TRANSPARÊNCIA ATIVA, DADOS ABERTOS E DESEMPENHO ACADÊMICO: ANÁLISE DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS BRASILEIRASRESUMO
Este estudo analisa a relação entre transparência e desempenho acadêmico em universidades federais brasileiras. Investigou-se se o compromisso institucional com transparência, medido pela disponibilização ativa de informações e existência de Planos de Dados Abertos (PDA), possui efeito no desempenho acadêmico dessas instituições, mensurados a partir do Índice Geral de Cursos (IGC) e da Taxa de Sucesso na Graduação (TSG). Utilizando análise exploratória de dados, teste t e regressão linear múltipla, os resultados indicam que universidades com PDAs publicados apresentam maior transparência ativa. Entretanto, a relação entre transparência e desempenho acadêmico é mista. Fatores como produtividade e qualificação docente, além de características da pós-graduação, como número e qualidade dos programas e envolvimento discente, impactam positivamente o desempenho institucional. Apesar disso, o fortalecimento da transparência é crucial para promover a accountability nas universidades públicas, reforçando sua relevância na gestão acadêmica e institucional.
Palavras-chave:
transparência; dados abertos; desempenho acadêmico; qualidade acadêmica; governo aberto
RESUMEN
Este estudio analiza la relación entre transparencia y rendimiento académico en las universidades federales brasileñas. Se investigó si el compromiso institucional con la transparencia, medido por la disponibilidad activa de información y la existencia de planes de datos abiertos (PDA), tiene un efecto sobre el rendimiento académico de estas instituciones, medido por el Índice General de Cursos (IGC) y la Tasa de Éxito de Graduación (TSG). Los resultados obtenidos mediante el análisis exploratorio de datos, la prueba t y la regresión lineal múltiple indican que las universidades con PDA publicados tienen una mayor transparencia activa. Sin embargo, la relación entre transparencia y rendimiento académico es desigual. Factores como la productividad y la cualificación docente, así como las características de los posgrados, como el número y la calidad de los programas y la participación de los estudiantes, influyen positivamente en el rendimiento institucional. A pesar de ello, el fortalecimiento de la transparencia es crucial para promover la rendición de cuentas en las universidades públicas, reforzando su relevancia en la gestión académica e institucional.
Palabras clave:
transparencia; datos abiertos; rendimiento académico; calidad académica; gobierno abierto
INTRODUÇÃO
Este estudo enquadra-se na agenda de pesquisa de relações causais entre transparência e desempenho governamental (Batista et al., 2020), partindo da análise do compromisso institucional com transparência e desempenho acadêmico em universidades federais brasileiras.
A legislação brasileira trouxe implicações organizacionais para a adoção de mecanismos de transparência e disponibilidade de abertura de dados a partir dos anos 2000, mais precisamente pela imposição de dispositivos legais como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 [2000]), Lei da Transparência (Lei Complementar n. 131 [2009]), Lei de Acesso à Informação (LAI - Lei n. 12.527 [2011]) e da Política de Dados Abertos para o Executivo Federal (Decreto n. 8.777 [2016]). Esses mecanismos foram importantes esforços em regulamentar instrumentos legais e normativos que visam aumentar a transparência e fixar limites aos políticos e administradores na ação pública, bem como reforçar o direito dos cidadãos de receber dos órgãos públicos informações de interesse pessoal e coletivo.
Nas últimas décadas, junto com a exigência de transparência e accountability na esfera governamental (Pinho & Sacramento, 2009; Zuccolotto et al., 2015), cresceram também os esforços e busca pelo bom desempenho de qualquer órgão no âmbito da administração pública, fomentada, principalmente, no contexto da reforma gerencial (Pacheco, 2009), a partir da incorporação de instrumentos para a melhoria dos processos e aperfeiçoamento da gestão, buscando qualificar os serviços públicos entregues à sociedade. Nesse sentido, avançam também indicadores para avaliar e monitorar as políticas públicas e os seus resultados (Costa & Castanhar, 2003; Guimarães & Januzzi, 2005; Januzzi, 2014).
Pesquisadores de diversos campos do conhecimento têm destacado a importância da transparência e do seu potencial poder explicativo sobre desempenho institucional e para uma melhor governança (Bauhr & Grimes, 2017; Berliner, 2014; Zuccolotto & Teixeira, 2019). Por outro lado, pesquisas recentes reforçam a necessidade de estudos que verifiquem os efeitos da transparência aos processos de governo (Porumbescu et al., 2022; Pozen, 2020) e as contribuições da transparência aos processos de governo (Porumbescu et al., 2022).
