Plano Estadual de Educação do Paraná: desmonte da coordenação federativa e fragilidade da interface socioestatal¹

Resumo

Este texto tem como objetivo identificar as configurações da interface socioestatal estabelecida na metodologia de elaboração, monitoramento e avaliação do Plano Estadual de Educação do Paraná (PEE-PR), com vistas a indicar como foram e estão sendo realizados esses processos, considerando precipuamente a participação social requerida nas diretrizes estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação (PNE). A metodologia utilizada é de abordagem qualitativa, baseada em pesquisa documental, desenvolvida por meio de levantamento nas páginas eletrônicas do PNE da Secretaria de Estado de Educação do Paraná (SEED-PR), do Conselho Estadual de Educação (CEE-PR), do Fórum Estadual de Educação (FEE-PR) e do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes). Os resultados apontam a centralidade do papel da União na coordenação das ações atinentes ao PEE-PR, especialmente no que tange à interface socioestatal como princípio fundamental de construção das políticas públicas. O cenário político após 2016, marcado pela contração desse movimento por parte do governo federal, tem fragilizado a construção coletiva das etapas de monitoramento e avaliação dos planos decenais de educação nos entes federativos locais, especialmente no estado do Paraná. Assim, a referida construção coletiva fica vulnerável à mais variada ordem de interesses políticos manifestos nos entes federativos locais, comprometendo qualquer perspectiva de consolidação de um sistema nacional de educação, objetivo primeiro do PNE (2014-2024).

Palavras-chave
Planejamento educacional; Interface socioestatal; Plano Nacional de Educação; Plano Estadual de Educação; Coordenação federativa

Abstract

This study aims to identify the characteristics of the socio-state interface established in the methodology of elaboration, monitoring, and evaluation of the State Education Plan of Paraná (PEE-PR). The focus is to indicate how the processes are carried out, especially considering the social participation required in the guidelines established by the National Education Plan (PNE). The methodology used is a qualitative approach based on documental research and developed through a data survey on the websites of the PNE of the Paraná State Department of Education (Seed-PR), of the Paraná State Board of Education (CEE/PR), the Education State Forum (FEE-PR), and the Paraná Institute for Economic and Social Development (IPARDES). The results point to the central role the Union has in coordinating actions related to the PEE-PR, especially with regard to the socio-state interface as a fundamental principle for the construction of public policies. The post-2016 political scenario, marked by the contraction of this movement by the federal government, has weakened the collective construction of the monitoring and evaluation stages of the ten-year education plans in local federative entities, especially in the state of Paraná. Thus, the collective construction is vulnerable to the most varied political interests manifested in the local federative entities, which compromises any prospect of consolidating a national education system, the primary objective of the PNE (2014-2024).

Keywords
Educational Planning; Socio-state interface; National education plan; State education plan; Federative coordination

Introdução

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu Art. 211, o regime de colaboração como princípio da organização do ensino. Embora sem uma regulamentação definida, a União tem assumido a coordenação das políticas públicas, especialmente a partir da década de 1990, quando a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) marcou uma das primeiras políticas educacionais desenvolvidas nessa direção ( ABRAMO; LICIO, 2020). Registram as autoras que o movimento de coordenação das políticas públicas pela União ganha força na primeira década do século XXI por meio do Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação, que engendra o Plano de Ações Articuladas, entre outras políticas educacionais que culminam com o Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024) ( LICIO; PONTES, 2020).

O PNE (2014-2024), instituído pela Lei nº 13.005/2014, imputou aos demais entes federativos brasileiros a obrigação de elaborar ou reformular seus respectivos planos estaduais e/ou municipais, alinhados ao plano nacional, de forma participativa e democrática, seguidos de permanente monitoramento e avaliação, organizados a partir da mesma metodologia ( BRASIL, 2014a). A fim de efetivar essa premissa, o governo federal adotou uma série de políticas e ações indutoras, que vão desde a criação de uma secretaria específica dentro do Ministério da Educação (MEC), passando pela elaboração de normativas, manuais e textos de apoio, e ainda garantindo o financiamento das ações desenvolvidas por estados, municípios e Distrito Federal para o cumprimento desse propósito.

Resultou desse processo de coordenação federativa a aprovação de planos estaduais, distrital e municipais de educação, entre os anos de 2014 e 2019, em todos os entes federativos brasileiros, exceto o estado do Rio de Janeiro, que ainda não havia sancionado a Lei do PEE até aquele momento, como analisam Scaff e Oliveira (2019). As autoras ressalvam, no entanto, a retração desse movimento em relação ao monitoramento e à avaliação dos planos, que têm se concretizado de forma fragmentada, com restrita adesão por parte de tais entes.

Nesse contexto, o objetivo deste texto é identificar como foram e estão sendo realizados a elaboração, o monitoramento e a avaliação do Plano Estadual de Educação do estado do Paraná (PEE-PR), considerando precipuamente a interface socioestatal requerida nas diretrizes estabelecidas pelo PNE. Entende-se o conceito de interface socioestatal como uma arquitetura institucional de participação pela qual sujeitos sociais e estatais negociam e disputam os espaços de definição de políticas públicas ( VERA; LAVALLE, 2012).

A pesquisa foi desenvolvida por meio de metodologia qualitativa, de cunho documental, tendo como fontes as páginas eletrônicas oficiais da Secretaria de Estado de Educação do Paraná (SEED-PR), do Conselho Estadual de Educação (CEE-PR), do Fórum Estadual de Educação (FEE-PR) e do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes).

