TRANSPARÊNCIA NO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ: CONTORNOS E AVANÇOS NA GARANTIA DE DIREITOSRESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar o processo de adequação do Ministério Público do Estado do Pará (MPPA) aos normativos legais sobre transparência e acesso à informação, a saber, a Lei de Acesso à Informação (LAI). Para tanto, circunscreve-se esse tema no campo da governança pública, delimitando os conceitos de transparência e accountability, os quais são o ponto de partida desta discussão. Metodologicamente, de maneira analítica e exploratória, analisaram-se, à luz da LAI, o Portal da Transparência do MPPA e os dados do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) com informações referentes à transparência dos ministérios públicos nos estados brasileiros. Em seguida, são analisados os procedimentos adotados no MPPA, com intuito de disseminar a cultura da transparência e proporcionar mais acessibilidade de informações, além de mostrar a progressão do órgão ao logo do tempo. A análise destacou que o MPPA, com a publicação da LAI, teve um grande progresso, com a realização de vários estudos para atendimento dos quesitos da transparência, contribuindo, assim, com as unidades administrativas, promovendo a gestão administrativa e financeira dessa organização. De maneira mais ampla, o artigo propõe-se a contribuir com o debate sobre o entendimento da transparência pública não somente no sentido da conformidade à legislação, mas também como instrumento de cidadania e satisfação do cidadão.
Palavras-chave:
governança pública; transparência; accountability; Ministério Público do Pará; Lei de Acesso à; Informação
ABSTRACT
The article aims to analyze the process of adaptation of the Public Prosecutor’s Office of the State of Pará (MPPA) to the legal regulations on transparency and access to information, namely, the Access to Information Law (LAI). To this end, this theme is circumscribed in the field of public governance, delimiting the concepts of transparency and accountability, which are the starting point of this discussion. Methodologically, in an analytical and exploratory way, the Transparency Portal was analyzed in the light of the LAI of the MPPA and data from the National Council of the Public Prosecutor’s Office with information regarding the transparency of public prosecutors in the Brazilian states. Then, the procedures adopted in the MPPA are analyzed, in order to disseminate the culture of transparency and provide more accessibility of information, in addition to showing the progression of the agency over time. The analysis highlighted that the Public Prosecutor’s Office of the State of Pará - MPPA, with the publication of the LAI, had a great progress, with the realization of several studies to meet the requirements of transparency, thus contributing to the administrative units, promoting the administrative and financial management of this organization. More broadly, the article aims to contribute to the debate on the understanding of public transparency not only in the sense of compliance with legislation, but as an instrument of citizenship and citizen satisfaction.
Keywords:
public governance; transparency; accountability; Public Prosecutor’s Office of Pará; Access to Information Law
RESUMEN
El artículo tiene como objetivo analizar el proceso de adaptación del Ministerio Público del Estado de Pará (MPPA) a las normas legales sobre transparencia y acceso a la información, concretamente, la Ley de Acceso a la Información (LAI). Para ello, este tema se circunscribe al ámbito de la gobernanza pública, acotando los conceptos de transparencia y rendición de cuentas, que son el punto de partida de esta discusión. Metodológicamente, de manera analítica y exploratoria, analizamos, a la luz de la LAI, el Portal de Transparencia del MPPA y datos del Consejo Nacional del Ministerio Público con informaciones sobre la transparencia de los ministerios públicos en los estados brasileños. A continuación, se analizan los procedimientos adoptados en el MPPA, con el objetivo de difundir la cultura de la transparencia y proporcionar una mayor accesibilidad a la información, además de mostrar la evolución del organismo en el tiempo. El análisis destacó que el Ministerio Público del Estado de Pará - MPPA, con la publicación de la LAI, logró grandes avances, realizando diversos estudios para atender a los requisitos de transparencia, contribuyendo así a las unidades administrativas, promoviendo la gestión de los aspectos administrativos y financieros de este organización. De manera más amplia, el artículo pretende contribuir al debate sobre la comprensión de la transparencia pública no sólo en el sentido de cumplimiento de la legislación, sino como instrumento de ciudadanía y satisfacción ciudadana.
Palabras clave:
gobernanza pública; transparencia; responsabilidad; Ministerio Público de Pará; Ley de Acceso a la Información
INTRODUÇÃO
A transparência passou a ter relevância significativa nas organizações, ponto importante e primordial para um melhor controle e conhecimento das ações e atos que cada órgão da administração pública executa. Como instrumento de garantia da cidadania, a transparência permite ao cidadão acessar e requerer informações para comprovação de direitos (Zuccolotto, 2019). Mais recentemente, com os debates sobre governança e eficiência no setor púbico, a transparência tem se destacado como um importante mecanismo de prestação de contas dos recursos provenientes da arrecadação de impostos e sua consequente aplicação em obras e serviços em prol da sociedade, diminuindo, assim, as assimetrias informacionais e a corrupção (Batista et al., 2020; Raupp, 2022).
Segundo a definição de Jardim (1999):
a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso à informação governamental somou-se a outras perspectivas democratizantes. (p. 197)
Ainda nesse sentido de visibilidade do poder público para o cidadão, a transparência também é definida como a “abertura dos procedimentos de funcionamento imediatamente visíveis para aqueles que não estão diretamente envolvidos (o público) para demonstrar o bom funcionamento de uma instituição” (Moser, 2001, p. 3).
