DEFESA DE DIREITOS DURANTE A PANDEMIA DE COVID-19 NO BRASIL: AS REDES DE ORGANIZAÇÕES QUE MOBILIZARAM O SUPREMO TRIBUNAL FEDERALRESUMO
A pandemia de Covid-19 e as ações do governo federal de violações de direitos demandaram das organizações da sociedade civil uma atuação centrada na mobilização do Supremo Tribunal Federal (STF) para a contenção dos retrocessos impostos pelo governo Bolsonaro. O trabalho teve como objetivo identificar os casos em que as organizações atuaram com litigância estratégica no STF, do início da pandemia de Covid-19 até o ano de 2021. De natureza exploratória, a pesquisa proporcionou a visualização da centralidade de cada organização no acionamento do judiciário e sua atuação em rede em cada ação, assim como quais ações judiciais mobilizaram mais organizações em rede. Identificou-se a participação das organizações da sociedade civil em 23 ações diretas de controle de constitucionalidade em tramitação no Supremo Tribunal Federal, nas quais 91 organizações ingressaram como Amicus Curiae. Concluiu-se que a busca pelo STF pelos litigantes estratégicos das organizações da sociedade civil aumentou a partir da pandemia do Covid-19 e da ascensão de Jair Bolsonaro à Presidência da República.
Palavras-chave:
organizações da sociedade civil; pandemia Covid-19; defesa de direitos; litigância estratégica; Supremo Tribunal Federal
RESUMEN
La pandemia del Covid-19 y las acciones de violación de derechos del gobierno federal han exigido de las organizaciones de la sociedad civil acciones centradas en la movilización del Supremo Tribunal Federal (STF) para contener los retrocesos impuestos por el gobierno. El objetivo de este estudio fue identificar los casos en que las organizaciones actuaron con litigio estratégico en el STF, desde el inicio de la pandemia del Covid-19 hasta 2021. De carácter exploratorio, la investigación nos permitió ver la centralidad de cada organización en la presentación de casos ante los tribunales y su red en cada caso, así como qué demandas movilizaron a más organizaciones de la red. Se identificó la participación de organizaciones de la sociedad civil en 23 acciones directas de control de constitucionalidad ante el Tribunal Supremo, en las que 91 organizaciones se adhirieron como Amicus Curiae. Se concluyó que la búsqueda del STF por parte de litigantes estratégicos de organizaciones de la sociedad civil ha aumentado desde la pandemia del Covid-19 y el ascenso de Jair Bolsonaro a la presidencia de la República.
Palabras Clave:
organizaciones de la sociedad civil; pandemia de Covid-19; defensa de derechos; Litigio estratégico; Tribunal Supremo Federal
INTRODUÇÃO
Naquele governo, tais espaços foram esvaziados de representação das organizações da sociedade civil cujas pautas e causas divergiam das do governo (Bezerra et al., 2024), o que não ocorreu com as organizações partícipes dos contramovimentos sociais que atuaram nas pastas ministeriais do governo em questão (Biroli et al., 2024). Diante disso e de diferentes retrocessos observados nas políticas e ações que aprofundaram as desigualdades existentes no Brasil, as organizações da sociedade civil de defesa de direitos utilizaram expedientes relacionados à mobilização jurídica. Trata-se de litigância estratégica traduzida na inscrição como Amicus Curiae em ações de controle de constitucionalidade e insconstitucionalidade, assim como no exercício da advocacia popular.
Litigância estratégica tem sido um expediente muito utilizado pelas organizações de defesa e da sociedade civil, principalmente organizações não governamentais (ONGs), para propor alterações nas leis visando mudanças sociais e/ou proteção de grupos e indivíduos em casos de violações de direitos humanos (Buckel et al., 2024). Conforme Kris van der Pas (2021), apesar da litigância estratégica não ter uma definição clara na literatura sobre mobilização do direito, mobilização jurídica ou mesmo como contencioso estratégico (Fuchs, 2013; Cummings, 2012; van der Pas, 2021), para que ela ocorra é preciso que a organização demonstre a intenção de entrar numa ação judicial (por algum mecanismo existente, como o Amicus Curiae) para garantir determinado resultado para os grupos afetados, ou em nome deles. Além disso, o litígio deve ser utilizado para atingir certos objetivos e estratégias para promover mudanças importantes para além dos casos e dos interesses individuais, como mudanças políticas, sociais e jurídicas.