A rede mundial de computadores tem possibilitado um aporte quase inesgotável de novas fontes, como analisa Almeida (2011). No entanto, essas fontes demandam cuidados, dada a baixa qualidade de grande parte do material, o caráter volátil da documentação, a necessidade de avaliação da autenticidade da documentação ( ALMEIDA, 2011), entre outros aspectos que podem comprometer a fidedignidade dos dados. Por esse motivo, foram selecionados documentos publicados nas páginas oficiais dos órgãos pesquisados, como leis, deliberações e relatórios divulgados publicamente pelas instâncias pesquisadas.

O recorte temporal considerou o período de 2015 a 2020, que compreende desde a aprovação do PEE-PR até o encerramento do terceiro ciclo de monitoramento e avaliação do referido plano, que deveria ser realizado a cada dois anos, como estabelece o próprio documento ( PARANÁ, 2015b).

A interface socioestatal como princípio da coordenação federativa nos planos decenais de educação

A institucionalização da participação social na elaboração e no acompanhamento das políticas públicas no Brasil, estabelecida como princípio na Constituição Federal de 1988, se fortalece com a ascensão dos governos de orientação democrático-popular (2003-2016), cuja arquitetura institucional de participação na concepção das políticas foi incorporada à agenda do governo federal. Ao mesmo tempo, a União assumiu mais incisivamente o papel de coordenação em relação aos demais entes federativos, movimento que se expressa fundamentalmente na formulação de políticas, programas e planos nacionais que visam à integração das ações dos diferentes entes governamentais, como analisam Lotta, Gonçalves e Bitelman (2014).

Esse debate não é desprovido de contradições, como apontam as autoras, uma vez que implica certo grau de centralização do governo federal, principalmente vinculado a vantagens oferecidas aos demais entes federativos na adesão a políticas e programas coordenados pela União, mediante “condicionalidades preestabelecidas” ( LOTTA; GONÇALVES; BITELMAN, 2014, p. 6).

Tais ações são compreendidas, por um lado, como intervenientes no princípio de descentralização das políticas públicas, revigorado pela Constituição de 1988, por sua capacidade de ferir a autonomia dos municípios, atribuindo-lhes o papel de executores de políticas elaboradas em nível federal ( ARRETCHE, 2005). Por outro lado, favorecem a construção de políticas públicas mais homogêneas para estados e municípios, considerando as diferenças nas condições financeiras, institucionais, políticas e técnico-administrativas dos entes subnacionais, que interferem na sua capacidade de resposta às demandas da população ( LOTTA; GONÇALVES; BITELMAN, 2014).

Ao problematizar a relação entre descentralização e federalismo no Brasil, Abrucio (2002) salienta que o conceito de federação remete a “um pacto entre unidades territoriais que escolhem estabelecer uma parceria, conformando uma nação” ( ABRUCIO, 2002, p. 19), que se concretiza pelo “compartilhamento da soberania entre o Governo Central – chamado de União ou Governo Federal – e os governos subnacionais” ( ABRUCIO, 2002, p. 20). Isso só se mantém mediante o equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependência entre eles. Nesse cenário,

[…] a interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um Governo Central, tal qual num Estado Unitário, pois uma Federação supõe uma estrutura mais matricial, sustentada por uma soberania compartilhada – aliás, como dito antes, é por isso que no federalismo há União (ou o Governo Federal) e não Governo Central.

( ABRUCIO, 2002, p. 21).

A coordenação federativa, nesse contexto, constitui-se em elemento-chave para entender a produção de políticas públicas na estrutura federativa contemporânea, o que “depende muito do papel dos níveis superiores de governo frente à descentralização, especialmente da ação do Governo Federal” ( ABRUCIO, 2002, p. 26).

No campo da educação, a coordenação federativa da União coloca-se como elemento imprescindível para garantir a articulação dos demais entes federativos em direção à consolidação do sistema nacional de educação, uma vez que uma “autonomia artificial” pode levar as instâncias locais ao isolamento, “deixando-as, de certo modo, à própria sorte” ( SAVIANI, 2010, p. 388), convertendo-se assim em “mãe da segregação”, como salienta Abrucio (2002), recorrendo a Remy Prud’homme. Nessa perspectiva, Saviani (2010) salienta que

[…] o isolamento tende a fazer degenerar a diversidade em desigualdade, cristalizando-a pela manutenção das deficiências locais. Inversamente, articuladas no sistema, enseja-se a possibilidade de fazer reverter as deficiências, o que resultará no fortalecimento das diversidades em benefício de todo o sistema.

( SAVIANI, 2010, p. 384).

A necessidade de organização de um sistema nacional de educação consiste em uma demanda histórica da educação brasileira, estabelecida desde o Movimento dos Pioneiros da Educação Nova, em 1932, e retomada a partir de 2010, na oportunidade de elaboração de um novo plano nacional de educação, diante do fim da vigência do PNE (2001- 2011). Nesse cenário se estabelece uma estrita relação entre planejamento e sistema, como defende Saviani (2010). Para o autor, o sistema de ensino requer uma “ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina” ( SAVIANI, 2010, p. 389), o que supõe o planejamento.

E o plano educacional é exatamente o instrumento que visa introduzir racionalidade na prática educativa como condição para se superar o espontaneísmo e as improvisações que são o oposto da educação sistematizada e de sua organização na forma de sistema.

( SAVIANI, 2010, p. 389).

