AVALIAÇÃO DO PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL NO ESTADO DE RONDÔNIARESUMO
A conservação e restauração da vegetação nativa são essenciais para a disponibilidade futura e a qualidade dos recursos naturais, como serviços ecossistêmicos e biodiversidade. A Lei Brasileira de Proteção à Vegetação Nativa (Lei nº 12.651/2012) desempenha um papel crucial na preservação da biodiversidade e na mitigação das mudanças climáticas, e abrange 44% das terras brasileiras e mais da metade da vegetação nativa do país. Os Programas de Regularização Ambiental (PRA), instituídos por essa lei e regulamentados pelos Decretos 7.830/2012 e 8.235/2014, focam na regularização de Áreas de Preservação Permanente (APP), Reserva Legal (RL) e áreas de Uso Restrito desmatadas até 22/07/2008. Embora haja um potencial significativo para a conservação florestal, o desmatamento em propriedades privadas continua sendo um desafio. Rondônia é o terceiro estado mais desmatado na Amazônia Legal, representando 74,71% do desmatamento na região. A literatura crescente investiga a participação dos agricultores em programas de conservação e agroambientais. Nesse contexto, o estudo visa analisar o desenvolvimento do PRA em Rondônia por meio de análise de documentos fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Ambiental, com foco nos fatores que promovem ou restringem a regularização ambiental dos produtores rurais.
Palavras-Chave:
política pública; Programa de Regularização Ambiental; Cadastro Ambiental Rural de Rondônia; preservação da biodiversidade; mudanças climáticas.
ABSTRACT
The conservation and restoration of native vegetation are essential for the future availability and quality of natural resources, such as ecosystem services and biodiversity. The Brazilian law for the protection of native vegetation (Law 12,651/2012) is crucial in preserving biodiversity and mitigating climate change, protecting 44% of Brazilian land and more than half of the country’s native vegetation. The Environmental Regularization Programs (PRA), established under this legislation and regulated by decrees 7,830/2012 and 8,235/2014, focus on the regularization of Permanent Preservation Areas (APP), Legal Reserves (RL) and areas of Restricted Use deforested before July 22, 2008. Although there is significant potential for forest conservation, deforestation on private properties remains a challenge. Rondônia is the third most deforested state in the Legal Amazon, representing 74.71% of deforestation in the region). A growing literature investigates farmers’ participation in conservation and agri-environmental programs. In this context, this study analyzes the development of the PRA in Rondônia through examining documents provided by the Secretariat for Environmental Development, focusing on the factors that promote or restrict the farmers’ environmental regularization.
Keywords:
public policy; Environmental Regularization Program; Rural Environmental Registry of Rondônia; preserving biodiversity; climate change.
RESUMEN
La conservación y restauración de la vegetación nativa son esenciales para la futura disponibilidad y calidad de los recursos naturales, como los servicios ecosistémicos y la biodiversidad. La Ley Brasileña de Protección de la Vegetación Nativa (Ley 12.651/2012) juega un papel crucial en la preservación de la biodiversidad y la mitigación del cambio climático, cubriendo el 44% del territorio brasileño y más de la mitad de la vegetación nativa del país. Los programas de regularización ambiental (PRA), establecidos por esta ley y regulados por los decretos 7.830/2012 y 8.235/2014, se centran en la regularización de áreas de preservación permanente (APP), Reserva Legal (RL) y áreas de uso restringido deforestadas hasta el 22/07/2008. Aunque existe un potencial significativo para la conservación de los bosques, la deforestación en propiedades privadas sigue siendo un desafío. Rondônia es el tercer estado más deforestado de la Amazonía Legal, representando el 74,71% de la deforestación de la región. Una creciente literatura investiga la participación de los agricultores en programas de conservación y agroambientales. En este contexto, el estudio tiene como objetivo analizar el desarrollo del PRA en Rondônia a través del análisis de documentos proporcionados por la Secretaría de Desarrollo Ambiental, centrándose en los factores que promueven o restringen la regularización ambiental de los productores rurales.
Palabras clave:
política pública; Programa de Regularización Ambiental; Registro Ambiental Rural de Rondônia; preservación de la biodiversidad; cambio climático.
INTRODUÇÃO
A disponibilidade e a qualidade dos recursos naturais essenciais à vida, como os serviços ecossistêmicos e a biodiversidade, estiveram diretamente relacionadas à conservação e restauração da vegetação nativa (Joly et al., 2019). Nesse contexto, reduzir os efeitos da perda de serviços ecossistêmicos causados pelo avanço de atividades insustentáveis sobre a vegetação nativa, bem como assegurar o cumprimento da legislação e dos acordos que regulam o uso da terra e a proteção ambiental, mostra essencial e urgente.
A Lei Brasileira de Proteção à Vegetação Nativa (LPVN - Lei nº 12.651/2012) desempenha um papel crucial na preservação da biodiversidade e na mitigação das mudanças climáticas, e fornece instrumentos significativos para a conservação e regularização ambiental de terras privadas. Essas terras, que representam 44% do território brasileiro, abrigam mais da metade da vegetação nativa do país (Sparovek et al., 2019; Metzger et al., 2019; Soares-Filho et al., 2014).
Os Programas de Regularização Ambiental (PRA), instituídos pela Lei nº 12.651 de 2012 e regulamentados pelos Decretos nºs 7.830 de 2012 e 8.235 de 2014, foram implementados com o objetivo de regularizar Áreas de Preservação Permanente (APP), de Reserva Legal (RL) e de Uso Restrito desmatadas até 22 de julho de 2008, ocupadas por atividades agrossilvipastoris. Por meio desses programas, proprietários e possuidores rurais firmaram termos de compromisso que exigiram a recuperação, recomposição, regeneração ou compensação do passivo ambiental que afetou suas áreas, sendo condição prévia a inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e a adesão ao PRA do respectivo estado ou Distrito Federal (Machado & Saleme, 2017).