Neste estudo, buscamos identificar se compromisso institucional de universidades federais com políticas de transparência, medido pela disponibilidade ativa de informações e da existência de planos de dados abertos (PDAs), possui efeito no desempenho acadêmico dessas instituições. Mesmo que os estudos recentes tenham apontado para a necessidade de pesquisas que ofereçam evidências empíricas acerca da relação entre transparência e desempenho (Honig et al., 2023), partimos da hipótese de que as universidades federais brasileiras com maior compromisso com transparência possuem maior desempenho, medido por indicadores de resultados acadêmicos. Assim, o compromisso institucional com a transparência pelas universidades foi medido pela taxa de transparência ativa (TA) e pela existência de PDA. A TA é um indicador monitorado pela Controladoria-Geral da União (CGU) para acompanhar a disponibilidade ativa de informações dessas instituições, e a existência de PDA demonstra a institucionalização da Política de Dados Abertos do Executivo Federal pelas universidades, a partir da existência de bases abertas e da disponibilidade dessas bases. Como proxies de desempenho, utilizamos indicadores de resultados acadêmicos determinados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e avaliados pelo Ministério da Educação (MEC), para o acompanhamento das universidades, sendo eles o de qualidade acadêmica, intitulado Índice Geral de Cursos (IGC), e a Taxa de Sucesso na Graduação (TSG), assim como foram incluídas variáveis de controle relacionadas à gestão universitária e ao perfil burocrático e acadêmico dessas instituições, também acompanhadas pelo TCU e pelo MEC.
A pesquisa possibilitou identificar as taxas de cumprimento de TA geral e por setores das universidades, bem como aquelas que institucionalizaram a Política de Dados Abertos a partir da existência de PDA, assim como permitiu analisar fatores relacionados ao desempenho acadêmico dessas instituições e sua relação com a transparência.
Acredita-se que discutir transparência em instituições públicas de ensino brasileiras, como as universidades, autarquias com características administrativas específicas, como a tomada de decisão colegiada, tem o condão de contribuir com a literatura, especialmente na perspectiva da relação entre transparência e aspectos de desempenho.
O artigo está estruturado a partir desta introdução, buscando elencar os objetivos e contexto do problema de pesquisa. Na segunda seção, apresentam-se os aspectos teóricos relacionados ao tema da transparência, dados abertos e desempenho. Na terceira seção, são apresentados os procedimentos metodológicos, destacando as variáveis de análise e os métodos estatísticos utilizados. Na quarta, os resultados, a partir da análise das relações causais entre a transparência e o desempenho acadêmico. E, por fim, as considerações finais, destacando as contribuições do estudo, que se dá, fundamentalmente, na análise da temática de transparência aliada ao desempenho, tema importante na literatura (Pozen, 2020), junto à investigação em universidades públicas, pouco explorada nessa literatura comparada.
ABORDAGEM TEÓRICA
Transparência e dados abertos
Transparência refere-se à disponibilidade de informações governamentais (dados, decisões e procedimentos) para o público (Chen & Ganapati, 2023). Diversos estudos e autores retratam a importância dos instrumentos de transparência no setor público para potencializar a disponibilização de informações, a comunicação e a participação dos cidadãos, o acompanhamento e o monitoramento de serviços públicos e dos próprios órgãos de governo (Cucciniello et al., 2017; Fernandes & Teixeira, 2020).
Estudiosos do tema da transparência como Zuccolotto et al. (2015) destacam que a maior parte das análises da transparência no Brasil foca a transparência orçamentária, do processo de compras, institucional, social e de contratos, e que, “apesar da importância atribuída à transparência nos últimos anos, tanto seu conceito como seu sentido ainda permanecem fluidos” (Zuccolotto & Teixeira, 2019, p. 8).
Os estudos que permeiam a discussão da transparência destacam sua importância como base para a accountability, instrumento no combate à má gestão e à corrupção e para geração de confiança pública (Chen & Ganapati, 2023; Schnell, 2023). Transparência como condição essencial para a aproximação da sociedade, pela promoção do acesso aos cidadãos de informações dos governos, redução da assimetria de informações entre Estado e a sociedade e base para o preceito democrático (Buta et al., 2018; Hanberger, 2009; Raupp & Pinho, 2013; Rocha et al., 2020), sendo, portanto, instrumento na defesa e aprimoramento da democracia (Fernandes et al., 2018; Porumbescu et al., 2022), assim como a ênfase na transparência para a correção da baixa performance (O’Neill, 2006).