Durante a elaboração dos planos decenais de educação, a coordenação federativa foi vigorosamente assumida pela União a partir do final dos anos 2010, por meio da organização técnica, política e financeira do processo de planejamento educacional a ser desenvolvido por todos os entes federativos. A metodologia para organização do debate em torno do planejamento educacional do país foi definida pelo governo federal tendo como referência as conferências nacionais, as quais se tornaram a mais importante e abrangente política participativa do Brasil após a Constituição Federal de 1988, impactando o poder legislativo ao impulsionar as atividades do Congresso Nacional, contribuindo para o fortalecimento da democracia representativa no Brasil, como sinaliza Avritzer (2012).

Para além do “exercício coletivo do poder político” ( SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 53), as conferências também são compreendidas, principalmente após a promulgação da Constituição de 1988, como efetivo mecanismo de interface socioestatal, denominadas por Vera e Lavalle (2012, p. 113) como “instâncias de adensamento de consensos e de definição de prioridades”, destinadas a produzir acordos para orientar decisões políticas. Lüchmann (2020) analisa que as conferências de políticas públicas têm ocupado lugar de destaque nos estudos sobre as inovações participativas no Brasil.

As conferências são consideradas interfaces socioestatais relativamente bem institucionalizadas no Brasil, no período de 2002 a 2010, uma vez que se encontram “amparadas por atos normativos e legislação específica, regulando sua existência, funcionamento, composição, procedimentos internos e decisórios” ( PIRES; VAZ, 2014, p. 70). Essa arquitetura de participação ganha vulto ao “reconhecer e articular os diferentes espaços – e momentos – baseados em pressupostos da participação, da representação e da deliberação” ( LÜCHMANN, 2020, p. 16).

A conferência foi o mecanismo de interface socioestatal escolhido pelo governo federal para elaboração e acompanhamento dos planos em níveis federal, estadual, distrital e municipal, de modo a garantir espaços coletivos de diálogo entre instâncias governamentais e segmentos sociais. Assim, as Conferências Nacionais de Educação (Conaes) deveriam ser realizadas em todos os estados e no Distrito Federal, envolvendo os respectivos municípios em atividades municipais ou intermunicipais, com ampla participação social e financiamento do Ministério da Educação.

A 1ª Conferência Nacional de Educação (Conae 2010) teve como tema “Construindo o sistema nacional articulado de educação: o plano nacional de educação, diretrizes e estratégias de ação”, e foi realizada em Brasília (DF), entre 28 de março e 1º de abril de 2010, precedida de conferências municipais, intermunicipais, estaduais e distrital. A etapa nacional contou com 3.889 participantes e 5.300 propostas de emendas ou novos parágrafos, apresentados pelas comissões estaduais e do Distrito Federal ( BRASIL, 2010).

Para coordenar esse processo, o governo federal criou a Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), em 2011, justificando-a como uma demanda da Conae 2010. Da SASE são oriundos todos os documentos de orientação dos processos de elaboração ou reformulação, monitoramento e avaliação dos planos decenais de educação. Tais documentos estabelecem diretrizes, orientações metodológicas, manuais e formulários destinados a subsidiar estados, municípios e o Distrito Federal na condução do planejamento educacional em nível local. Entre eles, destaca-se o documento referência para a Conferência Nacional de Educação ( BRASIL, 2010), que estabelece:

A Conae deverá, portanto, constituir-se em espaço social de discussão da educação brasileira, articulando os diferentes agentes institucionais, da sociedade civil e dos governos, em prol da construção de um projeto nacional de educação e de uma Política de Estado. Assim, é fundamental garantir ampla mobilização e participação democrática nas conferências municipais e estaduais, assegurando mais representatividade e participação na Conferência Nacional.

( BRASIL, 2010, p. 4).

O documento Planejando a próxima década: alinhando os planos de educação parte do princípio de que os planos de educação “exigem articulações institucionais e participação social para sua elaboração ou adequação, seu acompanhamento e avaliação” ( BRASIL, 2014b, p. 5).

Nessa perspectiva, a participação social é compreendida como elemento indissociável do planejamento da educação, configurando-se como responsável “pela qualificação das demandas sociais e garantia de maior governabilidade para a efetivação das metas” ( BRASIL, 2014b, p. 9). Entre as diretrizes estabelecidas no referido documento, destaca-se a “mobilização da comunidade, incluindo o envio de documento base para a elaboração ou adequação do plano” ( BRASIL, 2014b, p. 16).

O documento final da Conae 2010 apresenta como integrantes da comissão organizadora onze secretarias do Ministério da Educação, dois representantes do poder legislativo, um representante do Conselho Nacional de Educação (CNE), dez associações e conselhos de dirigentes da área de educação públicas e privadas, três associações representativas de pais e estudantes, três associações de pesquisa na área e seis entidades representativas de classes de trabalhadores da área. Representações equivalentes constituíram-se em exigência estabelecida pela União para a organização das conferências nos estados, municípios e Distrito Federal.

Após realização de duas Conaes (2010 e 2014), a aprovação do texto do PNE ocorreu por meio da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, cuja apresentação destaca “a miríade de atores do setor educacional que participou da construção do PNE 2014-2024” ( BRASIL, 2014a, p. 19). Em resumo, esta miríade se constitui por: a) atores governamentais pertencentes ao poder executivo e legislativo; b) conselhos e fóruns de educação institucionais: CNE, Fórum Nacional de Conselhos Estaduais de Educação (FNCE), União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (Uncme), e Fórum Nacional de Educação (FNE); c) movimentos sociais, categoria constituída por entidades representativas dos segmentos da comunidade educacional, entidades científicas, redes de movimentos sociais do campo da educação; d) sociedade civil, representada por entidades representativas de gestores dos entes federados na esfera educacional, entidades representativas de gestores dos entes federados em outros setores; e) segmentos vinculados ao setor privado na área educacional; e f) organizações da sociedade civil e think tanks voltadas à formulação de políticas públicas ( BRASIL, 2014a).

