Uma “periferia” no “centro”: o caso da Vila Vicentina (Fortaleza/CE)

Resumo

Neste trabalho, questionamos as categorias “centro” e “periferia”, cuja fixidez geográfica não dá conta da dinâmica de transformações do espaço intraurbano. Propomos as categorias “centralidade” e “periferização” para analisar o caso do Movimento Resistência Vila Vicentina, que luta contra a remoção de uma vila de casas ocupadas por pessoas pobres desde os anos 1930, situada em local que, ao longo dos anos, transformou-se num bairro de alta renda de Fortaleza. Analisamos as estratégias do movimento, que incluem a regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) e o tombamento da localidade, por suas características conviviais e históricas. A atuação do movimento combina participação em instâncias decisórias institucionais e estratégias de confronto e pressão política.

Palavras-chave
Vila Vicentina; movimentos sociais; Zonas Especiais de Interesse Social; tombamento

Abstract

In this paper, we question the categories "center" and "periphery," whose geographic fixity fails to account for the transformation dynamics of intraurban space. We propose the categories "centrality" and "peripherization" to analyze the case of the Vila Vicentina Resistance Movement. This movement has fought against the eviction of poor people who have been successively occupying, since the 1930s, a set of houses situated in an area that, over the years, has become a high-income neighborhood in the city of Fortaleza. We analyze the movement's strategies, which include the regulation of Special Zones of Social Interest (ZEIS) and the heritage listing of the site, based on its convivial and historical characteristics. The movement's actions combine participation in institutional decision-making bodies with strategies of confrontation and political pressure.

Keywords
Vila Vicentina; social movements; Special Zones of Social Interest; heritage listing

Introdução¹

Este artigo discute estratégias de moradores de uma “periferia”, a Vila Vicentina da Estância,² contra sua remoção do bairro Dionísio Torres, em Fortaleza/CE. A valorização imobiliária desse bairro beneficiou-se da formação de uma nova centralidade, a Aldeota, alternativa ao centro histórico da cidade, a partir dos anos 1970. Quando a Vila Vicentina foi construída, em fins da década de 1930, o local era praticamente desabitado, mas veio a ser incluído na centralidade da Aldeota, graças à expansão – mais simbólica do que geográfica – deste bairro, como será visto.

O texto é dividido em duas seções, além desta Introdução e da Conclusão. A primeira seção apresenta as categorias a partir das quais caracterizamos o objeto do estudo de caso realizado, apontando que “centro” e “periferia” não são localizações fixas e estanques, pois se tratam de espaços construídos historicamente e cujas condições materiais e simbólicas são mutantes. Daí considerarmos pertinentes os termos “centralidade” e “periferização”.

Na segunda seção, discutimos a formação do movimento social Resistência Vila Vicentina (RVV), em contraposição a uma investida do mercado imobiliário que, em 2016, negociou a aquisição de dez das 45 casas de famílias residentes, em troca de indenização muito aquém do valor locacional dos imóveis. O comprador promoveu uma ação de reintegração de posse – concedida e logo depois negada pelo mesmo juiz – e a demolição de parte das casas adquiridas. Tal demolição teve grande repercussão e potencializou a insatisfação de moradores que não concordavam com a remoção da Vila Vicentina (VV) e formaram o movimento social Resistência Vila Vicentina. Parte das famílias aderiu e buscou apoiadores externos, que sugeriram estratégias de resistência que classificamos em duas vertentes; cada uma delas é objeto de uma subseção: a vertente habitacional, centrada na inclusão da Vila na categoria de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), definidas como prioritárias para regulamentação pela Prefeitura Municipal de Fortaleza; e a vertente da patrimonialização, cujo objetivo é o tombamento da Vila. Ambas as vertentes incluem medidas capazes de proteger a Vila contra a remoção do local e de garantir a integridade do conjunto de casas, evitando perpetuar políticas de segregação urbana.

A produção de centralidades e periferias

Para melhor compreensão do caso estudado, cabe uma reflexão sobre os usos das categorias “centro” e “periferia”, referidas no título deste artigo. Como veremos, a formação de um novo centro em Fortaleza decorreu do deslocamento, ao longo do tempo, de usos e funções no território intraurbano, seguindo vetores de expansão geralmente induzidos por novos eixos viários, num processo dinâmico que afetou diferentes partes da cidade. Mais adequado é o termo “centralidade”, que permite evitar a ideia de “centro” como uma forma fixa (Diógenes, 2005) e que expressa melhor o que ocorreu na expansão urbana de Fortaleza, no que diz respeito ao território objeto deste artigo. Por seu turno, o termo “periferia” também precisa ser problematizado para entender o caso da VVE.

Na farta literatura existente sobre espaços periféricos no Brasil, a tendência é tratá-los como se estivessem nas “margens” geográficas das cidades e fossem homogêneos em suas características: insegurança da posse, precariedade habitacional, irregularidade urbanística e outras. A questão, porém, é menos de coordenadas espaciais (Birman, 2013) do que de assimetrias de poder, que criam condições de vulnerabilidade, expressas nas precariedades acima referidas.

Em Fortaleza, o centro histórico constituiu-se sobretudo a partir de meados do século XIX, quando a cidade alcançou hegemonia econômica e política, graças à exportação do algodão.³ Nele concentraram-se edificações de grande porte (prédios públicos, estabelecimentos de comércio e serviços, sobrados residenciais) e a provisão de serviços (bondes a tração animal, iluminação a gás carbônico, calçamento) no entorno do que é hoje a praça do Ferreira. Foram elaboradas plantas para direcionar o crescimento urbano, com destaque para a de Adolfo Herbster, de 1875, que, inspirada nas reformas de Haussman em Paris, incluía ruas largas (boulevards) – correspondentes, hoje, às avenidas do Imperador, D. Manuel e Duque de Caxias, que ainda balizam os limites do centro histórico (Costa, 2017), ampliado para vias próximas.

Não cabe, aqui, expor em detalhe o processo de expansão urbana contemporâneo de Fortaleza, já analisado por outros autores, como Diógenes (2005), Costa (2017), Rufino (2012) e Silva (2025). Cumpre salientar aspectos relacionados à formação da centralidade da Aldeota, de modo a situar empiricamente o objeto deste artigo.

Nos anos 1920, a ocupação do bairro Aldeota era rarefeita, com sítios e chácaras. Os primeiros loteamentos datam dessa época, tendo a avenida do Colégio (hoje Santos Dumont) como vetor de expansão. Sua ocupação ocorre mediante a construção de moradias pelas classes de renda média e alta, atraídas pelo clima ameno, e começa a se intensificar na década de 1950 (Jucá, 2003). O centro histórico ainda concentra moradias, atividades administrativas, comerciais e financeiras, enquanto a zona oeste, outrora ocupada por moradias de alto padrão, concentra uma incipiente atividade industrial e moradias populares (Diógenes, 2005).