A promoção da transparência, de modo descendente (governados observando governantes), viabiliza uma democracia forte e uma gestão pública eficiente (Heald, 2006). De modo ascendente, (governantes observando o cidadão), demonstra o compromisso com o atendimento à legislação, com a garantia dos direitos sociais e com a satisfação da sociedade independentemente do governo da ocasião (Heald, 2006; Zuccolotto, 2019). Isso mostra a multidimensionalidade da transparência e sua importância como mecanismo de proteção da sociedade e garantidora dos direitos sociais constitucionalmente previstos.
Para reforçar a necessidade de publicização e responsabilização pela gestão das contas públicas, foi criada a Lei Complementar n. 101 (2000), chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal. Já em 2011, temos a publicação da Lei Federal n. 12.527 (2011), Lei de Acesso à Informação (LAI), que prevê uma série de regramentos sobre transparência na administração pública, como a disponibilização de informações em tempo real e de modo preferencialmente on-line nas várias esferas governamentais. No contexto legal, tais instrumentos reforçam-se no sentido de diminuir os riscos e os desvios que possam comprometer o funcionamento do Estado no seu atendimento à sociedade.
Dentro do cenário nacional, a transparência é fundamental nos Ministérios Públicos brasileiros, onde se visualiza uma grande preocupação em informar a população de seus atos e ações. Como integrante do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), a Comissão do Controle Administrativo e Financeiro (CCAF) é responsável por analisar o cumprimento da transparência em todas as instâncias do CNMP e nas unidades do Ministério Público nos estados brasileiros, disponibilizando as informações sobre a sua atuação no Portal da Transparência do Ministério Público (CNMP, 2021).
A transparência é aplicada no Ministério Público do Estado do Pará (MPPA) em diversos segmentos, como: o Portal da Transparência, onde apresenta informações sobre gestão e execução dos recursos, gestão de pessoal, processos licitatórios, atividade-fim, entre outras informações; o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC); relatórios de gestão; audiências públicas e eventos (CNMP, 2021).
Dessa forma, é importante que o Ministério Público se posicione como organização de vanguarda por meio do fortalecimento dos mecanismos de governança, tais como transparência e prestação de contas. No entanto, surge o seguinte questionamento: Como um órgão considerado garantidor de direitos individuais e sociais indisponíveis (MPPA) efetivou a implementação dos procedimentos relativos à transparência, em especial à LAI? O que se pretende com esse questionamento é refletir sobre a grande responsabilidade que o MPPA tem em aplicar a legislação, uma vez que suas funções primordiais são a defesa de direitos e a garantia da ordem jurídica.
A partir disso, o objetivo deste artigo é analisar o processo de adequação do MPPA aos normativos legais sobre transparência e acesso à informação. Reforçar a transparência dentro do MPPA vem ao encontro das diretrizes do CNMP e da necessidade de dar cada vez mais publicidade e aprimorar a prestação de contas dos Ministérios Públicos perante toda a sociedade.
Embora a lei preconize os mecanismos de transparência e o CNMP expeça atos regulamentares e recomendações, cada Ministério Público nas unidades federativas possui uma realidade diferente no que tange às demandas e características do público atendido. No entanto, averiguar como são atendidos os requisitos de transparência nos Ministérios Públicos estaduais possibilita maior compreensão de cada realidade e o compartilhamento de experiências que podem facilitar uma adequação dos Ministérios Públicos às normas, garantindo conformidade e qualidade no atendimento.
Além desta introdução, este artigo está organizado da seguinte forma: a) na primeira seção, é apresentado o referencial teórico sobre transparência e as leis e resoluções sobre o tema; b) a seção seguinte apresenta a metodologia utilizada para responder à questão central e atender ao objetivo proposto; c) posteriormente são apresentados os resultados e, ao final, as conclusões.
O CAMINHO DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: DA CARTA MAGNA À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
O princípio da transparência
A Constituição Federal (CF, 1988) estabelece em seu art. 1º os fundamentos para efetivação do estado democrático de direito no contexto federalista brasileiro, a saber, “a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre concorrência; o pluralismo político”. Em continuação, no parágrafo único do mesmo artigo, diz que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Percebe-se que a nova Carta destaca e protege os direitos do cidadão, principalmente por conta do regime militar que findava e seu passado repressivo.
O novo arcabouço legal defendia uma participação efetiva dos cidadãos nos destinos políticos da nação. Essa participação não se resumia somente à possibilidade de manifestação periódica por meio do voto, com a possibilidade de votar e ser votado, mas sobretudo na acepção mais ampla de participação direta no ambiente político.
A existência de amplos canais de acesso do povo ao exercício de poder é a exteriorização dos ditames constitucionais da cidadania, respeitando-se a liberdade de associação, de comunicação, de manifestação do pensamento, sem os quais a participação democrática não seria verdadeira. A abertura de canais ao povo para exercício e influência no mundo político, que não apenas o voto e a elegibilidade, é vital para a efetiva atuação de indivíduos ou grupo de indivíduos junto à ação do Estado.
