Globalização e políticas públicas: vida, paixão e morte do Estado nacional?

Globalization and public policies: life, passion and death of the national State?

DOSSIÊ

"GLOBALIZAÇÃO E EDUCAÇÃO: PRECARIZAÇÃO DO TRABALHO DOCENTE"

Globalização e políticas públicas: vida, paixão e morte do Estado nacional?

Globalization and public policies: life, passion and death of the national State?

Reginaldo Carmello Corrêa de Moraes

Professor de Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da UNESP-UNICAMP-PUC/SP

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RESUMO

Confrontando argumentos apresentados em literatura selecionada, o artigo visa a dar ao leitor uma visão sintética de constituição do "capitalismo organizado" (1870-1970), de sua crise de identidade (na década de 1970) e da emergência do capitalismo re-organizado pelo processo que se tem chamado de globalização. Destaque especial dá-se à globalização econômica nas suas três dimensões reciprocamente condicionadas (comércio, produção, finanças). Também se destaca o papel, nesses três momentos, do Estado nacional, como arena em disputa e como ator político relevante.

Palavras-chave: Globalização. Neoliberalismo. Intervencionismo. Estado nacional. Mercado.

ABSTRACT

Confronting arguments selected in the literature, this paper seeks to give the reader a synthetic vision of the constitution of the "organized capitalism" (1870-1970), its identity crisis (1970s) and the emergence of a capitalism reorganized through the process we call globalization. A special emphasis is given to the economic globalization in its three reciprocally conditioned dimensions (trade, production, finance). The text also highlights the role of the national State, in these three moments, as an arena under discussion and a relevant political actor.

Key words: globalization. Neo-liberalism. Interventionism. National State. Market.

Quando se trata de topografia ou de caracterização de campos espaciais, o espírito humano parece propenso às dicotomias: direita-esquerda, para a frente e para trás, para cima e para baixo, verso e reverso. Quando ingressa no mundo dos mistérios, sete parece ser o número escolhido, entre os tantos chamados — para as pragas do Egito ou para as marcas do demônio. Na análise de fenômenos temporais, três é o digito mágico: um "agora" lancinante, apertado entre um grande passado e um infinito, ou pelo menos indefinido, futuro. Talvez possamos enquadrar nesses três eixos a reflexão sobre o Estado nacional: nasce, gera paixões e tem sua morte decretada. Mas, como na estória dos três mosqueteiros, com D'Artagnan, e na de Jesus Cristo, com a ressurreição, um quarto momento se insinua. E o Estado nacional também parece ressurgir entre os vivos e mortos, para se sentar à mão direita de Deus-Pai todo-poderoso. Senta-se ao lado do Mercado e, como o intermediário bíblico, filho de Maria piedosa, coloca-se a reformar os eventos, a consertar pecados originais e a conciliar os homens com seu destino neo-edênico.

Ora como salvador, ora como vilão, o Estado nacional parece ter passado por essas provas, em especial nestes últimos 50 anos. E, como registro deste calvário, nas duas últimas décadas, sobretudo, produziu-se uma borbulhante literatura sobre o fenômeno que se convencionou chamar de globalização.¹

Não se trata, apenas, de literatura propagandística e/ou apologética. Há também enredos costurados por grupos e correntes intelectuais com mais aspiração (ou pelo menos pretensão) científica. Com alguma freqüência, movida pelo augúrio ou pelo alarme, esta avalanche de discursos anuncia a emergência de um novo mundo ou uma nova era.

De fato, quando Margaret Thatcher e Ronald Reagan chegaram ao poder, em 1979 e 1980, respectivamente, a história do mundo parecia ter virado uma página. Ampliava-se significativamente o espaço político necessário para deslanchar, de vez, a transnacionalização dos negócios, especialmente das finanças, e para a aplicação das reformas orientadas para e pelo mercado. Tais plataformas políticas tomaram os governos dos principais países do centro capitalista. E os programas de ajuste passaram a ser receitados e impostos, na esteira da crise da dívida, aos países da periferia.²

Mas, antes disso, nos tumultuados anos de 1970, sinais dessa mudança já eram visíveis. Tumultuados, dizemos, porque, logo nos primeiros anos daquela década, as dificuldades de financiamento do déficit norte-americano fizeram com que se acelerasse o desmanche do chamado Sistema de Bretton Woods, o regime internacional baseado no dólar com lastro-ouro e no sistema cambial de paridades fixas. E as medidas que marcaram essa virada foram emitidas por um presidente, Richard Nixon, que simbolizaria, com seu desastrado destino, a crise de valores da nação americana, além de tudo humilhada em uma guerra sem honra, no Leste Asiático. Em seguida, dois choques nos fornecimentos de petróleo (1973-1974 e 1979-1980) fariam o mundo notar que a estabilidade dos preços da energia era algo do passado.

Dois estudos daquela década merecem ser lembrados como documentos sintomáticos. Em primeiro lugar, o relatório da Comissão Trilateral³ denunciando a alegada ingovernabilidade das democracias, tema que pautou numerosos debates nos anos seguintes. Para esse mal, autores como Samuel Huntington, Daniel Bell, Irving Kristol e Zbignew Brzezinski enunciariam um receituário inflexível: limitar a participação popular, separar sociedade e sistema político, subtrair decisões administrativas ao controle político.⁴

Ao lado disso - e, do ponto de vista ideológico, no corner oposto do tablado - o marxista James O'Connor publicava seu USA: a crise fiscal do Estado (1973). Tudo parecia indicar que chegava ao seu ponto de clímax a separação litigiosa entre acumulação e legitimação, dois dos componentes fundamentais do Estado capitalista. Examinando o conflito capitalismo versus democracia, a Trilateral culpabilizava a democracia. O'Connor invertia o julgamento, mas, em certa medida, adotava os mesmos termos do dilema.