A partir da década de 1960, Fortaleza cresce de maneira vertiginosa, atingindo mais de um milhão de habitantes em fins dos anos 1970. O centro histórico começa a se esvaziar: o uso habitacional perde importância, sedes de órgãos públicos são transferidas para bairros mais distantes (o governo estadual constrói um centro administrativo no Cambeba) e o comércio popular passa a predominar. Verifica-se “[...] uma centralidade linear que se projeta para o leste e sudeste” (Pequeno, 2001, p. 80). A leste, na Aldeota, intensifica-se a localização de residências para estratos médio e alto da população, e o bairro passa a atrair comércio e serviços modernos, assim como intensos fluxos de pessoas e veículos, o que acarreta valorização imobiliária.

A centralidade da Aldeota extrapola delimitações espaciais, expandindo-se, ao longo do tempo, para áreas próximas, reforçando a percepção homogeneizante da região (Rufino, 2012). Isso decorre da presença de residências de alto padrão e de investimentos públicos (tais como abertura e pavimentação de vias, abastecimento de água e esgotamento sanitário) e a consequente valorização imobiliária. A Aldeota adquire a imagem de “bairro elegante”, que se reproduz nos bairros vizinhos, produzindo uma “aldeotização” da cidade (Silva, 1992). A abertura das avenidas Antônio Sales e Padre Antônio Tomás induziu o crescimento de bairros a leste e a sudeste, tais como Meireles, Cocó e Dionísio Torres.

No final da década de 1930, o bairro Dionísio Torres começou a ser ocupado por atividades rurais desenvolvidas por um empreendedor que realizou loteamento da área, tendo doado um terreno à instituição filantrópica Sociedade São Vicente de Paulo. No local foi construída, no final dos anos 1930, a Vila Vicentina, um conjunto de casas destinadas, prioritariamente, a mulheres pobres, geralmente viúvas e com filhos.⁴

Ao longo das décadas seguintes, o bairro Dionísio Torres, tal como ocorrera com a Aldeota, passa a atrair comércio, serviços e residências de médio e alto padrão, e beneficia-se de investimentos públicos em infraestrutura urbana e serviços de saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário, energia elétrica, coleta de lixo, etc.). A abertura ou prolongamento de vias e sua pavimentação asfáltica, como as avenidas Antônio Sales, Desembargador Moreira e Padre Valdevino, permitiu conectar os fluxos de centro-oeste ao leste e norte-sul, incrementando a acessibilidade ao bairro e gerando tráfego intenso de linhas de ônibus e automóveis (Duarte Jr. et al., 2017).

A presença da Vila Vicentina no bairro Dionísio Torres parece insólita, tanto pelas condições socioeconômicas de seus moradores como pelas características das habitações. Contudo, a localização da VV, em si, não é o que a torna peculiar, pois a presença de assentamentos precários em áreas que apresentam centralidade não é incomum: na própria Aldeota, encontram-se as comunidades das Quadras e do Campo do América, por exemplo. No caso da VV, porém, a precariedade é relativa, em comparação com algumas das características que o IBGE (2023) utiliza para definir “favelas e comunidades urbanas:⁵ insegurança jurídica da posse; padrões construtivos irregulares, muitas vezes produtos de autoconstrução; arruamento em desacordo com a legislação urbanística; ausência ou precariedade de serviços públicos, como saneamento básico, bem como de equipamentos coletivos necessários para condições de moradia digna, como educação, saúde, comércio, lazer, cultura, etc.

Na VV, se, por um lado, os moradores não dispõem de qualquer documento que lhes assegure a posse das moradias, por outro, não houve irregularidade na ocupação, já que ela foi construída em terreno situado em loteamento aprovado pela Prefeitura. Quanto aos padrões construtivos, ainda que não tenha sido localizado documento comprobatório da responsabilidade técnica de um profissional (Duarte Jr. et al., 2017), é improvável que a Vila tenha resultado de autoconstrução, dada a similaridade das plantas das edificações, malgrado modificações posteriores, que afetaram o desenho interno do conjunto (ibid.).⁶ O quadrilátero ocupado pela VV insere-se no arruamento do bairro Dionísio Torres (Figura 1), embora destoe da vizinhança dos grandes espigões da avenida Antônio Sales – o que, na verdade, tem um efeito estético positivo, por romper com a “monotonia visual” (ibid., p. 27).

Figura 1
– Vista aérea da Vila Vicentina, com destaque aos logradouros limítrofes

Os moradores têm acesso a pé a praças e ao comércio do entorno e facilidade de deslocamentos na cidade, graças a um sistema viário por onde passam várias linhas de transporte coletivo. A VV dispõe de rede de energia elétrica, abastecimento d’água e esgotamento sanitário (Iplanfor, 2020).

Quanto aos equipamentos coletivos internos, existe, atualmente, apenas uma capela e o pátio central (quintal coletivo), com 2.796 m², do qual falaremos adiante. Até os anos 1990, mantidos pela entidade filantrópica Sociedade São Vicente de Paulo, havia uma escola, um consultório dentário e um ambulatório médico, que foram desativados e ocupados por residências (Rocha, 2021). A desativação desses equipamentos evidencia que, assim como ocorre a formação de novas centralidades, ocorrem também processos de periferização, no sentido de ações ou omissões que pioram as condições de vida em lugares onde residem pessoas pobres, mesmo quando eles têm condições de vida favoráveis ao restante de seus habitantes.

As casas que compõem a VV são modestas, conjugadas e constituídas por sala, quarto, banheiro e área de serviço, com tamanho variando entre 25 m² e 179 m² (Duarte Jr. et al., 2017), o que indica ampliação das construções originais e modificações realizadas ao longo do tempo pelos moradores, acrescentando novos cômodos e “puxadinhos” para ampliar a área de serviço. Tais construções não atendem ao tamanho do lote e à taxa de ocupação previstos para a área onde a VV é situada (Iplanfor, 2020).

Um aspecto interessante do conjunto arquitetônico é a presença de um quintal coletivo, de terra batida e com vegetação, no centro do quadrilátero ocupado pelas casas (Figura 1), com o qual se conectam a cozinha e a área de serviço das casas. Esse pátio é utilizado para práticas recreativas, como esportes e festas coletivas.

As fachadas das casas têm portas e janelas aparentes e dão diretamente para a rua, excetuando-se as que são voltadas para as vias mais movimentadas (avenida Antônio Sales e rua Tibúrcio Cavalcante), que têm um muro baixo, o qual encobre parcialmente as fachadas (Duarte Jr. et al., 2017). Muros e casas são pintados de cinza, por determinação da instituição filantrópica que mantinha o lugar, também conhecido como “Vila Cinzenta”. Essa cor contribui para invisibilizar a VV, apesar de sua localização em ruas de grande movimento. Tem-se aí uma forma simbólica de produzir uma situação periférica para um local que, geograficamente, não está na periferia da cidade.