Por isso, a CF do Brasil conferiu à participação popular o status de princípio, na forma prescrita nos arts. 5º e 37º, ambos destacados como direitos fundamentais. Por conseguinte, os dispositivos infra são exemplificativos no que se refere a instrumentos de participação popular na gestão e controle do poder público, tendo a Constituição reservado outros instrumentos que extrapolam o contexto eleitoral. Tais instrumentos demandam do Estado publicidade na sua atuação, direito de petição, direito de reclamação da prestação de serviços públicos, denúncia aos tribunais ou conselhos de contas, entre outros.
No que tange à publicidade, esta deve ser entendida no seu sentido mais amplo, em que os atos estatais devem não apenas ser públicos, mas também assegurar ao cidadão o direito à informação, por meio da coleta de opiniões, do debate público e, principalmente, de sua participação nas decisões que impactam toda a sociedade.
O direito de acesso à informação é internacionalmente reconhecido como um direito humano fundamental, inerente às democracias, pois está intimamente ligado à liberdade de expressão. O acesso à informação permite a construção de ideias divergentes que contribuem para o fortalecimento do debate e da participação ativa na sociedade. É imprescindível compreender que o acesso se dá por meio de informações claras, compreensíveis, atualizadas e com condão de permitir a participação da sociedade no controle social da gestão pública, sendo fundamental a existência de um modelo organizacional mais flexível e adaptável ao novo contexto.
No entanto, a efetividade do acesso à informação, nos moldes desenhados pela nova Carta Constitucional, demandaria um repensar de toda a estrutura da administração pública. À época, vigia como modelo organizacional o modelo burocrático preconizado por Max Weber, disseminado nas administrações públicas pelo mundo durante o século XX. Por ele, três características principais foram incorporadas à gestão pública: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
Dessas características, derivou uma série de rotinas que terminaram por engessar a administração pública, conhecidas como disfunções da burocracia; entre elas podemos citar: hierarquia administrativa rígida, excesso de regras, tarefas padronizadas com pouco espaço para flexibilização, inovação e criatividade de seus membros.
Foi fundamental que a administração pública brasileira incorporasse conceitos mais modernos e capazes de operacionalizar de maneira efetiva as novas mudanças. Foi então que o modelo gerencial serviu aos propósitos da época, conhecida também como Administração Pública Gerencial (APG). A reforma da administração, dentro dessa perspectiva estando incluída a APG, representou uma mudança do paradigma burocrático com duas principais faces: a primeira como filosofia de administração baseada na eficiência, flexibilidade, accountability e desempenho, e a segunda, como inovação gerencial no setor público por meio da gestão e reestruturação das organizações (Filgueiras, 2018; Secchi, 2009).
Na discussão sobre a reforma da administração pública, Secchi (2009) destaca que, no modelo gerencial da administração pública, os valores de eficiência, eficácia e competitividade influenciam desde as práticas de gestão até os relacionamentos com os atores internos e externos. Ainda nesse caminho da relação multiatores na administração pública, outros estudos discutem a governança democrática a partir da combinação dos elementos de participação democrática, capacidades do Estado, transparência e accountability (Bevir, 2010; Olsen, 2018; Organisation for Economic Cooperation and Development [OCDE], 2014).
Com a reforma do Estado, buscou-se mais eficiência nas organizações e, com essa descentralização, houve uma pressão para que os estados atendessem os munícipes. O processo de redemocratização trouxe muitas exigências ao setor público, aumentando as responsabilidades dos gestores das instituições públicas, influenciando diretamente as tomadas de decisões desses gestores e os resultados da gestão pública. A transparência é imprescindível para um Estado eficiente e para a prevenção e combate à corrupção (Batista et al., 2020; Transparency International, 2004).
Além do enfoque do instrumento de cidadania, a transparência está relacionada também ao combate à corrupção, à prestação de contas e à avaliação das políticas públicas. Nesse sentido, Matias-Pereira (2010) afirma que a “transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado e sociedade civil” (p. 88).
Com base no exposto, a transparência contribui para a boa governança e é um elemento fundamental para o desenvolvimento socioeconômico (Jardim, 1999; Moura & Andrade, 2018; Olsen, 2010). A partir desses conceitos, segue-se a análise do tema sob a perspectiva de efetivação do direito à informação e, em seguida, o percurso de implementação da LAI no CNMP.
Lei de Acesso à Informação (LAI) e o fortalecimento da transparência pública
A LAI foi criada para regulamentar o art. 5º da CF (1988). A LAI entrou em vigor em 16 de maio de 2012, regulamentada na mesma data pelo Decreto n. 7.724 (2012). Essas normas trazem para o Poder Executivo Federal os procedimentos de acesso, classificação das informações, tipos de sigilo e outros temas importantes no âmbito do acesso à informação.
O sigilo requerido por organizações públicas e privadas sobre determinadas informações não justifica a ausência de transparência ou o simples atendimento e publicização contida nas normas e regulamentos (Gonçalves et al., 2024). Parte desse desnível entre segredo e publicidade reside nos excessos estabelecidos pelos instrumentos burocráticos interpostos entre as instituições e a sociedade, mas com o avanço da legislação torna o direito à informação uma garantia real para o cidadão e permite a responsabilização do Estado por suas ações e omissões (Barreto & Silveira, 2021; Zuccolotto, 2019)
A publicação da LAI ampliou significativamente a atenção da sociedade para a transparência (Raupp, 2022; Zuccolotto, 2019). O acesso à informação possui relação com o combate à corrupção, pois permite o protagonismo do controle social quanto aos atos e vontades da administração pública. Aliada aos instrumentos de accountability e responsabilização, a transparência da informação é fundamental para melhorias na gestão pública e criação de valor para o cidadão (Barreto & Silveira, 2021; Batista et al., 2020; Cruz, 2021).
