Políticas de Saúde dos Estados Brasileiros Durante a Pandemia de Covid-19: Um Dataset das Normativas ProduzidasResumo
Este banco de dados apresenta um amplo panorama das normativas de saúde elaboradas pelos governos estaduais do Brasil durante a evolução da pandemia de Covid-19. Para sua consolidação, reunimos e analisamos os marcos regulatórios de políticas de saúde desenvolvidas pelos 27 estados do Brasil no período de fevereiro de 2020 a outubro de 2021, abrangendo as três primeiras ondas da Covid-19 no país. Temos como resultado um conjunto original de dados de Regulação Subnacional, compreendendo mais de 4 mil normas relacionadas à Covid-19 no campo da saúde. Esse banco de dados visa contribuir para o entendimento das respostas estaduais à pandemia, considerando o contexto federativo e a autonomia das autoridades locais.
governos estaduais; federalismo; Covid-19; políticas de saúde; políticas públicas
ABSTRACT
This database provides a comprehensive overview of the health regulations issued by the state governments of Brazil over the COVID-19 pandemic. For this compilation, we gathered and analyzed the regulatory frameworks of health policies developed by Brazil’s 27 states from February 2020 to October 2021, covering the first three waves of COVID-19 in the country. As a result, we have an original dataset of Subnational Regulation data, comprising over 4,000 norms related to COVID-19 in the field of health. This database aims to contribute to the understanding of state responses to the pandemic, considering the federative configuration and the autonomy of local authorities.
state governments; federalism; COVID-19; healthcare policies; public policies
Résumé
Cette base de données offre un vaste panorama des réglementations sanitaires élaborées par les gouvernements des états du Brésil durant l’évolution de la pandémie de COVID-19. Pour sa consolidation, nous avons rassemblé et analysé les cadres réglementaires des politiques de santé mises en place par les 27 états du Brésil entre février 2020 et octobre 2021, couvrant ainsi les trois premières vagues de COVID-19 dans le pays. Nous avons constitué un ensemble de données original sur la réglementation infranationale, comprenant plus de 4000 normes liées à la gestion du COVID-19 dans le domaine de la santé. Cette base de données a pour objectif de contribuer à une meilleure compréhension des réponses étatiques à la pandémie, en tenant compte du contexte fédéral et de l’autonomie des autorités locales.
gouvernements des états; fédéralisme; COVID-19; politiques de santé; politiques publiques
Resumen
Este banco de datos presenta un amplio panorama de las normativas de salud elaboradas por los gobiernos estatales de Brasil durante la evolución de la pandemia de Covid-19. Para su consolidación, reunimos y analizamos los hitos regulatorios de políticas de salud desarrolladas por los 27 estados de Brasil en el período de febrero de 2020 a octubre de 2021, abarcando las tres primeras olas de Covid-19 en el país. Tenemos como resultado un conjunto original de datos de Regulación Subnacional, que comprende más de 4 mil normas relacionadas con el Covid-19 en el campo de la salud. Este banco de datos tiene como objetivo contribuir a la comprensión de las respuestas estatales a la pandemia, considerando el contexto federativo y la autonomía de las autoridades locales.
gobiernos estatales; federalismo; Covid-19; políticas de salud; políticas públicas
Introdução
À medida que a pandemia de Covid-19 se espalhou globalmente, surgiram múltiplas respostas governamentais à emergência sanitária, a despeito de recomendações de especialistas e agências internacionais. Algumas explicações para essa miríade de soluções apontam para a capacidade estatal, estruturas de governança e o ambiente político nacional (Allin et al., 2020; Mazzucato, Kattel, 2020). Outras enfatizaram variáveis econômicas e sociais, impondo desafios maiores para lidar com os efeitos econômicos da pandemia (Atkeson, 2020; Baker et al., 2020) ou como democracias e autocracias diferiram em suas respostas (Stasavage, 2020).
No caso brasileiro, a reação governamental virou palco de interesse para pesquisadores e atores políticos, diante (i) da postura negacionista do então Presidente da República e de seu entorno mais próximo no executivo (Ferigato et al., 2020; Fernandez, Dantas, 2020; Casarões, Magalhães, 2021; Bertholini, 2022), inclusive com a implementação de um gabinete paralelo no Ministério da Saúde (Dias et al., 2021; Miskolci, 2023); (ii) da gravidade da emergência sanitária no país (Bastos et al., 2020; Castro et al., 2021); e (iii) da falta de coordenação intergovernamental nas ações de enfrentamento (Abrucio et al., 2020). No manejo da pandemia, o modelo cooperativo do federalismo brasileiro foi freado, dando lugar à descoordenação e lançando luz à atuação conflituosa entre os entes da federação, também no que diz respeito ao manejo do Sistema Único de Saúde (SUS) adotado a partir da Constituição Federal de 1988 (Arretche, 2021; Viana, Machado, 2009; Abrucio et al., 2020; Fernandez, Pinto, 2020; Fleury, Fava, 2022).
