Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo no Brasil: evidências empíricas sobre capacidade produtiva (2011-2024)Resumo
As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) configuram um dos principais instrumentos da política industrial em saúde no Brasil, ao articular o poder de compra do Estado à transferência de tecnologia para laboratórios farmacêuticos oficiais (LFOs). Este artigo avaliou em que medida as PDPs contribuíram para o fortalecimento da capacidade produtiva nacional de medicamentos estratégicos no período de 2011 a 2024. Realizou-se uma avaliação formativa de política pública, baseada em análise documental, dados de aquisições governamentais e construção de indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica. Os resultados evidenciam avanços relevantes, porém desiguais, entre plataformas tecnológicas, instituições públicas e classes terapêuticas. As PDPs associadas a medicamentos sintéticos apresentaram maior estabilidade produtiva, já as parcerias em plataformas biotecnológicas enfrentaram maiores desafios de internalização tecnológica. Observou-se elevada heterogeneidade institucional e concentração de capacidades em poucos laboratórios públicos. Conclui-se que as PDPs representam um instrumento estratégico para o fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, embora sua efetividade permaneça condicionada à superação de fragilidades estruturais e à consolidação de capacidades produtivas e tecnológicas de longo prazo.
Palavras-chave:
Parcerias Público-Privadas; Capacidade Organizacional; Importação de Produtos; Complexo Econômico-Industrial da Saúde
Abstract
The Productive Development Partnerships (PDPs) are one of the main instruments of industrial health policy in Brazil, by articulating the purchasing power of the State with the transfer of technology to official pharmaceutical laboratories (LFOs). This article evaluated the extent to which PDPs contributed to strengthening the national production capacity of strategic medicines in the period from 2011 to 2024. A formative evaluation of public policy was carried out, based on documentary analysis, data from government acquisitions and the construction of indicators of productive and technological sustainability. The results show relevant, but uneven, advances between technological platforms, public institutions and therapeutic classes. PDPs associated with synthetic drugs showed greater production stability, while partnerships in biotechnology platforms faced greater challenges of technological internalization. High institutional heterogeneity and concentration of capacities were observed in a few public laboratories. It is concluded that the PDPs represent a strategic instrument for strengthening the Economic-Industrial Health Complex, although their effectiveness remains conditioned to the overcoming of structural weaknesses and the consolidation of long-term productive and technological capacities.
Keywords:
Public-Private Sector Partnerships; Organizational Capacity; Importation of Products; Health Economic-Industrial Complex
Resumen
Las Asociaciones para el Desarrollo Productivo (PDP) constituyen uno de los principales instrumentos de la política industrial en salud en Brasil, al articular el poder de compra del Estado con la transferencia de tecnología a los laboratorios farmacéuticos oficiales (LFO). Este artículo evaluó en qué medida las PDP contribuyeron a fortalecer la capacidad productiva nacional de medicamentos estratégicos durante el período comprendido entre 2011 y 2024. Se realizó una evaluación formativa de política pública, basada en análisis documental, datos de adquisiciones gubernamentales y construcción de indicadores de sostenibilidad productiva y tecnológica. Los resultados demuestran avances significativos, aunque desiguales, entre plataformas tecnológicas, instituciones públicas y clases terapéuticas. Las PDP asociadas a medicamentos sintéticos demostraron una mayor estabilidad productiva, mientras que las alianzas en plataformas biotecnológicas enfrentaron mayores desafíos en la internalización tecnológica. Se observó una elevada heterogeneidad institucional y concentración de capacidades en pocos laboratorios públicos. Se concluye que las PDP representan un instrumento estratégico para fortalecer el Complejo Económico-Industrial de la Salud, aunque su eficacia sigue dependiendo de la superación de debilidades estructurales y la consolidación de capacidades productivas y tecnológicas a largo plazo.
Palabras-clave:
Asociación entre el Sector Público-Privado; Capacidad Organizacional; Importación de Productos; Complejo Económico-Industrial de la Salud
Introdução
A garantia do acesso universal a medicamentos essenciais constitui um dos pilares dos sistemas públicos de saúde e depende, de forma crescente, da existência de capacidades produtivas nacionais capazes de assegurar o fornecimento contínuo e sustentável. Em países de industrialização tardia, a elevada dependência de importações de medicamentos, vacinas e insumos farmacêuticos ativos (IFAs) configura um risco econômico, sanitário e estratégico, ao expor os sistemas de saúde a vulnerabilidades associadas às cadeias globais de suprimento e às assimetrias tecnológicas internacionais 1.
No Brasil, essa vulnerabilidade assume contornos específicos em razão do desenho constitucional do Sistema Único de Saúde (SUS), que atribui ao Estado a responsabilidade pela garantia do direito à saúde em um sistema universal. A sustentabilidade do SUS, portanto, exige uma articulação estruturada entre políticas de saúde, políticas industriais e políticas de ciência, tecnologia e inovação, capazes de reduzir a dependência externa e ampliar a autonomia sanitária nacional. Nesse contexto, consolida-se o conceito de Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) dentro do Governo Federal, que reconhece a saúde como setor estratégico de desenvolvimento e explicita a interdependência entre produção, inovação tecnológica e garantia de direitos sociais 2,3.