Tumultuada transição. Nixon renuncia, a potência hegemônica passa por maus momentos, o fantasma da decadência ianque parece se fazer acompanhar pela emergência de um novo ídolo, amarelo e de olhos puxados. Mas, como diria mais tarde James Buchanan, Ronald Reagan faria a América despertar desse misto de torpor e pesadelo, para sonhar, de novo, com seu manifesto destino.

Nos anos de 1980, enfim, abre-se a era da globalização re-conhecida e assumida. Transnacionalização dos negócios, financeirização da riqueza, reformas estruturais que pretendem retirar ao Estado o papel de coordenador dos fatos sociais para atribuí-lo aos "mercados" - o que está por detrás ou debaixo desses fenômenos?

Quais são os desenvolvimentos estruturais de longo prazo que subjazem a tais mudanças? Quais os principais vetores que determinam e explicam essas transformações? O que é que fizera possível aquilo que já se chamou de capitalismo organizado?⁵ Como é que ele deu lugar, no final do século, a um capitalismo reorganizado e não desorganizado?

O "capitalismo organizado"

A trajetória que resulta na cristalização e no desmanche do capitalismo organizado tem uma primeira fase que se desdobra, com oscilações, entre fins do século XIX e algo em torno de 1970. Um subperíodo relevante é o que vai de 1945 a 1970 - os "25 Gloriosos" ou a "Idade de Ouro" do capital. Depois do interregno acima mencionado, abre-se uma segunda fase, a do capitalismo reorganizado, que cobre as últimas décadas do século XX.

Pois bem, podemos distinguir três grandes vetores decisivos para explicar a constituição do capitalismo organizado, para depois examinar sua crise e reorganização neoliberal.⁶

O primeiro vetor é o crescimento do tamanho do Estado. Tamanho que pode ser medido, pelo menos, por meio de dois grandes indicadores:

1. Um deles é a participação crescente das rendas e compras do Estado, ou de tributos e taxas, como proporção dos produtos nacionais brutos. Ao longo do século XX, na maior parte dos países do Ocidente capitalista, essa participação salta dos dois dígitos, 3% a 5%, para perto de 30%, 40% até 50% do PIB. Variante dessa medida é a importância do setor público na formação de capital e na modelagem do mundo produtivo de ponta.

   ⁷

2. Outra medida desse crescimento é o tamanho das regulações impostas pelo espaço público, pela autoridade política, às iniciativas privadas: legislação social, trabalhista, ambiental, políticas de desenvolvimento, administração monetária e cambial, alfandegária etc. Todas elas supõem - e ao mesmo tempo constroem - os Estados nacionais modernos e suas jurisdições. Por meio de tais regulações, foi possível aos Estados capitalistas, sobretudo no pós-guerra, conciliar estabilidade política e mudanças profundas no mundo produtivo, mudanças que tinham impactos na distribuição de renda e riqueza. Para essa combinação de estabilidade e crescimento, legitimação e acumulação, foi decisiva a existência de consistentes Estados nacionais e dos mecanismos de compensação para perdedores, por intermédio de transferências negociadas, concertações e pactos sociais.

O segundo vetor refere-se às mutações na natureza do Estado ou, pelo menos, na forma das instituições políticas por meio das quais se manifestam (revelam) e se formam (e se transformam) as vontades e preferências dos cidadãos. Dentro dos mecanismos de agregação e modelagem de vontades e preferências, são incluídos, paulatinamente, canais outros que não aqueles da democracia representativa, isto é, da eleição de representantes legislativos e executivos. O crescimento do tamanho do Estado - e da sua interferência no mundo dos negócios e na vida social, em geral - foi quase que inevitavelmente acompanhado da transformação da máquina institucional incumbida de detalhar essa intervenção, de executá-la e de administrá-la cotidianamente. Organismos corporativos e grupos de interesse ganharam status de organizações públicas ou parapúblicas, participando da formulação e implementação de políticas, ao lado dos parlamentos e da administração executiva.⁸ Alguns autores chegam a identificar essa mutação como um dos traços distintivos do movimento que chamam de "modernização":

Especialmente na Europa e nos Estados Unidos, a partir de fins da década de 1920, a importância relativa de tais partidos ou das legislaturas nas quais predominavam se tornou menor, de certa forma, dando origem, de uma parte, a grupos de interesses mais amplos e completamente organizados e, de outra, à crescente importância dos setores executivos e administrativos do governo e principalmente à administração burocrática em grande escala. (Eisenstadt, 1969, p. 17)

Estes dois vetores dizem respeito a mutações de longo prazo no tamanho do Estado, na sua forma, no modo de organização da autoridade pública.

O terceiro vetor, em contrapartida, diz respeito a motivações, causas ou fatores dessa mutação.

Alguns analistas relacionam essa mutação do Estado com as transformações ocorridas no tamanho e na forma dos agentes econômicos. Transformações nas empresas, especificamente, ou na estrutura do mercado, da concorrência e da produção. Essas mudanças se aceleraram desde o final do século XIX. Referem-se ao surgimento do capitalismo das grandes corporações, do mundo de grandes negócios e grandes lucros (e também dos grandes riscos e grandes bancarrotas) e do paulatino predomínio do capital financeiro. Trata-se da constituição de empreendimentos capitalistas (privados) que dependem de insumos de natureza estratégica, tais como de pesquisa, planejamento e tecnoburocracia - elementos que transcendem o empresário individual e os modelos da chamada livre competição.