A atuação dos atores que fazem parte dos movimentos sociais, representados aqui pelas organizações da sociedade civil de defesa de direitos, caracteriza-se, atualmente, além de outros expedientes, pelo ingresso como Amicus Curiae em ações de controle de constitucionalidade. O Amicus Curiae, instituido no Brasil em 1995, representa a figura de um terceiro para subsidiar as decisões das Cortes Constitucionais. Mesmo não sendo parte do processo, pode apresentar petições, relatórios e estudos sobre determinados casos em que tenha expertise técnica e representatividade. A pesquisa Agenda de sustentabilidade econômica das organizações da sociedade civil no Supremo Tribunal Federal, de autoria das pesquisadoras Eloísa Machado de Almeida e Luíza Pavan Ferraro (2020), demonstra que, no campo de incidência social, muitas organizações têm atuado na defesa de cumprimentos de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) contra violações de direitos, e de projetos de lei (PL) que afetam diretamente direitos já conquistados como Amicus Curiae. Há um entendimento comum de que a prática de litígios estratégicos, como Amicus Curiae, pelas organizações da sociedade civil serve para fortalecer seus outros expedientes de mobilização social, como advocacy e atuação em rede de organizações. Osório (2019) entende que o litígio estratégico efetuado pelas organizações da sociedade civil fortalece e amplia o mosaico de ferramentas de defesa de direitos com o objetivo de mudança social e ampliação de direitos. Conforme Ribeiro (2017, p. 21)
.. cenário de desrespeito, por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, da efetividade dos direitos sociais, ao lado da constatação de que a deficiência na execução de diversas políticas públicas pode decorrer de falhas estruturais, a litigância estratégica surge como instrumento vocacionado à formação de decisões judiciais exequíveis.
A pandemia de Covid-19 e as ações de omissão e violação de direitos efetuadas pelo governo federal demandou das organizações da sociedade civil uma atuação centrada na mobilização do Supremo Tribunal Federal para a contenção dos retrocessos impostos pelo governo de Jair Bolsonaro. O aprofundamento das litigâncias estratégicas pelas organizações ocorreu na forma de inscrição como Amicus Curiae em ações diretas de controle de constitucionalidade e inconstitucionalidade (ADIs e ADPFs) no STF. Sabe-se que a mobilização política do judiciário demanda recursos, expertise, tempo e preparação, logo, não é um expediente casuístico ou rotineiro. Diante desse fato, esse trabalho buscou explorar quais ações de controle de constitucionalidade e inconstitucionalidade no STF foram alvo da participação dessas organizações. Nesse sentido, as perguntas norteadoras para este texto são: Que agendas de direitos essas organizações buscaram proteger ou promover nessas ações? Quais organizações se destacaram pela centralidade ou frequência de atuação como Amicus Curiae?
Portanto, objetivou-se identificar os casos em que as organizações atuaram com litigância estratégica no STF durante a pandemia de Covid-19 até o ano de 2021, refletir sobre as matérias e violações de direitos que mobilizaram as organizações, e ponderar quais organizações e ações apresentaram-se com centralidade na rede de organizações que acionaram o STF no período em tela.
DEFESA DE DIREITOS E LITIGÂNCIA ESTRATÉGICA A PARTIR DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
A via da judicialização das questões que envolvem violações de direitos e mobilizam os movimentos sociais apresenta-se como uma arena de atuação em contextos de democracias iliberais (Zakaria, 1997). Isso é um ponto sensível, uma vez que as organizações da sociedade civil, enquanto representação das questões sociais, atuavam anteriormente no sentido do aprofundamento democrático, e a via judicial era apenas uma, dentre tantas outras estratégias e táticas utilizadas. Essa mudança ocorreu porque, conforme Cummings (2021, p. 530) “Para que o direito e os movimentos sociais funcionem como instrumentos para a transformação democrática, é preciso que haja uma democracia que funciona”, contexto que não se aplicava ao governo Bolsonaro, para o caso em questão.
Democracias iliberais são aquelas em que, apesar de terem eleições livres, justas e periódicas, ocorrem violações sistemáticas das garantias constitucionais anteriormente conquistadas (Zakaria, 1997). O ataque à dimensão dos direitos nas democracias tem sido associado aos governos de Victor Orbán, na Hungria, ao período da gestão de Donald Trump nos EUA, e ao governo de Jair Bolsonaro no Brasil, dentre outros. O grande dilema para os movimentos sociais, aqui representados pelas organizações da sociedade civil é, segundo Scott Cummings (2021), como promover pautas e avanços liberais em democracias iliberais.