A “periferia” insurge-se

A Vila “no olho do furacão”

A VVE tem sido objeto de investidas do setor imobiliário, interessado em adquirir o terreno para a construção de edificações de alto padrão e, assim, obter grandes lucros. Em consequência, a Vila está “no olho do furacão”:⁷ sua localização privilegiada a torna vulnerável aos interesses avassaladores do mercado imobiliário, como ficou evidente em 2016. Neste ano, uma imobiliária negociou com dez moradores a aquisição de suas casas, em troca de indenização irrisória (50 mil reais ou uma casa em Maracanaú, município da Região Metropolitana de Fortaleza), quando se considera que a VV se localiza em área onde o valor do m² é um dos mais altos de Fortaleza.⁸ O comprador, na expectativa de concluir a negociação com todos os residentes do local, designou ocupantes temporários para as unidades que haviam sido vendidas. A presença desses estranhos causou desconforto e instabilidade emocional nos moradores,⁹ adicionando tensões e conflitos.

Em 28 de outubro daquele ano, o comprador obteve decisão judicial favorável para um mandado de reintegração de posse, porém, no mesmo dia, a ação foi suspensa pelo próprio juiz, que a considerou improcedente, pois previa a destruição do bem a ser restituído (Juiz..., 2016). Antes desta última decisão, porém, já havia ocorrido a demolição total de três das dez casas negociadas e a destruição parcial de outras cinco (Vila…, 2016).

O evento repercutiu nas redes sociais como Facebook e Whatsapp: um dos vídeos divulgados alcançou mais de duas mil visualizações e compartilhamentos em poucas horas. A utilização da Internet em divulgações dessa natureza ativa seu potencial de dar evidência à “periferia”, tornando visíveis situações diluídas em meio às inúmeras negligências e agressões a que estão submetidos moradores pobres das cidades. O fato também repercutiu presencialmente, atraindo ao local representantes de movimentos sociais, vereadores, advogados, pesquisadores, professores universitários e outros interessados.

As demolições das casas podem ser consideradas como um evento mobilizador (Santos, 1981), por ser um marcador do ponto de inflexão no qual o caso alcançou maior repercussão pública e catalisou ações de organização e confrontação institucional por parte dos moradores contrários à venda das casas, o que, de certo modo, estava latente. É importante lembrar que uma reportagem sobre a “disputa” da Vila havia sido publicada no jornal O Povo dias antes das demolições, o que deu alguma notoriedade ao caso (Araújo, 2016), mas não teve o efeito dramático que o evento mobilizador foi capaz de gerar, sobretudo por sua capacidade de acelerar o confronto com os agentes que o causaram (Santos, 1981; Turner, 2008).

Fator significativo para a consolidação dos movimentos sociais, o evento mobilizador contribui para desencadeá-los: “quer se trate de ameaça de remoção, de incêndio ou de [...] um plano autoritário de renovação urbana”, deflagrando uma crise que convoca a adesão de outros atores à causa (Santos, 1981, p. 219). Entretanto, a passagem da fase de irrupção para a organização de ações coletivas implica custos e depende de estratégias que favoreçam sua manutenção, tendo à frente possibilidades viáveis para a conquista de seus objetivos (Scott, 2011).

Outro elemento relevante para entender as mobilizações sociais é identificar como a trajetória de um problema mobiliza engajamentos e preocupações em torno dele, que arquiteturas institucionais podem lhe oferecer soluções e que arenas públicas¹⁰ são ativadas nesse processo. Contudo, um problema público não ocorre no vazio: ao ganhar visibilidade, ele apoia-se num repertório¹¹ preexistente, sendo possível encontrar respostas nas experiências de movimentos sociais que o antecederam; por isso, cabe mencionar o acionamento de um capital político que irá qualificar, tratar e enfrentar o problema atual (Cefaï, 2017).

Nesse sentido, a situação vivida pelos moradores da Vila Vicentina converge para estruturas institucionais e não institucionais, as quais farão parte do capital político de tratamento e enfrentamento do problema. O caso ativou uma arena pública afeita à causa do direito à moradia digna, mobilizando atores internos (moradores) e externos (representantes de movimentos sociais, vereadores, advogados, pesquisadores, professores universitários e outros, como já mencionamos). Além disso, a condição dos moradores, em sua maioria idosos, promoveu empatia, chamando ainda mais atenção para a situação. Após as demolições, entre os moradores que eram contrários à venda das casas foi estabelecido um senso de coletividade maior, dando uma noção de identidade relativamente mais coesa ao grupo resistente. Como disse uma das moradoras: “a resistência se firmou mesmo em outubro de 2016; depois dessa demolição foi que a gente, com medo de perder a nossa moradia, realmente se uniu”.¹² Daí resultou o movimento Resistência Vila Vicentina, constituído por 16 famílias contrárias à venda do local e à desocupação das casas. Cerca de 19 famílias restantes não participaram das ações do movimento.¹³

Um movimento social resulta da combinação complexa de objetivos, recursos e limites, sendo inviável separar sua organização do “campo de oportunidades” (Tilly, 1978) no qual a ação se move e se orienta (Melucci, 2001; Tarrow, 2009; Tilly, 1978). O “campo de oportunidades” é o ambiente de permeabilidade política e institucional em que atuam os agentes de um confronto (Tilly, 1978). Na análise do caso da Vila, chama atenção “o campo dos conflitos e dos atores que o tornam visíveis”, uma vez que a situação convocou atores diversos e em diferentes posições sociais (Melucci, 2001, p. 23), como foi mencionado. Isso permite acrescentar que o RVV, assim como outros movimentos, é heterogêneo em sua composição, reunindo um capital político formado por agentes institucionais e não institucionais.

A atuação política do movimento, para além das fronteiras locais e dos moradores que o definem, articula-se à Frente de Luta por Moradia Digna (FLMD), uma rede composta por representantes de movimentos sociais, organizações da sociedade civil, assessorias técnicas, entidades de pesquisa, universidades e outros. A FLMD tem capilaridade por congregar movimentos e atores sociais situados em diferentes territórios de Fortaleza, inclusive aqueles que integram Zeis, propiciando o diálogo supralocal e interconectando localidades e suas necessidades específicas. Note-se que a rede de movimentos faz uso intenso da Internet, mediante um grupo de Whatsapp e comunicações no Facebook e Instagram. Outrossim, a Frente favorece a organização da ação coletiva, na medida em que torna possível um confronto conjunto, somando pautas e demandas outrora pulverizadas.

Desse modo, tomando o evento mobilizador como ponto de partida, pode-se identificar o repertório de ação coletiva que foi acionado em favor da Vila. Para o movimento RVV, a implementação das Zeis e a possibilidade de patrimonialização têm sido as principais frentes de atuação e constituíram-se como estratégias de enfrentamento, reivindicação e mobilização.

Estratégias da Resistência Vila Vicentina

Na esteira do evento mobilizador, marcador que deu maior coesão e coordenação ao grupo, delineiam-se estratégias de enfrentamento que dão legitimidade e expectativas de conquista de objetivos políticos ao movimento Resistência Vila Vicentina. São elas: a regulamentação das Zeis em Fortaleza, entre as quais a VV está incluída¹⁴ – e que denominamos de vertente habitacional; e o tombamento da Vila, que denominamos de vertente da patrimonialização.¹⁵ Devido às especificidades de cada frente de atuação, passamos a discuti-las nos tópicos seguintes.