Importantes marcos no Brasil para a promoção da transparência foram a LAI brasileira e a Política de Dados Abertos.
A LAI brasileira é resultado do avanço paulatino em normas de transparência ao consolidar um marco regulatório a respeito do acesso à informação pública e do reconhecimento do direito à informação como direito fundamental a um regime democrático (Saraceno & Monteiro, 2021). Enquadra-se, na literatura internacional, como um mecanismo de transparência legal tipificada como Lei de Liberdade de Informação (Chen & Ganapati, 2023). Ela atinge todas as esferas federativas e poderes, não deixando margem para que algumas instituições entendam pela sua não submissão à norma, regulamentando de maneira sistemática o direito a informações públicas previsto na CF/88 (Saraceno & Monteiro, 2022).
Além da transparência passiva, a LAI está inserida num paradigma de TA em que o Estado deve operar a partir da publicação proativa de informações, mediante processos simples e, idealmente, automatizados (Saraceno & Monteiro, 2021). Tal postura decorre do princípio da máxima divulgação (a publicidade é regra; o sigilo, exceção). Neste estudo, entendemos a TA como divulgação de informação de maneira espontânea pelo poder público (Buta et al., 2018; CGU, 2022), independentemente de qualquer solicitação (Fernandes et al., 2018, p. 138).
No Brasil, seguindo a tendência mundial de acesso a dados abertos, em 2012 foi criado o Portal Brasileiro de Dados Abertos do Governo Federal, visando implementar os princípios internacionais de dados abertos, de maneira que para a gestão pública pudesse ser considerada mais transparente. Fornecer aos cidadãos informação livre, disponível, compreensível, diretamente acessível aos que serão afetados pelas decisões delas decorrentes, prestadas de maneira completa em meios de comunicação adequados, foi o mote dessa medida (Cruz et al., 2012; Silva et al., 2020). Princípios e estratégia, então, fundamentais para implementação inicial dos dados abertos no Brasil (Silva et al., 2020) e para atingir o maior nível de abertura de dados, que é o nível “dados abertos para todos” (Boone & Loenen, 2022), - dados para a própria organização, para os seus stakeholders e para a sociedade.
Mais recentemente, destaca-se a Política de Dados Abertos (Decreto n. 8.777 [2016]), que definiu regras para disponibilização de dados abertos governamentais no âmbito do Poder Executivo Federal, tendo como um dos objetivos a promoção da publicação de dados contidos em bases de dados de órgãos e entidades da administração pública federal autárquica e fundacional sob a forma de dados abertos.
O instrumento que operacionaliza a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal é o PDA. O seu papel é o de planejar as ações de abertura de dados abertos nas organizações públicas. Cada órgão/entidade possui a obrigação de elaborar um PDA com vigência de dois anos, a contar da publicação do documento (CGU, 2022).
Zuccolotto e Teixeira (2019) destacam que os dados abertos permitem sua reorganização para outros fins, pois referem-se às informações mais próximas da fonte, atraindo e potencializando o interesse de um número maior de pessoas. E Shih et al. (2021) destacam o potencial dos dados abertos em aplicações das atividades diárias das políticas governamentais, e que organizações ou indivíduos que acessam dados podem desenvolver novos insights e inovações para melhorar a vida dos cidadãos.
Transparência e desempenho governamental
Mesmo que estudos sobre o desempenho governamental enfrentem desafios relacionados às diferentes definições, interpretações e dificuldades associadas à sua mensuração (Misoczky & Vieira, 2001), diversos estudos demonstram que governos mais transparentes governam melhor (Islam, 2006) e que a transparência tem o potencial para melhorar desempenho do governo em suas tarefas fundamentais (Zuccolotto & Teixeira, 2019), além de potencializar a participação, o controle e a redução da corrupção (Cucciniello et al., 2017).
A associação entre transparência e melhora no desempenho dos governantes, portanto, é antiga (Batista et al., 2020), e acadêmicos e profissionais da administração pública a consideram um ingrediente fundamental da boa governança (Chen & Ganapati, 2023).