Ao analisar a aplicação do Novo Código Florestal, identificou-se que um dos maiores desafios consisti em sanar os conflitos de uso nas propriedades rurais para regularizá-las e mantê-las sustentáveis. Apesar do potencial de conservação florestal, o desmatamento em propriedades privadas permaneceu como o principal fator de perda de vegetação nativa no Brasil. Estima-se que, até 2008, os agricultores desmataram ilegalmente cerca de 50 ± 6 milhões de hectares que deveriam ter sido conservados como RL e APPs (Soares-Filho et al., 2014; Guidotti et al., 2017; Sparovek et al., 2012).
Rondônia, pertencente à Amazônia Legal, destacou-se como o terceiro estado com maior desmatamento na série histórica do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), relativo aos anos de 1988 a 2021. Dados atualizados em abril de 2023 revelaram que Pará, Mato Grosso e Rondônia foram responsáveis por 74,71% do desmatamento total na Amazônia Legal, o que evidencia os impactos ambientais na região (INPE, 2023).
A partir disso, definiu-se como problema de pesquisa: como o Programa de Regularização Ambiental (PRA) contribuiu para a preservação da vegetação nativa e a regularização ambiental de propriedades rurais no estado de Rondônia, considerando os desafios enfrentados na implementação da política pública e o impacto sobre os produtores rurais?
Para responder à problemática, o objetivo foi analisar o PRA a partir dos fatores que promoveram ou restringiram o desenvolvimento da política pública no estado, avaliando sua contribuição para a sustentabilidade e regularização ambiental.
Assim, no âmbito acadêmico, observou-se uma literatura crescente sobre a participação de agricultores em programas de conservação ou agroambientais, que investiga as atitudes, os comportamentos e os fatores que influenciam a adoção de medidas ambientais (Reimer e Prokopy, 2014; Thompson et al., 2015; Van Dijk et al., 2016).
Com base no cenário de preservação florestal e nas políticas públicas de regularização ambiental, investigou-se como o Programa de Regularização Ambiental (PRA) foi implementado no estado de Rondônia, buscando compreender sua eficácia na preservação ambiental e regularização de propriedades rurais. A pesquisa exploratória utilizou bases como Web of Science, Scielo e Google Acadêmico, e permitiu a construção do presente estudo.
REFERENCIAL TEÓRICO
A política ambiental no Brasil
Na década de 1930, deu-se início à política ambiental no Brasil, momento em que foram dados os primeiros passos no desenvolvimento de regulamentações pioneiras relacionadas ao manejo de recursos naturais, como o Código de Águas e o Código Florestal de 1934. Progressos graduais estão sendo feitos no sentido do estabelecimento de um quadro jurídico significativo sobre o assunto e da institucionalização da política pública ambiental (Moura, 2016).
Em 1981, a política ambiental brasileira entrou em uma nova fase com a promulgação da Lei nº 6.938, que distribuiu os objetivos, ações e meios da política ambiental brasileira. Na classificação de Monosowski (1989), essa etapa é especificada por meio da gestão integrada dos recursos naturais, que foi expressa pela primeira vez na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) formalmente implantada. Essa lei baseia-se em todas as abordagens estratégicas, incluindo aspectos institucionais, como as racionalidades e práticas que caracterizam a relação entre a produção e o meio ambiente em cada etapa (Ferreira, 2016).
Ainda segundo Gomes (2008), os olhares para o meio ambiente no Brasil começaram a mudar graças a uma tendência mundial, tendo como ponto de referência a Declaração do Meio Ambiente, adotada na Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, em 1972, onde surgia o direito fundamental à preservação do meio ambiente e o direito à vida.
As ações administrativas das autoridades públicas sobre o meio ambiente visam a conservação e proteção do meio ambiente, a fim de evitar consequências prejudiciais aos interesses sociais, ao meio ambiente e à qualidade da vida humana. Uma das principais ferramentas de intervenção do poder público na sociedade são as políticas públicas que buscam garantir a concretização das necessidades ambientais, de forma a conjugar interesses políticos e conhecimentos técnicos e respeitar os propósitos da Constituição. Contudo, há necessidade de sensibilizar a população, exigindo e monitorando políticas públicas que garantam uma proteção ambiental eficaz, pois a falta de formulação e implementação de políticas públicas na área ambiental tem causado danos prejudiciais (Castelo, 2021).
O campo do direito está cada vez mais focado no exame das questões ambientais, particularmente no que diz respeito ao desenvolvimento sustentável como princípio orientador na criação de quadros políticos e normativos. Isso é feito para alcançar o equilíbrio ecológico e mitigar os efeitos adversos sobre o meio ambiente no mundo de hoje. Na indústria florestal, a importância do Código Florestal de 2012 é extremamente reconhecida. Esse código enfrenta o desafio de conciliar os interesses do agronegócio e do setor econômico à escala global, ao mesmo tempo em que protege os recursos ambientais florestais que são abundantes no país.
Nesse contexto, a legislação florestal mencionada anteriormente, apesar de seu compromisso em penalizar os poluidores, adota uma nova abordagem que enfatiza a importância da quantificação e compreensão do real passivo ambiental no Brasil. Isso é alcançado por meio do uso de ferramentas como o Cadastro Ambiental Rural (CAR), que possibilita uma proposta mais abrangente de recuperação e preservação do patrimônio florestal, como mostra o Programa de Regularização Ambiental (PRA) (Lehfeld et al., 2018).