Dentro desse contexto, nos últimos anos, as Cortes Constitucionais vêm atuando em muitos casos de omissão das instituições políticas. Diante do ponto cego do legislativo e de outras instituições políticas, ao constatar violações de direitos, o judiciário tem adotado uma posição ativa em decisões que envolvem desde temas morais controversos na sociedade, questões de saúde pública, até aqueles relacionados com a implementação de políticas públicas (Sentone, 2019; Moraes, 2019).
A relação entre Direito, judiciário e movimentos sociais, aqui representados pelas organizações da sociedade civil, insere-se no campo de estudos interdisciplinares sobre mobilização do direito. Conforme Osmo e Fanti (2021, p. 2107)
.. tal campo de estudos procura compreender o papel que as táticas jurídicas desempenham no conjunto mais amplo de estratégias empregadas por movimentos sociais em sua luta política. Ele tem como aspecto central a busca por interligar pesquisas sociojurídicas, focadas nas cortes e em suas decisões, com pesquisas sobre movimentos sociais, focadas na mobilização coletiva de atores sociais, e que até então pouco dialogavam entre si.
Desde a publicação da obra Rights at work: pay equity reform and the politics of legal mobilization, Michael McCann (1996), um dos expoentes desse campo, tem deslocado a atenção do poder judiciário e suas decisões para a atuação dos atores dos movimentos sociais, em especial para os litígios estratégicos nos Tribunais. Assim como a Teoria do Processo Político utiliza-se da noção de estruturas de oportunidades políticas para explicar as possibilidades de atuação dos movimentos sociais (Tarrow, 2009), os estudos sobre mobilização do direito recorrem à ideia de estruturas de oportunidades jurídicas para demonstrar quais estratégias os movimentos sociais interpretam como ameças ou oportunidades de ação na interação com o poder judiciário. Ou seja, é uma noção que destrincha as regras e formalidades do sistema jurídico para que os movimentos sociais organizem suas ações e possam interagir visando a mudança constitucional (Osmo e Fanti, 2021).
De modo geral, esses estudos têm destacado questões importantes que envolvem incentivos e restrições institucionais que desenham as interações entre os movimentos sociais e o sistema judiciário: a) acesso a Cortes e Tribunais; b) existência e disponibilidade de direitos judicializáveis e c) receptividade das reivindicações e litígios pelo poder judiciário (Osmo e Fanti, 2021). Além da análise das leis e das decisões judiciais “O litígio é uma dentre as muitas dimensões estratégicas dos movimentos sociais, e é fundamental entender em que momento ele ganha relevo e quais seus efeitos para as mobilizações” (Losekan e Bissoli, 2017, p. 5).
Ao deslocar a atenção do poder judiciário e suas decisões para os atores dos movimentos sociais, a mobilização do direito incorpora as estratégias jurídicas utilizadas pelos movimentos sociais, como os litígios estratégicos, como objetos de análise. Ao incoporar a noção de “estrutura de oportunidade jurídica”, os fatores externos, como a impossibilidade de ação em outros espaços institucionais, e os circunstanciais, como sua estrutura organizacional, apresentam-se como oportunidades ou restrições a serem levados em consideração pelos movimentos sociais em suas decisões (McCann, 1991).
Lisa Vanhala (2011) entende a mobilização legal para além das decisões e oportunidades. Os efeitos da litigância estratégica realizada pelos movimentos sociais, ou de outras táticas no campo do direito, tem efeitos internos para os movimentos sociais, como a ampliação da agenda de luta ou modificação das táticas adotadas, e os efeitos simbólicos que fortalecem as demandas coletivas, além de possibilitar litígios e estratégias transnacionais.
O acionamento da via judicial pelas organizações da sociedade civil e/ou movimentos sociais não é um fenômeno novo no Brasil. Muito já se garantiu pela atuação das organizações da sociedade civil por essa via em relação ao enfrentamento da violência doméstica e aos direitos das mulheres (Colomborali, 2017; Oliveira et al., 2021). Esses acionamentos, como bem descrevem Oliveira, Stuchi e Silva (2021, p. 189), têm como proposição das organizações “alterar a visão dos atores do sistema de justiça” por meio da instauração de um “processo de luta política e explicitação da relevância das pautas por eles defendidas”. Sendo assim, ao recorrer ao STF, as organizações de sociedade civil buscam movimentar o sistema político como um todo, fazendo com que as vozes, que muitas vezes são silenciadas e marginalizadas, sejam realmente escutadas e compreendidas.