Para Heinen (2022), o diploma legislativo causou uma autêntica revolução na administração pública. O engajamento da sociedade, a partir das leis de acesso à informação, possibilita um ambiente propício ao controle e ao combate à cultura da ocultação de informações, definindo também os deveres para o governo e seus agentes.
A LAI preconiza que a gestão transparente e acessível da informação é de competência dos órgãos integrantes do poder público (Decreto n. 7.724, 2012). É obrigatória, segundo a norma, a publicação das informações nos sites oficiais do órgão na internet. No entanto, não se restringe somente a esse meio, pois o § 2º declara que “deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem” para publicar suas informações. Quando da solicitação por parte da sociedade, o ente público é passível de punição quando não atendidos os prazos previstos nas normas. A LAI não é absoluta, seu foco é a divulgação das informações com interesse público ou geral (Decreto n. 7.724, 2012). O que não se pode divulgar: hipóteses de sigilo previstas em outras leis.
Tem como objetivo garantir o acesso a informações, direito esse já previsto na CF (1988), no art. 5º, inc. XXXIII, o qual assegura que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade”.
O direito à informação é regido pelos princípios da administração pública e das normas que versam sobre o tema. Mais especificamente, a LAI prevê no seu art. 3º, incs. de I a V, as seguintes diretrizes:
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I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
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II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
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III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
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IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
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V - desenvolvimento do controle social da administração pública (Decreto n. 7.724, 2012).
A LAI é obrigatória para todos os entes da administração direta e indireta nos três níveis (federal, estadual e municipal). Ela também alcança os Poderes Legislativo e Judiciário, órgãos de controle e fiscalização como o TCU, TCE, TCM e Ministério Público (2011). Os entes privados sem fins lucrativos que recebem recursos públicos também são alcançados pela LAI, como previsto no Capítulo VIII, arts. 63 e 64.
A LAI é essencial para a governança, não apenas no contexto institucional ou do próprio Estado, mas também para uma governança em uma proporção maior. Constatam-se algumas perspectivas que sua importância pode abranger: a) transparência promovendo o acesso às informações (Moura & Andrade, 2018; Raupp, 2022); b) accountability, pois a LAI possibilita que a sociedade monitore as ações do governo (Cruz, 2021); onde está a letra C d) participação dinâmica do cidadão (Batista et al., 2020); e) eficiência governamental, com decisões mais assertivas por ter maior disponibilidade de informações (Jardim, 1999; Zuccolotto, 2019).
Dessa maneira, a LAI contribui para uma governança mais eficaz, ao promover esses pontos colocados acima, entre outros, fortalecendo a transparência, responsabilização, participação da sociedade, combate à corrupção e, acima de tudo, a democracia.
METODOLOGIA
Este estudo adota uma abordagem qualitativa, exploratória e analítica, focando a implementação da LAI no MPPA. A pesquisa foi realizada entre fevereiro e abril de 2023, utilizando dados dos portais do CNMP e do MPPA, além de documentos legais como leis e resoluções. A revisão bibliográfica foi realizada nas bases Web of Science e Scopus, abrangendo temas de governança pública, transparência e accountability.
A escolha do MPPA como estudo de caso foi motivada pela acessibilidade aos dados institucionais e pela ausência de estudos específicos sobre transparência em Ministérios Públicos Estaduais, especialmente na região Norte. O MPPA exemplifica a implementação da LAI, destacando desafios como a falta de sistemas integrados de gestão da informação. O caso também apresenta o potencial de servir como referência para o aprimoramento de práticas de transparência em outras instituições públicas.
Foram analisados documentos primários, como o Portal da Transparência do MPPA, e secundários, como relatórios do CNMP. A implementação de ferramentas como o SIC e o “Transparentômetro” foi avaliada, considerando os desafios e soluções identificados.
Este estudo busca contribuir para a compreensão da transparência em órgãos públicos e oferecer subsídios para o aprimoramento de práticas em outras instituições.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Regulamentos do CNMP após a LAI - Resolução n. 86, de 21 de março de 2012
Após a publicação da LAI, era necessário que o Ministério Público, em caráter nacional, atuasse no sentido de atender os pressupostos de transparência. Nesse sentindo, foi editada pelo CNMP a Resolução n. 86, de 21 de março de 2012, dispondo sobre o Portal da Transparência do Ministério Público (CNMP, 2012).
A Resolução n. 86 prevê as competências do CNMP quanto à gestão do Portal e o rol de informações que devem fazer parte da transparência passiva do órgão (CNMP, 2012). Essa regulamentação da transparência passiva no MP foi um marco na gestão administrativa e financeira do órgão por meio da consolidação, detalhamento e da transparência das informações colocadas à disposição do público (CNMP, 2021).