As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) constituem um dos principais instrumentos dessa estratégia. Instituídas a partir de 2008 e regulamentadas em 2012 e 2014, as PDPs foram concebidas como mecanismo de articulação entre o poder de compra do Estado e a transferência de tecnologia do setor privado para laboratórios farmacêuticos oficiais (LFOs), com o objetivo de internalizar a produção de medicamentos estratégicos para o SUS e fortalecer a base produtiva nacional 4,5. A literatura aponta avanços associados à redução de preços, à ampliação do acesso e à consolidação de parcerias público-privadas no setor farmacêutico 6,7.
Entretanto, estudos anteriores têm apontado alguns limites da política, como dificuldades na internalização plena das tecnologias, persistência da dependência de IFAs importados, heterogeneidade das capacidades institucionais dos laboratórios públicos e fragilidades nos mecanismos de governança e avaliação das parcerias 8,9,10. Ademais, ainda são escassas as análises empíricas de médio e longo prazo que avaliem os efeitos estruturais das PDPs sobre a capacidade produtiva nacional e as diferenças de desempenho entre plataformas tecnológicas, especialmente entre medicamentos sintéticos e biológicos 3,11,12,13.
Este artigo busca contribuir para esse debate ao avaliar empiricamente os resultados das PDPs no Brasil no período de 2011 a 2024, com foco nas fases III e IV das parcerias. Ao articular a análise de dados de aquisições governamentais e indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica elaborados no trabalho, o estudo procura responder à seguinte questão central: em que medida as PDPs contribuíram para o fortalecimento da capacidade produtiva nacional de medicamentos estratégicos para o SUS?
Nesse sentido, o artigo tem como objetivo específico construir indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica das PDPs, estruturados nas dimensões de continuidade produtiva, maturação tecnológica, escala/economicidade e autonomia produtiva relativa, com base na sistematização de dados administrativos, normativos e produtivos das parcerias, com ênfase nas fases III e IV. Essa estratégia analítica permite avaliar, de forma longitudinal e comparativa, os efeitos das PDPs sobre a capacidade produtiva nacional em medicamentos estratégicos para o SUS.
Métodos
O estudo adotou uma abordagem de avaliação formativa de política pública, orientada à análise de resultados intermediários e estruturais das PDPs. Essa opção metodológica é adequada por se tratar de uma política em execução durante a maior parte do período analisado, cujos efeitos mais relevantes - como a internalização tecnológica e a consolidação produtiva - manifestam-se de forma progressiva, não linear e condicionada por fatores institucionais e estruturais 11,12.
A avaliação formativa permite identificar padrões de desempenho, gargalos e limitações ainda durante a execução da política, diferindo de abordagens exclusivamente ex post, que tendem a capturar apenas resultados finais e, muitas vezes, desconsideram os processos de aprendizagem e adaptação institucional inerentes a políticas industriais e tecnológicas. Nesse sentido, a estratégia adotada buscou analisar as PDPs como instrumentos dinâmicos, sujeitos a ajustes normativos, variações conjunturais e assimetrias institucionais ao longo do tempo.
Foi realizado um estudo de natureza exploratória e analítico-descritiva, com base na triangulação de métodos quantitativos e qualitativos. O recorte temporal compreendeu o período de 2011 a 2024, escolhido por abranger as fases de consolidação normativa das PDPs, sua expansão inicial, os ciclos de instabilidade institucional e os estágios mais avançados de execução de parte das parcerias.
Foram incluídos na análise apenas medicamentos, vacinas e hemoderivados vinculados a PDPs que atingiram a fase III ou a fase IV até o ano de 2025, independentemente de estarem ativas, suspensas ou extintas no período analisado, o que resultou em 63 parcerias correspondentes a 45 medicamentos (visto que há casos de mais de uma parceria firmada para o mesmo produto).
Destaca-se que a fase III corresponde ao estágio em que inicia a transferência efetiva de tecnologia e a produção local com aquisição governamental, e a fase IV refere-se à verificação da internalização tecnológica e da capacidade produtiva do laboratório público 5. Essa delimitação permitiu concentrar a análise nos estágios em que se esperaria observar impactos sobre a capacidade produtiva nacional.
Fontes de dados
A análise baseou-se em dois conjuntos principais de dados: (i) documentação normativa e administrativa do Ministério da Saúde - incluindo decretos, portarias, relatórios técnicos e documentos oficiais relacionados à formulação, regulamentação e monitoramento das PDPs, com destaque para as normativas publicadas a partir de 2012 e suas atualizações 4,5,14; (ii) dados de aquisições governamentais de medicamentos objeto das PDPs realizadas pelo Ministério da Saúde, contemplando volumes, valores contratados, fornecedores e períodos de compra. Esses dados permitiram analisar, de forma integrada, a evolução institucional da política e a continuidade do fornecimento ao SUS.