Mas devemos sublinhar um outro elemento explicativo para esse crescimento do Estado _ particularmente para entender o desenvolvimento de legislação regulatória e de políticas sociais. Os liberais do século XIX viram esse movimento com preocupação e com temor. Referimo-nos à inclusão das massas assalariadas nos sistemas políticos nacionais, por intermédio do voto e dos movimentos de identidade coletiva e de organização de interesses (sindicatos, centrais sindicais etc.). Paulatinamente, as massas assalariadas conquistam participação dentro do espaço público, do espaço de deliberações, no interior de Estados nacionais, por meio do sufrágio e também do reconhecimento de movimentos sociais de variados tipos (incluindo as centrais sindicais). Conquistam, assim, o papel de interlocutores para definição de políticas nacionais.

Pois bem, estes três vetores deram forma ao período que vai principalmente das últimas décadas do século XIX até mais ou menos 1970, isto é, até o final daquilo que se chamou de "25 Gloriosos" do pós-guerra. Particular destaque deve-se dar a esse último período, a "Idade de Ouro" do capital.

Os "25 Gloriosos" do pós-guerra

Esse é o período em que se "reconstrói" o mundo, sob a hegemonia norte-americana e sob as regras firmadas em Bretton Woods, regras que previam um grau de insulação econômica suficiente para permitir políticas fiscais e monetárias razoavelmente efetivas (operantes) no interior das fronteiras nacionais. Os principais traços do período podem ser assim enumerados:

1. crescimento econômico rápido em número muito grande de países do centro e da periferia do sistema;

2. expansão do "

   welfare state", ainda que em diferentes modelos e com desiguais graus de cobertura;

   ⁹

3. sistemas de representação (partidário-eleitorais) razoavelmente estáveis ou definidos, baseados em alinhamentos ideológicos, religiosos ou de classe;

4. sistemas de relações de trabalho altamente institucionalizados;

5. sistema de relações internacionais estável e razoavelmente previsível, ainda que tenso (em alguns momentos, previsível porque tenso).

Esse mundo era razoavelmente "keynesiano", se por isso entendemos a "filosofia social" que o famoso economista resumia no último capítulo de seu famoso Teoria geral, de 1936. Parece que, no início dos anos de 1970, Nixon teria dito seu famoso: "Agora somos todos keynesianos". Nada original se soubéssemos ler o que dizia, já em 1938, o notável programa desenhado por Harold MacMillan, para o Partido Conservador britânico, a mesma agremiação que - ora vejam! - seria sacudida, décadas depois, pelo ultraliberalismo thatcheriano. MacMillan não relutava em registrar:

(...) I am led to the conclusion that, for as far ahead as we can see, it is both possible and desirable to find a solution of our economic difficulties in a mixed system which combines State ownership, regulation or control of certain aspects of economic activity with the drive and initiative of private enterprise in those realms of origination and expansion for which it is, by general admission, so admirably suited (...).¹⁰

Bem, todos sabemos que no final da II Guerra, representantes das potências aliadas, vencedoras, reuniram-se em Bretton Woods para discutir a reordenação do mundo. Daí saíram instituições marcantes para a reconstrução da ordem capitalista: o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, um pouco depois o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) (do qual derivaria, mais tarde ainda, a Organização Mundial do Comércio).¹¹

O que representava o compromisso firmado em Bretton Woods? Ele tornava viável a expansão da livre troca de mercadorias, por meio de um sistema monetário internacional estável. Mas, ao mesmo tempo, isto é importante, garantia cláusulas de escape e relativa autonomia para que os Estados nacionais se protegessem, e protegessem as coalizões sociais internas, perante os movimentos de capitais, eventualmente perturbadores, destrutivos da ordem econômica e social doméstica. Os Estados nacionais reservavam-se, assim, alguns instrumentos para gerenciar ciclos de expansão e crise, para deflagrar programas econômicos e sociais que evitassem polarizações políticas instabilizantes etc. A isso se deu, com certa justiça, o nome de consenso keynesiano, porque em grande medida se identificava com a visão de mundo de Keynes: um mundo de iniciativas privadas preservado nas suas alegadas virtudes criadoras, mas regulado pela autoridade política para evitar eventuais resultados globais perversos, inconsistentes, destrutivos.¹²

Os controles sobre o movimento de capitais eram muitos nas economias da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD), mas podem ser resumidos nos seguintes tipos de restrição:

1. limites para a posse e disponibilidade de moeda estrangeira;

2. restrições quantitativas - limites sobre ativos externos e posições assumidas (dívidas, compromissos) no exterior, por parte de instituições financeiras nacionais;

3. limites sobre operações, no plano doméstico, por bancos estrangeiros;

4. limites quanto a ativos estrangeiros em portfólio (indivíduos ou firmas) e investimentos diretos;

5. sistemas de taxas de câmbio múltiplas (distintas taxas para operações comerciais e financeiras, por exemplo).

Costuma-se datar a crise ou o desmantelamento das instituições de Bretton Woods e do consenso keynesiano no início dos anos de 1970. Mas é importante lembrar que essa crise não é apenas quebra, ruptura, muito menos... fracasso. Em boa medida é resultado, também, do sucesso do modelo de acumulação precedente. Mas... por quê? De que sucesso, afinal, estamos falando?

