Incentivos à corrupção e à inação no serviço público: Uma análise de desenho de mecanismos

Bugarin, Mauricio; Meneguin, Fernando B.

doi:10.1590/0101-416146142mbf

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Estudos Econômicos (São Paulo)

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Sumário

ARTICLES • Estud. Econ. 46 (1) • Jan-Mar 2016 • https://doi.org/10.1590/0101-416146142mbf copiar

Incentivos à corrupção e à inação no serviço público: Uma análise de desenho de mecanismos^♦ ♦ Duas versões anteriores deste trabalho receberam o Prêmio Tesouro Nacional de Finanças Públicas (ESAF, 2012) e o Edgardo Buscaglia Award for Empirical Research in Law and Economics (ALACDE, 2013). Os autores agradecem os comentários, discussões e sugestões de Adriana Portugal, Marcos Mendes, Karina Bugarin e Tomás Bugarin, além de dois pareceristas anônimos. Todos os erros remanescentes e opiniões expressas são da responsabilidade exclusiva dos autores. Maurício Bugarin agradece o apoio à pesquisa do CNPq.

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

O artigo analisa os incentivos criados pelo marco legal brasileiro ao desempenho e à gestão inovadora no funcionalismo público. Um modelo de teoria da decisão sugere que servidores de carreira tendem a não inovar em sua gestão para não serem acusados de comportamento ilícito, dado o Princípio Constitucional da Legalidade. Já gestores temporários em cargos comissionados tendem a ser mais inovadores, resultando em benefício para a sociedade, no caso dos gestores com elevada consciência social, ou malefício, no caso de gestores que se corrompem. Um estudo econométrico preliminar em painéis envolvendo os ministérios de 2002 a 2013 sugere haver maior evidência de corrupção em ministérios com maior percentual de cargos de confiança ocupados por gestores temporários. Uma análise de desenho de mecanismos indica como o marco institucional pode ser alterado de forma a alinhar os incentivos dos gestores, induzindo a inovação geradora de bem-estar social e reduzindo a corrupção.

Palavras-Chave:
Gestão pública; Princípio constitucional da legalidade; Princípio constitucional da eficiência; Gestão inovadora; Corrupção

	Percentual dos DAS ocupados por efetivos
Ministérios	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Agricultura, Pecuária e Abastecimento	63,1	67,0	57,6	67,5	68,3	66,5	65,5	63,8	71,1	70,7	71,4	72,2
Cidades			29,4	40,5	45,9	46,9	45,0	44,9	47,6	47,5	51,6	53,7
Ciência, Tecnologia e Inovação	77,7	77,3	76,4	79,5	80,8	80,8	79,5	79,6	80,1	81,3	82,0	82,6
Comunicações	28,1	29,4	32,5	29,4	31,9	33,1	35,1	39,3	49,6	53,2	58,9	57,7
Cultura	54,6	48,8	44,7	44,9	49,5	49,2	50,3	48,5	47,4	47,8	48,7	49,0
Defesa	44,4	41,3	42,0	42,0	43,7	43,7	42,8	42,8	42,1	39,5	40,6	34,9
Desenvolvimento Agrário	61,9	63,9	66,5	66,1	66,5	68,4	70,3	70,4	71,7	70,0	70,8	73,2
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior	61,9	63,9	66,5	66,1	66,5	68,4	70,3	70,4	71,7	70,0	70,8	73,2
Desenvolvimento Social e Combate à Fome			38,2	43,3	44,0	44,7	44,2	47,4	42,9	44,6	45,3	46,9
Educação	56,4	51,7	51,9	55,8	62,3	66,8	65,6	62,5	65,7	67,2	68,9	69,7
Esporte	43,5	34,8	31,5	31,4	35,2	27,7	23,9	23,6	23,6	22,9	21,2	24,8
Fazenda	82,9	82,6	83,2	84,9	85,5	88,1	87,8	88,2	88,2	88,6	88,3	88,8
Integração Nacional	52,2	52,8	51,1	55,1	62,6	62,7	62,3	60,0	58,0	60,4	60,1	58,6
Justiça	53,5	51,5	50,8	52,3	54,1	54,0	51,9	50,9	49,0	50,4	51,8	55,8
Meio Ambiente	56,8	52,5	56,3	62,1	66,0	70,0	75,0	76,9	80,6	81,4	82,6	83,5
Minas e Energia	50,0	40,2	40,5	41,8	46,7	47,0	46,4	46,6	44,0	46,2	45,4	45,0
Pesca e Aquicultura										22,0	15,7	13,5
Planejamento, Orçamento e Gestão	67,2	66,5	64,4	64,0	65,6	66,5	66,1	66,0	66,4	66,4	66,4	66,9
Previdência Social	91,1	90,6	90,2	93,6	92,9	89,4	89,7	90,0	88,2	88,1	88,1	89,5
Relações Exteriores	95,5	95,3	94,8	93,6	93,2	93,2	92,8	92,2	91,6	91,9	92,7	91,7
Saúde	74,6	68,0	68,3	69,0	70,6	69,6	68,2	66,4	67,8	72,1	73,1	73,1
Trabalho e Emprego	60,3	55,6	54,6	58,1	62,5	60,7	63,3	63,8	65,4	67,9	70,0	66,7
Transportes	48,7	42,9	49,1	53,0	54,6	51,2	49,5	50,5	54,7	62,1	66,6	70,1
Turismo		18,5	20,9	23,2	22,8	24,2	24,6	24,5	25,3	28,4	33,0	35,5