Nesse cenário, no enfrentamento da pandemia, emerge o protagonismo dos governos estaduais (Bertholini, 2022; Carvalho et al., 2022), que passam a elaborar medidas de combate à emergência sanitária em nível local. Essa ação estatal aponta para algumas questões: Há diferenças nas políticas de saúde para lidar com o coronavírus em nível subnacional? Essas ações se intensificaram à medida que a pandemia progrediu?
Essas perguntas norteiam a construção deste banco de dados, cujo objetivo é apresentar um panorama das normativas de saúde produzidas pelos governos estaduais durante o avanço da pandemia da Covid-19 no Brasil. Apesar da importância da atuação subnacional nesse contexto, não há datasets que tratem de normativas estaduais, apenas dados sobre as normativas federais (Ventura, Reis, 2021) e medidas de isolamento (Hale et al., 2021). A construção deste banco busca contribuir com a compreensão da influência das dinâmicas federalistas para a produção de políticas públicas e com a investigação sobre o modo como os governos estaduais atuam em contextos de crise.
Coleta e codificação de dados
identificamos e analisamos as normativas em matéria de saúde desenvolvidas pelos 27 entes federados brasileiros de fevereiro de 2020 a outubro de 2021. Esse período corresponde às três primeiras ondas da Covid-19 no Brasil. Produzimos um conjunto de dados original de normativas subnacionais, com 4837 normas relacionadas ao enfrentamento da Covid-19.
As normativas utilizadas foram produzidas pelo poder executivo estadual e disponibilizadas para consulta nas páginas oficiais dos estados e em seus respectivos Diários Oficiais. As informações foram coletadas diariamente, durante o período acima descrito, de forma manual, para os 26 estados e o Distrito Federal. Houve um processo de conferência adicional da coleta e classificação das normativas, feita de forma independente, com dupla checagem para cada um dos estados.
Para a busca das normativas nos Diários Oficiais dos estados, foram utilizadas 12 palavras-chave: “COE-”1; “covid”; “calamidade pública”; “emergência pública”; “emergência em saúde”; “emergência de saúde”; “pandemia”; “corona”; “coronavírus”; “quarentena”; “SARS”; “covid19”. Após a seleção das normativas por palavra-chave, excluímos aquelas que tratavam do isolamento social, já que estávamos mapeando as ações do executivo estadual vinculadas a ações na área da saúde.
O banco de dados foi organizado de maneira que cada normativa corresponde a uma observação. São identificados, ainda, a unidade federativa que originou a normativa, seu objetivo principal (quando há), o documento analisado e seu tipo.
A partir do levantamento dos dados, procedeu-se a codificação das normativas. Para isso, foram definidas categorias analíticas tomando como base discussões internacionais sobre medidas necessárias para enfrentar emergências de saúde (OMS, 2020). Foram levantadas 5 categorias principais, e 19 subcategorias. Para a codificação, as normativas eram lidas e analisadas individualmente por um dos pesquisadores do grupo. Os casos que geraram dúvidas eram discutidos em reunião semanal por todos os pesquisadores do grupo para padronização de classificação. Após essa etapa, uma segunda pesquisadora revisava todas as ementas e classificações, agrupadas mensalmente, e uma terceira revisou lacunas e inconsistências no material final.
A base de dados, então, foi construída informando a presença (1) ou ausência (0) de cada uma das subcategorias (Quadro 1) em todas as normativas analisadas. Desse modo, uma mesma normativa pode pertencer a diferentes subcategorias, em alusão a cada uma das possíveis ações de saúde que seu texto aborda. Foram identificadas 2171 normativas codificadas em mais de uma categoria.
Além das categorias elencadas, as normativas também foram classificadas por tipo. Essa tipologia está relacionada aos objetivos de cada documento e está descrita no Quadro 2.