Globalização econômica: comércio, produção, finanças

O pós-guerra viu um enorme crescimento do comércio internacional¹³ mas viu, também, um fenômeno ainda mais relevante. Foi o crescimento dos investimentos diretos estrangeiros - e com um traço muito peculiar: a implantação de filiais de grandes firmas - e firmas manufatureiras - em países diferentes de suas nações de origem. As transnacionais norte-americanas têm, nesse quadro, uma importância incomparável, massacrante.¹⁴

(...) indústrias norte-americanas fundamentalmente voltadas para o mercado doméstico podiam ter dificuldades com o protecionismo europeu, tacitamente admitido pelos EUA, e, desse modo, não eram beneficiadas pelo crescente mercado europeu. Mas as corporações voltadas fundamentalmente para fora, estas prosperavam, sim, mas por meio de um outro caminho, sobretudo: as restrições para a entrada de produtos norte-americanos não se estendiam às entradas de capitais. O investimento privado norte-americano na Europa ocidental teve uma evolução assombrosa: US$ 1,7 bilhão em 1950, US$ 16,2 bilhões em 1966, US$ 30,7 bilhões em 1972. Os investimentos de longo prazo "em carteira" (acões, títulos) também subiram, nas mesmas datas: US$ 1,3 bilhão para US$ 4,5 bilhões e para US$ 5,9 bilhões. Idem para investimentos de curto prazo: US$ 0,4 bilhão, US$ 2,6 bilhões, US$ 5,3 bilhões.¹⁵

A síntese de Robert Gilpin é esclarecedora:

No princípio da década de 1970, os Estados Unidos se haviam tornado mais um investidor no exterior do que um exportador de produtos fabricados no país. A produção internacional pelas empresas multinacionais norte-americanas tinha superado o comércio corno principal componente do intercâmbio econômico do país com o resto do mundo. A produção no exterior pelas filiais das empresas norte-americanas chegava a quase quatro vezes o valor das exportações. Além disso, urna proporção substancial das exportações norte-americanas de produtos manufaturados representava de fato transferências de um ramo de multinacional localizado nos Estados Unidos para outro situado fora do país. (1987, p. 265)

Gilpin lembra, ainda, que, em 1969, as multinacionais norte-americanas produziam mais que qualquer economia nacional, excetuada a dos Estados Unidos e a da União Soviética. Muitas das maiores empresas dos Estados Unidos tinham mais da metade do seu capital no exterior, e mais da metade dos seus rendimentos totais provinha do exterior. Elas eram, digamos, a "terceira nação" do planeta.¹⁶

Essas transnacionais eram, portanto, em primeiro lugar, usinas de geração de produtos in loco, substituindo em certa medida a venda para o exterior. Permitiam contornar, nos países em que se instalam, problemas em balanças de pagamentos, provisão de divisas para importações, impedimentos protecionistas, alfandegários, por exemplo. São soluções, neste sentido. Mas, como todas as soluções, envolvem, cedo ou tarde, problemas de natureza superior.

Segundo os dados reunidos pelas publicações da unctad, o investimento direto estrangeiro atinge, no ano de 2000, montante três vezes maior do que era em 1985. Haveria cerca de 60 mil empresas multinacionais, com mais de 800 mil subsidiárias no exterior. Isso tem um notável efeito sobre o volume do comércio, mas também sobre sua natureza. Desse modo, estima-se hoje que: cerca de 1/3 do comércio mundial é comércio intrafirma, comércio administrado, uma "troca" que se processa entre ramos ou unidades de empresas multinacionais.¹⁷ A mutação no mundo produtivo não transforma apenas o comércio; afeta também a organização das finanças, como veremos a seguir.

As empresas transnacionais são, de partida, usinas de produtos manufaturados. Mas não apenas. Os oligopólios verticalizados e multidivisionais de forte base nacional (e industrial) transformaram-se em empresas multinacionais também verticalizadas, porém no plano internacional, não apenas replicando, em outras praças, as plantas que haviam estabelecido na matriz, mas também construindo um sistema verticalmente integrado de produção, e um efetivamente global, com uma complexa divisão de trabalho no interior do grupo. Mais do que isso: um sistema de gestão de riqueza efetivamente global e cada vez mais líquido, no limite do volátil. Integram-se em "grupos" financeiros globais, conglomerados globais.¹⁸

Mas, nesse passado recente, é necessário reconstruir ainda um passo. As empresas que se instalam no Terceiro Mundo - ou no Primeiro, como as multinacionais "ianques" que se firmam na Europa - são também uma outra coisa - e isso é decisivo. São usinas de rendimentos de vários tipos: lucros realizados (e a remeter para a matriz), pagamentos de royalties, licenças, patentes, juros de empréstimos etc. Trata-se de uma enorme massa de recursos, que precisa ser processada pelo sistema financeiro e bancário. Ela tem que ser repatriada, tem que ser paga aos titulares das empresas - mas tem, ainda, que ser reaplicada. Este é um dos elementos formadores de um mercado financeiro e bancário paralelo, como o dos eurodólares e petrodólares dos anos de 1960.¹⁹ Um euromarket, paralelo, off-shore, porque não cabia no mercado bancário (ou financeiro) regulado de Bretton Woods e dos Estados nacionais que assinavam e davam suporte ao acordo, incluindo a legislação bancária norte-americana.

Jeff Frieden²⁰ sintetiza, no quadro abaixo, a internacionalização dos bancos e das finanças norte-americanos:

Etapas e resultados do desmanche

O conflito entre as instituições reguladoras fundadas em Bretton Woods e as necessidades de expansão do grande capital transnacional atravessa diferentes etapas e formas de manifestação.

Nos anos de 1960, o capital transnacional começa por reclamar das regulações nacionais, o que é um estágio primitivo desse conflito. Primeiro estágio, e relativamente primitivo, porque implicitamente reconhece a legitimidade da ordem vigente, pretendendo retocá-la.