Vertente habitacional: Zeis como garantia da permanência

No início da formação do movimento Resistência Vila Vicentina, o grupo de moradores contrários à venda das casas procura o escritório de Assessoria Jurídica Popular Frei Tito de Alencar (EFTA), que atua na Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. O EFTA lhes informa que a área ocupada pela VVE é uma Zeis, que fora mapeada no Plano Diretor Participativo de Fortaleza, de 2009 (PDP-For).¹⁶

As Zeis são um instrumento urbanístico estabelecido pela Lei n. 10.257, de julho de 2001, (Estatuto da Cidade) e pela da Lei n. 11.977, de julho de 2009, que regulou o Programa Minha Casa Minha Vida e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. Com base nessa legislação, o PDP-For, aprovado pela Lei Municipal n. 062, de 2 de fevereiro de 2009, apresenta definição minuciosa das Zeis:

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são porções do território, de propriedade pública ou privada, destinadas prioritariamente à promoção da regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais de baixa renda existentes e consolidados e ao desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social e de mercado popular nas áreas não edificadas, não utilizadas ou subutilizadas, estando sujeitas a critérios especiais de edificação, parcelamento, uso e ocupação do solo. (Fortaleza, 2009, art. 123)

Trata-se de um instrumento que garante proteção legal contra a remoção de assentamentos em áreas ocupadas de forma desordenada e carentes de infraestrutura urbana, os quais passam a ter prioridade para políticas públicas destinadas a melhorias urbanísticas e habitacionais. Assim, uma vez implementadas, as Zeis evitariam a perpetuação de políticas urbanas excludentes e a expulsão de moradores de áreas valorizadas para periferias, contribuindo para evitar a formação de novas ocupações irregulares.

Em Fortaleza, o PDP-For de 2009 demarcou 135 Zeis, número considerado insuficiente diante das 843 áreas de ocupação precárias em Fortaleza, identificadas no Plano Local de Habitação de Interesse Social – PLHISFor (Freitas e Pequeno, 2012).¹⁷ O PDP-For estabeleceu três tipos de Zeis: as Zeis tipo 1 e tipo 2, ocupadas por população pobre, com precariedade urbanística e habitacional. Diferenciam-se entre si porque as de tipo 1 se originaram de ocupações espontâneas, enquanto as de tipo 2 são constituídas por conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares. As Zeis de tipo 3 (também chamadas “Zeis de vazios”) são constituídas por áreas com infraestrutura, onde se concentram terrenos não utilizados ou subutilizados, os quais poderão ser destinados à localização de habitação de interesse social. Do total de 135 Zeis, 45 são do tipo 1; 56, do tipo 2; e 34, do tipo 3 (Freitas e Pequeno, 2012; Iplanfor, 2015).

Como instrumento político, o mapeamento das Zeis tem representado importante objeto de reivindicação, uma vez que baliza a atuação de movimentos sociais em prol de sua regulamentação. Em Fortaleza, a utilização desse recurso em favor do direito à cidade tem sido dependente de uma correlação de forças, exigindo capacidade de negociar interesses por parte dos agentes envolvidos (Gondim e Gomes, 2012). Salienta-se que não basta a inclusão dos territórios das Zeis na lei, pois as garantias de sua efetividade são dependentes de outros detalhamentos e regulamentações. Entre as exigências, estão decretos que instituem e regulamentam os Conselhos Gestores (CGs), que passarão a coordenar e deliberar sobre as decisões relativas às áreas demarcadas e, sem os quais, o processo de regulamentação não se concretiza.

No entanto, ainda que incluídas no PDP-For de 2009, a regulamentação das Zeis foi um processo longo e desgastante, só concretizado mais de quinze anos depois.¹⁸ Essa demora reflete as vicissitudes das políticas de desenvolvimento urbano que tiveram lugar desde a Constituição de 1988, trazendo transformações estruturais na relação Estado-sociedade. Entretanto, políticas neoliberais e interesses econômicos continuam oferecendo obstáculos ao planejamento includente e à regulamentação de instrumentos que atuam nessa direção, tais como as Zeis (Freitas, 2019).

No caso da implementação das Zeis em Fortaleza, somente em 2013 a gestão municipal deu início ao processo que instituiu, por meio de decreto, um comitê que teve como objetivo gerar um relatório com informações para subsidiar a prefeitura quanto às ações prioritárias para a implantação das Zeis (Iplanfor, 2015). Integraram o comitê representantes do poder público, organizações da sociedade civil, representantes das áreas demarcadas, contando com o acompanhamento de outras entidades não previstas no decreto, tais como: laboratórios de pesquisa vinculados às universidades e programas de extensão acadêmicos. Nem todas as áreas demarcadas tiveram representantes ativos nas reuniões do comitê. Nove áreas se destacaram em relação à assiduidade e à mobilização comunitária, o que fez com que se tornassem alvo de regulamentação prioritária. São elas: Lagamar, Pici, Poço da Draga, Moura Brasil, Bom Jardim, Pirambu, Serviluz, Praia do Futuro e Mucuripe. A previsão era de que os trabalhos durariam 120 dias, porém, somente em 2015 o relatório da primeira fase foi concluído (Iplanfor, 2015).

A expressão obtida pelo caso da Vila Vicentina e a sua mobilização pública, bem como a lentidão com que os trabalhos da prefeitura foram conduzidos, favoreceram a inclusão da Zeis Dionísio Torres entre as Zeis prioritárias para regulamentação. Assim, em janeiro de 2017, um novo decreto foi publicado, prorrogando por mais seis meses o prazo para a conclusão dos trabalhos, o que confirmou a inserção da Vila Vicentina (ZDT) como décima Zeis prioritária, tendo representação nas reuniões da comissão¹⁹ para a produção do relatório final com as ações necessárias ao início do processo efetivo de regulamentação.

Dando continuidade às ações para a regulamentação, em maio de 2018, a Prefeitura publicou um decreto que regulamenta a criação dos Conselhos Gestores (CGs) das Zeis, formados, conforme o Decreto n. 14.211, por seis representantes dos moradores de cada Zeis e seis representantes do poder público.²⁰ Também devem constituir o Conselho um representante de organização da sociedade civil com atuação no território da Zeis e experiência em assessoria comunitária; e um representante da Câmara Municipal de Fortaleza, totalizando 14 integrantes. Enquanto os representantes do poder público são indicados pela Prefeitura, os representantes das Zeis devem ser eleitos entre moradores da área, em processo eleitoral que segue um cronograma que prevê mobilização dos votantes, prazo para candidaturas e campanhas, bem como votação acompanhada pelo órgão gestor das Zeis, o Instituto de Planejamento de Fortaleza – à época denominado Iplanfor.²¹ O representante da Câmara Municipal é designado pelo presidente da Casa Legislativa, e a organização da sociedade civil deve concorrer com outras organizações que, porventura, se candidatem à vaga no Conselho. Membros eleitos não são remunerados e os mandatos possuem duração de dois anos.²²