Por vezes, o acionamento do STF pode apresentar-se como uma oportunidade jurídica para a mobilização e influência sobre decisões que envolvam políticas públicas. Esse foi o caso, por exemplo, da mobilização legal por direitos reprodutivos pelas organizações feministas no Brasil. Diante do bloqueio de outros espaços institucionais, como o Executivo e o Legislativo, as organizações feministas latino-americanas judicializaram suas demandas, como o direito à interrupção da gravidez em casos de anencefalia (Ruibal, 2020).
No caso brasileiro, as organizações que atuam com litígio estratégico pelo instrumento do Amicus Curiae devem levar em consideração os custos da sua participação. Apesar de não ter pagamento de custas, despesas e honorários, “a atuação do amicus curiae pode levar a gastos com honorários advocatícios e deslocamento ao Tribunal, considerando o momento das sustentações orais e o acompanhamento da ação” (Carvalho, 2021 p. 5). Côrtes (2020, p. 60) destaca que é importante
.. a organização ser formada por advogados, a organização possuir advogados ou a organização realizar parcerias. A existência de garantias constitucionais ou de decisões favoráveis a direitos não é suficiente à mobilização do Direito, pois que esta depende diretamente da estrutura das organizações e de uma série de outros recursos, entre eles o acesso a representantes ligados à litigância estratégica.
Côrtes (2020) também elenca a expertise da atuação da organização no STF como um fator de destaque dentro das oportunidades jurídicas, uma vez “que algumas nunca chegaram a atuar no STF (embora a experiência da tentativa possa ter simbolizado avanços para os membros do grupo), ao passo que outras têm experiência significativa de atuação no STF, de acordo com seu âmbito de interesse” (Côrtes, 2020, p. 63).
Dentro desse quadro analítico, os estudos no Brasil têm indicado uma série de oportunidades jurídicas de participação das organizações da sociedade civil dentro dos processos decisórios das Cortes. Dentre essas oportunidades, a instituição do instrumento de Amicus Curiae e as chamadas por parte dos tribunais para organizações da sociedade civil se inscreverem nas audiências públicas tem sido consideradas uma estratégia de democratização das decisões judiciais (Lulia & Domingos, 2018; Carvalho, 2021), assim como a omissão do Legislativo e Executivo às questões relativas à tutela dos Direitos Humanos apresenta-se como um incentivo ao ativismo judicial (Faria, 2019). Por outro lado, do ponto de vista das organizações da sociedade civil, a parceria com as universidades públicas por meio de Clínicas de Direitos Humanos, da advocacia popular, e da atuação em rede fortaleceu as possibilidades de incidência jurídica (Gomes, 2019).
MATERIAIS E MÉTODOS
Trata-se de pesquisa qualitativa com análise de rede. No site do STF identificou-se as ações em que as organizações da sociedade civil foram aceitas como Amicus Curiae, em ações de controle de constitucionalidade e inconstitucionalidade provocadas no STF entre 2019 e 2021. Ações de controle concentrado de constitucionalidade são aquelas decididas exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal em que se discute a constitucionalidade das normas nacionais. As ações podem ser: Ação Direta de Inconstucionalidade (ADI), em que as normas e as leis são questionadas quanto a sua inconstitucionalidade; Ação de Descomprimento de Preceito Fundamental (ADPF), que visa reparar violações de direitos fundamentais da Constituição; Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), que confirma a constitucionalidade de determinada norma; e Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), que pode tornar efetiva uma norma que não foi regulamentada pelos poderes estabelecidos. As ações peticionadas durante a pandemia de Covid-19 em que as organizações da sociedade civil de defesa de direitos se inscreveram e foram aceitas como Amicus Curiae tratavam-se de ADPFs e ADIs.