Ministérios	Número de TCE enviadas ao TCU por despesa executada anual de cada órgão Quantidade/R$ bilhões de 2012
Ministérios	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Agricultura, Pecuária e Abastecimento	8,63	3,98	3,54	2,37	1,16	2,16	1,96	1,82	2,16	1,22	3,47	1,18
Cidades		0,00	4,98	0,00	1,66	2,56	1,96	2,00	7,65	3,01	3,90	3,49
Ciência, Tecnologia e Inovação	7,39	6,54	17,77	7,67	3,72	4,84	12,01	7,56	17,11	1,31	1,33	6,18
Comunicações	40,75	9,15	23,88	12,41	13,52	11,10	9,90	14,89	24,73	10,95	6,71	9,30
Cultura	91,51	91,07	62,08	49,95	68,21	66,67	78,96	47,92	10,03	40,83	36,41	91,91
Desenvolvimento Agrário	3,10	1,70	3,44	1,19	1,97	3,66	2,78	13,20	11,19	6,91	20,17	27,33
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior	15,38	4,18	6,70	2,71	3,37	2,23	3,40	1,54	1,45	0,73	1,92	6,77
Desenvolvimento Social e Combate à Fome		0,00	8,64	1,54	3,36	6,81	8,53	4,32	1,25	0,64	1,14	2,17
Educação	3,61	22,93	11,24	22,36	8,10	7,51	3,79	2,39	2,75	0,77	1,16	3,66
Esporte	95,86	123,3	44,39	67,21	4,27	3,63	22,94	66,28	59,60	72,50	33,59	84,20
Fazenda	0,06	0,08	0,11	0,04	0,04	0,04	0,01	0,02	0,05	0,00	0,04	0,02
Integração Nacional	6,73	6,14	10,14	14,31	9,36	11,63	7,75	5,45	6,27	8,85	11,88	10,67
Justiça	1,12	1,03	2,24	1,88	3,67	7,97	0,62	0,40	0,47	0,81	2,04	1,19
Meio Ambiente	24,80	37,81	62,81	34,97	31,77	37,63	14,11	14,81	18,97	8,17	12,84	11,86
Minas e Energia	0,15	0,00	0,00	0,06	0,00	0,00	0,00	0,12	0,00	0,00	0,04	0,04
Pesca e Aquicultura								0,00	0,00	8,66	71,46	99,83
Planejamento, Orçamento e Gestão	3,26	4,83	1,25	103,2	68,04	29,93	8,74	4,92	7,30	7,34	3,70	0,41
Previdência Social	0,25	0,25	0,00	0,00	0,01	0,00	0,02	0,00	0,00	0,02	0,15	0,30
Saúde	6,33	5,56	6,80	4,50	3,76	7,85	5,61	7,91	4,39	3,96	5,81	7,58
Trabalho e Emprego	0,07	0,14	0,10	0,12	0,93	0,63	0,42	3,09	0,95	0,45	1,83	2,25
Transportes	1,90	2,73	1,71	1,54	0,52	0,10	0,37	0,25	0,26	0,28	0,62	1,17
Turismo		0,00	0,00	0,00	7,09	6,91	25,27	20,52	32,73	64,89	204,4	422,2

Variável independente	Sinal esperado
CARREIRA	-
D03 a D13	?
DESPESA	?
DAS	+
SERVIDORES	?
NOVOS	?
CONTROLE	-
SOCIAL	?
INFRAESTRUTURA	+
IDEOLOGIA	+
MUDANÇA MINISTERIAL	+
ROTATIVIDADE DAS	+