A base regulatória dos PRAs encontra-se no artigo 59 do Novo Código Florestal (NCF), que foi previsto no âmbito das disposições transitórias. De acordo com esse dispositivo, a União, os estados e o Distrito Federal tiveram o prazo de um ano, a contar da publicação do NCF (Lei nº 12.651/2012), com possibilidade de prorrogação por mais um ano, para implementar o PRA para a área rural. Para participar do PRA, é obrigatório que o imóvel rural esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural (CAR). Portanto, devido a essa exigência, há um claro incentivo para que os proprietários de imóveis rurais cadastrem suas terras, rebaixando especificamente as áreas que já foram impactadas pelas atividades humanas, para usufruir dos benefícios oferecidos pelo programa (Sarlet & Leal, 2020).
A Legislação Estadual sobre o PRA e CAR e o Licenciamento Ambiental Rural no estado de Rondônia
A legislação ambiental no estado de Rondônia está alinhada às diretrizes federais estabelecidas no Código Florestal Brasileiro (Lei nº 12.651/2012), que regulamenta instrumentos essenciais como o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Programa de Regularização Ambiental (PRA).
Mediante isso, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) é um registro eletrônico obrigatório para todos os imóveis rurais, criado com o objetivo de integrar informações ambientais referentes às áreas de preservação permanente, reserva legal, remanescentes de vegetação nativa e áreas de uso restrito. Em Rondônia, a Lei Complementar Estadual nº 827/2015 regulamenta o CAR e estabelece diretrizes específicas para sua implementação, e reforça a necessidade de adesão como pré-requisito para acesso ao PRA. Segundo essa legislação, a inscrição no CAR é essencial para viabilizar o monitoramento e a recuperação ambiental das áreas degradadas no estado (Rondônia, 2015).
O Programa de Regularização Ambiental (PRA), por sua vez, é uma estratégia voltada à regularização de passivos ambientais identificados no CAR, e permite que produtores rurais adequem suas propriedades às exigências legais. Em Rondônia, o Decreto Estadual nº 19.783/2015 regulamenta a operacionalização do PRA, e detalha os procedimentos para adesão e execução dos Termos de Compromisso de Regularização Ambiental (TCRA). O programa busca conciliar a atividade agrícola com a conservação ambiental, ao promover a recuperação de áreas degradadas e incentivar práticas de uso sustentável do solo (Rondônia, 2015).
Além disso, o Licenciamento Ambiental Rural (LAR) é um dos mecanismos mais relevantes para garantir a compatibilidade entre o desenvolvimento rural e a preservação ambiental em Rondônia. A Lei Complementar Estadual nº 233/2000 e suas atualizações regulamentam o licenciamento ambiental no estado, incluindo as atividades rurais. O processo de licenciamento é conduzido pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM), que define critérios para a avaliação de impacto ambiental, considerando o porte e o potencial poluidor das atividades.
Nesse sentido, com base na Lei nº 4.437, de 12 de dezembro de 2018, que institui a Política de Governança Climática e o Sistema de Governança Climática (PGSA), o objetivo principal é promover a gestão da governança climática e dos serviços ambientais. Nesse contexto, a atuação dessa assessoria está diretamente vinculada a projetos voltados ao desenvolvimento sustentável, iniciativas de carbono florestal no âmbito do mecanismo de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Floresta (REDD+) e ações que impulsionam a bioeconomia.
De acordo com o Relatório de Gestão Ambiental, de 2019 a 2022, o estado de Rondônia apresentou vastas oportunidades para o fortalecimento de uma economia baseada na exploração sustentável de recursos florestais, considerando as mais de 40 áreas protegidas existentes no estado, tanto de uso sustentável quanto de proteção integral (Porto Velho, 2022).
Desde 2019, a Secretaria de Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) tem acompanhado de forma ativa as agendas técnicas promovidas pela Força-Tarefa dos Governadores pelo Clima e Florestas (GCFTF). Entre as principais iniciativas acompanhadas estão o grupo de trabalho voltado para parcerias com Povos Indígenas e Comunidades Tradicionais, o Grupo de Trabalho de REDD+, vinculado ao GCFTF, e a participação na Comissão Nacional para REDD+ (CONAREDD+), na qual Rondônia ocupa uma posição de destaque, representando todos os estados da Amazônia Legal. Além disso, a SEDAM também integra o grupo de trabalho para revisão do Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm), bem como a Câmara Temática do Clima da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) (Porto Velho, 2022).
Entende-se que o LAR tem como foco principal assegurar que empreendimentos rurais estejam em conformidade com as normas ambientais, para reduzir os impactos das atividades agropecuárias sobre os ecossistemas locais. De acordo com o Decreto Estadual nº 24.054/2019, a simplificação dos procedimentos para o licenciamento rural tem sido uma prioridade, e permite maior agilidade sem comprometer a segurança ambiental. Essa política reflete um esforço para equilibrar a demanda por produção agrícola com a proteção do bioma amazônico, que constitui uma parcela significativa do território rondoniense (Rondônia, 2019).
Portanto, a integração entre CAR, PRA e LAR representa um marco no fortalecimento da governança ambiental em Rondônia. Contudo, desafios permanecem, como a necessidade de maior fiscalização, capacitação técnica e incentivo à adesão voluntária pelos produtores rurais. Esses instrumentos, quando implementados de forma efetiva, podem contribuir significativamente para a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável no estado.
A Implementação do Programa de Regularização Ambiental (PRA) em Rondônia: contribuições e desafios
O Programa de Regularização Ambiental (PRA) foi instituído pela Lei nº 12.651/2012 com o objetivo de promover a recuperação de áreas desmatadas ilegalmente, regularizar propriedades rurais e garantir a preservação da vegetação nativa. No estado de Rondônia, onde o desmatamento atinge níveis alarmantes, o PRA representa uma tentativa de equilibrar as atividades econômicas com a conservação ambiental (Machado & Saleme, 2017).