As primeiras eleições para o Conselho Gestor de cada uma das dez Zeis prioritárias aconteceram entre agosto e setembro de 2018. Moradores eleitos passaram por capacitação, conduzida pelo Iplanfor, e tomaram posse em novembro de 2018. A primeira reunião do CG da ZDT aconteceu em fevereiro de 2019. No mesmo ano, foram decididos o cronograma para início dos trabalhos para a produção do Plano Integrado de Regularização Fundiária (Pirf). O Pirf é o instrumento que orienta as intervenções do poder público no território das Zeis, sendo constituído por oito componentes: Plano de Trabalho; Diagnóstico Socioeconômico, Físico-ambiental, Urbanístico e Fundiário; Plano de Normatização; Plano de Regularização Fundiária; Plano de Urbanização; Plano de Emprego e Renda; Plano de Participação; Plano de Compatibilização. É por meio dele que se estabelecem as diretrizes que se adequam à área, propondo regulamentação fundiária e parâmetros urbanísticos, mediante a participação de moradores e, mais diretamente, dos membros do Conselho Gestor. O Pirf, por sua complexidade e necessária mobilização popular, é um trabalho técnico realizado por uma equipe interdisciplinar (profissionais das áreas de arquitetura, direito, sociologia, políticas públicas e economia), contando com o acompanhamento da população das Zeis acerca das decisões e soluções tecnicamente válidas para a área.

A fim de realizar esse trabalho, a Prefeitura, por meio do Iplanfor, propôs parcerias e acordos de colaboração técnica com universidades.²³ O Pirf da ZDT, diferentemente das outras Zeis, foi realizado pela equipe técnica do próprio Iplanfor. Inicialmente, a previsão era de que fosse realizado pelo Instituto Federal do Ceará (IFCE), porém, dificuldades relacionadas à assinatura do contrato de colaboração técnica inviabilizaram o acordo, e a ZDT foi a única área cujo Pirf foi conduzido por órgão da prefeitura.

A definição da instituição que conduziria o Pirf da Vila resultou em atraso em relação às outras Zeis, cujos contratos de colaboração já estavam assinados com as instituições. Em razão desse atraso, o Pirf da ZDT teve plano de trabalho apresentado em reunião do Conselho somente em novembro de 2019, um ano após a posse dos conselheiros eleitos. A finalização do Pirf da ZDT estava prevista para julho de 2020, porém, em meio às consequências e impedimentos da pandemia de Covid-19, parte dos trabalhos, sobretudo os que dependiam de ações in loco, teve de ser parcialmente suspensa. A finalização só ocorreu em novembro de 2021. Para se efetivar, os Pirfs precisam ser submetidos à Câmara Municipal na forma de Projetos de Lei Complementar (PLC) para votação, pois é essa legislação que viabilizará a normatização especial das Zeis, dando-lhes autonomia no que concerne às regras de parcelamento, uso e ocupação do solo, entre outras especificações (Fortaleza, 2009). Em dezembro de 2020, os Pirfs das outras nove Zeis já haviam sido enviados para à Câmara Municipal. Mesmo considerando-se o atraso na definição da instituição que conduziria o Pirf da Vila, o que retardou o seu início, a demora na finalização soou injustificada, uma vez que a ZDT possui território e população reduzida em relação às outras Zeis. Ademais, mesmo com o Pirf concluído em novembro de 2021, o respectivo PLC só foi enviado para a Câmara Municipal em agosto de 2023, quase dois anos após sua finalização.²⁴

De modo geral, o processo de inclusão e regulamentação das Zeis, em Fortaleza, não ocorreu sem conflitos. Os atrasos na publicação dos decretos, na liberação de recursos para mobilização e a demora para enviar os PLCs, entre outros entraves, foram acompanhados de perto pela rede de movimentos sociais que constitui a FLMD, resultando em ações articuladas externamente às instituições, como atos públicos na Câmara e no Paço municipal, e ações nos territórios das Zeis, como oficinas de mobilização, atividades de formação e esclarecimentos da legislação, entre outras. A RVV, por um lado, denunciou situações que foram percebidas como “boicotes”, em decorrência das sucessivas protelações, o que contribuiu para aumentar desconfianças no processo, por parte de integrantes de movimentos sociais. Por outro lado, o Movimento RVV concretiza sua participação política institucional via Conselho Gestor da Zeis, configurando uma interação socioestatal, relevante mecanismo de “encaixe institucional” (Carlos, 2018), revelando-se como importante canal que influi em processos decisórios. Assim, o curso da regulamentação e implementação das Zeis em Fortaleza e, especificamente, no caso da ZDT, mobiliza atores via permeabilidade de instituições políticas (Dowbor, 2018). Isso não implica, porém, na subtração de tensões, negociações e conflitos entre poder público e movimentos sociais, o que evidencia a importância de articulações não institucionais.

Vertente patrimonial: tombamento como medida de preservação

Adicionando-se à luta pelas Zeis, o evento mobilizador chamou atenção de apoiadores externos para a possibilidade de patrimonialização da VV, o que se justificava pelo fato de o lugar ser reconhecido como marco da ocupação da zona leste da cidade, constituindo-se por edificações que propiciam sociabilidade e qualidade ambiental ao bairro Dionísio Torres, como fundamentou um dos autores do pedido de tombamento (Duarte Jr. et al., 2017).²⁵

A patrimonialização, para se tornar efetiva, requer ato administrativo realizado pelo poder público por meio de tombamento, procedimento permeado por vieses tecnicistas e burocráticos, que dispensa a participação democrática – diferentemente do que ocorre com as Zeis. O rito autoriza qualquer pessoa a solicitar a proteção de um bem, acompanhado de justificativa;²⁶ a solicitação, porém, deve passar por anuência da administração pública competente²⁷ e ser submetida à apreciação de um conselho formado por entidades do setor público e técnico-acadêmico.

Seguindo esse curso, a solicitação de tombamento da Vila Vicentina foi apresentada à Secretaria de Cultura de Fortaleza (Secultfor) e deferida em novembro de 2016, em caráter provisório. De acordo com o artigo 14, da Lei n. 9.347/2008, caberia à Secultfor realizar, no prazo de seis meses, estudos para instruir o processo de tombamento, o qual deve passar por apreciação do Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural de Fortaleza – Comphic (Fortaleza, 2008) para tornar-se, ou não, definitivo. Tendo por objetivo contribuir para esses estudos, o professor Romeu Duarte Júnior, um dos autores do pedido, coordenou um grupo de alunos do curso de Arquitetura e Urbanismo (UFC), um psicólogo e uma socióloga para identificar as características arquitetônicas, históricas e culturais da Vila (Duarte Jr. et al., 2017). O resultado desse estudo foi entregue à Secultfor em maio de 2017, mas somente em maio deste ano o órgão submeteu o processo para votação no Comphic, obtendo parecer favorável ao tombamento definitivo. Ressalta-se que a lei não prevê tempo máximo para que a Secultfor submeta o processo à votação no Conselho.²⁸