O segundo estágio é aquele em que se pára de reconhecer essa legitimidade em silêncio: o capital procura e encontra canais para contornar as regulações, por intermédio de medidas micro (superfaturamentos e outras operações de contabilidade criativa) ou com medidas macro (a geração de um mercado financeiro off-shore). Trata-se de "lubrificar a máquina", de modo lícito ou ilícito - ou de modo que se possa maquiar como lícito aquilo que os hospedeiros insistem em rejeitar. Não por acaso, conseguir certos resultados por meio de propina é algo que o vulgo chama de "engraxar" ou de "molhar a mão" do agente estatal.

O terceiro estágio do conflito entre o capital transnacional e as regulações nacionais é o ataque frontal, a guerra franca. Ataque às regulações nacionais no plano da produção e do comércio: legislação trabalhista, privatização de entes estatais, liberalização comercial, alfandegária, ambiental etc. Ataque no plano das finanças: desregulamentação dos sistemas financeiros nacionais, a começar pelo sistema bancário inglês e norte-americano, e desregulamentação ou integração mundial. A esta avalanche de reformas orientadas pelo e para o mercado, que marca as duas ultimas décadas do século XX, costuma-se chamar de neoliberalismo, globalização etc.

A desregulamentação das finanças adquire particular importância - talvez não haja campo mais próprio para falarmos de globalização ou mundialização do que esse. A liberalização dos fluxos e a "desregulamentação" fazem com que o giro diário de operações nos mercados internacionais de câmbio e valores supere os 1,2 trilhão de dólares.²¹

Os controles sobre movimentos de capitais foram significativamente reduzidos já durante os anos de 1970. Apesar - ou por causa - das regulações nacionais, cresciam os mercados bancários off-shore. O desmanche dos controles foi implacável. Entre 1974 e 1979, nos EUA, no Canadá, na Holanda, na Alemanha e no Japão. Em 1980, na França e na Itália.

Na década de 1990, já podemos ver, a olho nu, as evidências de mudanças fundamentais (isto é: nos fundamentos) interconectadas:

• internacionalização de mercados para bens e para finanças (especialmente moedas);

• relativo declínio da produção industrial e ascensão do setor de serviços;

• a passagem do fordismo para a chamada "especialização flexível";

• o fim do "sistema de Bretton Woods" e dois reveladores "choques de petróleo" (1973-74 e 1979-80).

Comparemos com o quadro anterior aqueles que sumariamos para falar dos "25 Gloriosos". Agora temos:

1. crescimento econômico lento, mais desigual e mais "ciclotímico";

2. cortes no "welfare state";²²

3. as instituições políticas nacionais parecem tornar-se cada vez mais ineficazes, pesadas - o poder de fogo do Estado nacional parece definhar;

4. dentro desses Estados, os partidos políticos construídos a partir de ideologias e programas perdem espaço para outras formas de organização e ação política (puntuais, setoriais) ou, quando e onde sobrevivem, esses partidos (e os governos que eles constituem) são dirigidos por resultados estritos e pasteurizados, por um pragmatismo que se molda pelas preferências do eleitor-médio, este também rigidamente orientado por resultados de curto prazo;

5. sistemas de relações de trabalho pulverizadas e flexibilizadas. Detalhe: a força de trabalho é cada vez mais heterogênea (com o aumento porcentual e estratégico de mulheres, de empregados de "colarinho branco", novas profissões, sobretudo quadros técnicos de nível médio etc). Parece cada vez mais difícil unificar esses diferentes segmentos, sob negociações salariais abrangentes, englobantes. Declinam e quase desaparecem antigos laços e identidades, o que torna cada vez menor a possibilidade de o "proletariado" agir como entidade política, coesa.

   Vale ressaltar que a globalização altera também a correlação de forças capital-trabalho. O capital: móvel, líquido, fluido, volátil. O trabalho: lento, preso e represado.

6. Sistema de relações internacionais instável, ainda que não mais bipolarizado.²³

7. Ganham corpo novas configurações ideológicas, dentro desse quadro de eventos: a) as idéias neoliberais (privatizar, desregular, cortar orçamentos...); b) projetos de integração regional (UE, NAFTA, MERCOSUL etc.).

A globalização e o Estado em que estamos

Esta conjunção levou a mudanças importantes nas autoridades políticas convencionais, os Estados nacionais. E aqui é importante relembrar um traço determinante deste objeto-sujeito. Como se sabe, o Estado moderno nasce com a conquista de três monopólios:

1. O monopólio da produção da norma jurídica - só o Estado cria lei aplicável a todos os cidadãos de seu território.

2. O monopólio da extração e do uso coletivo de parte do excedente econômico gerado no mundo privado - só o Estado pode taxar.

3. O monopólio da coerção legítima, uso legítimo da força física - só o Estado pode prender, matar e arrebentar.

Pois são exatamente esses três monopólios dos Estados nacionais que passam a ser delimitados, reduzidos ou monitorados estreitamente por "autoridades" políticas supranacionais - credores sem rosto e entidades multilaterais reguladoras ou chanceladoras, como o BM, o FMI e a OMC.

Além disso, pelo outro lado, surgem e/ou se multiplicam as "no-go zones" - zonas, em sentido amplo: geográficas ou áreas de atividade -, onde o Estado não tem ou tem pouca autoridade, presença, efetividade.

Em livro de 1998, Susan Strange lembrava que a aplicação da "lógica keynesiana" por parte dos governos dependia de condições que não mais existiam. Uma delas era o baixo nível de mobilidade do capital. Os controles sobre os movimentos do capital tinham crescido, evidentemente, durante a grande guerra, mas a ela tinham sobrevivido - tinham sido, até mesmo, institucionalizados, ainda que com outros estilos, no movimento de reconstrução. "By the mid 1980s, the old insulating fences around most national economies were gone. (...)". Strange sustenta que, no novo quadro, a efetividade das políticas controladoras de ciclos depende de sua adoção em plano global e coletivo, não nacional. Mas, adverte, isso está longe de se tornar viável²⁴ (1998, p. 91).