Com base nesse conjunto de informações, foram construídos indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica das PDPs (Quadro 1), organizados em dimensões analíticas que dialogam com a literatura sobre o CEIS e sobre as políticas industriais em saúde 1,2. Os indicadores resultam de uma revisão sistematizada da literatura nacional sobre PDPs, política industrial e sustentabilidade produtiva, baseando-se na identificação de categorias analíticas recorrentes, métricas previamente utilizadas e lacunas empíricas ainda pouco exploradas. Parte dos indicadores foi inspirada diretamente em proposições existentes e outros foram adaptados ou desenvolvidos para atender às especificidades do contexto institucional brasileiro, dos medicamentos analisados e do recorte temporal adotado.
As dimensões analíticas contempladas no Quadro 1 incluem: continuidade produtiva, associada à estabilidade do fornecimento e à previsibilidade da produção 3,11; escala produtiva, vinculada ao volume de produção, à capacidade instalada e ao uso do poder de compra do Estado 2,7; e economicidade, referente à eficiência relativa, aos custos e à racionalidade do gasto público nas compras governamentais em saúde 6,11. Esses referenciais orientaram a seleção e a operacionalização dos indicadores, assegurando coerência teórica e consistência metodológica.
As principais dimensões analíticas consideradas incluíram: (i) continuidade produtiva, expressa pela regularidade das aquisições governamentais; (ii) maturação tecnológica, associada ao avanço das PDPs entre as fases III e IV; e (iii) autonomia produtiva relativa, associada à dependência de fornecedores privados e à capacidade de atendimento da demanda pelo setor público. Esses indicadores permitiram análises comparativas entre PDPs, instituições públicas e plataformas tecnológicas, bem como a identificação de padrões agregados e assimetrias estruturais.
A análise incorporou um eixo comparativo entre medicamentos sintéticos e biológicos, considerando diferenças estruturais de complexidade produtiva, intensidade tecnológica e exigências regulatórias, reconhecidas na literatura como condicionantes das trajetórias de internalização tecnológica e da sustentabilidade produtiva das PDPs 8,10. Essa comparação possibilitou identificar padrões diferenciados de desempenho e limites específicos associados a cada plataforma.
Os dados quantitativos foram analisados por meio de estatística descritiva e análise de tendências temporais, com foco na identificação de padrões de continuidade, interrupção ou inflexão no período de 2011 a 2024, enquanto os dados qualitativos provenientes da análise documental foram utilizados de forma complementar. A triangulação entre fontes e métodos buscou aumentar a confiabilidade analítica, com análises conduzidas em nível agregado - examinando tendências gerais da política - e desagregado - focando medicamentos específicos, fases das PDPs e plataformas tecnológicas -, respeitando os limites de disponibilidade, qualidade e comparabilidade dos dados.
Resultados
Configuração geral das PDPs e distribuição institucional
Entre 2011 e 2024, as PDPs abrangeram um amplo conjunto de medicamentos, vacinas e hemoderivados estratégicos para o SUS. Em 2025, as parcerias estavam concentradas majoritariamente nas fases III (18 projetos) e IV (38 projetos) que, em conjunto, representavam 71,6% das PDPs vigentes. Em dezembro de 2024, havia ainda sete Termos de Compromisso suspensos, sendo cinco na fase II e dois na fase IV. Quanto à distribuição por plataforma tecnológica, identificaram-se 65 PDPs de medicamentos sintéticos, 17 de biotecnológicos, cinco de vacinas e uma de hemoderivados, evidenciando a predominância dos sintéticos ao longo de todo o período, ainda que com a incorporação gradual de parcerias biotecnológicas a partir da segunda metade da década de 2010.
Apesar da ampliação do escopo tecnológico, os dados indicam que tal movimento não resultou em maior diversificação institucional. A execução das PDPs permaneceu fortemente concentrada em poucos LFOs, com destaque para o Instituto de Tecnologia de Fármacos (Farmanguinhos) e o Instituto de Tecnologia em Imunobiológicos (Bio-Manguinhos), ambos da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás) e o Instituto Butantan, que responderam por aproximadamente 80% dos valores contratados, cerca de 50% do volume de aquisições governamentais, e por aproximadamente três quartos das PDPs que alcançaram a fase IV entre as 56 parcerias que chegaram à fase III no período analisado. Essa concentração reflete diferenças históricas de capacidade produtiva, infraestrutura industrial, experiência regulatória e inserção institucional, favorecendo instituições com maior capacidade instalada e trajetória prévia na produção de medicamentos estratégicos.