Pode-se constatar que as orientações relativas à interface socioestatal foram atendidas no processo de elaboração do PNE (2014-2024), preceito garantido em lei para todo o continuum de monitoramento e avaliação, como estabelece o Art. 5º do PNE:

A execução do PNE e o cumprimento de suas metas serão objeto de monitoramento contínuo e de avaliações periódicas, realizados pelas seguintes instâncias:

1. – Ministério da Educação – MEC;

2. – Comissão de Educação da Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal;

3. – Conselho Nacional de Educação – CNE;

4. – Fórum Nacional de Educação. ( BRASIL, 2014a, p. 1).

A coordenação federativa da União no fortalecimento da participação social se mantém nos documentos que orientam os processos de monitoramento e avaliação dos planos. Assim, o documento intitulado Planejando a próxima década: alinhando os planos de educação define, entre suas diretrizes básicas, a

Criação, em cada ente federativo, de um sistema de monitoramento e avaliação do plano de educação e estabelecimento dos mecanismos necessários à sua execução. […] Esse sistema deverá prever a participação de movimentos sociais e dos demais segmentos da sociedade civil organizada e da sociedade política por meio de instâncias colegiadas, como os conselhos de educação, dentre outros espaços de participação e mobilização).

( BRASIL, 2014b, p. 19).

O passo a passo elaborado pela SASE/MEC ( BRASIL, 2017a.) complementa as orientações em relação ao monitoramento e avaliação dos planos estaduais, distrital e municipais, esclarecendo que, “nas leis e nos Planos subnacionais responsabilidades similares passarão a ser exercidas no âmbito dos estados, do Distrito Federal e municípios pelas instâncias determinadas em seus planos de educação” ( BRASIL, 2017a, p. 2).

Paralelo à SASE, o FNE foi instituído como importante instância de articulação em torno dos planos decenais de educação. Os fóruns são considerados por ( Vera e Lavalle (2012, p. 114) como instâncias de adensamento de consensos e de definição de prioridades entre atores da sociedade civil, exemplos emblemáticos das “inovações democráticas em seus respectivos contextos”.

Criado a partir das deliberações da Conae 2010, o FNE deveria ser constituído por representantes de diversos movimentos sociais do campo da educação, com a atribuição de coordenar as Conae e realizar o monitoramento das metas do PNE, fornecendo subsídio aos estados e municípios para a criação de seus fóruns locais. Nessa direção,

O entendimento era que o FNE e os seus correlatos Fóruns Estaduais de Educação (FEE), Fórum Distrital de Educação (FDE) e Fóruns Municipais de Educação (FME) ocupariam lugar estratégico nos processos de deliberações coletivas sobre os planos de educação e as diversas conferências de educação.

( AZEVEDO; OLIVEIRA, 2020, p. 628).

Denota-se, do trecho citado, que a coordenação da União se distancia do perfil centralizador, uma vez que destina aos estados e municípios a criação de suas próprias instâncias de coordenação local, precipuamente os fóruns estaduais e municipais, que, por sua vez, devem incorporar as demandas locais aos processos desenvolvidos. Esse arranjo institucional estabelece princípios que visam garantir a construção coletiva do planejamento educacional em todos os entes federativos brasileiros, de modo a promover amplo comprometimento social em relação aos planos decenais de educação. O objetivo é garantir sua vigência na orientação das políticas públicas para além do mandato de um determinado governo.

Pires e Vaz (2014, p. 82), analisando os padrões de interação socioestatal em programas desenvolvidos pelo governo federal, destacam a “importância da participação como norteadora das ações a serem empreendidas pelo governo, especialmente no tocante aos processos de planejamento e desenho de estratégias de intervenção”.

A seção apresentada a seguir destina-se a analisar como o Paraná incorporou as orientações nacionais na elaboração, monitoramento e avaliação do PEE-PR (2015-2015) ( PARANÁ, 2015c), especialmente no que se refere à participação social.

Da elaboração ao acompanhamento do PEE-PR

O PEE-PR foi publicado por meio da Lei Estadual nº 18.492, de 25 de junho de 2015, com vigência para o período entre 2015 e 2025 ( PARANÁ, 2015b). A elaboração desse documento foi executada a partir do Decreto Estadual nº 12.728, de 8 de dezembro de 2014, que instituiu o Comitê Gestor, vinculado ao Gabinete do Governador, cuja composição incorporou representantes de onze instituições: Associação Paranaense das Instituições de Ensino Superior Público (Apiesp); Conselho Estadual de Educação do Paraná (CEE-PR); Federação das Apaes do Estado do Paraná (Feapaes-PR); Federação do Comércio do Paraná (Fecomércio PR); Fórum Estadual de Educação do Paraná (FEE-PR); Secretaria da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (SETI); Secretaria de Estado da Educação (SEED-PR); Sindicato das Escolas Particulares do Paraná (Sinepe-PR); Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Paraná (APP Sindicato); União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (Undime PR); e Universidade Federal do Paraná (UFPR) ( PARANÁ, 2015b, p. 14).

Verifica-se, na constituição do Comitê Gestor, a observância das orientações emanadas da SASE/MEC, também mencionada na introdução do documento como instância que orientou sua elaboração:

Consonante com as orientações da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE) do MEC, foi seguido o seguinte roteiro para a estruturação do PEE-PR […].