A aplicação do PRA exigia que os proprietários rurais recuperassem Áreas de Preservação Permanente (APPs), Reservas Legais (RLs) e Áreas de Uso Restrito desmatadas até 22 de julho de 2008. Para isso, os proprietários precisavam aderir ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) e firmar termos de compromisso com os órgãos ambientais estaduais, o que incluía ações de recomposição, regeneração ou compensação ambiental (Soares-Filho et al., 2014). Apesar de sua relevância, a implementação do programa enfrenta desafios significativos, como a resistência dos agricultores em adotar medidas de conservação e a falta de infraestrutura técnica e financeira para viabilizar as metas do PRA (Guidotti et al., 2017).
No contexto de Rondônia, estudos mostram que o desmatamento em propriedades privadas é um dos principais fatores de perda da vegetação nativa, apesar do alto potencial de conservação florestal da região (Sparovek et al., 2019). Dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE, 2023) indicam que Rondônia é o terceiro estado com maior histórico de desmatamento na Amazônia Legal, o que reforça a necessidade de políticas públicas robustas e eficazes.
Além disso, observa-se a importância de compreender as atitudes e comportamentos dos agricultores diante das políticas ambientais, pois elas influenciam diretamente a adesão e os resultados do programa. Estudos como os de Reimer e Prokopy (2014) e Thompson et al. (2015) destacam que fatores econômicos, sociais e culturais podem facilitar ou restringir a implementação de medidas conservacionistas em áreas rurais.
Portanto, a análise do PRA em Rondônia exige não apenas uma avaliação de sua eficácia na regularização ambiental, mas também uma investigação sobre os desafios enfrentados na sua execução. Isso inclui aspectos como o apoio técnico fornecido pelo estado, a colaboração com comunidades locais e a fiscalização das áreas protegidas. Compreender essas dinâmicas é fundamental para aprimorar a política pública e garantir sua efetividade na conservação da vegetação nativa e no fortalecimento da sustentabilidade das propriedades rurais.
METODOLOGIA
O estudo realizou uma investigação das percepções sobre o programa de regularização ambiental (PRA), com abordagem exploratória que envolve a análise bibliográfica, com o objetivo de adquirir maior compreensão sobre o tema abordado, buscando ainda definir os conceitos e critérios que permearam esse estudo. Por procedimento metodológico, usou-se a análise documental nos sites SEDAM e Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR), nas Legislações Estaduais sobre o PRA, dos Relatórios de Gestão dos anos 2019 a 2022 disponibilizados pela Secretaria do Estado de Desenvolvimento Ambiental (SEDAM), SICAR.
Assim, após os levantamentos bibliográficos desses programas, encerrou-se a inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e a adesão expressa ao PRA para recuperação ambiental (Machado & Saleme, 2017). Além disso, os dados foram coletados e avaliados, e os dados do PRA, por meio do instrumento Metodologia do Marco Lógico (Tabela 1), foram usados como um guia prático, uma referência para o primeiro passo para monitorar e avaliar as atividade de intervenções de gestão e responsabilidade nas ações desenvolvidas em um projeto, programa ou política pública. Assim, é preciso que estejam articuladas com os objetivos ou resultados que se pretende alcançar, considerando o objetivo das intervenções para que alcance os objetivos ou seu público-alvo (FJP, 2021).
Por isso, as atividades de monitoramento e avaliação demonstram também a responsabilidade do gestor pelo uso dos recursos públicos, uma vez que, ao utilizar dessas ferramentas e analisá-las, ele pode mudar o rumo do projeto (FJP, 2021).
A matriz do marco lógico apresentada é uma representação visual utilizada amplamente no planejamento, monitoramento e avaliação de projetos. A estrutura dessa matriz tem como base a relação lógica entre os diferentes níveis de objetivos e resultados, e cria uma cadeia causal de intervenções. Conforme Gertler et al. (2016), o marco lógico facilita a definição clara dos objetivos, as estratégias para atingi-los e os meios para medir o progresso ao longo do ciclo do projeto.
Na primeira coluna, intitulada Lógica da Intervenção/Cadeia Causal, ocorre a divisão hierárquica que organiza as ações em diferentes níveis. O primeiro nível, denominado Fim ou Objetivo Geral, corresponde ao impacto esperado no longo prazo, relacionado ao objetivo superior do projeto, que reflete mudanças mais amplas e duradouras na sociedade ou contexto em que o projeto está inserido. De acordo com Arraut e Lima (2006), esse nível está acima do controle direto do projeto, mas é diretamente influenciado pela execução das intervenções.
O segundo nível é o Propósito ou Objetivo Específico, definido como o objetivo central do projeto, que deve ser alcançado ao término da intervenção. Diferente do objetivo geral, esse nível é passível de controle direto, uma vez que está vinculado ao resultado direto das atividades. Chianca (2008) explica que o propósito é o elo principal entre as atividades realizadas e os impactos buscados, e serve como o principal indicador de sucesso do projeto.
Abaixo do propósito estão os Resultados ou Componentes, que são os produtos e serviços esperados gerados pela execução das atividades. Os resultados correspondem às entregas necessárias para o alcance do objetivo específico. Ainda de acordo com Gertler et al. (2016), cada resultado precisa ser claramente definido e acompanhado por indicadores específicos que facilitem a verificação de sua efetividade.
RESULTADOS E DISCUSSÕES
Visando atender seus objetivos, a pesquisa aborda a metodologia do marco lógico para analisar a avaliação e o monitoramento do Programa de Regularização Ambiental (PRA) desenvolvido no estado de Rondônia pela SEDAM, e apresenta a gestão do período 2020, 2021 e 2022, a evolução do cadastros, a estrutura organizacional dos projetos em execução e dos recursos orçamentários dados no período do Programa do PRA.