Como as PDPs são dinâmicas e informações sobre mudanças de fases não estavam explícitas no site do Ministério da Saúde, foi realizado um requerimento de acesso à informação em maio de 2024, por meio da plataforma Fala.BR (https://falabr.cgu.gov.br), com retorno em julho do mesmo ano, questionando em que momento as PDPs haviam iniciado as fases III e IV. A informação de quais medicamentos estavam até então em fase III e fase IV e quando ocorreu essa transição pode ser conferida no Quadro 2. A análise das trajetórias entre as fases III e IV revela elevada heterogeneidade no desempenho das PDPs. Embora a fase III represente o início da transferência tecnológica e da produção local com aquisição governamental, e a fase IV a efetiva internalização tecnológica e autonomia produtiva, apenas uma parcela das parcerias avançou de forma consistente dentro dos prazos normativos. Em diversos casos, observou-se prolongamento da permanência na fase III, indicando dificuldades na conclusão da transferência tecnológica, validação de processos produtivos ou obtenção de certificações regulatórias.
Adicionalmente, identificou-se um número expressivo de PDPs que, apesar de terem alcançado a fase III, foram posteriormente suspensas ou extintas sem atingir a fase IV. Entre 2014 e dezembro de 2024, contabilizaram-se 66 parcerias extintas por motivos como inviabilidade econômica, desistência das instituições parceiras ou do Ministério da Saúde e descumprimento das condições aprovadas. Essas descontinuidades fragilizaram os resultados agregados da política ao interromper processos de aprendizagem tecnológica e comprometer investimentos realizados ao longo das parcerias.
Ainda, realizou-se uma análise das aquisições governamentais associadas às PDPs, o que revelou padrões distintos de comportamento ao longo do período analisado. A Tabela 1 apresenta os produtos adquiridos durante as PDPs, a sua plataforma (sintético, biotecnológico, hemoderivado ou vacina), o ano de aquisição, quantidades e valores totais. Levando-se em conta o extenso período analisado e a relevância de se obter dados reais para garantir a comparabilidade, os preços coletados na pesquisa foram ajustados usando-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), com dezembro de 2024 como período base.
Verificou-se que, em algumas parcerias, particularmente aquelas relacionadas a medicamentos sintéticos com menor complexidade produtiva, houve estabilidade nas compras públicas, com fornecimento regular por parte dos laboratórios públicos e redução progressiva da participação de fornecedores privados. Em contraste, outras PDPs apresentaram forte volatilidade nas aquisições. Casos ilustrativos são os do tenofovir e da clozapina, nos quais observou-se alternância entre compras do parceiro público e aquisições junto a fornecedores privados, inclusive por meio de pregão, dispensa ou inexigibilidade de licitação, mesmo em períodos de vigência das parcerias. No caso do tenofovir, por exemplo, identificaram-se períodos prolongados sem aquisições dos parceiros públicos (2016-2021), concomitantes à realização de múltiplos contratos com empresas privadas, evidenciando descontinuidade no padrão de compras públicas.
Em determinados medicamentos, o Ministério da Saúde alternou compras do parceiro público com aquisições por dispensa ou inexigibilidade de licitação junto a empresas privadas, inclusive em períodos nos quais a PDP estava formalmente ativa. Essas observações indicam que a existência de uma PDP não garantiu, por si só, a migração das aquisições junto a fornecedores privados por licitações regulares para compras da produção pública.
Foram identificados ainda casos em que as aquisições do parceiro público cessaram por longos intervalos, sem que houvesse retomada consistente da produção nacional. Em alguns desses casos, a interrupção das compras públicas coincidiu com a suspensão ou extinção da PDP; em outros, ocorreu mesmo com a parceria formalmente vigente, sugerindo problemas de capacidade produtiva, dificuldades operacionais ou mudanças na estratégia de compras governamentais.
Sustentabilidade produtiva e tecnológica das PDPs
O Quadro 3 sintetiza os resultados obtidos por meio dos indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica construídos neste estudo, elencando o indicador e o achado principal correspondente.
Os indicadores sintetizados no Quadro 3 permitem uma leitura integrada do desempenho produtivo e tecnológico das PDPs entre 2011 e 2024, evidenciando avanços relevantes, mas também entraves estruturais persistentes. Do ponto de vista produtivo, observa-se uma consolidação incompleta da capacidade nacional, uma vez que apenas 46,3% das PDPs em vigor alcançaram a fase IV, correspondente à efetiva internalização produtiva. O tempo médio de transição da fase III para a fase IV varia entre cinco anos para medicamentos sintéticos e sete para biológicos, indicando um processo de maturação lento, desigual e condicionado pela complexidade tecnológica e pelas capacidades institucionais dos LFOs.