Um outro conhecido analista, Dani Rodrik, transformou em seu tema predileto e quase obsessivo a compatibilização entre o processo de globalização e liberalização - que considera em geral positivo e irreversível - e a preservação de estabilidade sociopolítica entre os países e grupos sociais mais afetados pelas suas conseqüências indesejadas (que também parece considerar inevitáveis):

( ) the most serious challenge for the world economy in the years ahead lies in making globalization compatible with domestic social and political stability - or to put it even more directly, in ensuring that international economic integration does not contribute to domestic social disintegration.

(...)

(...) trade often exerts pressure toward another kind of arbitrage as well: arbitrage in national norms and social institutions. This does not happen directly, through trade in these 'norms' or 'institutions,' as with goods and services, but indirectly, by raising the social cost of maintaining divergent social arrangements. This is a key source of tension in globalization.²⁵

Também Paul Streeten havia advertido para esse fato:

(...) adjustments in response to changing comparative advantage are costly. They involve changing occupations, often changing residence, periods of unemployment and uncertainty, and generally upheaval and disruption. In an international environment in which comparative advantage changes rapidly, trade policy can become a policy for tramps: it imposes the imperative to move from one occupation to another, from one residence to another.²⁶

Por esses motivos, Rodrik insiste na afirmação de que a nova configuração de eventos e forças tornaria indissociáveis, de todos os pontos de vista, as políticas domésticas e internacionais, as questões "internas" e "externas":

"Restructuring nations - at least, certain aspects of nations", writes Ruggie (1995) "is what trade disputes increasingly have come to be about". That is indeed the common theme that runs through the gamut of the so-called new issues on the WTO's agenda. Whether it is labor standards, environmental policy, competition policy, or corruption, differences in domestic practices have become matters of international controversy. Conflicts arise both when these differences create trade - as in the cases of child labor or lax environmental policies - and when they allegedly reduce it - as with keiretsu practices in Japan. Gone are the days when trade policy negotiations were chiefly about interference with trade at the border - tariffs and non-tariff barriers. The central trade issues of the future are "deep integration", involving policies inside the borders, and how to manage it.²⁷

No seu famoso A grande transformação, Karl Polanyi lembra que, desde os albores do novo mundo industrial, emergia um contramovimento sociopolítico que procurava conter os efeitos devastadores do "moinho satânico" do mercado. Esse movimento engendrou instituições e práticas que salvaram a sociedade - homens, ambiente natural e social. As políticas de Estado que compensavam "perdedores" e forçavam a internalização de economias e deseconomias externas representaram o modo pelo qual se fez, com tragédias suportáveis ou pelo menos não irreversíveis, a travessia para o mundo contemporâneo de "economias mistas" florescentes. No quadro da globalização, o problema se recoloca, em escala ampliada, conforme lembra um conhecido estudioso das relações internacionais:

The international capitalist system could not possibly survive without strong and wise leadership. International leadership must promote international cooperation to establish and enforce rules regulating trade, foreign investment, and international monetary affairs. But it is equally important that leadership ensure at least minimal safeguards for the inevitable loser from market forces and from the process of creative destruction; those who lose must at least believe that the system functions fairly. Continuation of the market or capitalist system will remain in jeopardy unless considerations of efficiency are counterbalanced by social protection for the economically weak and a training/education of those workers left behind by rapid economic and technological change.²⁸

Pois bem, nesse quadro, o que são, ainda, os Estados nacionais? Sujeitos ou arenas? No cenário internacional, de cooperações e confrontos, os Estados são sujeitos. Aliás, nas teorias mais ortodoxas das relações internacionais, "realistas" ou "idealistas", são os sujeitos por excelência. Mas os Estados nacionais são também arenas em que conflitam outros sujeitos - grupos e classes, partidos e movimentos, novos atores nessas relações. Quando uma coalizão ocupa essa arena, isto é, toma o poder de Estado, tem a oportunidade de transformar o papel desse sujeito na arena maior, o terreno das relações internacionais. Mas, para fazê-lo, precisa interagir não apenas com outros Estados, mas com forças que nesses Estados figuram, como sujeitos que disputam aquela arena. Um governo progressista de um país desenvolvido, se quer mudar o mundo e criar condições para uma saída do cerco de exploração imperialista, precisa, dramaticamente, de aliados no interior do mundo desenvolvido. Até porque mudanças significativas na vida dos países subdesenvolvidos implicarão ajustes mais ou menos dolorosos no modo de vida e de acumulação de riquezas dos países desenvolvidos.

Neste sentido, há 40 anos, a reação romântica de movimentos anticonsumistas -beatniks, hippies, contracultura - poderia ter errado a tática, mas intuiu os valores estratégicos. Naquela conjuntura, pensadores da esquerda norte-americana, como Harry Magdoff, também alertaram para essa dimensão do problema.²⁹ Gabriel Kolko observava:

Sugerir que os EUA poderiam resolver suas carências naturais tentando viver dentro dos limites de suas matérias-primas poderia também exigir uma drástica redução de suas exportações de bens finais, e isso os líderes do sistema americano nunca permitiriam voluntariamente, porque isso traria profundas repercussões econômicas para uma economia capitalista, na forma de um vasto desemprego e de lucros mais baixos.³⁰

E Barrington Moore, ainda que polemizando com Magdoff e Kolko no que diz respeito ao papel dos EUA nesse processo, concorda com essa profecia: "Alguma forma de desindustrialização tem que fazer parte de qualquer programa, liberal ou radical - ou uma mistura dos dois - para alterar a sociedade americana".³¹

Naquele momento, a expressão da moda era "aldeia global", na esteira de MacLuhan - uma alegoria bem menos lancinante que aquelas que hoje nos atordoam. Até pouco tempo, globalização galopante, os "otimistas", seguindo a Fukuyama, saudavam o "fim da história" e a "nova renascença". Pânicos financeiros, as torres do 11 de setembro, a invasão do Afeganistão e do Iraque - a nova renascença parece menos evidente e o fim da história parece mais o início de uma nova barbárie. Os mais cautelosos apontam paradoxos, incertezas e perigos dos novos conflitos.³² Os Estados nacionais continuam fazendo política. E se continua a fazer política também no interior dos Estados nacionais.