Os arts. 1º, 2° 3º da Resolução n. 86/2012 apresentam a dimensão do comprometimento com a transparência ao instituir o Portal da Transparência do Ministério Público como ferramenta “de controle social da execução orçamentária, financeira e administrativa dos Ministérios Públicos da União e dos Estados” (CNMP, 2012). Da mesma forma, mais adiante, em seu art. 5º, a resolução indica quais informações obrigatoriamente devem constar nos portais, como receitas, despesas, repasses de fundos previdenciários, informações sobre licitações, informações sobre membros e servidores, entre outras.
O objetivo da resolução foi padronizar as informações a serem divulgadas e também sedimentar nacionalmente a transparência e prestação de contas à sociedade das ações ministeriais. O site oficial do CNMP não apenas apresenta suas informações, mas também redireciona para o Portal da Transparência de cada ramo ministerial, conforme demonstram a Figura 1 e a Figura 2.
Tela com o Redirecionamento dos Portais da Transparência das Unidades do Ministério Público (por Estado da Federação)
Não obstante a delimitação mínima de informações que devem ser divulgadas, a Resolução n. 86/2012 revela sua preocupação com o atendimento aos prazos estabelecidos pela legislação e os procedimentos para garantir a acessibilidade da sociedade, pois não é suficiente que a informação esteja disponível; é preciso que os canais tenham qualidade na usabilidade (CNMP, 2012; Pereira et al., 2021). Outras questões também são contempladas pela norma, como o prazo de 90 dias para publicação do Manual da Transparência para subsidiar o gerenciamento do Portal pelos órgãos do Ministério Público, a estratégia de divulgação, na forma apresentada no art. 5º, § 3º e § 4º, que preconiza instituir o Comitê Gestor Permanente do Portal da Transparência (CGPPT) e estabelecer estratégias conjuntas com as unidades da Federação para o aperfeiçoamento e atualização do manual que será apresentado nos tópicos que se seguem (CNMP, 2012).
A Resolução n. 89/2012 - LAI da União e dos estados
Após a padronização nacional dos Portais da Transparência, o CMNP editou a Resolução n. 89, de 28 de agosto de 2012, com intuito de uniformizar as regras e procedimentos nos órgãos que compõem o Ministério Público no que concerne à LAI (CNMP, 2012). Por meio dela, regulamenta, no âmbito do Ministério Público da União e dos estados, a aplicação da LAI, bem como dá outras providências. Seus arts. 2º a 4º evidenciam o aprofundamento da questão da disseminação da informação ao cidadão e principalmente a facilitação do acesso (CNMP, 2012).
O ato trouxe maior detalhamento para as ações trazidas na Resolução n. 86/2012, principalmente em relação a procedimentos e prazos, que antes eram genéricos (CNMP, 2012). Entre os vários fatos regulamentados, a instituição do SIC veio agregar ao Portal da Transparência mais uma ferramenta de disseminação da informação. Como principais objetivos, temos tanto o “atendimento e orientação ao público, quanto ao acesso a informações, prestar informações sobre a tramitação de documentos nas respectivas unidades [...]” (CNMP, 2021, p. 28).
Ao SIC, é atribuída a função de ser o ponto de referência ao cidadão dos Portais da Transparência nacionais, reunindo inúmeras informações de interesse coletivo, que especificaram ainda mais aquilo que deve ser divulgado.
Como exemplo, podemos citar informações estratégicas, estrutura organizacional, endereços, telefones, contratações, licitações, orçamento, repasses, receitas, despesas, remuneração de servidores ativos e inativos, estagiários, dados e estudos estatísticos e a Carta de Serviço ao Cidadão, que contém informações referentes aos serviços que podem ser acessados por ele no Ministério Público (CMNP, 2021).
Destaca-se que a publicação da resolução revelou-se como um marco não apenas para atendimento da transparência das informações, mas como forma de demandar atenção dos Ministérios Públicos para elaboração de informações estratégicas. Identificou-se a importância do desenvolvimento da cultura do planejamento estratégico. Metas, indicadores e resultados alcançados deverão ser produzidos como forma de prestar contas à sociedade.
Outro importante avanço está relacionado aos procedimentos para visualização das informações, as quais precisam estar claras no site oficial do órgão, com link de redirecionamento na tela inicial diretamente para o Portal da Transparência, conforme Figura 3. O art. 8º, inc. I, da Resolução CNMP n. 89/2012 prevê que os sites do MP “contenham ferramenta de pesquisa de conteúdo que permitam o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”, incluindo ferramentas de acessibilidade para pessoas com deficiência (CNMP, 2012).
A fácil visualização do link para redirecionamento ao Portal da Transparência no site do MPPA também se configura como uma importante medida para obtenção das informações por parte do cidadão. Dessa forma, não basta a informação ser pública, são necessárias medidas para que essa informação seja o mais acessível possível e no formato e interface adequados.
O Manual de Transparência do Ministério Público
Com o objetivo de resolver a padronização nacional da política de transparência, o CNMP publicou o Manual do Portal da Transparência, um instrumento que supriu eventual lacuna legal sobre a divulgação de informações, explicitando todos os procedimentos e modelos que deveriam ser seguidos.
O Manual de Transparência é resultado do trabalho conjunto do CCAF e demais órgãos que compõem o Ministério Público (CNMP, 2021). A construção e uniformização de normas e procedimentos visam aperfeiçoar os mecanismos de acesso e têm duplo impacto: no cidadão, ao fomentar a participação e legitimidade na administração pública, e no governo, ao promover a responsabilidade, eficiência e colaboração entre seus entes (Osorio-Samabria & Barreto-Granada, 2022).