Apresentamos a seguir, por meio de uma análise descritiva dos dados, um panorama da atuação dos estados brasileiros ao longo da pandemia no Brasil na produção de normativas relacionadas às políticas de saúde. Os dados foram analisados utilizando o RStudio em sua versão 4.3.1.
Os estados brasileiros e a pandemia da COVID-19
Nesta seção, descrevemos a base de dados e apontamos possíveis caminhos de análise que podem ser trabalhados a partir dos dados disponibilizados por este dataset. As 4837 normativas foram classificadas em 5 grandes categorias de ações de saúde. Essas categorias apresentam o panorama das normativas produzidas pelos governos estaduais em temas de saúde no intervalo de tempo observado.
Nessas categorias mais amplas observamos que a maior parte das normativas está inserida em “Gastos” (37,77%), seguida por “Infraestrutura” (19,21%). “Recursos Humanos” e “Processos de Serviços de Saúde” são as categorias menos observadas, representando, respectivamente, 10,60% e 14,60% das ações classificadas. As ações de vigilância epidemiológica correspondem a 17,79% do total de ações.
No caso brasileiro observam-se disparidades pré-existentes nas capacidades estatais2 dos diferentes níveis governamentais que impactam a implementação de medidas eficazes em resposta à crise causada pela pandemia (Abrucio et al., 2020; Lima, Pereira, Machado, 2020). Nesse sentido, a classificação das normativas em grandes categorias permite analisar, por exemplo, de que modo essas disparidades incidiram nas ações tomadas pelos diferentes entes federativos, ou como os investimentos foram utilizados para mitigar essas disparidades, permitindo a realização de estudos de casos ou comparações entre eles.
No gráfico 2 apresentamos o panorama da distribuição das normativas dos estados nas 19 subcategorias.
Observando as subcategorias, a maior parte das ações apresenta questões ligadas à aquisição de insumos, seguidas pelo aumento da capacidade de internação e de outras ações vinculadas à vigilância sanitária e epidemiológica. O menor número de ações está ligado ao tema do treinamento dos profissionais de saúde.
As diferentes ações de saúde promovidas pelos estados podem subsidiar diversos debates sobre o manejo da pandemia no país. Entre esses temas de debate poderiam constar: a eficácia das políticas que foram adotadas em contraste ao número de infectados e de óbitos pela doença; as estratégias que foram utilizadas para redução da propagação do vírus; e/ou os questionamentos sobre os melhores métodos de cuidado para aqueles que foram afetados pela Covid-19. Pode-se, ainda, contrastar a tomada de decisão dos governos subnacionais às evidências científicas presentes em documentos de âmbito internacional. A temática da política baseada em evidências emerge diante de práticas negacionistas ao longo da pandemia, como o incentivo ao tratamento precoce e a desconsideração de medidas de enfrentamento não-farmacológicas (Fernandez, 2022; Langlois et al., 2016). Nessa perspectiva, surgem algumas questões de pesquisa pertinentes: de que modo os governos subnacionais brasileiros respondem a evidências científicas? O processo de tomada de decisão nesse nível responde às melhores práticas estabelecidas internacionalmente? Como se diferem e como se aproximam ciência e atuação dos estados? Essas práticas foram coordenadas com a atuação do governo federal?
A análise em subcategorias, assim, permite entender de modo mais aprofundado de que forma os gestores alocaram sua atenção. Por exemplo, a baixa prevalência de normativas ligadas ao treinamento de profissionais de saúde e medidas de proteção aos profissionais de saúde é contrastada pelas evidências e recomendações internacionais que apontam para a importância de viabilizar a proteção dos profissionais de saúde em contexto de crise por meio do apoio ao uso de equipamentos de proteção individual e pelo adequado preparo dos profissionais da área (WHO, 2020). Estudos brasileiros também apontaram a importância do apoio das autoridades políticas aos profissionais de saúde (Fernandez, Lotta, 2020) e os impactos da pandemia na vida e na rotina de trabalho desses profissionais (Lotta et al., 2021; Fernandez et al., 2023). Nesse sentido, seria importante tentar entender o posicionamento dos estados com relação aos profissionais de saúde durante a emergência sanitária.