A elevada taxa de extinção e suspensão das parcerias, que atinge 48%, reforça a fragilidade institucional da política. A análise por plataforma tecnológica revela forte concentração em medicamentos sintéticos (73,9%) e os biotecnológicos representam 19,3%, vacinas 5,7% e hemoderivados apenas 1,1%, evidenciando baixa inserção em tecnologias de maior fronteira. Na fase IV, a produção internalizada está concentrada em poucos LFOs: Bio-Manguinhos responde por cerca de 30% das PDPs maduras, seguido por Farmanguinhos (25%), Instituto Butantan (15%) e Hemobrás (10%), e os demais laboratórios somam apenas 20%, refletindo desigualdades estruturais de infraestrutura produtiva, capacidade regulatória e domínio tecnológico.
No âmbito tecnológico, o índice de complexidade de 24,3% indica que pouco mais de um quarto das PDPs envolve produtos de elevada densidade tecnológica. Os tempos médios de maturação variam entre as plataformas - cerca de cinco anos para sintéticos, sete para biotecnológicos e seis para vacinas -, e a taxa de sucesso tecnológico alcança 68% entre as parcerias que avançaram da fase III para a internalização. Além disso, 46,3% dos produtos internalizados apresentam produção contínua, sinalizando sustentabilidade nas PDPs bem-sucedidas. Em conjunto, os resultados mostram que as PDPs contribuíram para a expansão da produção pública e para o abastecimento estratégico do SUS, mas permanecem limitadas por concentração em poucos laboratórios públicos da rede oficial, baixa taxa de inovação e restrita diversificação tecnológica, condicionando a sustentabilidade de longo prazo da política no âmbito do CEIS.
Discussão
Os resultados apresentados evidenciam que as PDPs constituíram um instrumento relevante da política industrial em saúde no Brasil, produzindo avanços concretos na internalização produtiva de determinados medicamentos estratégicos para o SUS. Contudo, os achados também indicam que tais avanços ocorreram de forma heterogênea, seletiva e estruturalmente limitada, refletindo condicionantes institucionais, tecnológicos e macroestruturais que extrapolam o desenho formal da política.
Um primeiro elemento central da discussão refere-se à assimetria institucional observada na execução das PDPs. A elevada concentração das parcerias, dos valores contratados e das aquisições governamentais em um número restrito de LFOs revela que a política não foi capaz de promover uma difusão ampla e equilibrada das capacidades produtivas ao longo da rede pública. Esse resultado confirma achados prévios da literatura, segundo os quais a existência de laboratórios públicos não implica, automaticamente, capacidade homogênea de absorção tecnológica e execução de políticas industriais complexas 9,15.
Ademais, essa heterogeneidade institucional está associada não apenas a diferenças de capacidade produtiva instalada, mas também às distintas naturezas jurídicas, arranjos de governança e níveis de dependência em relação a políticas estaduais ou federais. No caso brasileiro, os LFOs apresentam grande diversidade organizacional, incluindo autarquias, fundações públicas, unidades da administração direta e sociedades de economia mista, o que implica diferentes graus de autonomia administrativa, flexibilidade gerencial e capacidade de resposta às demandas do Setor Saúde 16. Tais fatores influenciam diretamente a capacidade dos laboratórios públicos de realizar investimentos contínuos, atender a requisitos regulatórios crescentes e sustentar processos de internalização tecnológica, especialmente em segmentos de maior complexidade. Além disso, diagnósticos sobre o setor apontam limitações recorrentes relacionadas à rigidez administrativa, dificuldades na aquisição de insumos, restrições na contratação e qualificação de recursos humanos, e baixa capacidade de investimento em pesquisa e desenvolvimento, elementos que comprometem a capacidade de adaptação e inovação desses laboratórios 16. Nesse sentido, as PDPs, embora relevantes, não representam, isoladamente, um instrumento suficiente para a capacitação estrutural dos laboratórios públicos regionais.
Essa concentração institucional sugere que as PDPs tenderam a reforçar as capacidades previamente existentes, em vez de promover um processo sistemático de fortalecimento estrutural do conjunto dos laboratórios públicos. Embora esse padrão possa ser interpretado, em parte, como uma estratégia pragmática de reduzir riscos e garantir o fornecimento ao SUS, ele limita o potencial sistêmico da política e sua capacidade de induzir desenvolvimento regional, diversificação produtiva e aprendizado tecnológico disseminado.
Outro achado relevante diz respeito à instabilidade na execução das parcerias, expressa pela permanência prolongada na fase III, pela ocorrência de suspensões e pela irregularidade das aquisições governamentais. Esses resultados indicam que a trajetória das PDPs esteve longe de seguir um percurso linear de maturação tecnológica, sendo marcada por descontinuidades que comprometeram processos cumulativos de aprendizagem. Tal instabilidade reforça a compreensão de que políticas industriais em saúde exigem horizontes temporais longos, estabilidade regulatória e coordenação interinstitucional consistente, sob pena de interromper investimentos e enfraquecer capacidades em formação 1.