Por outro lado, Pozen (2020) chama atenção para a proliferação de afirmações contraditórias sobre os impactos da transparência e para o fato de que a quantidade de opacidade na tomada de decisões de um governo pode ou não tornar o país um lugar melhor. Nessa direção, Honig et al. (2023) apontam que as intervenções em transparência produziram resultados mistos em desempenho de governos: algumas são altamente bem-sucedidas, outras parecem ter pouco impacto, devido à implementação de ações de transparência que podem enfrentar obstáculos de ação coletiva, resistência política e longas cadeias de implementação, como sinalizado por Kosack e Fung (2014), afetando, portanto, o desempenho organizacional. Um impedimento importante à operação eficaz dessas políticas pode ser a falha de burocratas em cumprir com solicitações de informações que podem expor o desempenho ruim (Honig et al., 2023). Bauhr e Grime (2017), portanto, firmam que a operacionalização dessa relação é sensível a características situacionais.
Nesse sentido, Porumbescu et al. (2022) reforçam a necessidade de outros estudos que verifiquem as contribuições da transparência aos processos de governo, já que algumas pesquisas têm apontado evidências empíricas limitadas devido à complexidade do fenômeno.
No contexto da natureza diversa e multidimensional desses estudos, Batista et al. (2020) ponderam de que é central observar os diferentes tipos de transparência e a quais resultados eles podem levar. Nesse sentido, o tipo de transparência tratada neste artigo diz respeito às consequências das ações do gestor, medidas pelo compromisso com a implementação de instrumentos de transparência e ações voltadas aos resultados acadêmicos das universidades, e não necessariamente sobre suas ações em si (Prat, 2005).
Assim, este estudo visa colaborar com a agenda de pesquisa de relações causais entre transparência e desempenho governamental, aqui considerado o desempenho acadêmico de autarquias públicas brasileiras voltadas para a educação superior. Para a análise do compromisso institucional com a transparência em universidades federais, utilizamos como referência a taxa de TA e a existência de PDA e, em seguida, buscamos verificar a relação da transparência, a partir dessas variáveis, com o desempenho acadêmico dessas instituições.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A pesquisa caracteriza-se como descritiva de natureza quantitativa. Sobre variáveis de compromisso institucional com a transparência, foram analisados itens de TA geral e por setores, a partir das principais exigências da LAI e da disponibilização ativa de informações monitoradas pela CGU, bem como a adesão à Política de Dados Abertos, a partir da existência de PDA e das bases de dados disponibilizadas pelas universidades. Esses dados encontram-se disponíveis no painel da LAI e no painel de monitoramento de dados abertos do Governo Federal. Painéis de dados e informações administrados pela CGU e disponibilizados nos seguintes sítios eletrônicos: http://paineis.cgu.gov.br/lai/index.htm e http://paineis.cgu.gov.br/dadosabertos/index.htm.
Como proxies de desempenho acadêmico, foram utilizadas variáveis apreciadas pelo TCU e pelo MEC, que mensuram a qualidade acadêmica a partir do IGC e da TSG dessas instituições. O IGC é baseado na média ponderada das notas dos cursos de graduação e de pós-graduação de cada instituição e busca sintetizar a qualidade de todos os cursos de graduação, mestrado e doutorado da mesma instituição de ensino (MEC, 2022). Já a TSG representa o número de alunos da graduação que concluem o curso no tempo de duração prevista. Para Santos et al. (2017), esse indicador, além de refletir a qualidade acadêmica, possui relação com os investimentos realizados em assistência, bolsas, moradia e outros por parte da instituição na graduação. Dessa maneira, foi utilizada para o estudo uma variável de desempenho que considera a qualidade na perspectiva da graduação e da pós-graduação, principal indicador de desempenho comumente referenciado nas avaliações e estudos, e outra somente da graduação, sendo essa última escolha balizada para possibilitar uma análise mais homogênea entre as universidades, considerando o diverso perfil, inclusive possibilitando a inclusão das universidades criadas nas últimas décadas no brasil, a partir das políticas de expansão, e que ainda estão em processo de crescimento e amadurecimento da pós-graduação. Portanto, o IGC e o TSG são importantes proxies de desempenho acadêmico considerados neste texto.
Foram incluídas variáveis explicativas relacionadas a aspectos da gestão universitária e ao perfil burocrático e acadêmico, utilizadas pelo TCU e pelo MEC, para o acompanhamento dessas instituições, já que essas variáveis estão atreladas às diversas capacidades estatais que essas instituições possuem e que também podem, de alguma maneira, afetar o desempenho acadêmico das universidades, assim como o compromisso com políticas de transparência, como a literatura tem apontado. As variáveis consideradas no estudo estão dispostas na Tabela 1.