1. d)

   construção coletiva do documento-referência com a participação de setores e segmentos e consolidação do mesmo como documento-base;

2. e)

   realização de 32 audiências públicas regionais com sede nos Núcleos Regionais de Educação estrategicamente distribuídos no território paranaense […]. ( PARANÁ, 2015b, p. 97).

Destaca-se, ainda, a participação do FEE-PR na composição do comitê, o que mais uma vez reforça, para além do atendimento às orientações do governo federal, a garantia de representatividade social. O FEE-PR foi criado pela Resolução Estadual nº 900 SEED-PR, de 27 de fevereiro de 2013, substituída pela Resolução Estadual nº 1.221 SEED- PR, de 18 de março de 2013 ( PARANÁ, 2013), que estabelece:

Art. 1.º Instituir o Fórum Estadual de Educação do Paraná – FEE - PR, de caráter permanente, com a finalidade de: I – estimular e coordenar a realização das conferências estadual de educação; II – acompanhar e avaliar a implementação das deliberações das conferências; III – promover as articulações necessárias entre os demais fóruns de educação e, IV – estimular, acompanhar e avaliar a elaboração e implementação dos Planos Nacional estadual e Municipais de Educação.

( PARANÁ, 2013).

Vinculado ao gabinete do secretário de estado de educação, a composição do fórum deveria agregar representações de mais de trinta instâncias, sendo três representativas dos atores governamentais, onze sindicais, quatorze dos movimentos sociais, uma empresarial, de entidades científicas, das instituições públicas de ensino superior, bem como de associações e fóruns. Os documentos indicam intensa participação do FEE-PR na elaboração do PEE-PR, sendo uma de suas integrantes a coordenadora da Comissão de Mobilização e Divulgação do Fórum Estadual de Educação do Paraná, autora das Orientações para a realização das conferências municipais e intermunicipais no estado do Paraná ( PARANÁ, 2013).

Após a aprovação do PEE-PR, não foi possível identificar qualquer ação pública do FEE-PR, uma vez que, desde 2016, a página eletrônica do Fórum não é atualizada, configurando-se, atualmente, como página inexistente. Acrescente- se a isso dados da pesquisa de ( Oliveira (2020), que aponta que o mandato do último presidente do Fórum encerrou em 2019, sem que houvesse nova nomeação.

A lei que aprova o PEE-PR estabelece, em seu Art. 5º, que a execução do cumprimento das metas do plano seriam objeto de monitoramento contínuo e de avaliações periódicas, realizados a cada dois anos, pelas seguintes instâncias:

1. – Secretaria de Estado da Educação (SEED);

2. – Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (SETI);

3. – Conselho Estadual de Educação do Paraná (CEE-PR);

4. – Comissão de Educação da Assembleia Legislativa do Paraná; e

5. – Fórum Estadual de Educação (FEE-PR). ( PARANÁ, 2015b).

O Ipardes é encarregado, no § 2º do Art. 5º, de publicar estudos para aferir a evolução do cumprimento das metas. Tais estudos deveriam embasar duas conferências estaduais de educação a serem realizadas a cada quatro anos até o final do decênio, as quais seriam precedidas por conferências municipais, articuladas e coordenadas pelo FEE-PR, como estabelece o Art. 6º da lei já mencionada ( PARANÁ, 2015b). A atuação de órgãos subsidiários no monitoramento e na avaliação de planos estaduais de educação é identificada, por Menezes e Souza (2018), nos estados do Paraná, São Paulo e Espírito Santo.

Passados cinco anos desde a publicação da referida lei, em 2020 foi divulgado, pelo Ipardes, o relatório que apresenta os Resultados parciais do monitoramento das metas do Plano Estadual de Educação do estado do Paraná 2015-2019 ( IPARDES, [2020?]). No entanto, nenhuma conferência foi realizada para discussão ou fechamento do documento.

O relatório foi elaborado a partir do Decreto nº 6.674, de 12 de abril de 2017 ( PARANÁ, 2017b), alterado pelo Decreto nº 7.223, de 27 de junho de 2017, que instituiu a Comissão Permanente de Monitoramento e Avaliação do Plano Estadual de Educação ( PARANÁ, 2017c). Os referidos decretos foram publicados no ano em que se encerrou o primeiro biênio do PEE-PR, momento em que deveria ter se consolidado o primeiro ciclo avaliativo.

Na composição da Comissão foram nomeadas as seguintes instituições responsáveis pelo monitoramento e avaliação do PEE-PR: SEED-PR, Seti e CEE-PR. A despeito da definição dos órgãos participantes do monitoramento e avaliação do PEE-PR, tais decretos não indicaram representantes, o que só foi efetivado pela Resolução Conjunta (SEED-PR e CEE-PR) nº 4, publicada em 4 de setembro de 2019, que instituiu o Grupo Técnico de Apoio à Comissão Permanente de Monitoramento e Avaliação do Plano Estadual de Educação (GT-PEE/PR).

Os integrantes do GT-PEE/PR são representantes dos órgãos nomeados no Decreto nº 6.674/2017 ( PARANÁ, 2017b), com o apoio do Ipardes. Observa-se, nesses dispositivos, a ausência do FEE-PR e da Comissão de Educação da Assembleia Legislativa do Paraná, o que compromete a interface socioestatal do grupo, elemento indispensável ao planejamento educacional nessa década, de acordo com as diretrizes do PNE, do PEE-PR e, posteriormente, da SASE. Tais fatos parecem indicar o mesmo movimento de esvaziamento pelo qual passou o FNE a partir de 2017, como analisam Scaff, Oliveira e Lima (2018), ao apontarem o contexto de retrocesso em relação às conquistas democráticas efetivadas nas últimas duas décadas, sinalizando recuos históricos no campo do planejamento da educação brasileira, “que mais uma vez tende à centralização das decisões no âmbito do governo federal, ignorando décadas de construção de um projeto de educação pública, democrática, laica e de qualidade social” ( SCAFF; OLIVEIRA; LIMA, 2018, p.918).