Notas

O mais bem-sucedido manual acadêmico de nossos tempos, a Introdução à análise econômica de Paul Samuelson, pode ser considerado a bíblia da "economia mista", outra denominação celebrizada para caracterizar as sociedades reconstruídas do pós-guerra. Ernest Mandel preferia o termo "neocapitalismo": ver Ensayos sobre el neocapitalismo, 1969.

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WILLIAMS, D.; YOUNG, T. Governance, the World Bank and liberal theory. Political Studies, Surrey, v. 42, n .1, 1994.

Recebido e aprovado em julho de 2004

1

. Autores franceses geralmente preferem falar em "mundialização". Ver, por exemplo, a justificativa deste último termo no prefácio escrito por François Chesnay para a edição brasileira de seu

A mundialização do capital, Xamã, São Paulo, 1996.

2

. No período que vai da chamada "crise da dívida" até o início dos anos de 1990, cerca de meio milhar de programas de ajuste foram aplicados a meia centena de países.

3

. Cf. Crozier, Huntington & Watanuki,

The crisis of democracy, 1975. Avaliação crítica desse tema e de seu impacto pode ser lido em artigo escrito por Clauss Offe em 1979 _ "A 'ingovernabilidade': sobre o renascimento das teorias conservadoras da crise" (reimpresso em Offe,

Problemas estruturais do Estado capitalista, 1984). Informação relevante e esclarecedora sobre a Comissão Trilateral pode ser encontrada em Sklar,

Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980. Cf., ainda, a coletânea organizada por Hugo Assman:

A trilateral: nova fase do capitalismo mundial, 1979.

4

. A supremacia liberal torna-se mais clara no início dos anos de 1980, quando o pensamento econômico do World Bank é penetrado pela Public Choice School e pelas teorias da "

rent-seeking society". No início dos anos de 1980, o economista-chefe do Banco Mundial, Hollis Chenery, um "desenvolvimentista" doutorado em Harvard, foi substituído, na direção do departamento de pesquisa do banco, por Anne Krueger, liberal entusiasta, vinda da Universidade de Minnesota e uma das criadoras da teoria da "

rent-seeking". Para uma referência fundante da teoria da "

rent-seeking", ver Krueger, "The Political Economy of the Rent-Seeking Society", em

American Economic Review, june 1974, n. 64, reeditado na coletânea organizada por J. Buchanan, R. D. Tollison e G. Tullock,

Toward a theory of the rent-seeking society, 1980. Para conhecer aplicações dessa perspectiva ao exame dos países subdesenvolvidos, ver: Krueger,

Political economy of policy reform in developing countries, 1993.

5

. Trata-se da daquilo que, nos pós-guerra, encontrar-se-á nomeado de outra forma: a passagem do

laissez-faire ao "

embedded liberalism". A expressão, já famosa, é de John G. Ruggie: "International regimes: transactions and change - embedded liberalism in the postwar economic order", em

International regimes, 1983. O autor voltou ao tema em "Embedded liberalism revisited: institutions and progress in international economic relations", em

Progress in postwar international relations, ed. Emmanuel Adler e Beverly Crawford, 1991.

6

. Os "25 Gloriosos" e sua crise podem ser vistos por meio de alguns estudos exemplares: Shonfield,

Modern capitalism: the changing balance of public and private power, 1965; Goldthorpe, (Ed.),

Order and conflict in contemporary capitalism, 1984; Berger, (Ed.).

Organizing interest in Western Europe: pluralism, corporatism and the transformation of politics. 1981. Analogamente, o movimento que se seguiu a essa fase pode ser visto em duas grandes coletâneas: Kitschelt et al. (Ed.).

Continuity and change in contemporary capitalism, 1999; Hollingsworth & Boyer (Ed.).

Contemporary capitalism: the embeddedness of institutions, 1997.

7

. Ver, por exemplo, o estudo de J. K. Galbraith sobre

O novo Estado industrial, 1984.

8

. Estudos conhecidos a esse respeito: Offe, "El corporativismo como um sistema de estructuracion global, no político, de la sociedade?", em

La gestión política, Coleccion Ediciones de la Revista de Trabajo, 1992; Offe,

Capitalismo desorganizado: transformações contemporâneas do trabalho e da política, 1989; Offe,

Problemas estruturais do Estado capitalista, 1984. Tomo a liberdade de remeter, ainda, a dois artigos meus: "Esfera pública e interesses privados: nota sobre o Estado, o mercado e as corporações", em

Idéias, São Paulo, v. 5, n. 6, 1999; "Estado, mercado e outras instituições reguladoras", em

Lua Nova, n. 58, 2003.

9

. A era da "cidadania social", encarnada, ideologicamente, em autores como Richard Titmus e T. H. Marshall.

10

. Harold MacMillan, "An economic pogramme for conservatives", em

The Middle Way, London, 1938, reimpresso em Buck,

How conservatives think, 1975.

