regulamentações ao longo da análise textual discursiva eles são enquadrados como semelhantes, com algumas ressalvas, em muitos momentos. Neste sentido, cria-se um dissenso no campo educacional para as implementações de políticas ao tratar da autonomia acadêmica e administrativa para os Institutos Federais e as Universidades Federais, bem como os instrumentos de avaliação e de regulação aplicados aos IFs de modo a responder ao perfil acadêmico que não corresponde às demandas reais para uma avaliação de qualidade. Desta forma, tendo os Institutos Federais uma autonomia acadêmica e administrativa dosada e comedida com relação às Universidades Federais ao se tratar das políticas de regulação e supervisão, o dissenso provocado pelos atos normativos, na verdade, fortalece a disputa de poder no campo por visibilidade entre os Institutos e as Universidades. Portanto, sinalizam que eles não possuem as mesmas naturezas acadêmicas, mas estão sob o jugo das mesmas regulamentações, que têm, em determinados trechos, mais autonomia para um e menos para o outro.

Em todo período analisado, houve apenas uma portaria que definiu, dentro dos processos do Sinaes, as peculiaridades presentes na Rede Federal. Daí, compreende-se que os processos de regulação e de supervisão não foram direcionados e nem planejados para as especificidades acadêmicas, administrativas e organizacionais dos IFs. Isto é, há uma tentativa por parte do Estado de equiparar mesmo com todas as diferenças as ações regulatórias entre os IFs e as Universidades Federais por meio das políticas avaliativas.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Jul 2022
• Data do Fascículo
  May-Aug 2022

Histórico

• Recebido
  08 Jun 2020
• Aceito
  03 Maio 2022
• Revisado
  09 Jun 2022