Gestão de 2020 a 2022: ações ao PRA
O estado de Rondônia adere à Política Nacional de Regularização Ambiental adequando a realidade do estado às exigências de um ambiente ecologicamente equilibrado, por um lado, incentivando a recuperação ambiental de áreas mais relevantes e, por outro, garantindo a segurança jurídica ao agricultor para que possa continuar exercendo suas atividades econômicas nas áreas consolidadas (SEDAM, 2020).
Segundo o relatório da SEDAM (2020), a Coordenadoria manteve a contratação da Fundecc, empresa especializada para garantir o funcionamento do sistema, o SICAR-RO. Considerando primeira etapa, o sistema permitiu as ações para viabilizar o Cadastro Ambiental das Propriedades Rurais, em consulta ao site no relatório Dashboard, no qual demonstra os avanços de 2014 a 2016 com pico em 2015; nos anos seguintes os cadastros se mantiveram constantes até 2022 (SEDAM/CAR).
A implementação do PRA rural foi um dos principais desafios, as preocupações demandaram mais nas seguintes etapas: etapa 2, para manutenção por parte das equipes técnicas do SICAR/RO; e etapa 3, com o termo de compromisso da adesão ao PRA para que se desenvolvam os projetos e recuperação de áreas e avance a outros programas como PRADAs, em cujo processo não houve progressos satisfatórios (SEDAM, 2020).
O grande desafio para viabilizar a implementação do Programa de Regularização Ambiental no estado de Rondônia é garantir o desenvolvimento e a manutenção do SICAR/RO, e o desenvolvimento de capacidades técnicas e ampliação da equipe da Coordenadoria de Monitoramento e Regularização Ambiental Rural (COMRAR), para operar o sistema e discutir no campo junto com o produtor rural, e desenvolver projetos-piloto que subsidiem melhores práticas de Recomposição das Áreas Degradadas (SEDAM, 2020).
Já nas ações realizadas, no relatório em 2021 (SEDAM, 2021), com as ações estratégicas voltadas para aparelhamento e ampliação do corpo técnico, a COMRAR viabiliza a estruturação da coordenadoria e estabelece norteadores metodológicos com base nos marcos regulatórios de implementação das ações dos projetos estruturantes, com recursos próprios do estado voltados à regularização ambiental. Dentre as principais ações estão:
estabeleceu parcerias para implementar as políticas estaduais de regularização ambiental rural em Rondônia;
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fortaleceu a equipe de analistas da COMRAR;
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capacitou técnicos da SEDAM, parceiros e profissionais autônomos em PRA;
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executou as ações dos projetos estruturantes e de apoio à implementação do PRA;
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executou as ações e metas do PPA;
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melhorou módulos de PRA, análise dinamizada e monitoramento;
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elaborou projetos de recuperação de áreas degradadas e/ou Alteradas-Pradas;
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lançou as Perspectivas para 2021 e 2022.
As diretrizes estabelecidas em 2020 para implementar o Programa de Regularização Ambiental Rural em 2021 e 2022, forem repetitivas nesses dois anos, e consideraram a execução de ações com recursos próprios do estado e recursos provenientes dos projetos, quais sejam:
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estabelecer parcerias para implementar as políticas estaduais de regularização ambiental rural em Rondônia;
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fortalecer a equipe de analistas da COMRAR;
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capacitar técnicos da SEDAM, parceiros e profissionais autônomos em PRA;
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executar as ações dos projetos estruturantes e de apoio à implementação do PRA;
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executar as ações e metas do Plano Plurianual (PPA);
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melhorar os módulos de PRA e a análise dinamizada;
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desenvolver o módulo de monitoramento;
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promover campanhas de sensibilização e mobilização dos produtores rurais;
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realizar mutirões de atendimento aos produtores rurais aptos a aderirem ao PRA;
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elaborar projetos de recuperação de áreas degradadas e/ou alteradas - Pradas;
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realizar o monitoramento das áreas em regeneração/recuperação.
Das ações realizadas em 2022 (SEDAM, 2022), a Coordenadoria de Monitoramento e Regularização Ambiental Rural estabeleceu metas estratégicas para viabilizar a estruturação da coordenadoria e definiu norteadores metodológicos com base nos marcos regulatórios de implementação das ações dos projetos estruturantes e de apoio, e continuaram as ações do ano anterior.
Dentre as metas estabelecidas para 2022, apenas três tiveram que ser replanejadas para o período de 2023 a 2026, no âmbito da execução das ações dos projetos estruturantes e de apoio à implementação do PRA.
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mutirões de atendimento aos produtores rurais aptos a aderirem ao PRA;
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campanhas de sensibilização e mobilização dos produtores rurais;
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melhoria dos módulos do PRA para análise dinamizada e monitoramento.
O replanejamento das ações ocorreu principalmente em função das restrições de controle e combate à disseminação e contágio da Covid-19, por se tratar de ações que demandam algum tipo de aglomeração. Isso exigiu repensar as estratégias e metodologias de execução principalmente para as capacitações que passam a ser vislumbradas em uma perspectiva híbrida (presencial e/ou virtual) como estratégias de viabilidade para atender a demanda do estado (SEDAM, 2021).
Evolução do Cadastro Ambiental Rural (CAR)
Segundo o relatório da SEDAM (2020), a Coordenadoria manteve a contratação da Fundecc, empresa especializada para desenvolver customizações e manter o suporte e a manutenção para garantir o funcionamento do sistema SICAR-RO, e adaptá-lo para a realidade local. Com isso, compôs uma base de dados para o controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico para melhorar o monitoramento ambiental e a recuperação de passivos ambientais que, em sua maioria, são oriundos de desmatamentos ilegais.
Assim, permitiu realizar ações para viabilizar o avanço do Cadastro Ambiental das Propriedades Rurais, considerando primeira etapa, em consulta ao site SEDAM.
Apresenta crescimento do CAR nos anos de 2014 a 2016; após 2017 os cadastros dos produtores rurais mantiveram-se constantes em cerca de 10 mil ao ano.