Foram 91 organizações da sociedade civil que incidiram estrategicamente nesse período em 23 ações no STF. Após essa identificação, buscou-se os memoriais apresentados pelas organizações ao STF, com o objetivo de explorar e conhecer mais as ações e as organizações, assim como a expertise relacionada à materia em litígio. De porte dos memoriais também foi possível elencar as organizações que assinaram conjuntamente os pedidos de Amicus Curiae. Após, foram tabuladas no software Gephi 0.9.2, tanto as ações de controle concentrado de constitucionalidade quanto as organizações identificadas como nós da rede, e relacionadas as ações com cada organização participante, o que permitiu estabelecer as arestas das redes. Foi possível a visualização clara da centralidade de cada organização no acionamento do judiciário e sua atuação em ações relacionadas tanto à pandêmia de Covid-19, quanto a decretos presidenciais que violavam a ordem constitucional. Isso permitiu visualizar quais organizações tiveram mais centralidade para incidir no judiciário na defesa de direitos, assim como quais ações judiciais mobilizaram mais organizações. Portanto, rede de organizações aqui é entendido em termos de ações que participam como Amicus Curiae em comum.
A rede foi gerada no software Gephi 0.9.2 no dia 14 de novembro de 2021; portanto, só incorpora organizações inscritas como Amicus Curiae até essa data. Muitas podem ter acionado o STF posteriormente, dado que algumas ações ainda estão em trâmite. Também estão na rede ações que apresentam particularidades relacionadas ao próprio processo de trabalho do STF. Por exemplo, algumas ações, apesar de propostas entre 2020 e 2021, aparecem com ano de autuação anterior. Isto ocorre porque muitas são juntadas com ações anteriores por tratar de temas constitucionais similares. Organizações de cárater mais conservador não foram identificadas nessas ações, embora elas também tenham acionado o STF como Amicus Curiae, a exemplo da ADPF 442, iniciada em 2017, que tratou da descriminalização do aborto (Monteiro et al., 2024).
A partir do tema das ações, buscou-se relacionar com as agendas que as próprias organizações da sociedade civil apresentam em seus sites, com base na agenda 2030 da ONU e nas recomendações do relatório Luz (GT Agenda 2030, 2022)1. As agendas dividem-se em: racismo ambiental/discriminação racial/direitos humanos, defesa da democracia, participação e controle social, direitos sexuais e reprodutivos, direitos das crianças e adolescentes, segurança e justiça climática, segurança alimentar, justiça criminal, direitos territoriais e direitos humanos.
Por fim, buscou-se verificar nos dados do STF a recorrência do ingresso como Amicus Curiae em diferentes governos, pelas mesmas organizações que atuaram com litígio estrátegico durante a pandêmia de Covid-19. Levando em consideração que o tempo da judicialização difere dos períodos formalmente designados no exercício do poder, classificou-se temporalmente do seguinte modo: Fernando Henrique Cardoso (1995-2002); Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010); Dilma Rousseff (2011-2015); Michel Temer (2016-2018) e Jair Bolsonaro (2019-2022). Esses dados foram desagregados do site do TSF em 2022.
Resultados e discussões
Identificou-se a participação das organizações da sociedade civil como Amicus Curiae em 23 ações em tramitação no STF a partir da pandemia de Covid -19 até 2021. A Tabela 1 demonstra que as organizações inscreveram como Amicus Curiae durante a pandemia de Covid-19 reagindo, principalmente, às ações do governo de Jair Bolsonaro, como a política armamentista, normativas de participação e controle social sem representação da sociedade civil, instauração de instrumentos de violação ao Estado Democrático de Direito, violações de direitos fundamentais de populações vulneráveis durante a pandemia de Covid-19, dentre outras questões.
As ADPFs 709 e 828 tiveram organizações da sociedade civil aceitas como requerentes das ações, como a APIB e a Terra de Direitos. No caso da ADPF 709, que trata das falhas e omissões no combate à pandemia do coronavírus entre os povos indígenas brasileiros, “é extremamente significativo que a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil-APIB, uma entidade que reúne diversos grupos, coletivos, etnias e comunidades indígenas de todo o país, representada por seu advogado, também indígena, Luiz Henrique Eloy Amado Terena, tenha sido reconhecida como legítima para propor ADPF” (Godoy et al., 2021, p. 2197). Sobre a gravidade da situação dos povos indígenas durante a pandemia de Covid-19 e a importância de acionar o STF destacam Godoy et al. (2021, p. 2198):
O pedido é especialmente relevante tendo em vista serem os indígenas uma minoria sistematicamente negada e invisibilizada pela nossa história e instituições. Mas especialmente negada, silenciada, invisibilizada, quando não atacada, pelo Presidente Jair Bolsonaro e toda sua Administração. Ademais, os indígenas, via de regra, são mais vulneráveis à pandemia. E merecem, desse modo, maior atenção. O que tem ocorrido, no entanto, é justamente o contrário. Eles têm sido vítimas sistemáticas de ações e omissões que têm levado à morte um sem-número de indígenas. A etnia Juma, por exemplo, viu seu último homem morrer, por conta disso tudo.