Por se tratar de uma pesquisa quantitativa, os métodos de pesquisa compreenderam a Análise Exploratória de Dados (AED), teste t para amostras independentes e regressão linear múltipla.
A AED foi composta pela análise de frequência, média, desvio-padrão e amplitude, visando identificar a distribuição e concentração das variáveis analisadas (Hair et al., 2005; Triola, 2005), sendo elas as variáveis de transparência, de desempenho acadêmico e de perfil e gestão universitária. Com a intenção de comparar médias de TA entre universidades com e sem PDAs, foi realizado o teste t-Student para amostras independentes, que permite analisar se duas médias coletadas de amostras independentes diferem de maneira significativa (Field, 2009).
E, por fim, foram estimados dois modelos de regressão por mínimos quadrados ordinários, visando identificar a relação entre desempenho e as variáveis de transparência nas universidades. Foram considerados o IGC e a TSG como variáveis dependentes e, como variáveis explicativas, indicadores de gestão e de perfil das universidades, como apresentados na Tabela 1. Variáveis que refletem dimensões de capacidade de entregas à sociedade, como o desempenho acadêmico, e capacidades estruturais e organizacionais dessas instituições.
Embora o Brasil possua 68 universidades públicas federais, o estudo contemplou 61 universidades considerando a ausência de informações relacionadas aos objetivos da pesquisa para sete delas. Algumas não possuíam dados relacionados às variáveis de desempenho, ora variáveis institucionais e de transparência (UFFS, UFCAT, UFSJ). Outras foram criadas recentemente, fruto do desmembramento de outras instituições mais antigas, impossibilitando a análise, já que havia dados ausentes, assim como alguns dados relacionados às universidades de origem (Ufape, UFDPAR, UFJ e UFR).
Os dados foram operacionalizados utilizando o Stata 14.0, e o período de coleta de dados contemplou os meses de agosto a dezembro de 2022.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Análise descritiva das variáveis de transparência e dados abertos utilizadas no estudo
De posse dos dados (Tabela 2), observa-se que a média de itens avaliados pela CGU nas universidades foi de 48,23, bem próximo do total de itens avaliados, que contempla 49. A média de itens de avaliação da TA cumprida pelas universidades é de 36,2 e a taxa média de TA é de 75,33%. Destaca-se, por essa média, que a instituições ainda carecem de disponibilização total de informações de interesse coletivo de maneira espontânea, independente de solicitações, vistos os graus distintos de transparência. Isso é reforçado pelo alto desvio-padrão (31,17%), demonstrando variações entre as universidades na proatividade da divulgação das informações, corroborando os estudos de Coelho et al. (2018), de que a transparência é incompleta e desigual entre governos, e os de Batista et al. (2020), sobre a heterogeneidade dos resultados das políticas de transparência ao redor do mundo, reforçadas neste estudo, para as instituições universitárias federais brasileiras.
Entre as universidades com as maiores taxas de TA, destacam-se 16 com 100% de disponibilização, sendo elas: UFRN, UFS, UFCSPA, Unipampa, UNB, Unifei, UFLA, UFMT, UFMS, UFRR, Unifesp, UFAM, Unirio, UFPA, UFTM, UFRA. Entre as com menores taxas de TA, destacam-se as que estão com taxas abaixo de 10%: UFGD (0%), Unifap (2,04%), UFOP (4,08%), UFT (8,16%) e UNIR (8,16%).
Ao analisar por universidades pertencentes às grandes regiões do Brasil, as maiores taxas de transparência estão situadas nas instituições pertencentes às regiões Sudeste (86,78%) e Sul (79,38%), assim como o maior desvio-padrão e menores médias estão nas universidades das regiões Norte e Centro-Oeste, demonstrando variação e baixa transparências dessas instituições, o que reforça as desigualdades presentes nessas regiões, mantidas também em aspectos de gestão das universidades do Nordeste trazidas pelos estudos de Santos e Monteiro (2023), além de Batista et al. (2020), que demonstraram desigualdades entre as regiões do Brasil em relação à implementação da LAI e desempenho em gestão na esfera municipal, fatores que podem estar relacionados a aspectos administrativos, de recursos e estrutura, de capacidade organizacional ou mesmo de resistência política, como apontado por Kosack e Fung (2014), merecendo estudos futuros.