No ano de 2020, considerando a etapas 2 e 3, a adesão ao PRA com os termos de compromisso já sinalizava ser preocupante (Figura 1), bem como impossibilitava avanços dos projetos de Recuperação de Áreas Degradadas ou Alteradas (SEDAM, 2020).
Durante 2021, focou-se em estratégias e ações destinadas ao avanço da Análise dos Cadastros Ambientais Rurais, uma vez que o cadastro de novas inscrições na base do SICAR-RO já atingiu grande percentual de ocupação da área cadastrável do estado. O fortalecimento do PRA foi um desafio em 2021, apresentou um processo tímido de adesão, que se deve não somente em relação à paralisação do módulo do PRA/RO, no qual as tramitações e análises passaram a ser realizadas de maneira analógica, mas muito em virtude de prorrogações de prazos para adesão instituídos no âmbito federal. Além disso, deu-se a possibilidade de comercializar produtos e acesso a crédito rural, mesmo estando o imóvel com passivo ambiental pendente de regularização (SEDAM, 2021).
No total, são 177 imóveis somados os anos de 2017 a 2022 com passivos firmados para recuperação nos termos de compromissos.
Os termos de compromisso firmados por parte dos produtores rurais têm demonstrado uma baixa adesão ao PRA. Nesse sentido, em 2022, a SEDAM buscou implementar ações para potencializar recursos humanos, físicos e financeiros para viabilizar a Política de Regularização Ambiental Rural no Estado (Figura 3) (SEDAM, 2021).
Quanto à regularização das Áreas de Preservação Permanente (APP), de Reserva Legal (RL) ou a opção por compensações por parte dos proprietários rurais, a evolução dos passivos ambientais das áreas por hectares teve ascensão em 2018 e 2019, porém, no período da 2020 e 2021 houve redução significativa nos trabalhos que foram impactados pela pandemia da Covid-19 também demonstrado pelos termos de compromissos na Figura 3. O retorno do crescimento ocorreu em 2022 com os trabalhos e as ações da gestão da SEDAM, conforme demonstra esse aumento por hectares na Figura 4.
A figura 4 traz o demonstrativo que soma desde o início dos cadastros de 2017 até 2022 por hectares os tipos de regularização de APP, RL e as compensações. Nesse último, observa-se ter sido o mais escolhido nos projetos de recuperação pelos produtores.
Demonstra-se por Módulos Fiscais (MF) no decorrer dos anos que os cadastros analisados se concentram nos pequenos produtores.
Esse é o balanço das análises de 2017 a 2022 dos processos que começaram em 2017 e tiveram crescimento em 2021 e 2022, que colaboram para o andamento na fase 3, dos quais podem convergir em adesão ao PRA e consequentemente refletem na abrangência dos Projetos de Recuperação de Áreas Degradadas ou Alteradas (PRADA) nos anos posteriores (Figura 7).
Já o Relatório do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) de 1 de dezembro de 2022 (Boletim informativo 69, p. 28) apresenta relatório de cada estado brasileiro. No caso do estado de Rondônia (Figura 8), demonstra um panorama geral do total de cadastros. A área em hectares cadastrados apresenta informação complementar sobre as análises dos cadastros concluídos e em hectares, embora os relatórios de gestão da SEDAM não demonstrem anualmente, a exemplo de 2022, que foram 20.128 análises dos cadastros (Figura 7) do programa.
Estrutura organizacional dos projetos e ações em execução
As áreas de abrangência dos projetos estruturantes estão regionalizadas considerando as áreas de maior vulnerabilidade do estado, com metas complementares que visam a integração e a implementação de ações prioritárias para atender às demandas do estado. Os projetos são direcionados e monitorados pela COMRAR, e têm como objetivo atingir as metas estabelecidas e vencer os desafios da regularização ambiental no estado (SEDAM, 2020).
O desafio para a implementação do PRA está na execução dos projetos aprovados junto a financiadores nacionais, internacionais e nas ações de execução direta financiadas com recursos próprios do governo do estado previstos no Plano Plurianual (PPA). No arranjo institucional para execução das ações, demonstrado na Figura 8 (SEDAM, 2020, p. 104), essa estrutura organizacional dos projetos e ações manteve-se em execução para cumprir as metas e seguiu nos anos 2020 a 2022.
Além disso, foram criados outros três projetos que complementam a estrutura organizacional: Programa Floresta (Pagamento por serviços ambientais); Rondônia Mais/Fundo Floresta (KFW), e os Projetos Estruturantes (BNDES, CesRioterra, Sedam e Emater).
Recursos orçamentários
Os trabalhos de cadastramento iniciaram em 2017, porém, os recursos e o estabelecimento de metas no orçamento vieram somente em 2019. Criada no plano orçamentário, segundo relatório SEDAM (2020), a ação de número 2229 tem como objetivo promover a regularização dos imóveis rurais, envolvendo os cadastros ambientais rurais; analisar esses cadastros, valorado a partir dos seus ativos e passivos; promover a regularização dos imóveis e, posteriormente, monitoraro, quando assumidos os termos de compromisso pelos proprietários e o acompanhamento dos cumprimentos. Assim, a ação 2229 foi mantida no PPA seguinte, de 2020 a 2023; já a análise comparativa com os anos anteriores e metafísica não foi possível ser realizada.
Em 2020, os valores empenhados corresponderam a 8% daLei Orçamentária Anual (LOA) atualizada no valor da execução (R$ 819.494,00). Não houve valores liquidados e pagos; além disso, a baixa execução orçamentária e financeira passou por entraves administrativos, dentre eles a permanência do estado de Rondônia no CAUC (Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais). O CAUC é um serviço que disponibiliza informações acerca da situação de cumprimento de requisitos fiscais necessários à celebração de instrumentos para transferência de recursos do governo federal, pelos entes federativos, seus órgãos e entidades, e pelas Organizações da Sociedade Civil (OSC). Para isso, o CAUC consolida em um documento único os dados recebidos de cadastros de adimplência ou sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais geridos pelos órgãos e entidades da União (CAUC, s.d.).