Nele, foi instituído o “Transparentômetro”, que avalia, nacionalmente, o atendimento dos requisitos previstos na legislação no âmbito dos órgãos do Ministério Público em todo o território nacional. A verificação dos Portais da Transparência é feita regularmente e tem como principal quesito de avaliação a transparência ativa nos sites. São avaliados nove critérios, conforme a Tabela 1. Esses critérios possuem subcritérios que são classificados como atendido (AT), parcialmente atendido (PA), não atendido (NA) e desatualizado (DA), considerando as atividades internas e o atendimento às solicitações dos cidadãos.
Quanto ao relacionamento com a sociedade, a qualidade e o acesso às informações do Ministério Público são importantes instrumentos de participação e legitimidade perante as partes interessadas (CNMP, 2021). Ao prestar contas à sociedade e atender à legislação, a administração pública tem a oportunidade de aperfeiçoar seus instrumentos de prestação de contas e monitoramento de suas políticas, diminuindo assim as assimetrias entre os órgãos internos do Ministério Público por meio de padrões de qualidade (Olsen, 2018; Pereira et al., 2021).
O manual busca padronizar a navegação e apresentação dos relatórios dos órgãos do Ministério Público, estabelecendo critérios de avaliação e compartilhamento de experiências entre as unidades (CNMP, 2021). Para fins de futura integração das informações em nível nacional, a padronização local é um ponto de partida, o que requer esforço da gestão e o cumprimento das regras locais. Também é importante o esclarecimento sobre o significado das informações como elemento estratégico para o governo e para garantir os direitos do cidadão (Castañeda-Rodríguez & Leon-Silva, 2024; Filgueiras, 2018; Gonçalves et al., 2024).
Além disso, a transparência da metodologia usada pelo CCAF para avaliar os órgãos do Ministério Público diminui a subjetividade nos mais de 300 itens previstos no manual (CNMP, 2021). Isso também permite que cada órgão avaliado identifique seus pontos fortes e fracos, promovendo o compartilhamento de informações entre as unidades em prol da melhoria contínua do Ministério Público como um todo.
A partir de 2014, além do “Transparentômetro”, a CCAF começou a divulgar o ranking da transparência, fruto da avaliação de todas as unidades do Ministério Público com base em critérios preestabelecidos (CNMP, 2021). O objetivo principal é verificar o atendimento à legislação, incluindo outros aspectos indicados nos portais de transparência, LRF e normas de finanças e orçamentos públicos.
O ranking é composto por quesitos de transparência e acesso à informação definidos na legislação brasileira e nas resoluções do CNMP (CF, 1988; CNMP, 2012). A avaliação é feita periodicamente e, após a consolidação das informações, é definida uma ordem de órgãos com maior percentual de atendimento. Isso permite que cada órgão observe os critérios que podem ser melhorados, estabelecendo prioridades e soluções.
Os dados são divulgados semestralmente, representando uma prévia de como determinada unidade ministerial está no período, permitindo o acompanhamento da evolução ou até mesmo regressão do seu status. A ferramenta gerou uma competição saudável entre as unidades ministeriais por constante melhoria. A evolução do ranking desde sua instituição em 2014 revelou uma melhoria na prestação de informações pelos Ministérios Públicos.
O acesso à informação por meio dos sítios eletrônicos do Ministério Público brasileiro deve ocorrer de maneira ágil e objetiva, a fim de reduzir o dispêndio de recursos humanos e garantir o necessário atendimento à transparência passiva, em obediência ao princípio constitucional da eficiência e publicidade administrativa.
Instituição do Portal da Transparência no MPPA
Para atender às determinações legais sobre transparência, o MPPA iniciou, em 2011, com a publicação da LAI, estudos para atender aos quesitos de transparência de seus atos. As unidades administrativas, principalmente o setor de tecnologia da informação (TI), trabalharam no desenvolvimento de sistemas para consolidar as informações a serem divulgadas de maneira clara e atualizada.
Esse movimento ganhou força com a edição da Resolução n. 86, de 21 de março de 2012, do CNMP, que instituiu o Portal da Transparência, vinculando todos os ramos da União e dos estados e apresentando um rol exemplificativo das informações a serem divulgadas nos sites das unidades.
O MPPA já possuía uma cultura de responsabilidade social e transparência, desenvolvida com a remodelação constitucional trazida pela Carta de 1988. Considerando a função do Ministério Público como fiscal da lei e instituição que exige transparência de outros órgãos públicos, era importante que ele mesmo desse o exemplo para a sociedade. Havia um questionamento recorrente sobre como exigir transparência de outros órgãos públicos se a própria instituição ainda não tinha consolidado esse processo.
Nesse contexto, a divulgação das informações já era prática na instituição, mas reuni-las na forma prescrita pela resolução era um desafio, especialmente pela ausência de um sistema integrado de gestão que congregasse as informações produzidas diariamente em um único local.
Mesmo com o desenvolvimento de novas soluções tecnológicas, ainda prevalecem controles administrativos dispersos, muitas vezes centralizados, dificultando a consolidação dos dados. O principal desafio era a reunião e posterior consolidação das informações.