Um elemento adicional relevante para a interpretação dos resultados refere-se ao contexto institucional e conjuntural no período analisado. Entre 2017 e 2022, observou-se uma inflexão na política de aquisições do Ministério da Saúde, com maior ênfase em critérios de economicidade de curto prazo e priorização de compras pelo menor preço, em detrimento de estratégias orientadas ao desenvolvimento produtivo 17. Essa mudança implicou, em diversos casos, a aquisição de medicamentos junto a fornecedores privados, mesmo na vigência de PDPs, fenômeno já identificado na literatura como expressão de fragilidades na governança e na coordenação da política 8,9. Tal dinâmica reduziu a previsibilidade da demanda para os laboratórios públicos e comprometeu a continuidade produtiva das PDPs. Considerando que esse período corresponde a aproximadamente metade da série histórica analisada, seus efeitos tendem a impactar de forma significativa os resultados observados no estudo.
Adicionalmente, a pandemia de COVID-19 introduziu um fator de perturbação relevante nas cadeias globais de suprimento e nas dinâmicas de produção e aquisição de medicamentos. A literatura tem demonstrado que o período foi marcado por disrupções logísticas, aumento da competição internacional por insumos estratégicos e reorientação das prioridades de compras públicas em saúde 3. Esse contexto reforçou a centralidade do debate sobre autonomia produtiva, ao mesmo tempo em que impôs restrições operacionais e institucionais que podem ter limitado o desempenho das PDPs em determinados momentos do período analisado.
A análise dos indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica revela que a formalização de uma PDP não garantiu, por si só, autonomia produtiva efetiva. Mesmo em parcerias classificadas como concluídas ou em fase IV, observou-se a manutenção de aquisições junto a fornecedores privados, nacionais ou internacionais, sugerindo que a internalização tecnológica ocorreu, em muitos casos, de forma parcial. Esse achado aponta para limites do modelo de transferência de tecnologia adotado, especialmente quando não acompanhado por políticas complementares voltadas ao fortalecimento da base farmoquímica e ao domínio de etapas críticas do processo produtivo 2.
A distinção entre medicamentos sintéticos e biológicos mostrou ser particularmente elucidativa. Os resultados indicam que as PDPs associadas a medicamentos sintéticos apresentaram desempenho mais consistente em termos de estabilidade produtiva. Esse padrão é compatível com a literatura que destaca a menor complexidade tecnológica relativa dessas rotas produtivas e a maior experiência acumulada dos laboratórios públicos nesse segmento 6.
Em contraste, os resultados observados nas plataformas biotecnológicas indicam limites estruturais mais complexos e heterogêneos. Ainda que experiências como as parcerias envolvendo Bio-Manguinhos e a Bionovis (Companhia Brasileira de Biotecnologia Farmacêutica) representem avanços relevantes na construção de capacidades nacionais, os resultados indicam que, no período analisado, tais iniciativas não foram suficientes para produzir uma transformação estrutural ampla no segmento biotecnológico. Nesse sentido, os achados corroboram análises que apontam a necessidade de políticas integradas de ciência, tecnologia e inovação, capazes de articular transferência tecnológica, pesquisa local e desenvolvimento de fornecedores estratégicos, para além do instrumento das PDPs isoladamente 8,10.
Outro aspecto relevante diz respeito à distinção entre a internalização de etapas finais da produção de medicamentos e a efetiva autonomia tecnológica ao longo da cadeia produtiva. Os resultados sugerem que, embora as PDPs tenham sido capazes de ampliar a produção nacional de medicamentos acabados, sua contribuição para o fortalecimento da base farmoquímica - especialmente no que se refere à produção de IFAs - permaneceu limitada. Esse padrão reforça a interpretação de que a internalização produtiva observada nas PDPs ocorreu, em grande medida, nas etapas finais da cadeia, sem necessariamente implicar domínio tecnológico sobre componentes críticos do processo produtivo. Tal limitação é amplamente reconhecida na literatura sobre o CEIS, que aponta a dependência externa de IFAs como um dos principais gargalos estruturais para a consolidação da autonomia sanitária nacional 1,2.
Nesse sentido, cabe mencionar que a pandemia de COVID-19 evidenciou de forma contundente a vulnerabilidade das cadeias globais de suprimento em saúde e reforçou a centralidade da capacidade produtiva nacional como elemento estratégico para a sustentabilidade dos sistemas públicos 3. No caso brasileiro, esse contexto também expôs a dependência estrutural de insumos farmacêuticos ativos, historicamente associada à fragilidade da base farmoquímica nacional 2. Paralelamente, a literatura sobre políticas de inovação pelo lado da demanda destaca que o poder de compra do Estado constitui instrumento fundamental para a indução de capacidades produtivas e tecnológicas, desde que orientado por objetivos de desenvolvimento de longo prazo 16. No entanto, quando subordinado predominantemente a critérios de menor preço, esse instrumento pode gerar efeitos contraditórios, comprometendo a sustentabilidade de políticas industriais em saúde.