Em análise da TA por setores (Tabela 4), itens definidos pela CGU, são considerados aspectos necessários em dar visibilidade e ser verificáveis, informações sobre recursos financeiros, registros de despesas, informações institucionais sobre competências, estrutura organizacional, procedimentos licitatórios, contratos, dados de programas, ações e projetos, perguntas frequentes e outros, ancorados no art. 8º da LAI e nos seus respectivos parágrafos, e como indicado no guia de TA para órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. A CGU (2022) determina que essas informações sejam contidas em uma seção específica denominada “Acesso à Informação” e disponibilizada, necessariamente, no menu principal das páginas.
A menor média observada foi para o item Dados abertos (61,02%), o que demonstra um longo percurso para que as universidades federais atendam a Política de Dados Abertos do Executivo Federal e disponibilizem de maneira automática e planejada as bases de dados, ainda mais considerando o alto desvio-padrão desse item e de outros, apresentados pelas instituições, demonstrando alta variação em atender esses quesitos. Adiciona-se o fato de haver instituições com 0 em todos os quesitos de TA por setores, ou seja, de indisponibilidade de informações e dados em diversos aspectos. Boone e Loenen (2022) destacam que os obstáculos associados à obtenção de um nível mais elevado de dados abertos no setor público estão relacionados com aspectos institucionais, financeiros, jurídicos, técnicos e de qualidade, o que aponta para a necessidade de estudos que aprofundem a compreensão desses aspectos nas universidades.
Nota-se que o único item acima da casa dos 90% é o de ferramentas e aspectos tecnológicos dos sites dos órgãos. Esse item diz respeito às ferramentas e às funcionalidades de pesquisa disponibilizadas na página inicial do órgão. Acredita-se que essa alta taxa deve-se muito à padronização ex ante da infraestrutura tecnológica e dos itens de navegação dos sites desses órgãos, enquanto para os outros itens é necessária a alimentação contínua de conteúdo, a partir da gestão de informações, bem como da capacidade burocrática em atender às conformidades normativas e implementação de boas práticas de atualização da informação.
Mesmo informações que deveriam ser atualizadas e disponibilizadas com celeridade, a partir das exigências da LRF e da Lei de Transparência, como as informações de despesas e receitas, por exemplo, carecem ainda de disponibilização de acesso, o que demonstra a necessidade do aperfeiçoamento das universidades no atendimento às políticas de transparência, reforçando o argumento de Batista et al. (2020) de que é “preciso garantir a efetiva implementação da lei e dos mecanismos de acesso à informação, para que possamos, de fato, visualizar seus efeitos na sociedade” (p. 1398) e reduzir a opacidade (Zucoloto & Teixeira, 2019), ao passo que nos inquieta e aponta para a necessidade de realização de novos estudos que busquem compreender os possíveis obstáculos a essa efetivação.
Em se tratando da Política Nacional de Dados Abertos, em torno de 32% das universidades (19 delas) possuem PDA. Essa pouca disponibilidade reforça a baixa para o item de transparência ativa relacionada a Dados abertos, discutido anteriormente. Esse item diz respeito à divulgação das “ações relacionadas à Política de Dados Abertos no âmbito do órgão, inclusive o Plano de Dados Abertos (PDA)” (CGU, 2022, p. 36), e suas bases e relatórios.
Esse achado se reflete na análise do teste de média entre a taxa de TA e a existência de PDA das universidades (Tabela 5), em que foi possível perceber que as universidades que possuem PDAs elaborados e publicados possuem maiores taxas de transparência. Embora possa parecer óbvia essa constatação, considerando a literatura e a existência de um item com esse foco entre os 14 setores analisados em TA, esse achado reforça que as instituições com maior comprometimento institucional com a TA (a partir dos itens exigidos) se esforçam também na disponibilização de bases a partir de um conjunto de dados disponibilizadas maneira ativa e institucionalizada pela existência de PDAs, o que demonstra que o compromisso com a transparência se revela na adesão a diferentes instrumentos e às diversas formas de exercê-la. O teste mostrou-se significativo no nível de significância de 5%, com médias de TA para universidades com PDA de 85,80% e sem PDA de 69,78%.
Na Tabela 6, são apresentados dois modelos de regressão estimados para a identificação da relação entre transparência e desempenho acadêmico nas universidades. O primeiro modelo diz respeito à variável de desempenho IGC, que captura a qualidade acadêmica dos cursos de graduação e pós-graduação das universidades, e o segundo modelo considera a TSG dessas instituições.