Com relação ao tipo das normativas, observa-se que a maioria se refere a termos de contrato, resoluções e portarias. O gráfico 3 apresenta os principais tipos de normativas. Análises sobre os tipos de normativas podem ser subsídio interessante à exploração de temáticas mais específicas, como o tema das compras públicas realizadas pelos executivos estaduais (Sousa, 2021). A dispensa de licitação em situação de emergência, por sua vez, é também um ponto de debate trazido por autores como Vargas et al. (2021), Rodrigues (2020) e Augusto et al. (2021), que lançam luz às controvérsias dessa dispensa em contextos emergenciais ou calamidade pública. Os dados do dataset, nesse sentido, podem auxiliar a entender a questão de forma comparativa, quantitativa e qualitativa.
Com relação à produção de normativas de saúde durante o período observado, observa-se uma grande disparidade entre os estados, como podemos constatar no Gráfico 4. Os governos do Ceará (CE), Pernambuco (PE) e Rio Grande do Norte (RN) aparecem com o maior número de normativas apresentadas - 547, 340 e 319, respectivamente. O estado com menor número de normativas produzidas foi Santa Catarina (SC), com 52 normativas, seguido de Goiás (GO) e Roraima (RR), com 67 normativas cada. De acordo com o cenário temático de normativas da saúde por estado, a maioria das normas elaboradas está relacionada a gastos públicos, como já vimos anteriormente. Esse padrão é seguido na grande maioria dos estados.
Diante dos dados, questões já exploradas pela literatura podem ser aprofundadas, como a atuação de iniciativas regionais como o Consórcio Nordeste, um arranjo político que tentou fortalecer o papel dos executivos estaduais dessa região no enfrentamento à pandemia da Covid-19 (Fernandez, Pinto, 2020). O volume de normativas por estado também poderia levantar discussões sobre as motivações para a intensa produção de normativas de determinado executivo estatal. Nesse sentido, o que estaria por trás da grande produção de normativas de um determinado estado? Esta produção normativa foi traduzida em ações, de fato?
O comportamento governamental muda à medida que a Covid-19 avança. Como aponta Brasil (2020), o tempo é uma variável importante a ser considerada em momentos de crise, em especial porque altera significativamente a forma como é feita a tomada de decisão, impactando a maneira como informações são processadas pelos decisores públicos. Nesse contexto, esta base de dados pode ajudar a demonstrar como esse processo vai sendo alterado ao longo da emergência sanitária, trazendo à tona questões como aprendizado e mudança política em tempos de crise (Dunlop, Radaelli, 2015; Kamkhaji, Radaelli, 2016) e efeitos da difusão de políticas em tempos de crise (Mistur, 2022).
Diante disso, uma possível aplicação da base de dados buscaria combinar a categorização de normativas com as ondas da Covid-19 no Brasil para tentar entender, nesse contexto, a atuação dos estados. As políticas e respostas à Covid-19 evoluíram com o tempo e análises dessa natureza permitem entender de que modo ocorreram mudanças nas leis e iniciativas dos governos estaduais, fornecendo uma compreensão cronológica das ações e mudanças nas políticas. Para essa análise, o tempo aqui é apresentado em semanas epidemiológicas da pandemia de Covid-19.
Com essas informações podemos observar a distribuição das normativas apresentadas pelos estados durante a pandemia. Em uma primeira aproximação a essa análise, no Gráfico 5 demonstramos, por semana epidemiológica, a quantidade de normativas. Observamos que a semana 27 de 2020 (entre 28/06/2020 e 04/07/2020) concentra o maior número de normativas de saúde do período observado. O primeiro pico de normativas é identificado no início da primeira onda, entre as semanas 10 (de 01/03/2020 a 07/03/2020) e 15 (de 05/04/2020 a 11/04/2020) de 2020. Um novo crescimento de normativas é observado no início da segunda onda, na semana epidemiológica 50 de 2020 (06/12/2020 a 12/12/2020).
O Gráfico 6 permite observar a quantidade de normativas de forma mais específica, evidenciando como os governos estaduais lidam com a pandemia em diferentes momentos, de acordo com cada semana epidemiológica. Observamos que o ponto mais alto das ações de gastos se dá no pico da pandemia em 2020, em específico na semana epidemiológica 28 de 2020 (05/07/2020 a 11/07/2020), com outros picos ao longo do tempo analisado. As ações de infraestrutura têm picos no início da primeira onda da pandemia e no momento que registrou maior número de casos em 2020, na semana epidemiológica 28 de 2020 (05/07/2020 a 11/07/2020), e comportamento similar é observado para as ações de vigilância epidemiológica. As ações voltadas aos recursos humanos não apresentaram alterações significativas ao longo da emergência sanitária, enquanto que as ações de processos de serviços de saúde tiveram um pico no início da primeira onda, nas semanas 11 e 14 de 2020 (08/03/2020 a 14/03/2020 e 29/03/2020 a 04/04/2020), e seguiram sem modificações no restante do tempo observado.