Essa conjuntura involutiva foi institucionalizada a partir do golpe legislativo-judiciário-midiático de 2016 ( AMARAL, 2017), que resultou na deposição da presidenta eleita Dilma Vana Rousseff e na consequente reconfiguração das relações de poder no Brasil por meio de reformas conservadoras, precipuamente no campo educacional. Nessa conjugação de forças, a estrutura federativa desenvolvida como base de apoio aos processos de elaboração, monitoramento e avaliação dos planos decenais de educação foi completamente desmontada.

Já em 2017, o Decreto de 26 de abril de 2017, que convoca a 3ª Conferência Nacional de Educação, retira do FNE a responsabilidade pela organização da conferência e centraliza tal função na Secretaria Executiva do MEC ( BRASIL, 2017). O referido decreto revoga a convocação já realizada pela presidenta Dilma Rousseff via Decreto de 9 de maio de 2016, que atribuía ao FNE a coordenação do processo. De forma complementar, o MEC publicou a Portaria nº 577, de 27 de abril de 2017, que reconfigurou a composição do FNE, restringindo a representação social e centralizando no ministro da educação a responsabilidade de arbitrar sobre a composição do referido fórum ( SCAFF; OLIVEIRA; LIMA, 2018).

Nessa mesma direção, as autoras destacam a recomposição do CNE por meio da substituição de entidades representativas do setor público por representantes do setor privado e a ameaça de extinção da SASE, que se concretizou por meio do Decreto nº 9.465, de 2 de janeiro de 2019 ( BRASIL, 2019).

O esvaziamento do FNE, somado à extinção da SASE, em 2019, aponta para a retração do movimento de coordenação por parte do governo federal em relação ao planejamento educacional nos entes federativos locais, o que resultou na aparente extinção do FEE-PR, colaborando para a fragilização da participação das instâncias representativas no monitoramento e na avaliação do plano estadual.

Considerando a composição da comissão e do grupo técnico de apoio ao monitoramento e à avaliação do PEE-PR, identifica-se, como único órgão representativo da sociedade civil, o CEE-PR. Tal informação coaduna com os estudos de ( Menezes e Souza (2018) que, ao analisar 24 planos estaduais de educação, constataram, em 87% deles, a definição dos Conselhos Estaduais de Educação (CEEs) como responsáveis pelos processos de monitoramento e avaliação.

No estado do Paraná, o CEE-PR permanece como integrante desde a comissão de elaboração até a de monitoramento e avaliação do PEE-PR, o que o coloca em lugar central no debate desenvolvido neste artigo. Conforme Art. 1º do seu regimento, o CEE-PR é considerado um órgão “deliberativo, normativo, consultivo e de orientação da política educacional do Sistema Estadual de Ensino do Paraná, com autonomia e representatividade na sua composição” ( PARANÁ, 2012).

Diante dessa premissa, realizou-se consulta à página eletrônica desse órgão, com vistas a identificar como ocorreu sua participação no monitoramento e na avaliação do PEE-PR. As atas disponíveis na página referem-se apenas aos anos de 2020 e 2021, de modo que os documentos com maior potencial de contribuição para esta pesquisa foram os planos anuais de trabalho dos anos de 2015 a 2020, período que vai da aprovação do PEE-PR até a presente data.

Quadro 1 – Monitoramento e avaliação do PEE-PR (2015-2020) nos documentos do Conselho Estadual de Educação do Paraná

Deliberação nº 3 de 11 de dezembro de 2015 – Plano de Trabalho para 2016	Trata da importância do acompanhamento e do monitoramento da execução do PEE- PR no ano seguinte.
Deliberação nº 3 de 9 de dezembro de 2016 – Plano de Trabalho para 2017	Aponta a necessidade de monitoramento da execução do PEE-PR, que não teve início no prazo determinado. Informa a apresentação, ao governo estadual, de proposta de organização de um grupo permanente.
Deliberação nº 3 de 8 de dezembro de 2017 – Plano de Trabalho para 2018	Informa a publicação do Decreto nº 6647, de 2017, que institui a Comissão Permanente de Monitoramento e Avaliação do Plano Estadual de Educação – PEE/PR, incluindo o Conselho como membro titular permanente.
Deliberação nº 4 de 6 de dezembro de 2018 – Plano de Trabalho para 2019	Informa a existência de relatório de avaliação do PEE-PR, sem conhecimento do CEE- PR, e recomenda à SEED a proposição da continuidade dos trabalhos da Comissão de Monitoramento e Avaliação.
Deliberação nº 2 de 4 de novembro de 2019 – Plano de Trabalho para 2020	Aponta a necessidade de proposição à SEED da continuidade dos trabalhos da Comissão de Monitoramento e Avaliação, alertando que os trabalhos da Comissão não estão ocorrendo em conformidade com o estabelecido em lei.
Deliberação nº 8 de 30 de novembro de 2020 – Plano de Trabalho para 2021	Anuncia a inexistência de reunião da Comissão de Monitoramento e Avaliação do PEE-PR durante o ano de 2020. Sugere que o Conselho proponha à SEED e à Seti o resgate dos trabalhos da Comissão de Monitoramento e Avaliação.

Fonte: Elaboração própria com base nas deliberações que definem os Planos Anuais de Trabalho (PARANÁ, 2015a, 2016, 2017a, 2018, 2019, 2020).