Outro aspecto central diz respeito à relação entre as PDPs e a política de compras governamentais. Os dados analisados neste estudo indicam que, em diversos casos, o Ministério da Saúde manteve aquisições junto a fornecedores privados e importações relevantes mesmo na vigência de PDPs e após o avanço de algumas parcerias para fases mais maduras. Essa coexistência é evidenciada pela persistência de volumes expressivos de compras externas nos períodos posteriores à implantação das PDPs, conforme observado nos dados de aquisições governamentais examinados. Esse comportamento evidencia uma tensão estrutural entre os objetivos de política industrial associados às PDPs - voltados à internalização produtiva e ao fortalecimento dos laboratórios públicos - e a lógica predominante das políticas de aquisição pública orientadas pela busca do menor preço no curto prazo. Em contextos de restrição fiscal ou de mudança de orientação governamental, a priorização de compras mais baratas junto a fornecedores privados tende a prevalecer, mesmo que isso implique a descontinuidade de processos de aprendizagem tecnológica e a fragilização da capacidade produtiva nacional. Tal dinâmica é particularmente relevante no período entre 2017 e 2022, no qual observa-se maior incidência desse padrão, contribuindo para a instabilidade das PDPs e para a limitação de seus efeitos estruturais.
Resultados semelhantes já foram apontados por estudos anteriores, que destacam limitações operacionais, produtivas e institucionais dos parceiros públicos para atender integralmente à demanda, especialmente em contextos de incerteza produtiva ou tecnológica 8,9,10. A manutenção prolongada dessa coexistência entre produção pública e aquisições externas tende a limitar os ganhos esperados em termos de autonomia sanitária e de racionalização do gasto público.
Do ponto de vista da avaliação de políticas públicas, os achados reforçam a pertinência da abordagem formativa adotada neste estudo. Ao analisar resultados intermediários e estruturais ao longo de um horizonte temporal ampliado, foi possível identificar gargalos, descontinuidades e padrões de desempenho que avaliações pontuais ou exclusivamente normativas tenderiam a obscurecer 11,12. Essa abordagem permite compreender as PDPs não apenas como instrumentos normativos, mas como políticas dinâmicas, sujeitas a ajustes, aprendizados e retrocessos.
Os resultados também dialogam com o debate mais amplo sobre o CEIS. Ao evidenciar que as PDPs produziram avanços relevantes, porém insuficientes para transformar estruturalmente a capacidade tecnológica do CEIS, o estudo reforça a compreensão de que políticas industriais em saúde precisam ser concebidas como políticas de Estado, articuladas a estratégias de longo prazo e protegidas de oscilações conjunturais 3,13. A instabilidade institucional observada ao longo do período analisado comprometeu processos de maturação tecnológica e fragilizou a sustentabilidade das parcerias, evidenciando a sensibilidade da política a mudanças de orientação governamental. Esses achados também podem ser interpretados à luz do conceito de capacidade estatal, entendido como a habilidade do Estado de formular, coordenar e implantar políticas públicas de forma consistente ao longo do tempo. Nessa perspectiva, a efetividade de políticas de caráter desenvolvimentista depende não apenas de capacidades técnico-administrativas - relacionadas à competência burocrática e à execução de ações coordenadas -, mas também de capacidades políticas, associadas à articulação de atores, à construção de consensos e à sustentação de estratégias de longo prazo em contextos institucionais complexos 18.
No caso das PDPs, os resultados sugerem limitações não apenas na capacidade produtiva dos laboratórios públicos, mas também na capacidade estatal de coordenação interinstitucional e de sustentação de diretrizes de política industrial em saúde, especialmente em contextos de mudança de orientação governamental. Adicionalmente, a multiplicidade de atores, instâncias decisórias e mecanismos de controle no ambiente democrático brasileiro impõe desafios à coordenação das políticas, podendo gerar descontinuidades e dificultar a implementação consistente de objetivos de transformação estrutural 18.
Por fim, é importante destacar que os limites identificados neste estudo não anulam os avanços produzidos pelas PDPs, mas indicam a necessidade de revisão crítica e aprimoramento do instrumento. A heterogeneidade dos resultados sugere que a política pode ser mais efetiva quando adaptada às especificidades das plataformas tecnológicas, às capacidades institucionais dos laboratórios públicos e às características das cadeias produtivas envolvidas. Nesse sentido, os achados oferecem subsídios empíricos relevantes para o redesenho de mecanismos de governança, monitoramento e avaliação das PDPs, de modo a potencializar seus efeitos sobre a capacidade produtiva nacional e a sustentabilidade do SUS.