Isso impossibilitou, no início de 2020, a transferência de recursos por parte do BNDES, e gerou entraves nos processos licitatórios que visavam a contratação de serviços para análise de Cadastros Ambientais Rurais. Da metafísica prevista, eram 14.999 unidades (Cadastros, Análises e Programas de Regularização Ambiental dos Imóveis Rurais promovidos e Desenvolvimento de Sistema), de modo que, no término do exercício, a metafísica realizada foi de uma unidade (SEDAM, 2020).
Os dados do PPA 2020-2023,conforme a última revisão do PPA da Lei nº 4.936 de 23/12/2020. Em pesquisa no portal da transparência do estado de Rondônia e no portal da SEDAM, não há especificamente valores referentes à ação 2229 ou CAR/PRA (Tabela 2).
Apesar da inexecução de 2020 e dos recursos 216, 232 e 205, que são de convênios e compensação financeiras, no decorrer de 2021 e 2022, percebeu-se a falta de clareza na correlação das metas físicas com valores previstos no total de R$ 9.175.454,00 e com o que efetivamente foi empenhada da ação do programa 2082. Verificou-se a redução no código 216 que, comparado ao código 232, tem valor pouco expressivo. Além disso, houve a redução das metas físicas no decorrer dos exercícios. Assim, há ausência de informação no relatório de gestão SEDAM sobre o cumprimento da execução orçamentária nos anos seguintes, os motivos da redução das metas, bem como os valores aplicados na estrutura organizacional dos projetos em desenvolvimento do período 2020 a 2022.
Já no programa 2098, do Fundo Especial de Proteção Ambiental (FEPRAM), não se percebe comparativo dos recursos com as metas físicas que demonstram ser maior que o programa 2082 para a efetivação dos cadastros, análises, projetos e monitoramentos efetuados, e dos impactos mais abrangente em hectares dos passivos e ativos ambientais do PRA.
Utilização da matriz lógica
O Quadro Lógico (ou Matriz Lógica) é uma matriz elaborada no processo de estruturação dos elementos considerados importantes do projeto, o que permite uma apresentação sistemática, lógica e sucinta. O que antecede ao planejamento de um projeto é a análise do que se deseja mudar com a intervenção da situação-problema (Pfeiffer, 2000), dessa forma, delineia-se o modelo lógico (Figura 9).
Assim, no estado de Rondônia, o PRA seguiu cerca de 9 projetos, nos quais as ações dos projetos executados no período de 2019 a 2022 (Figura 10) (SEDAM, 2022) percebe-se ausência de técnica para o modelação dessa política pública.
Seguindo os passos
Passo 1: Análise de interessados
Considerando os grupos direta ou indiretamente envolvidos no problema e identificar seus interesses em relação a eles, suas causas e consequências, os recursos existentes para a solução, os motivos para alianças ou conflitos.
Passo 2: Árvore de problemas
Uma etapa fundamental na formulação de um projeto e da qual dependerá, em grande parte, seu sucesso, é a identificação e análise de um problema e, consequentemente, do valor social que se espera criar com a intervenção. É a partir do problema e da análise de suas causas que se projeta sua solução.
Com base no relatório de gestão da SEDAM 2019-2022, estruturou-se o modelo da Figura 13, a partir do problema central que é a regularização dos proprietários no SICAR e a menor adesão ao PRA. Apontam-se as causas dos inícios dos cadastros com grande volume de análises, por aparelhamento do estado incipiente e sinal do mercado por créditos rurais correlacionando como consequência o aumento de pendências de regularização dos proprietários e o baixo monitoramento, além de maior pressão por anistia no estado.
Passo 3: Definição dos objetivos: onde se quer chegar
Após a elaboração da árvore de problemas, a próxima etapa é a elaboração da árvore de objetivos. Nela, projeta-se a situação futura ou a mudança a ser alcançada com os objetivos do projeto (minimização ou solução do problema). Isso se dá a partir da conversão dos estados negativos da árvore de problemas em situações positivas, invertendo a hierarquia de causas e consequências em uma nova hierarquia de meios e fins.
Os objetivos na Figura 13 consistem em reduzir o acumulado das análises e maiores termos de compromissos que impactam em menor passivo verde no estado e o aparelhamento da estrutura estatal para monitorar e dar suporte aos produtores no SICAR. Logo, procede-se à mudança no mercado dos benefícios pela adesão ao PRA por meio dos créditos rurais, à valorização da terra e ao aumento das áreas verdes no estado.
Passo 4: Matriz do marco lógico do PRA
O MML do PRA demonstra as taxas de cadastros e termos de compromisso sendo convertidas em áreas por hectares a serem protegidas, que resultaram em maior área verde no estado dados pelas metas do PPA. As atividades que foram elencadas de 1 a 4 estão voltadas aos problema de estabilidade do SICAR, que possibilitam acessibilidade aos usuários; as atividade de 5 a 8 estão voltadas aos desenvolvimentos dos PRADA nos quesitos técnico e material; já as atividades 9 a 13 estão voltadas ao desenvolvimento do PRA quanto aos procedimentos, monitoramento, aparelhamento do estado, capacitação e qualificação de pessoal.