Destaca-se que o IGC é o principal indicador de qualidade que avalia as instituições de educação superior, sistematizando a avaliação dos cursos da instituição, os conceitos dos programas de pós-graduação e a distribuição dos estudantes entre os diferentes níveis de ensino, graduação ou pós-graduação. O TSG é a medida utilizada pelo TCU para acompanhar a relação entre o número de diplomados e o de ingressantes, sendo, portanto, importantes proxies de desempenho acadêmico.
A partir da análise das duas variáveis de transparência (TA e PDA), os resultados demonstram que a existência de PDA é a única que apresenta associação positiva e estatisticamente significativa. Isso demonstra que universidades com melhores desempenho no IGC possuíam PDAs. Há, na literatura, tanto estudos que apontam relação causal entre transparência e bom desempenho como outros sem relação direta (Batista et al., 2020)., assim como estudos que apontam relações mistas com o desempenho (Honig et al., 2023), o que parece ocorrer neste estudo. A variável PDA apontou possuir relação com a variável de desempenho IGC; por outro lado, nenhuma variável de transparência apresentou relação significativa com a TSG (modelo 2), reforçando que há difusão de inciativas em relação à transparência em todos os níveis de governo (Cucciniello et al., 2017), e a característica predominante é de que a adesão institucional às políticas de transparência ainda está atrelada às respostas legais e institucionais, com potencial no enfretamento à corrupção (Chen & Ganapati, 2023), sem ainda se vincular diretamente, ou apenas de maneira tímida, aos aspectos de desempenho (Porumbescu et al., 2022), neste estudo, desempenho medido pelo resultado acadêmico das universidades públicas federais.
Em relação às variáveis com relação estatisticamente significativas ao desempenho acadêmico das universidades, foram: Atipe, GPE, GEPG, CCAPES, IQCD, cursos de graduação, programas de pós-graduação e despesas empenhadas.
As variáveis de Atipe (modelo 2) e IQCD (modelos 1 e 2) possuem relação positiva com o desempenho acadêmico. Essas variáveis referem-se à relação entre alunos e docentes e à qualificação do corpo docente, demonstrando que o número de alunos assistidos e a qualificação docente afetam positivamente o desempenho acadêmico, o que revela a importância do grau de formação do corpo docente e da sua produtividade, para a qualidade acadêmica - TSGs -, reforçando o estudo de Barbosa et al. (2011) sobre a importância do corpo docente na qualidade do ensino superior e na formação dos alunos, de Batista et al. (2020) sobre a qualidade da burocracia no aumento da entrega de benefícios e serviços à população, e o de Cardoso e Marenco (2020) que destaca a quantidade e a capacitação de servidores no desempenho institucional.
O grau de participação estudantil (GPE) possui efeito positivo com sucesso na graduação (TSG), mas negativo com o IGC. Esse indicador é obtido pela relação entre o número de alunos em tempo integral e no total de alunos na graduação (TCU, 2009). Nesse sentido, Santos et al. (2017) apontam que quanto mais alunos de graduação em tempo integral, melhor será sua formação e seu desempenho futuro, o que reforça a relação positiva com o TSG. Por outro lado, a relação negativa com o IGC revela que a participação estudantil na graduação não possui relação positiva com a qualidade acadêmica, medida pelo IGC, que considera tanto o desempenho da graduação e o na pós como os conceitos de avaliação dos programas de pós-graduação, o que pode apontar que outras variáveis que compõem esse indicador, relacionadas à pós-graduação, explicam melhor o seu desempenho e, por isso, buscar relacionar o GPE com o IGC, se torna limitado, já que o GPE não considera a participação de discentes da pós, aspectos esses que demonstram a necessidade de mais estudos em relação a esse indicador e aspectos da pós-graduação.
Variáveis de pós-graduação (GEPG, CCAPES e programas de pós-graduação) mostraram-se relevantes para o desempenho das universidades. A relação positiva de CCAPES, GEPG e programas com o desempenho reforça os estudos de Santos et al. (2017) que mostram que a participação e a qualidade na pós-graduação influenciam a qualidade do ensino e a aplicação orçamentária das universidades.