A análise desses documentos permite constatar que o CEE-PR não participou do processo de monitoramento e avaliação do PEE-PR no período de 2015 a 2020, uma vez que todas as deliberações que estabelecem o plano anual de trabalho do referido conselho, no período de 2015 a 2018, registram expressamente a inexistência de ações, por parte do governo do estado do Paraná, nessa direção. Observa-se que a instituição da Comissão Permanente de Monitoramento e Avaliação do PEE-PR, em 2017, decorreu da gestão do CEE-PR junto ao governo do estado, decisão tomada na reunião do conselho de 9 de dezembro de 2016.

Já o plano elaborado em dezembro de 2017 informa conhecimento, por parte dos conselheiros do CEE-PR, acerca de um relatório de avaliação do PEE-PR, que teria sido elaborado sem a participação do representante do conselho na comissão. Embora esse relatório estivesse em elaboração em 2018, só foi publicado na página eletrônica do Ipardes e da SEED-PR em 2020, mas não consta a data de sua publicação nas páginas de identificação.

Mesmo após a publicação do relatório, intitulado como “parcial”, seu conteúdo não foi colocado em discussão junto ao CEE-PR, o que fica evidente na Deliberação nº 8, de 30 de novembro de 2020, que informa a inexistência de reunião da comissão de avaliação do PEE-PR naquele ano, sugerindo proposição às secretarias estaduais de educação e à Seti que retomem os trabalhos da comissão de monitoramento e avaliação do plano estadual.

Em que pesem tais evidências, é possível identificar, na capa do relatório publicado pelo Ipardes, o logotipo do CEE-PR, que ainda informa que desde a “instituição da Comissão Permanente e do Grupo Técnico no Paraná, o trabalho de monitoramento segue em exercício até a presente data” ( IPARDES, [2020?], p. 2).

Em pesquisa desenvolvida sobre o PEE-PR, Oliveira (2020) realizou entrevista com um membro do CEE-PR integrante da comissão, cujo depoimento considerou o monitoramento e a avaliação do PEE-PR como ficção, uma vez que “após quatro anos apenas um relatório do Grupo Técnico foi elaborado, e nem sequer foi examinado pela Comissão de Avaliação” ( OLIVEIRA, 2020, p. 141).

Nesse cenário, cabe acrescentar que a presidente do CEE-PR foi exonerada pelo governador do estado em março de 2021 ( LUC, 2021) e que o então secretário geral do conselho, integrante do GT-PEE/PR, também foi substituído, constando atualmente como conselheiro suplente.

Outra contradição evidenciada no relatório de avaliação do PEE-PR refere-se à informação de que a comissão adotou as orientações da Rede de Assistência Técnica para Monitoramento e Avaliação dos Planos de Educação, vinculada à extinta SASE. O relatório não apresenta, todavia, qualquer informação relativa à participação social, aspecto ressaltado tanto nas orientações da SASE quanto no PEE-PR.

As contradições evidenciadas nesse processo remetem à análise das relações que se estabelecem entre os atores sociais e a burocracia estatal, cujo histórico pode levar à conformação de interfaces mais restritas e seletivas, como alertam Pires e Vaz (2014). Lüchmann (2020, p. 19) também alerta para os novos desafios colocados pela proliferação de interfaces socioestatais no Brasil, uma vez que “envolvem atores, setores e recursos diversos, e dependem dos diferentes contextos sociais, culturais e institucionais”. Nesse cenário, nem sempre se constituem como sistemas integrados, por vezes funcionando de forma desarticulada, de acordo com os diferentes contextos, áreas e dinâmicas institucionais ( LÜCHMANN, 2020).

Os dados identificados nesta pesquisa apontam para a construção de interfaces socioestatais de características muito peculiares no Paraná, permeadas por relações de poder consolidadas entre as instituições envolvidas. O resultado é uma ação fragmentada e débil, que compromete a consolidação de processos institucionais democráticos e participativos. Tais dados corroboram também a pesquisa de Menezes e Souza (2018), que enfatiza a pouca ou nenhuma ênfase atribuída à participação social no monitoramento e avaliação dos planos estaduais em 24 estados brasileiros.

Resultados distintos são encontrados em pesquisas desenvolvidas em outros estados do país. Verde e Lima (2021), analisando o Plano Estadual de Educação do Maranhão, identificam a previsão de avaliação bienal do plano, sendo o primeiro relatório apresentado em 2017, a partir de trabalho coordenado pelo Fórum Estadual de Educação.

Também no Mato Grosso do Sul, Scaff e Oliveira (2018) identificam o Observatório do PEE-MS, instância prevista no Plano Estadual de Educação do estado e criada em 2015 no âmbito da Comissão de Monitoramento e Avaliação do PEE-MS, instituída pelo governo do estado e coordenada pelo Fórum Estadual de Educação. O referido fórum, criado em 1997, identifica-se, em seu regimento, como órgão permanente de Estado, responsável para articulação entre governo e sociedade civil organizada ( SCAFF; OLIVEIRA, 2018). Importa ressaltar que as pesquisas analisadas apresentam dados até o ano de 2019, momento em que se efetiva a extinção da SASE. Observando a importância dessa secretaria na coordenação federativa acerca do planejamento educacional no Brasil, cabe questionar se tais metodologias permanecem em execução nos estados do Maranhão e Mato Grosso do Sul, já que, de modo geral, ( Menezes e Souza (2018) consideram que

[…] o monitoramento e a avaliação tendem a ser afigurados nos PEE estudados: i) como um dispositivo externo ao planejamento, e não como elemento que o integra; ii) como mecanismo a ser implementado de forma automática ou natural, desconsiderando, com isso, o caráter interativo e negociado que tal processo suscita; iii) como uma atividade formal, em atendimento às exigências do PNE, e não explicitamente comprometida com a consecução da democratização da gestão pública na área da educação; e, por fim, iv) como uma ação monolítica e estática, e não inclinada a movimentos de expansão do seu sentido e de sua prática sociopolítica.