Considerações finais
Este estudo avaliou empiricamente os resultados das PDPs no Brasil no período de 2011 a 2024, com foco em sua contribuição para o fortalecimento da capacidade produtiva nacional de medicamentos estratégicos para o SUS. Ao privilegiar uma abordagem de avaliação formativa e um horizonte temporal ampliado, foi possível captar não apenas os resultados pontuais, mas os padrões estruturais de desempenho, os avanços e as limitações da política ao longo do tempo. Os resultados devem ser interpretados à luz do contexto institucional no período analisado, marcado por oscilações na orientação da política de compras públicas e por eventos críticos, como a pandemia de COVID-19. Em especial, a priorização de critérios de economicidade de curto prazo entre 2017 e 2022 contribuiu para a instabilidade das PDPs e para a limitação de seus efeitos estruturais, evidenciando a sensibilidade da política a mudanças de diretrizes governamentais.
Os achados indicam que as PDPs produziram avanços relevantes na internalização produtiva de determinados medicamentos, especialmente no segmento de medicamentos sintéticos, nos quais observou-se maior estabilidade produtiva e continuidade das aquisições governamentais. Esses resultados confirmam o potencial das PDPs como instrumento de articulação entre política de saúde e política industrial, quando alinhadas a rotas produtivas menos complexas e a capacidades institucionais previamente consolidadas.
Entretanto, a análise também evidenciou limites importantes da política. Embora nos anos iniciais das PDPs tenha havido maior dispersão institucional das parcerias entre diferentes laboratórios públicos, ao longo do tempo observa-se um processo de concentração em um conjunto restrito de instituições. Esse movimento parece estar associado, em parte, à maior capacidade de resposta produtiva, institucional e regulatória de determinados laboratórios, que reuniram condições para avançar nas fases mais maduras das parcerias e assegurar o abastecimento do SUS. Ainda assim, a elevada heterogeneidade institucional, a instabilidade na execução das PDPs e as dificuldades de maturação tecnológica comprometeram o alcance sistêmico da política.
Os resultados sugerem que a formalização de parcerias e a transferência de etapas produtivas finais não são suficientes, por si só, para assegurar a sustentabilidade produtiva e a autonomia tecnológica. Nesse sentido, destaca-se que a internalização observada nas PDPs concentrou-se predominantemente nas etapas finais da produção, sem implicar, na maioria dos casos, o domínio tecnológico sobre IFAs. Essa limitação representa um dos principais entraves à consolidação de uma autonomia produtiva efetiva, indicando a necessidade de políticas complementares voltadas ao fortalecimento da base farmoquímica nacional. Nesse aspecto, a efetividade das PDPs depende de condições estruturais mais amplas, como o fortalecimento da base farmoquímica e biotecnológica nacional, a estabilidade regulatória, a coordenação entre políticas públicas e o investimento contínuo em capacidades institucionais e tecnológicas dos laboratórios públicos.
Do ponto de vista das políticas públicas, os resultados do estudo indicam que os efeitos das PDPs sobre a sustentabilidade produtiva e tecnológica variam de forma significativa conforme o tipo de medicamento, o estágio de maturação da parceria e a capacidade institucional dos laboratórios envolvidos. Nesse sentido, os achados sugerem a importância de aperfeiçoar os mecanismos de monitoramento e avaliação da política, incorporando indicadores capazes de distinguir resultados intermediários - como a continuidade produtiva e o atendimento à demanda do SUS - de efeitos estruturais mais complexos, como a internalização de etapas críticas da produção. Ademais, os dados evidenciam a necessidade de maior seletividade e focalização das PDPs, especialmente nos segmentos de maior complexidade tecnológica, de modo a alinhar o desenho das parcerias à capacidade produtiva efetiva dos laboratórios públicos e aos objetivos de médio e longo prazo da política. Essas evidências reforçam que o aprimoramento das PDPs depende menos de sua expansão indiscriminada e mais do uso sistemático de informações empíricas e indicadores de desempenho para orientar ajustes incrementais na condução da política.
Em termos de contribuição inédita, este trabalho se destaca pela construção de indicadores de sustentabilidade produtiva e tecnológica capazes de capturar, de forma integrada, a maturação das parcerias e o desempenho das plataformas produtivas. Esses indicadores revelaram padrões até então pouco sistematizados: tempos prolongados de transição tecnológica, fragilidade na continuidade produtiva e altos níveis de assimetria entre instituições.
Entre as limitações do estudo, destaca-se a dependência de bases secundárias e administrativas, que podem apresentar lacunas ou assimetrias de registro. Ainda assim, a triangulação de diferentes fontes de dados e a construção de indicadores próprios permitiram mitigar parte dessas limitações e oferecer uma leitura consistente dos resultados da política ao longo do tempo.
Em síntese, as PDPs configuram um instrumento estratégico relevante, porém, insuficiente, de forma isolada, para transformar estruturalmente a dependência tecnológica do Setor Saúde no Brasil. Seu aprimoramento requer visão de longo prazo, coordenação interinstitucional e integração com políticas industriais e de inovação mais amplas, de modo a assegurar a sustentabilidade produtiva, a autonomia sanitária e o fortalecimento do SUS.
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