Variável	Média	Desvio padrão	Mínimo	Máximo
TCEA	15,16	36,25	0	422,15
CARREIRA	58,12%	17,87%	13,5%	93,6%
DESPESA	71,88	210,82	0,10	1087,75
DAS	832,42	595,64	161	2773
SERVIDORES (10 mil)	2,28	4,57	0,209	24,7961
VARIAÇÃO IDEOLÓGICA	3,60	1,08	2,06	6,93
ROTATIVIDADE DAS	28,62	11,07	10,24	71,72

Variáveis explicativas	Coeficiente		Erro-padrão	Estatística z	p-Valor
Carreira	−67,59	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5%	32,86	−2,02	0,040
D13	19,88	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	5,55	3,58	0,000
DAS	−0,008	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5%	0,004	−1,97	0,049
Infraestrutura	−23,70	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	8,10	−2,92	0,003
Constante	64,37	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	23,22	2,77	0,006
Observações incluídas	250
Número de grupos	22
R²	12,10

Partido	Ano
Partido	1997	1998		1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
PCdoB	1,53	1,60	1,66		1,73	1,79	1,92	2,06	2,19	2,32	2,31	2,31	2,30	2,29	2,30	2,30	2,31	2,31
PDS, PP	7,09	7,07	7,05		7,03	7,01	6,93	6,85	6,76	6,68	6,56	6,45	6,33	6,21	6,26	6,31	6,35	6,40
PDT	2,84	2,90	2,95		3,01	3,06	3,18	3,30	3,41	3,53	3,50	3,47	3,43	3,40	3,43	3,46	3,49	3,52
PFL, DEM	6,90	6,87	6,84		6,80	6,77	6,74	6,71	6,67	6,64	6,60	6,56	6,52	6,48	6,61	6,74	6,87	7,00
PMDB	4,69	4,78	4,86		4,95	5,03	5,04	5,05	5,05	5,06	4,98	4,89	4,81	4,72	4,81	4,89	4,98	5,06
PSB	2,48	2,52	2,55		2,59	2,62	2,70	2,79	2,87	2,95	2,98	3,01	3,03	3,06	3,08	3,09	3,11	3,12
PSD																		5,68
PSDB	4,98	5,01	5,04		5,07	5,10	5,05	5,00	4,95	4,90	4,87	4,83	4,80	4,76	4,86	4,97	5,07	5,17
PR, PL, PRB	6,44	6,30	6,17		6,03	5,89	5,92	5,95	5,97	6,00	5,90	5,80	5,70	5,60	5,65	5,70	5,74	5,79
PT	1,78	1,87	1,96		2,04	2,13	2,36	2,59	2,81	3,04	3,01	2,98	2,94	2,91	2,92	2,93	2,94	2,95
PV	-					-				-				3,74	3,77	3,81	3,84	3,87
Dilma																		3,42
Lula																		3,24
FHC																		4,98

Modelo	1	2	3
F	F(23, 216)	F(21, 213)	F(21, 210)
Estatística F	3,99	4,13	4,61
p−valor	< 10^-4	< 10^-4	< 10^-4

Modelo	1	2	3
Estatístico χ² (1)	45,78	17,87	21,60
p−valor	< 10^-4	< 10^-4	< 10^-4

Modelo	1	2	3
Graus de liberdade k	12	15	18
Estatístico χ² (k)	6,10	10,26	17,72
p−valor	0,9109	0,8030	0,4741

Graus de liberdade: k=21
Modelo	1	2	3
Estatístico χ² (k)	989,93	974,11	955,35
p−valor	< 10^-4	< 10^-4	< 10^-4

Graus de liberdade: k=21
Modelo	1	2	3
Estatístico F (1,k)	3,642	3,609	3,698
p−valor	0.0701	0,0713	0,0682