Por outro lado, variáveis como cursos de graduação e despesas empenhadas, e a relação inversa com desempenho, apontam que o número de cursos de graduação e despesas empenhadas por essas instituições não reflete, necessariamente, o melhor desempenho acadêmico dessas universidades, trazendo reflexões para a dimensão dos cursos de graduação e das despesas realizadas, que necessariamente não produzem associação com o desempenho, apontando para outros aspectos mais sensíveis na relação, como visualizado na relação com outras vaiáveis já mencionadas. Há de se ressaltar que, embora as universidades demandem o uso eficiente dos seus recursos como qualquer órgão ou entidade pública, sua função principal é a formação e a consequência dessa formação produzida para a sociedade, o que necessariamente não é captado por essas variáveis.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo dedica-se aos temas da transparência e do desempenho, especificamente, em relação à dimensão da TA e do cumprimento da Política de Dados Abertos pelas universidades federais brasileiras, e a relação com desempenho acadêmico dessas instituições.
A média de TA encontrada foi de 75,33%, apontando que essas instituições ainda carecem de disponibilização de informações de interesse coletivo de maneira espontânea. Isso é reforçado pela alto desvio-padrão (31,17%), demonstrando variações entre as universidades na proatividade da divulgação das informações, corroborando os estudos que sinalizam que a transparência é incompleta e desigual entre governos. Ao analisar as universidades por regiões do Brasil, as maiores taxas de transparência estão situadas nas regiões Sudeste (86,78%) e Sul do Brasil (79,38%). Em se tratando da Política Nacional de Dados Abertos, 19 universidades (em torno de 32%) possuem PDAs. Essa pouca disponibilidade reforça o baixo valor para o item de TA relacionado a Dados abertos na taxa de TA por setores, reforçando que outros aspectos institucionais podem estar afetando essa implementação.
Foram estimados dois modelos de regressão para a identificação de relações causais entre transparência e desempenho nas universidades. O primeiro modelo diz respeito à variável de desempenho IGC, que captura a qualidade acadêmica dos cursos das universidades (MEC) e o segundo, à variável de desempenho TSG. A partir da análise das duas variáveis de transparência (TA e PDA) e sua relação com o IGC, os resultados demonstram que a existência de PDA é a única que apresenta associação positiva e estatisticamente significativa, demonstrando que universidades com melhores desempenho no IGC possuíam PDAs. Por outro lado, nenhuma das duas variáveis de transparência apresentou relação significativa com a TSG (modelo 2), reforçando a literatura nos achados mistos para essa relação e que há difusão de respostas às inciativas relacionadas à transparência, e a característica predominante é de que a adesão institucional às políticas de transparência ainda está atrelada às respostas legais e institucionais, sem se vincular ao desempenho acadêmico das universidades públicas federais.
Por outro lado, fatores como capacidade da burocracia institucional, medida pelo Atipe e IQCD, ou seja, a produtividade e a qualificação de servidores docentes, afetam o desempenho das universidades. Outro fator, como pós-graduação fortalecida, a partir do número de programas de pós-graduação, a qualificação destes e o grau de envolvimento discente na pós também afetam positivamente o desempenho dessas instituições. Foi possível ainda perceber que as universidades que mais se comprometeram com o mecanismo de transparência, a partir da adesão à Política de Dados Abertos, possuíam maior capacidade em disponibilizar ativamente as informações, ou seja, de serem mais transparentes, o que pode parecer óbvio teoricamente, mas a nosso ver reforça o compromisso institucional dessas universidades com a transparência pública, pela adesão a políticas distintas, embora imbricadas em seu funcionamento a partir da disposição institucional.
Sabe-se que as universidades são organizações dinâmicas, o que implica que uma universidade que tenha obtido um resultado ruim nesta pesquisa, de corte transversal, pode, em pouco tempo, a partir de mudanças institucionais, por exemplo, aprimorar seus mecanismos de transparência e desempenho acadêmico, por meio de avanços no ensino, pesquisa e extensão, mas também dos processos de gestão e aperfeiçoamento em políticas organizacionais. Nesse sentido, a relevância da proposta deu-se na medida em que apontamentos advindos da análise de importantes instituições universitárias da administração pública brasileira promovem reflexões teóricas e empíricas sobre a aproximação das ações do governo com sociedade a partir da ação e compromisso com instrumentos de transparência e desempenho dos serviços públicos, ao passo que fortalecem a agenda de pesquisa sobre relações causais entre transparência e desempenho governamental, tema aclamado por estudiosos do campo.
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Os/As avaliadores/as não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
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Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo. Editores convidados: Alex Bruno F. M. do Nascimento, Diana Cruz Rodrigues, Gabriela de Brelàz, Luiz Filipe Goldfeder Reinecke, Thiago Ferreira Dias
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Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
02 Maio 2025 -
Data do Fascículo
2025
Histórico
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Recebido
03 Mar 2024 -
Aceito
06 Dez 2024