Entretanto, apesar de terem sido aceitas mais organizações como requerentes na ADPF 828, que trata das remoções durante a pandemia de Covid-19, as ações em que as organizações mais atuaram provocando o STF como Amicus Curiae foram a ADI 3446, as ADPF 581 e 799, e a ADI 6590, conforme ilustra figura 1. A ADI 3446 proposta pelo Partido Social Liberal (PSL), em 2005, questionava vários dispositivos do Estatuto da Criança e do Adolescente com o intuito do Supremo Tribunal Federal revogar completamente a norma. O julgamento começou em agosto de 2019 e até seu início admitiu uma série de organizações da sociedade civil como Amicus Curiae. Conforme descrito no site da Conectas (n.d.), a ADI 3446 foi apoiada por uma série de organizações da sociedade civil em defesa do Estatuto da Criança e do Adolescente
Em amicus curiae elaborado em conjunto com AMAR (Associação de Mães e Amigos de Crianças e Adolescentes em Risco), Fundação ABRINQ pelos Direitos da Criança, CDH (Centro de Direitos Humanos), Fundação Projeto Travessia e Instituto Pro Bono, a Conectas argumentou que a vulnerabilidade das crianças e adolescentes no Brasil é provocada pela pobreza e ausência de condições materiais de existência que o Poder Público tem fracassado em suprir.
A ADPF 581 foi proposta pelo Partido Rede Sustentabilidade, e questionava a constitucionalidade do Decreto n° 9785/2019 promulgado pelo governo Bolsonaro em que flexibilizava as regras sobre compra e porte de armas de fogo. Essa matéria também está presente na ADI 6675, que se refere ao Estatuto do Desarmamento. No geral, essas ações reagiram a uma série de decretos presidenciais relativos à mesma matéria, como os de números 10.627/2021, 10.628/2021, 10.628/2021 e 10.628/2021. Diante da estratégia do governo de baixar decreto e revogá-los perto do julgamento, promulgando novos decretos similares nessa matéria, uma série de organizações de defesa de direitos no campo da justiça criminal e direitos humanos mobilizou-se para litigar como Amicus Curiae nesses temas (Vieira et al., 2022).
A ADI 6590 e a ADPF 751 tratam da educação inclusiva. Proposta pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB). A ADI 6590 denunciava a inconstitucionalidade da instauração das classes especiais em escolas regulares e a criação de escolas especializadas para pessoas com deficiência previstas no decreto que instituiu a “Política Nacional de Educação Especial: Equitativa, Inclusiva e com Aprendizado ao Longo da Vida”. Conforme argumentado no memorial do Instituto Alana e da Rede Nacional da Primeira Infância (n.d.), o Decreto no 10.502/2020 apresenta múltiplas inconstitucionalidades, especialmente à luz da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. O Instituto Alana, organização central nesse tema, junto à Rede Nacional da Primeira Infância (RNPI), assim se manifestou em seu memorial conjunto de admissão à Amicus Curiae dessa ação:
Para solicitar o ingresso como amici curiae e concluir pela inconstitucionalidade do Decreto 10.502 de 2020, na presente manifestação, o Instituto Alana e a RNPI irão (i) comprovar a possibilidade jurídica de intervenção via amici curiae; (ii) demonstrar a incompetência do Presidente da República para legislar, por decreto, de forma diversa de conteúdo disposto em lei ordinária, na Constituição Federal e em tratado internacional com status constitucional; (iii) identificar inconstitucionalidades do referido ato normativo à luz da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, destacando o modelo social da deficiência, a previsão acerca do melhor interesse da criança com deficiência e o modelo de educação inclusiva fixado; (iv) explicitar violações ao direito internacional de crianças e adolescentes decorrente do referente decreto do Poder Executivo; (v) analisar as violações do referido ato normativo em relação à prioridade absoluta de crianças e adolescentes, assim como a necessidade de garantia da prioridade absoluta para um cuidado desde o nascimento para crianças com deficiência; (vi) demonstrar, por meio da revisão de diversas pesquisas acadêmicas, que a educação inclusiva é o modelo educacional mais adequado para atender o melhor interesse de crianças e adolescentes com e sem deficiência; (vii) expor que o conteúdo do referido decreto agrava a situação de crianças e adolescentes com deficiência, principalmente daqueles em maior vulnerabilidade socioeconômica; (viii) apontar a limitação do direito parental de escolha pelas imposições geradas pelo melhor interesse da criança, de modo a (ix) concluir pela inconstitucionalidade do Decreto 10.502, convergindo no sentido pretendido na inicial, inclusive sobre a necessidade de deferimento de medida cautelar para cessar violações, pela procedência da ADPF nº 751 (Instituto Alana & Rede Nacional da Primeira Infância, n.d.).