CONCLUSÃO
No desenvolvimento da MML, pode-se traduzir uma visão futura do projeto, seus benefícios e mudanças esperadas. A partir do planejamento, a matriz lógica tem grande importância para o gerenciamento, especialmente para o monitoramento e a avaliação do programa. Assim, com o processo de construção da matriz lógica neste artigo, percebeu-se que, na apresentação dos dados pela SEDAM, faltam complementar, nos anos de 2021 e 2022, os cadastros anuais, principalmente de imóveis por módulos fiscais. Dessa forma, identifica-se a necessidade de dirigir esforços por tipos de proprietários entre menores de 4 módulos fiscais (MFs) e maiores de 4 MF. No Brasil, a agricultura familiar é definida por critérios como tipo de mão de obra, renda e tamanho da propriedade rural em módulos fiscais MFs. Neles, os proprietários recebem tratamento diferenciado no acesso às linhas de crédito rural e, dependendo da localização no país, a renda varia de uma família que precisa produzir com determinado cultivo em uma região (Oliveira et al., 2020).
Outro ponto nos relatórios de gestão quanto à clareza de cada ano das análises refere-se à pendência ou execução do CAR com o do SICAR, a consulta pública que informa 60% de análises, ausência do levantamento dos passivos ambientais após aderir ao PRA que foram concluídos dos projetos PRADAs que possam se tornar hectares ativos, assim demonstrando os resultados com crescimento das áreas verdes com o passar dos anos. Já quanto aos 9 projetos apresentados da SEDAM/CODEF, não está claro se o objetivo é a fase do desenvolvimento de cada um durante a gestão 2019-2022, dados quantitativos mais precisos de mobilização de pessoal, físico e orçamentário.
As metas previstas no Plano Plurianual, tanto físicas quanto financeiras foram dadas como referências cumpridas que não se correlacionam a cada ano dos cadastros, termos de compromissos, projetos executados ou que possam ser convertidas em áreas verdes dos proprietários por hectares conquistados no estado de Rondônia. Além disso, na ausência de dados da execução e alterações orçamentária dos recursos apresentados no PPA em 2020 ocorreram os maiores valores e metas do que em 2021 e 2022, considerando a inexecução de 2019.
Com ao MML desta pesquisa, pretende-se demonstrar o que se quis fazer e onde se quis chegar. Ele se mostra mais claro e, de maneira simples, cria visões micro e macro, apesar dos dados divergirem no relatório de gestão e no portal da transparência SEDAM. Nas atividades que foram desenvolvidas na MML do PRA, no total de 13, verificou-se que houve mudanças institucionais tanto em investimentos em aparelhamento do estado como em pessoal e ampliação da capacidade de monitoramento. Ficaram para as próximas gestões as atividades voltadas aos proprietários, pois a pandemia impedia aglomerações. Assim, focaremos no conhecimento dos benefícios e na disposição dos proprietário rurais em regularizar que pode ampliar a efetividade do PRA.
A pesquisa teve como limitação a dificuldade de acesso às informações, impedimento de análise comparativa com os projetos e das metas físicas do orçamento com alcance em novas áreas verdes do estado.
Ao longo deste trabalho, foi possível identificar lacunas existentes nos estudos anteriores sobre o Programa de Regularização Ambiental (PRA) e na sua aplicabilidade em Rondônia. Houve ausência de análises regionais específicas. Apesar de existirem estudos sobre o PRA em nível nacional, poucos trabalhos abordam as dificuldades e os resultados concretos da implementação no estado de Rondônia, considerando suas particularidades socioeconômicas e ambientais.
Houve escassez de estudos sobre monitoramento e eficácia do programa. Há pouca literatura que analise a eficácia do PRA quanto à recuperação de áreas degradadas e à adesão dos produtores rurais na região.
Observou-se limitações na abordagem de desafios institucionais. Estudos anteriores tendem a negligenciar os desafios institucionais e técnicos enfrentados pelos órgãos ambientais estaduais para implementar o PRA.
Vale ressaltar que a pesquisa propõe melhorias à SEDAM em relação às práticas na organização dos dados dos cadastros rurais por módulos fiscais, das análises por ano em pendência e concluídas no estado, desenvolvimentos das atividade dos projetos nas regiões em valores orçamentários e quantitativos por ano, tanto sobre os concluídos quanto sobre os que estão em andamento. São necessários dados físicos do monitoramento realizado, e adotar uma metodologia de avaliação de política pública. Neste estudo, apresentou-se a aplicação da ferramenta do marco lógico que serve para desenhar futuras intervenções, mas também é uma estratégia para avaliar a políticas públicas, pois evidencia a importância dos processos de formulação e de avaliação das intervenções públicas como catalisadores dos resultados ou dos impactos sociais desejados.
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Os/As avaliadores/as não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
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Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo.
DISPONIBILIDADE DE DADOS
Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo está disponível mediante solicitação as autoras Lívia Juliana Santos de Oliveira (e-mail: liviaj.adv@gmail.com) e Vanessa Mendes (e-mail: vanessamendes637@gmail.com). O conjunto de dados não está publicamente disponível devido considerando que as informações foram enviadas para a realização da pesquisa por e-mail aos autores do artigo.
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Editado por
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Editores convidados:
Raoni Fernandes Azerêdo, Mário Vasconcellos Sobrinho, Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos, Mariluce Paes de Souza, Zilma Borges de Souza
Datas de Publicação
-
Publicação nesta coleção
29 Set 2025 -
Data do Fascículo
2025
Histórico
-
Recebido
01 Ago 2024 -
Aceito
20 Fev 2025
Fonte: Sedam/Car/Relatórios Dashboard.
Fonte: Relatório de Gestão 2020 SEDAM, p. 101.
Fonte: COMRAR/SEDAM.
Nota:COMRAR/SEDAM
Nota: COMRAR/SEDAM
Nota: CAR-RELATÓRIO /SEDAM
Nota: CAR-RELATÓRIO/SEDAM
Nota: Sicar - Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural, Consulta Pública.
Nota: CAR/GIZ
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Nota: COMRAR/Gestão e Monitoramento de Projetos