Foram realizadas reuniões e formadas comissões para sensibilizar os integrantes sobre a importância do preenchimento adequado das informações. O Departamento de Informática desenvolveu ferramentas para integrar alguns sistemas e alimentar automaticamente o Portal (CNMP, 2021).
Informações relativas ao pessoal ativo e inativo passaram a ser alimentadas automaticamente (relação de membros e servidores com respectivos salários), assim como informações sobre notas de empenho e pagamentos de fornecedores.
O envolvimento dos integrantes contribuiu para avanços na transparência da gestão administrativa e financeira da instituição. As informações divulgadas passaram a ser usadas não apenas pela sociedade, mas também pelos próprios servidores, que identificaram oportunidades de melhorar seu trabalho com base nas informações disponíveis no Portal da Transparência, atualizadas regularmente.
Regulamentação da LAI e o MPPA
Com a publicação da Resolução n. 89/2012, o escopo do acesso à informação foi ampliado. O MPPA delegou à Ouvidoria-Geral a gestão do Portal da Transparência e a operacionalização dos procedimentos relativos à LAI. Isso concentrou as funções de coordenação e controle da transparência e do acesso à informação.
A unidade passou por uma ampliação tanto em sua estrutura física quanto em pessoal, devido à importância da função. Além disso, foi desenvolvido um sistema informatizado para o registro e resposta das demandas, permitindo a geração de relatórios de controle para monitoramento.
O objetivo era estruturar a Ouvidoria para melhorar o compromisso das unidades no cumprimento do ranking de transparência elaborado pelo CNMP. O desafio enfrentado pela instituição não era a divulgação das informações, mas sim adaptar toda a estrutura organizacional para atender ao novo paradigma de transparência, conforme definido pelo CNMP. Muitas informações já existiam, mas não estavam no formato padronizado nacionalmente.
Na primeira publicação do ranking em 2014, o MPPA ficou em 26º lugar de 32 posições, com atendimento de 71,29% dos quesitos. Essa posição gerou inúmeras reuniões (com periodicidade semanal) e melhorias no atendimento aos critérios. As dificuldades estavam na adaptação ao formato preestabelecido, não à produção das informações solicitadas. O resultado do primeiro ranking é demonstrado na Figura 5.
Já em 2018, o MPPA ocupou a 17ª colocação. No entanto, o resultado mais relevante foi o percentual de atendimento aos quesitos, que alcançou 99,69%, o que classificou o órgão entre os mais transparentes do Brasil, com a nota “excelente” na escala formulada pelo CNMP.
A evolução dos indicadores de transparência do MPPA pode ser observada ao longo do tempo, como mostra a Figura 6, que apresenta o percentual de atendimento aos critérios de avaliação.
Evolução dos Percentuais de Atendimento dos Critérios do Transparentômetro pelo MMPA e a Média Nacional do CNMP de 2019 a 2023
De 2019 a 2021, houve um avanço no atendimento do MPPA aos critérios de transparência, seguido de um leve declínio nos anos subsequentes. Os principais critérios não atendidos, apontados pelos relatórios, foram: Execução Orçamentária e Financeira (2019), Plano Anual de Contratações e Padronizações (2022 e 2023) e currículo dos ocupantes de cargos comissionados e funções de confiança (2023).
O monitoramento dos indicadores de transparência revelou-se um importante instrumento para a adequação dos órgãos à LAI. Isso reflete diretamente no cumprimento da legislação e na abertura de informações para aqueles que não participam da estrutura interna dos órgãos, fortalecendo a eficiência administrativa e a transparência (Heald, 2006; Moser, 2001; Zuccolotto, 2019).
Consolidação e conformidade da LAI no MPPA
Ao analisar os dados apresentados na pesquisa, verificou-se que o Ministério Público, enquanto fiscal da lei, dedicou esforços para o cumprimento da LAI. Desde a sua entrada em vigor, o CNMP editou ato normativo para dispor sobre o “Portal da Transparência do Ministério Público”, por meio da Resolução n. 86/2012, apenas quatro meses após a LAI.
Dentro de suas competências fiscalizadoras, o CNMP incentivou as unidades ministeriais a colocarem em prática os dispositivos relacionados à transparência. De acordo com os dados do Portal do CNMP, decorreram dois anos entre a edição da LAI e a publicação do Manual do Portal da Transparência do Ministério Público. Esse intervalo deu contornos que ainda estão vigentes em toda a instituição. Ao longo desse tempo, notou-se um avanço na transparência dos portais, com destaque para o do MPPA.
A motivação por trás da rápida adaptação do Ministério Público foi seu papel central como órgão garantidor de direitos e seu objetivo de servir de exemplo aos demais entes públicos. Se o Ministério Público, como fiscal da lei, conseguiu implementar a LAI, seria possível exigir que os outros órgãos também a cumprissem.
Apesar da rápida atuação em regulamentar e cumprir a LAI, o Ministério Público brasileiro percorreu um longo caminho para chegar à padronização efetiva de seus procedimentos de transparência. A ferramenta “Transparentômetro” desempenhou um papel importante nesse alinhamento, promovendo uma competição saudável entre as unidades ministeriais para atender aos quesitos de transparência e melhorar sua posição no ranking.