O Comphic é composto por representantes do poder público, de instituições acadêmicas e de entidades profissionais;²⁹ não há participação de representantes de movimentos sociais ou de assessorias populares. Dado esse perfil do Conselho, pressões dos movimentos sociais, particularmente da RVV, são essenciais para acelerar o andamento do processo de tombamento a fim de legitimar sua defesa e constranger, direta ou indiretamente, o poder público.³⁰

Integrantes do RVV reconhecem como necessária a medida em favor do tombamento da Vila. Por um lado, ela é bem-vinda como forma de proteção, acredita uma das moradoras, pois “[...] realmente não mexer na estrutura da Vila, principalmente por fora, é uma forma de proteção”. Também “[...] é outra segurança mais forte saber que não podem tirar a gente daqui”. Por outro lado, a ausência da instrução que orienta o tombamento deixa dúvidas sobre o deve ser preservado e como. Ao confirmar o processo como estratégia eficaz à permanência da Vila no Dionísio Torres, outra moradora comenta que o tombamento é “[...] importante, pois é uma coisa que vai ficar na história de Fortaleza. Mas não entendo muito de tombamento, em relação ao que não pode mudar nas estruturas”.³¹ Isso confirma que a patrimonialização vem trazendo certa ambiguidade entre moradores e integrantes do movimento: apoiar o tombamento mostra-se relevante na preservação da Vila; no entanto, a solução causa dúvidas sobre o que é permitido fazer com a casa e como as transformações necessárias na moradia serão conduzidas, dadas as necessidades de ampliação e melhoria nos cômodos, em decorrência de demandas familiares.

Para além das opiniões ambivalentes a respeito do tombamento da VV, percebe-se que a patrimonialização ativa campos de disputa, confrontando discursos sobre desenvolvimento urbano e econômico que reproduzem estéticas disciplinadoras e higienistas. A noção de “revitalização” de espaços urbanos alinha-se à adequação das “[...] cidades às demandas e aos fluxos internacionais de turismo e consumo urbano” (Leite, 2002, p. 115). Movimentos sociais voltaram-se à disputa pelo espaço urbano, requerendo a preservação de edifícios, paisagens e seus usos, agindo na contramão dos interesses do mercado imobiliário. Para os propósitos deste trabalho, compreendemos o patrimônio como importante elemento que atua como estruturante da ação coletiva, incorporando-se a movimentos sociais que reivindicam memória e identidade em suas estratégias de confronto (Rocha, 2021).

Vale lembrar que a noção de patrimônio urbano é relativamente recente. Isso se deve, em parte, por sua escala, complexidade e ausência de documentos cartográficos confiáveis. Choay (2001) comenta que, até o século XIX, a descrição e os estudos históricos das cidades só consideram seu espaço por intermédio de monumentos e estruturas econômicas e sociais. A história do espaço urbano não se confunde com a do patrimônio urbano histórico e sua proteção. É quando se tornam obstáculo ao desenvolvimento de novas formas de organização do espaço urbano que as formações antigas ganham identidade conceitual, e a noção de patrimônio urbano histórico consolida-se na direção contrária ao processo dominante de urbanização (ibid.).

Assim, o patrimônio urbano histórico ganha notoriedade durante a segunda metade do século XX, sendo importante campo de disputa (ibid.). A partir de então, discute-se a preservação de uma memória compartilhada, que se destaca não só através de edificações de diferentes tipos, mas enquanto práticas culturais e usos que atuam como marcadores de diferença, gerando vínculos a territórios socioespaciais e simbólicos.

Nessa direção, no Brasil, a partir dos anos 1960, o Programa de Reconstrução de Cidades Históricas³² instrumentalizou a proteção de bens culturais situados em áreas urbanas, a fim de favorecer atividades lucrativas como o turismo. Sob tais circunstâncias, promovia-se um passado romantizado, que silenciava processos de segregação e desigualdades (Monnet, 1996). É emblemático que os bens tombados na primeira metade do século XX remetam ao passado colonial e ao barroco sacro, ressaltando valores de elites religiosas, escravocratas e agrárias (Diniz e Pacheco, 2020).

Com o fito de democratizar a noção de patrimônio e seu alcance no Brasil, em fins dos anos 1970, iniciou-se o reconhecimento de expressões imateriais, resultando na substituição da nomenclatura “patrimônio histórico e artístico” pela de “bens culturais”. A ação contribuiu para disseminar o conceito de patrimônio como medida voltada ao presente, e não a um passado cristalizado (ibid., p. 26). Desse modo, o patrimônio urbano histórico tem potencial para fomentar ações coletivas organizadas, sobretudo quando se pretende defender territórios e lugares. No caso aqui estudado, a patrimonialização é prática recursiva que fundamenta a ação do movimento RVV, adicionando elementos à sua composição identitária e política (Rocha, 2021).

Sabemos que os movimentos sociais estão imersos em variadas matizes de sentido, notadamente quando a patrimonialização e a luta pela moradia atuam de forma conjunta, agregando disputas territoriais e simbólicas que ocorrem na cidade. O espaço é produto histórico e social, ancorando relações sociais e noções de vínculo entre habitante e lugar (Carlos, 2007).

A reivindicação da patrimonialização, no caso da VV, promove o cotidiano e o espaço vivido como geradores de diferença, confirmando a dimensão da memória (material e simbólica) e dos modos de vida, como recursos a serem preservados. É nesse sentido que a Vila Vicentina ganha status de “lugar fora do comum”, uma vez que seu espaço e as ambiências que lhe conformam ficaram de fora do “destino comum” que levou à verticalização intensa de sua região, afetando não só a morfologia dos edifícios de seu entorno, mas a natureza das ocupações, que se volta a moradias de alto padrão e ao comércio de bens e serviços. A permanência de seu conjunto de casas confirma a definição do patrimônio como bens que incorporam uma realidade histórica que sempre esteve na origem do presente, contando e recontando histórias (Monnet, 1996) e as trajetórias de vida ali presentes.

Conclusão

Buscamos compreender recursos acionados por movimentos sociais na disputa pelo espaço em áreas dotadas de condições adequadas para a moradia digna. Para tanto, abordamos as estratégias de um grupo de moradores da Vila Vicentina para permanecer no bairro Dionísio Torres, um dos mais valorizados de Fortaleza, enfrentando investidas do mercado imobiliário, interessado na aquisição do terreno em que está localizada.