Portanto, a atuação em rede das organizações destaca-se nas ações anteriormente citadas. Situam-se em temas e agendas que fazem parte do campo dos Direitos Humanos nos quais as organizações têm longa experiência de atuação, como na defesa do estatuto do desarmamento e contra a vigência da Lei de Segurança Nacional dentro da agenda de justiça criminal (a exemplo da atuação das organizações Instituto Sou da Paz, Iguarapé, IBCRIM etc.), nas denúncias de decretos que violam o Estatuto da Criança e do Adolescente (Instituto Alana, Avante, Abrinq), e contra a possibilidade de implementação de classes especializadas em escolas regulares e de escolas especializadas para pessoas com deficiência previstas na “Política Nacional de Educação Especial: Equitativa, Inclusiva e com Aprendizado ao Longo da Vida” (Rede Nacional de Primeira Infância, Instituto de superação e inclusão social, Comitê Brasileiro de Organizações Representativas das Pessoas com Deficiência).
Logo, foram essas questões que mais mobilizaram o ingresso das organizações como Amicus Curiae; entretanto, há um número razoável de organizações engajadas, no período analisado, na defesa dos direitos dos povos indígenas, da população negra e quilombolas, da segurança climática, e da efetivação de planos contingenciais para pandemia, em especial para as populações mais necessitadas e afetadas, conforme mosstra a Figura 1.
As organizações centrais na rede, conforme Figura 2 abaixo, são Conectas Direitos Humanos, Instituto Alana, Avante- Educação e mobilização social, Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCRIM), Instituto Socioambiental (ISA), Associação Brasileira de Juristas pela Democracia, Acesso- Cidadania e Direitos Humanos. São organizações que atuam há mais de 20 anos no Brasil, e muitas delas têm representação em instituições de direito internacional, como a Organização das Nações Unidas (ONU). Conectas e Instituto Alana se inscreveram como Amicus Curiae em praticamente todas as ações requeridas nesse período. As demais participaram de agendas e litígios específicos como justiça e segurança climática, justiça criminal, educação, defesa das instituições democráticas. A visualização da rede centraliza a posição dessas organizações.
Por fim, foram comparados os números totais de ações de constitucionalidade e inconstitucionalidade dessas organizações que vêm atuando em rede nos últimos anos no STF, desde 1995, quando o instrumento do Amicus Curiae é estabelecido no Supremo. Anteriormente consideramos apenas as ações que as organizações participaram em rede durante a pandemia de Covid-19, agora estão todas as ações nas quais as organizações participaram. A Figura 3 apresenta recorte temporal conforme os anos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), Dilma Rousseff (2011-2015), Michel Temer (2016-2018) e Jair Bolsonaro (2019-2022), demonstra uma maior incidência no STF pelas organizações em ADPFs a partir do governo Michel Temer e, em ADI, nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva.
Das 164 ADPFs e 166 ADIs, percebem-se números significativos de acionamentos do STF por cada organização durante o governo Bolsonaro e a pandemia de Covid-19. Foram 118 ADPFs e 49 ADIs. Dos 532 acionamentos de ações de controle de constitucionalidade difuso e concentrado pelas organizações, 0,9% foram no governo FHC, 19,2% no governo Luiz Inácio Lula da Silva, 11,9% no governo Dilma Rousseff, 19,02% nos dois anos de governo Michel Temer, e 49% no governo Jair Bolsonaro. Portanto, identifica-se grande concentração de litigâncias em torno dos direitos humanos no governo de Bolsonaro, em especial durante a pandemia.