( MENEZES; SOUZA, 2018, p. 631).

Os dados relativos ao Paraná confirmam as constatações dos autores, possibilitando identificar o relatório preliminar de monitoramento e avaliação do PEE-PR como uma atividade formal, monolítica e estática, atribuída a um órgão subsidiário, como um processo externo ao planejamento educacional que prescinde da participação social para sua execução.

Considerações finais

A pesquisa aqui apresentada evidencia a importante atuação do governo federal, no período de 2010 a 2018, na coordenação do planejamento educacional no país. A criação do FNE, em 2010, e da SASE, em 2011, configuram-se em marcos importantes nessa conjuntura, apontando para uma coordenação federativa de cunho descentralizador e participativo, que avançou na perspectiva da interface socioestatal na elaboração das políticas públicas.

O arcabouço teórico pesquisado evidenciou a necessidade e relevância da coordenação federativa, a fim de refrear as desigualdades entre estados e municípios, especialmente no campo da educação, para promover a consolidação de um sistema nacional de educação em que seja respeitada a autonomia dos entes federativos locais para atender suas demandas específicas.

Assim, o arranjo complexo criado a partir da elaboração do PNE (2014-2014), ao passo que determina metodologia pautada na construção coletiva do planejamento educacional em nível local por meio de conferências, fóruns, entre outros mecanismos de interface socioestatal, não prescinde do respeito à autonomia dos demais entes federados. Assim, incorpora ao planejamento nacional os debates realizados em estados, Distrito Federal e municípios brasileiros, induzindo à elaboração de planos e instâncias participativas em âmbito local.

A análise da elaboração, do monitoramento e da avaliação do PEE-PR possibilita reafirmar a importância da coordenação federativa da União, exercida por meio da SASE, cujas orientações balizaram tanto o plano quanto o relatório paranaense. A esse respeito, Lotta, Gonçalves e Bitelman (2014) destacam o protagonismo que o governo federal ocupou no planejamento das políticas públicas no Brasil nos anos 2000, aspecto enfatizado também por Vera e Lavalle (2012), ao apontarem a federalização dos controles democráticos sociais como um avanço na política brasileira. Pires e Vaz (2014), por sua vez, identificaram o relevante crescimento do número de interfaces socioestatais nos programas e órgãos do governo federal no período de 2002 a 2010.

Observa-se, todavia, que a metodologia de interface socioestatal definida pela União foi incorporada pelo estado do Paraná apenas no momento da elaboração do PEE-PR, entre 2014 e 2015, não sendo evidenciada no relatório parcial de avaliação, publicado em 2020. Tal fato, associado ao esmaecimento do FEE-PR, a partir de 2016, e sua extinção desde 2019, sinaliza a contração do movimento de participação social na elaboração das políticas educacionais no estado, que se alinha, dessa forma, às políticas desenvolvidas pela União nos últimos cinco anos. Esse resultado se aproxima da pesquisa desenvolvida por Menezes e Souza (2018), que identificou a omissão ou precariedade de informações sobre os atores sociais envolvidos no monitoramento e avaliação dos planos em 24 estados brasileiros.

A omissão do papel coordenador da União, a partir do impeachment da presidente Dilma Vana Rousseff em 2016, bem como a negação da participação social como eixo de construção das políticas públicas, especialmente após as eleições de 2018, trouxe consequências drásticas para os planos decenais de educação. Eles se tornaram vulneráveis à mais variada ordem de interesses políticos manifestos nos entes federativos locais, o que compromete qualquer perspectiva de consolidação de um sistema nacional de educação, objetivo primeiro do Plano Nacional de Educação (2014-2024).

No Paraná, essa tendência se concretiza pela elaboração de um relatório de monitoramento e avaliação protocolar, elaborado às margens do debate coletivo e democrático, imprescindível ao planejamento de Estado, seja no campo da educação ou de qualquer política pública. Assim, o planejamento educacional é reduzido a uma atividade de caráter técnico-burocrático, que o distancia largamente da proposta de planos decenais de educação, construídos a partir das orientações do governo federal, no processo de coordenação federativa na segunda década dos anos 2000.

1-

Texto oriundo de projeto de pesquisa financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Bolsa Produtividade em Pesquisa. Apoio: Centro de Assessoria de Publicação Acadêmica da Universidade Federal do Paraná.

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• 1-
  Texto oriundo de projeto de pesquisa financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Bolsa Produtividade em Pesquisa. Apoio: Centro de Assessoria de Publicação Acadêmica da Universidade Federal do Paraná.
• 3-
  Text from a research project funded by the National Council for Scientific and Technological Development (CNPq), Research Productivity Grant. Support: Academic Publication Advisory Center of the Federal University of Paraná.

Editado por

Editor:

Prof. Dr. Fernando Rodrigues de Oliveira

Elisangela Alves da Silva Scaff

é doutora em educação pela Universidade de São Paulo (USP), com pós-doutorado pela mesma universidade, e professora associada da Universidade Federal do Paraná (UFPR).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  28 Abr 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  13 Set 2021
• Revisado
  21 Mar 2022
• Aceito
  10 Maio 2022