A análise demandou a problematização das categorias “centro” e “periferia”, uma vez que processos de produção do espaço urbano são carregados de contradições que não se reduzem a disposições espaciais. Por esse motivo, optamos por analisar a produção de centralidades e de periferização, pois tais processos não são necessariamente geográficos – muito menos homogêneos. Certamente, guardam relação com a concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos em áreas ocupadas pela população mais rica, como os bairros da Aldeota e Dionísio Torres, onde ocorreram processos de centralidade, em detrimento de outras áreas situadas na periferia geográfica, habitadas pela população pobre, sem acesso às condições de moradia digna. Tal é o caso de assentamentos formados à revelia da legislação urbanística, situados em bairros como Bom Jardim, Pici, Pirambu e Lagamar – também mapeados como Zeis. Entretanto, o caso da Vila Vicentina mostra que mesmo um assentamento constituído de acordo com a legislação urbanística e localizado num bairro que é parte de uma centralidade pode sofrer um processo de periferização. Ainda que tenha se formado em loteamento aprovado pela Prefeitura Municipal e conte com infraestrutura urbana razoável, ao longo do tempo, perdeu equipamentos (uma escola, um ambulatório e um consultório dentário), e a posse das moradias não têm segurança jurídica.

O caso da VV ofereceu uma oportunidade para tratar empiricamente do surgimento e da organização de uma ação coletiva que alcançou relevantes objetivos políticos: a inclusão no processo de regulamentação das Zeis prioritárias em Fortaleza e o tombamento, ressaltando a relevância das moradias e seu conjunto como patrimônio histórico da cidade. O fenômeno possibilita o entendimento de processos sociais mais amplos, oferecendo recursos explicativos para questões e conflitos que envolvem o meio urbano. Uma dessas questões trata da regulamentação de dispositivos jurídicos que coíbem a especulação imobiliária e visam reduzir a segregação urbanística, como as Zeis. Em Fortaleza, o processo vem se prolongando há décadas, mostrando-se dependente de movimentos que agem em concerto, a fim de pressionar e cobrar pelo cumprimento do que prevê a legislação urbana. Outra questão é a evidência de formas contra-hegemônicas de habitar a cidade, sobretudo em bairros considerados de “alto padrão”. A VV foi construída no final da década de 1930 e, ao longo dos anos, sua morfologia e suas edificações vêm contrastando com os demais edifícios do bairro, por sua horizontalidade e simplicidade. O caso permite observar as dimensões do afeto e da memória, envoltos no vínculo com os lugares, que podem oferecer mote para a organização da ação coletiva. Assim, lançar mão da patrimonialização mostrou-se um recurso válido para proteger e manter territórios materiais e simbólicos na cidade.

Ao estudar os movimentos sociais, é pertinente observar sua origem, formação, seus apoiadores internos e externos, seus opositores e outros aspectos.

Como relatamos, na origem do movimento Resistência Vila Vicentina, alguns moradores da Vila cederam a pressões de compradores e negociaram suas casas. Essa medida ocasionou demolições de unidades vendidas, por meio de uma controversa ação de reintegração de posse. Esse foi o “evento mobilizador”, que reputamos como marcador para a formação e organização daquele movimento. A repercussão desse evento convocou uma arena pública significativa, dando ao RVV condições de formular suas estratégias e vertentes de atuação, que foram delineadas em torno da regulamentação das Zeis (vertente habitacional) e do tombamento (vertente do patrimônio).

Uma vez organizado, o RVV adota táticas de atuação exógenas, por meio da colaboração de apoiadores externos; e endógenas, dando mostras de sua capacidade de organização e manutenção internas. O movimento combina participação institucional, através do Conselho Gestor da Zeis – instância decisória com permeabilidade para a incorporação de lideranças e moradores – com a articulação em redes de movimentos e coletivos que dão corpo à Frente de Luta por Moradia Digna, relevante campo de pressão não institucional.

A vertente habitacional, relativa ao processo de regulamentação das Zeis, vem alcançando ganhos. A participação de representantes de moradores no Conselho Gestor deu legitimidade à elaboração do Plano Integrado de Regularização Fundiária, o qual viabiliza a segurança jurídica na relação de propriedade das moradias e reduz precariedades urbanísticas. Resta o acompanhamento de sua efetiva implantação.

No que concerne à vertente do patrimônio, o tombamento torna-se recurso em favor da permanência da Vila e de seus moradores num bairro ocupado por estratos médio e alto da população de Fortaleza. Ao invés de romantizar o passado, sublimando segregações e desigualdades, a ação promove a inserção de grupos sociais diversos, os quais reivindicam controle e uso do espaço, beneficiando-se, ao mesmo tempo, de seu valor geográfico, econômico e simbólico. E, assim, graças à mobilização coletiva, uma “periferia” se mantém na centralidade.