O número maior de acionamento pelas organizações em Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) revela questionamentos sobre a insconstitucionalidade das proposições (Decretos) do governo Bolsonaro durante o período da pandemia de Covid-19. Ja as ações de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) estão dentro do controle concentrado de constitucionalidade, e também foram acionadas em número significativo durante o governo Bolsonaro. Essas referem-se a violações de direitos fundamentais e à manutenção da ordem preestabelecida na Constituição Federal. Os habeas corpus, embora não estejam no nosso escopo de análise, como foram acionados pelas organizações no governo Bolsonaro, também apresentam-se como indicador de violações de direitos. Habeas corpus são instrumentos utilizados quando os indivíduos se sentem violados em seus direitos fundamentais. Além de terem sido bastante acionados no governo de Jair Bolsonaro, também foram no de Michel Temer. A figura 4 ilustra essa concentração.
Há um entendimento de que um governo com muitas ações de ADPF acionadas no STF revela processos de conflito e ineficiência do legislativo em controlar o executivo e “Por esse motivo, o ônus de controlar os excessos inconstitucionais de Bolsonaro recaiu principalmente sobre o Poder Judiciário. Na verdade, recaiu especialmente sobre o STF, que já possuía uma posição central no arbítrio dos conflitos ordinários no sistema político brasileiro” (Vieira et al., 2022, p. 592).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A busca pelo STF por litigantes estratégicos das organizações da sociedade civil aumentou a partir da pandemia do Covid-19 e da ascensão de Jair Bolsonaro à presidência da República. Nesse contexto, em que as organizações não tinham mais acesso ao executivo, nem conseguiam sensibilizar o Legislativo para suas demandas, a inscrição como Amicus Curiae apresentou-se como uma oportunidade jurídica para a litigância estratégica no Supremo Tribunal Federal (McCann, 1996; Ruibal, 2020). Portanto, a análise da atuação das organizações da sociedade civil durante o governo de Jair Bolsonaro revelou um cenário de resistência e adaptação frente aos retrocessos nas políticas públicas e violações de direitos. A restrição da porosidade do Estado e o esvaziamento dos espaços democráticos impulsionaram essas organizações a recorrerem à litigância estratégica como uma ferramenta crucial para a defesa e ampliação de direitos.
A mobilização jurídica, especialmente pela inscrição como Amicus Curiae em ações de controle de constitucionalidade, demonstrou ser um expediente para contrapor as ações governamentais que ameaçavam direitos fundamentais. A pandemia de Covid-19 intensificou essa dinâmica, e exigiu uma resposta rápida das organizações para mitigar os impactos das políticas federais.
Os resultados deste estudo indicam que a litigância estratégica não apenas fortalece a capacidade de resposta das organizações da sociedade civil, mas também amplia o leque de ferramentas disponíveis para a defesa de direitos. Do ponto de vista interno das organizações, essas ações são interessantes porque geram aprendizados político-institucionais e atuação em rede, e fortalecem o ativismo, inclusive o transnacional (Vanhala, 2011).
A interação entre o campo do direito e os movimentos sociais, embora complexa e repleta de desafios, mostra-se essencial para a construção de um ambiente de justiça social. A continuidade e o fortalecimento dessas práticas são fundamentais para enfrentar futuros desafios e promover mudanças sociais significativas. Entretanto, questiona-se a sustentabilidade dessas ações e salienta-se o esgotamento do judiciário para responder a tantos processos de controle de constitucionalidade e/ou inconstitucionalidade.
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FINANCIAMENTO
Pesquisa financiada através do edital da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Alagoas (FAPEAL) nº 003/2022 – Auxílio à Pesquisa Humanidades Ciências Humanas; Ciências Sociais e Aplicadas; Linguística, Letras e Artes. Projeto: Efeitos das campanhas de advocacy no ciclo de políticas públicas: Estudo sobre a atuação das organizações nos campos de segurança pública, saúde e meio-ambiente. Coordenação: Dra. Lorena Madruga Monteiro
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Editado por
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Editores convidados:
Lizandra Serafim, Leonardo Barros Soares e Matheus Mazzilli Pereira
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
25 Ago 2025 -
Data do Fascículo
2025
Histórico
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Recebido
30 Set 2024 -
Aceito
18 Mar 2025