Analisando o ranking da transparência no site do CNMP, entre 2015 e 2021, o MPPA passou de 71,9% de atendimento no Transparentômetro para uma taxa de 95% a 100% de conformidade em dezembro de 2021. Foram necessários cinco anos entre a edição da LAI e a estabilização no patamar de 95% a 100% de atendimento aos quesitos avaliados. Reuniões de trabalho, definição de prazos e o comprometimento da administração superior da instituição foram essenciais para alcançar esse resultado.
Até março de 2016, os dados eram apresentados na forma de ranking com a posição exata da unidade. Após essa data, optou-se por substituir o ranking por um conceito que varia entre insatisfatório, regular, bom, ótimo e excelente. Na nova classificação, o MPPA obteve conceito “excelente” em praticamente todas as avaliações.
Entre 2011 e 2016, o MPPA passou por uma maior variação no percentual de atendimento, com resultados que oscilaram entre 59,81% e 89,43%. Em 2015, houve uma regressão para 59,81%, após ter alcançado 71,29% em 2014. Os motivos dessa queda não foram identificados pelos autores.
Por fim, ao avaliar o caso do Ministério Público brasileiro em relação à implantação de mecanismos de transparência, pode-se afirmar que a LAI é plenamente exequível. O compromisso com sua aplicação reflete-se como uma ferramenta importante para acompanhar as decisões públicas e garantir a prestação de contas à sociedade.
CONCLUSÃO
O acesso à informação abrange vários temas relacionados ao governo e à sociedade. A transparência contribui para aumentar a eficiência organizacional, garantir direitos, promover o exercício da cidadania e combater a corrupção. No MPPA, a transparência representa um desafio, dada sua responsabilidade em zelar pela ordem pública e pelos direitos da sociedade.
O objetivo deste artigo foi analisar o processo de adequação do MPPA aos normativos legais de transparência e acesso à informação. Foram discutidas as práticas de transparência adotadas pelos órgãos do CNMP em âmbito nacional, destacando o papel do Ministério Público como garantidor de direitos e fiscalizador.
O estudo mostrou que o MPPA avançou gradualmente na busca pela transparência, com destaque para a prestação de contas à sociedade. O CNMP, por meio de resoluções, reforça esse processo ao enfatizar a importância de uma gestão clara que informe suas ações aos cidadãos.
O progresso do MPPA não se deve apenas às orientações normativas. O uso de recursos humanos foi essencial para implementar as mudanças e aprimorar as práticas de transparência, especialmente na gestão administrativa. Não houve impacto orçamentário, pois as ações adotadas não exigiram aumento de dotações nem compras significativas. A criação de sistemas tecnológicos, como o Portal da Transparência, e a capacitação das unidades administrativas foram fundamentais para consolidar esses avanços. Recursos humanos e culturais desempenharam papel central nos resultados.
A instituição se compromete com a qualidade das informações publicadas, garantindo que sejam claras, acessíveis e úteis ao público. O desenvolvimento do Portal da Transparência centralizou e organizou os dados para atender às expectativas dos cidadãos e usuários, vinculando a qualidade da informação à precisão, atualização e facilidade de acesso, o que permite à sociedade monitorar as ações do MPPA.
Os sites das unidades do Ministério Público brasileiro incluem em suas homepages um link denominado “Transparência”, que oferece acesso direto a informações sobre gestão administrativa, financeira e operacional. Essa seção permite aos cidadãos acompanhar o cumprimento das obrigações legais de transparência, como prestação de contas, execução orçamentária e remuneração de servidores.
Como limitação, o estudo focou apenas as informações que os órgãos do CNMP devem fornecer em relação ao funcionamento, com base nos nove critérios avaliados. A análise também se limitou a estudos anteriores sobre a adequação das organizações à LAI. No entanto, é necessário um aprofundamento nos pedidos de informação feitos pela sociedade por meio das ouvidorias e outros canais de atendimento ao cidadão.
A transparência é essencial para o funcionamento das organizações públicas, especialmente com o uso de ferramentas como o Portal, que centraliza informações e reforça a confiança da sociedade nas instituições. Contudo, a implementação dessas práticas depende das condições estruturais e dos recursos disponíveis em cada organização.
O estudo conclui que a transparência não depende apenas de regulamentações, mas da capacidade institucional de transformar normas em práticas efetivas, considerando fatores como capacitação, envolvimento dos servidores e cultura organizacional. Assim, o estudo contribui para a prática administrativa e para a compreensão dos desafios institucionais na implementação de políticas de transparência, apontando novas oportunidades de pesquisa sobre a influência de fatores culturais e organizacionais na eficácia dessas políticas.
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Os/As avaliadores/as não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
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Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo. Editores convidados: Alex Bruno F. M. do Nascimento, Diana Cruz Rodrigues, Gabriela de Brelàz, Luiz Filipe Goldfeder Reinecke, Thiago Ferreira Dias
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Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
02 Maio 2025 -
Data do Fascículo
2025
Histórico
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Recebido
01 Abr 2024 -
Aceito
06 Dez 2024
Fonte: CNMP, 2023.
Fonte: CNMP, 2023.
Fonte: MPPA, 2023.
Fonte: MPPA, 2023.
Fonte: CNMP, 2023.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do CNMP, 2023.