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Notas

• 1
  A análise baseia-se em pesquisa qualitativa, finalizada em 2021 e atualizada em 2025. A coleta de dados foi feita mediante observação participante, entrevistas, questionários e levantamento bibliográfico e documental (Rocha, 2021).
• 2
  Ao longo do texto, a Vila Vicentina da Estância será designada por suas iniciais (VVE, VV), por Vila Vicentina ou simplesmente por Vila.
• 3
  Apesar de ter sido elevada à condição de vila e capital do Ceará em 1726, e de cidade em 1823, Fortaleza, até meados do século XIX, era uma localidade insignificante em termos econômicos e sociais. Estudos históricos sobre a evolução de Fortaleza podem ser encontrados em Castro (1982), Jucá (2003) e Costa (2017), dentre outros.
• 4
  As unidades foram construídas de forma gradativa. Após a doação do terreno, em 1938, foram construídas cerca de 15 unidades; 20 a 35, ao longo das décadas de 1940 a 1970, atingindo o total de 45 unidades durante os anos 1980 e 1990. Essa informação, porém, carece de registros precisos, sendo as construções e seu período estimados em pesquisa direta com moradores e consulta a averbações à escritura do terreno (Rocha, 2021).
• 5
  Até o Censo de 2022, o IBGE referia-se às favelas e outros assentamentos precários como “aglomerados subnormais”, denominação com forte viés estigmatizante, que foi modificada para “favelas e comunidades urbanas” em 2023, atendendo a críticas de movimentos sociais e de estudiosos do tema (IBGE, 2023).
• 6
  Vale lembrar que a Vila Vicentina e sua construção foram resultado de doações de integrantes da entidade filantrópica Sociedade São Vicente de Paulo, a qual instituiu algumas “normas de convivência e construção” às moradias, o que nos faz concluir que a autoconstrução não foi o padrão adotado na conformação das residências (Rocha, 2021).
• 7
  A frase foi usada por um participante da Frente de Luta por Moradia Digna (FLMD), da qual falaremos adiante.
• 8
  Em 2016, o valor do m no bairro Dionísio Torres era cerca de R$5.000,00.
• 9
  Moradores relataram que os ocupantes das casas vendidas ouviam música alta até tarde e falavam em voz alta ao telefone, dizendo estar “pastorando [vigiando] casas na Aldeota”.
• 10
  Por arena pública entende-se um espaço social em que seus atores definem seus problemas como públicos e referem-se ao interesse público (Cefaï, 2017).
• 11
  Conjunto de estratégias de confronto adotadas por movimentos sociais, cuja prevalência varia em diferentes momentos históricos (McAdam, Tarrow e Tilly, 2009). Por exemplo, ações como destruição de máquinas, comuns no movimento operário do século XIX, deixaram de existir ou se tornaram residuais, ao contrário das greves e passeatas, que ainda estão presentes na contemporaneidade. Já o uso das redes sociais como estratégia de mobilização é um repertório típico do século XXI (Gondim e Rocha, 2019).
• 12
  Pesquisa direta (2021).
• 13
  Número obtido mediante pesquisa direta (2021). Ressalta-se que o número de integrantes do movimento é inconstante, podendo ampliar-se ou se reduzir. Por um lado, moradores indecisos, que estariam “em cima do muro”, podem mudar de lado em função das conquistas do movimento. Por outro lado, demoras ou instabilidades na conquista de objetivos podem causar desistência de integrantes.
• 14
  A VV corresponde à Zeis denominada, oficialmente, de Zeis Dionísio Torres (ZDT).
• 15
  Por “patrimonialização”, entendemos o processo pelo qual um bem, material ou imaterial, é considerado merecedor de proteção do poder público para preservar sua integridade e originalidade. Retomaremos essa questão no próximo item.
• 16
  O PDP-For foi aprovado em fevereiro de 2009, conforme Lei Complementar n. 062/2009. Após seis anos de atraso em relação ao prazo legal de revisão, o novo Plano Diretor foi submetido à Câmara Municipal em 29 de outubro de 2025 e aprovado em novembro do mesmo ano.
• 17
  As Zeis são objeto de conflito desde a sua inclusão no PDP-For, marcada por disputas, tensionadas por movimentos sociais e organizações da sociedade civil, representantes do mercado imobiliário e do setor público. Essas dificuldades e tentativas de implementação das Zeis foram objeto de vários trabalhos (Freitas, 2015; Freitas; Pequeno, 2012; Gondim e Gomes, 2012).
• 18
  Em novembro de 2025, dez Zeis prioritárias de Fortaleza foram regulamentadas, entre elas a Zeis Dionísio Torres (ZDT). A medida concretizou a vitória dos movimentos sociais em meio à pressão pela regulamentação e participação ativa no processo de elaboração do novo Plano Diretor Participativo e Sustentável de Fortaleza.
• 19
  A comissão construiu diagnósticos das áreas, elaborou normas para regulamentação do processo de constituição dos Conselhos Gestores (CGs), promoveu a capacitação de conselheiros eleitos, definiu diretrizes para a elaboração dos Planos Integrados de Regularização Fundiária (Pirfs) e para a política de habitação de interesse social para as Zeis de vazios. Conforme previsto no Decreto n. 13.827, participaram representantes do setor público, de entidades da sociedade civil e das áreas definidas como prioritárias.
• 20
  Membros do poder público representam os seguintes órgãos: Gabinete do Prefeito; Iplanfor; Secretaria Municipal do Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (Habitafor); Coordenadoria Especial de Participação Social (CEPS); Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente (Seuma); e Secretaria Regional correspondente à área das Zeis.
• 21
  A atual gestão municipal renomeou o órgão, que passou a ser chamado de Ipplan – Instituto de Pesquisa e Planejamento de Fortaleza. Optamos por manter a denominação anterior no texto em razão das publicações oficiais citadas, cuja autoria institucional é anterior à mudança do nome.
• 22
  Em decorrência da pandemia de Covid-19, em 2020, os mandatos dos primeiros conselheiros eleitos foram prorrogados. Novas eleições só ocorreram em outubro de 2023.
• 23
  As Zeis Poço da Draga, Bom Jardim e Pici tiveram seus Pirfs conduzidos por equipe da Universidade Federal do Ceará; as Zeis Praia do Futuro, Mucuripe e Serviluz, pela Universidade de Fortaleza; e as Zeis Moura Brasil, Pirambu e Lagamar, pela Universidade Estadual do Ceará.
• 24
  A demora ocorreu sem explicações do motivo por parte da Prefeitura, mesmo sendo protocolados, via Conselho Gestor e Efta, pedidos de esclarecimentos.
• 25
  Logo após as demolições, a Vila teve três pedidos de tombamento concomitantes, realizados por dois vereadores e um arquiteto e professor universitário.
• 26
  A lei exige outras informações, além da justificativa do pedido, como endereço e localização do bem, fotografias, etc.
• 27
  O tombamento pode ser realizado pelas três instâncias da administração pública. Em esfera Federal, fica a cargo do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan); no que concerne às esferas Estadual e Municipal, é realizado por órgãos próprios. No Ceará, o tombamento estadual fica a cargo da Secretaria de Cultura do Estado (Secult) por meio do Conselho Estadual de Preservação do Patrimônio Cultural do Estado do Ceará (Coepa). Em âmbito municipal, está sob a gestão da Secretaria de Cultura de Fortaleza (Secultfor).
• 28
  A demora da Secultfor no encaminhamento dos processos de tombamento provisórios vem causando prejuízos a outros bens tombados provisoriamente, pois a inexistência de diretrizes de proteção compromete a preservação. Fortaleza tem 54 bens tombados em caráter provisório, aguardando parecer definitivo. Alguns seguem há mais de dez anos nessa situação (Nascimento, 2019).
• 29
  Representam o poder público no Conselho: membro da Secretaria Municipal de Cultura, como presidente; membro do Patrimônio Histórico-Cultural da Secultfor, como coordenador; Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente; Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan); representantes da Câmara Municipal de Fortaleza (CMF), da Procuradoria Geral do Município (PGM), da Secretaria de Cultura do Estado do Ceará (Secult), da Secretaria de Turismo do Estado (Setur), da Secretaria de Turismo de Fortaleza (Setfor). Representam entidades da sociedade civil: o Instituto Histórico, Geográfico e Antropológico do Ceará (IHGAC); a Universidade Federal do Ceará (UFC); a Universidade de Fortaleza (Unifor); a Universidade Estadual do Ceará (Uece); representante do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-CE); da Associação dos Geógrafos do Brasil (AGB-CE); da Associação Nacional dos Profissionais Universitários de História (ANPUH-CE); e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-CE).
• 30
  Ações do RVV nessa direção foram: afixação de faixas, pinturas nas paredes e muros da Vila com a expressão “A Vila é patrimônio histórico”, oficinas de fanzine com a história do lugar e de seus moradores, além de aulas públicas sobre patrimônio, mediadas por professores universitários.
• 31
  O tombamento não interfere na questão da propriedade, pois não visa à desapropriação do bem, cabendo o ônus da preservação e manutenção do bem ao proprietário.
• 32
  A esse respeito, ver Fonseca (2017).
• Declaração de disponibilidade de dados da pesquisa:
  Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado em Repositório Institucional UFC e pode ser acessado em http://repositorio.ufc.br/handle/riufc/61386. Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi atualizado e publicado no próprio artigo.

Editado por

• Editores:
  Lucia Bógus
  Luiz César de Queiroz Ribeiro

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado em Repositório Institucional UFC e pode ser acessado em http://repositorio.ufc.br/handle/riufc/61386. Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi atualizado e publicado no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  28 Ago 2026
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2026

Histórico

• Recebido
  14 Nov 2025
• Aceito
  15 Abr 2026