Variáveis explicativas	Modelo 1		Modelo 2		Modelo 3
Constante	57,57 (1.92)	^* * Estatisticamente significante ao nível de significância de 10% [0,054]	76,48 (2.97)	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1% [0,003]	69,41 (2.37)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,018]
Carreira	−73,12 (−1,70)	^* * Estatisticamente significante ao nível de significância de 10% [0,089]	−71.51 (−1,96)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,050]	−74,60 (−2,10)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,036]
D03	−2,35 (−0,63)	[0,526]	−4,65 (−1,15)	[0,251]	3,09 0,42)	[0,676]
D04	−6,35 (−0,98)	[0,325]	−8,20 (−1,26)	[0,209]	−3,34 (−0,44)	[0,663]
D05	−1,73 (−0,23)	[0,820]	−3,24 (−0,43)	[0,668]	0,71 (0,09)	[0,930]
D06	−4,25 (−0,49)	[0,623]	−6,02 (−0,72)	[0,472]	−2,15 (−0,24)	[0,809]
D07	−5,32 (−0,57)	[0,571]	−6,94 (−0,78)	[0,435]	−3,11 (−0.33)	[0,739]
D08	−5,83 (−0,59)	[0,558]	−7,16 (−0,77)	[0,439]	−3,57 (−0.37)	[0,709]
D09	−5,54 (−0,53)	[0,594]	−6,59 (−0,69)	[0,490]	−2,37 (−0,24)	[0,813]
D10	−5,33 (−0,49)	[0,622]	−6,32 (−0.65)	[0,518]	−2,84 (−0,29)	[0,774]
D11	−3,28 (−0,29)	[0,769]	−4,53 (−0,45)	[0,649]	−1,51 (−0,14)	[0,889]
D12	5,58 (0,49)	[0,626]	4,50 (0,45)	[0,654]	7,92 (0.72)	[0,469]
D13	22,89 (1,96)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,050]	21,87 (2,17)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,030]	25,55 (2,32)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,020]
Gasto executado			0,01 (0,43)	[0,665]	0,01 (0,40)	[0,685]
DAS			−0,16 (−2,27)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,023]	−0,14 (−2,13)	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5% [0,033]
Servidores			−0,35 (−0,28)	[0,777]	−0,43 (−0,35)	[0,727]
Ministério Novo			−2,64 (−0,10)	[0,918]	−2,92 (−0,11)	[0,909]
Controle			9,43 (0,38)	[0,707]	9,46 (0,39)	[0,696]
Social			−3,34 (−0,16)	[0,872]	−1,41 (−0,07)	[0,945]
Infraestrutura			−28,88 (−3,15)	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1% [0,002]	−31,31 (−3.42)	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1% [0,001]
Ideologia					2,12 (0,96)	[0,335]
Mudança ministro					2,63 (0,89)	[0,374]
Rotatividade de DAS					−0,15 (−0.70)	[0,485]
R²	8,39		12,01		12,75

Variáveis explicativas	Coeficiente		Erro padrão	Estatística t	p-Valor
Carreira	−67,70	^ Estatisticamente significante ao nível de significância de 5%	26,59	−2,55	0,027
D13	24,80	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	0,91	27,06	0,000
DAS	−0,004		0,002	−1,67	0,133
Infraestrutura	−19,92	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	5,80	−3,43	0,006
Constante	59,34	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	17,99	3,30	0,007
Observações incluídas	250
Número de grupos	22
R²	17,76

Variáveis explicativas	Coeficiente		Erro padrão	Estatística t	p-Valor
Carreira	35,66		26,06	1,37	0,199
D13	21,23	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	2,35	9,03	0,000
DAS	−0,02	^* ***** Estatisticamente significante ao nível de significância de 1%	0,007	−3,61	0,004
Constante	12,20		12,33	0,99	0,344
Observações incluídas	250
Número de grupos	22
R²	5,56

Caso	Incentivos Institucionais	Descrição	Decisão do Gestos
			Gestor de carreira		Gestor temporário
			Social	Pessoal	Social	Pessoal
1 CII	πw_C > α_Ab_S-ψ > πw_T *πw_C > b_P-ψ > πw_T*	Incentivos Intermediários	n	n	s	p
2 CIF	πw_C > α_Ab_S-ψ > πw_T *πw_C > πw_T > b_P-ψ*	Incentivos Fortes	n	n	s	n
3 CIf	α_Ab_S-ψ > πw_C > πw_T *πw_C > b_P-ψ > πw_T*	Incentivos Fracos	s	n	s	p
4 CIN	α_Ab_S-ψ > πw_C > πw_T *b_P-ψ > πw_C > πw_T*	Incentivos Não Ativos	s	p	s	p
5 CIS	α_Ab_S-ψ > πw_C > πw_T *πw_C > πw_T > b_P-ψ*	Incentivos Sociais	s	n	s	n
6 CIR	πw_C > πw_T > α_Ab_S-ψ *πw_C > πw_T > b_P-ψ*	Incentivos Rígidos	n	n	n	n

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[TFN01] Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados cedidos por Felix Lopez, Maurício Bugarin e Karina Bugarin.