Outro uso possível dos dados do dataset é analisá-los em conjunto com outras bases de dados. Ilustrando esse potencial, analisamos as interações entre o número de normativas estatais e a incidência de Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG) no país no ano de 2020. Utilizando dados do Ministério da Saúde, disponíveis no Open DataSus, levantamos a quantidade de casos de SRAG a partir da Semana Epidemiológica que consta no preenchimento da ficha de notificação de SRAG, que incluem informações sobre Covid-19. Os resultados estão no Gráfico 7.
: Total de normativas e total de Síndrome Respiratória Aguda Grave por semana epidemiológica, 2020
No gráfico, o eixo y da direita se refere às normativas estaduais, enquanto que o eixo y da esquerda faz referência ao total de casos de SRAG notificado. Observamos que, de modo geral, há uma coincidência no número de casos de SRAG e número de normativas. A exceção é o período da 20ª semana epidemiológica, quando há o pico de casos de SRAG. Esse pico é seguido pelo pico do total de normativas, indicando que há uma relação entre o aumento dos casos e o aumento da produção de normativas nos estados no período imediatamente seguinte.
Considerações finais
A pandemia da Covid-19 destacou a importância da atuação de diferentes níveis de governo (federal, estadual e municipal) na tomada de decisões e na implementação de medidas durante a emergência sanitária. Com a construção deste banco de dados buscamos contribuir com discussões sobre dinâmicas das ações de entes subnacionais em contextos federalistas e de relações intergovernamentais, incluindo cooperação, conflito e coordenação entre esses níveis de governo.
Em diferentes áreas das Ciências Sociais, Humanas e Biomédicas o interesse pela pandemia da Covid-19 e seus desdobramentos culminaram no surgimento de diversas agendas de pesquisa (Fernandez et al., 2022; Brasil, 2020). Nesse sentido, este dataset pode ser utilizado para ampliar as pesquisas que tentam entender o período da pandemia da Covid-19 no Brasil, sobretudo a atuação dos estados nesse contexto de crise. A análise das normativas, permite a identificação de padrões nas estratégias adotadas pelos diferentes estados para lidar com a pandemia, podendo evidenciar questões como eficiência e eficácia, alocação de recursos, atuação e dinâmica próprias de cada estado. Essas são agendas de pesquisa possíveis a partir da exploração da base de dados apresentada.
Assim, a análise comparativa das normativas permitiria uma compreensão mais profunda das diferenças na tomada de decisão entre os estados, incluindo na análise fatores político-partidários, socioeconômicos e de capacidade administrativa. Além disso, a seleção de alternativas de políticas e as diferenças e semelhanças nos processos decisórios é uma agenda a ser explorada. No âmbito da política comparada, as ações tomadas pelos entes subnacionais também podem ser estudadas à luz de outros países federalistas, entendendo aproximações e distanciamentos na forma como a pandemia alterou essas dinâmicas e as diferentes respostas dos entes federados. As normativas também oferecem insights sobre as dinâmicas de cooperação, conflito e coordenação entre os diferentes níveis de governo, contribuindo para uma melhor compreensão das relações intergovernamentais durante a pandemia.
Portanto, ao coletar e organizar os dados e, a posteriori, examinar e classificar as normativas, buscamos contribuir de forma abrangente para avanços em agendas de pesquisa e para informar políticas, práticas e estratégias para o enfrentamento a futuras crises de saúde pública como a Covid-19.
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Notas
-
1
. COE = centro de operações de emergência
-
2
. Segundo Gomide e Pires (2014), as capacidades estatais se relacionam às capacidades técnico-administrativas, burocráticas e políticas do Estado para atuação no processo das políticas públicas.
-
*
A pesquisa contou com o apoio da Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal (FAPDF) nº 476/2022. Agradecemos a Rebeca de Carvalho, Letícia Macário, Letícia Pereira, Guilherme Ribeiro, Stelle Rocio pelo apoio na construção do banco de dados entre 2020 e 2021.
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
17 Fev 2025 -
Data do Fascículo
Jan 2025
Histórico
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Recebido
12 Set 2023 -
Revisado
6 Fev 2024 -
Aceito
22 Mar 2024
Fonte: Elaboração própria.
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