11

. Sobre estes eventos e instituições, o leitor encontrará proveitosa informação e análise em: Block,

Los orígenes del desorden económico internacional, 1980; Helleiner,

States and the reemergence of global finance: from Bretton Woords to the 1990s, 1994; Eichengreen,

A globalização do capital: uma história do Sistema Monetário Internacional, 2000.

12

. Como dissemos, uma síntese dessa visão de Keynes pode ser encontrada no capitulo final da

Teoria geral de 1936. Também muito útil é seu artigo "National self-sufficiency", em

The New Statesman and Nation, 1933, reimpresso nos

Collected writings of J.M.K., p. 233-246.

13

. Esse período registra crescimento sem precedentes do comércio internacional _ considerado como proporção da produção total: ele passa dos 8% da produção mundial, na véspera da Primeira Guerra, para algo perto de 20%, no final do século XX.

14

. "(...) while domestically based North American Industries were finding it relatively hard to take full advantage of the growing Western European market due to tacit U.S. approval of a measure of European protectionism, the internationally-oriented corporations were thriving. For if there were restrictions on U.S. goods entering Western Europe, there were almost none on U.S. capital. U.S. private investment in Western Europe grew from $1.7 billion in 1950 to $16.2 billion in 1966 and $30.7 billion in 1972. Meanwhile longterm portfolio investments (i. e., stocks and bonds) of U.S. investors in Western Europe went from $1.3 billion to $4.5 billion to $5.9 billion, and short term investment from $0.4 billion to $2.6 billion to $5.3 billion", Frieden, Jeff _ "The Trilateral Comission: economcis and politics in the 1970s", em Sklar,

Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980.

15

. Frieden, "The Trilateral Comission: economcis and politics in the 1970s", em Sklar,

Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980, p. 62.

16

. Essas observações de Gilpin, no livro de 1987, reproduzem, quase que literalmente, aquelas registradas por Harry Magdoff em 1969, no seu

A era do imperialismo: a economia da política externa dos Estados Unidos, 1978, p. 62 e 64.

17

. Gilpin registra, por exemplo, que, já no final dos anos de 1970, o comércio intrafirma era responsável por cerca de 60% das importações norte-americanas; p. 281.

18

. Há estudos pioneiros sobre as transnacionais. É conhecido o livro de Richard Barnet e Ronald Muller:

Global Reach - the power of the multinational corporations, 1974. São também conhecidas as pesquisas de Raimond Vernon, como

Sovereignty at Bay - the multinational spread of U.S. enterprises, 1971. Em outro tipo de enfoque, voltado mais para esse ângulo que conecta o comércio internacional com a organização industrial baseada na integração vertical, ver as indicações de Paul Krugman e Maurice Obstfeld -

Economia internacional - teoria e política, 2001, cap. 7.

19

. O mercado de eurodólares, que se transforma em algo relevante já nos anos de 1960, é um rio com vários afluentes formadores. Esses valores associados às transnacionais são um deles. Outro é o montante de recursos que o bloco soviético precisava manter em bancos do Ocidente, com denominação em dólares, mas não em bancos dos EUA. Um terceiro - daí o termo petrodólares - o estrondoso resultado financeiro das companhias e dos países do petróleo.

20

. Frieden, "The Trilateral Comission: economcis and politics in the 1970s", em Sklar,

Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980.

21

. Indicadores das "finanças globais". 1. volume de negócios em moedas estrangeiras (câmbio): US$ 15 bilhões/dia em 1973 para US$ 1.490 bilhões em 1998 (Gilpin, 2000, p. 261). 2. Total dos movimentos em mercados de moedas internacionais: faz girar em um mês o produto bruto anual total do mundo. 3. Dados do FMI: total de depósitos bancários possuídos por não-residentes: US$ 20 bilhões em 1964, quase US$ 10 trilhões em 2001. 4.Titulos,

securities - US$ 1 bilhão em 1960 para US$ 460 bilhões em 1995 e US$ 1.246 bilhões em 2000.

22

. Os ícones de Titmuss e T. H. Marshall dão lugar ao discurso ultraconservador de Charles Murray (

Losing ground: American social policy, 1950-1980, 1984) e Nathan Glazer, (

The limits of social policy, 1988).

23

. "(...) with the end of the Cold War and the stability inherent in the superpower rivalry, the misseiness of world and domestic affairs has led to pervasive uncertainties" (p. 71). Rosenau, "Governance in a new global order", em Held & McGrew,

Governing globalitzation: power, authority and global governance, 2003.

24

. Strange,

Mad money: when markets outgrow governments, 1998, p. 91.

25

. Dani Rodrick,

Has globalization gone too far?, march 1997, p. 26.

26

. Streeten, "Free and managed trade", em Suzanne Berger and Ronald Dore,

National diversity and global capitalism. 1996.

27

. Dani Rodrick, 1997.

28

. Robert Gilpin,

The challenge of global capitalism, 2000, p. 3-4.

29

. Cf. Magdoff,

A era do imperialismo - a economia da política externa dos Estados Unidos, 1978 - o livro é de 1969. Ver também o artigo "0 impacto da política externa americana sobre os países subdesenvolvidos" publicado em março de 1971 pela

Monthly Review e reimpresso no livro

Imperialismo - da era colonial ao presente, 1979.

30

.

The roots of american foreign policy: an analyse of power and purpose, 1969, p. 55.

31

.

Reflexões sobre as causas da miséria humana e sobre certos propósitos para eliminá-las, 1974, p. 114.

32

. Ver a nova introdução (2001) de Benjamin Barber para a seu

Jihad vs McWorld...

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Set 2004
• Data do Fascículo
  Ago 2004

Histórico

• Recebido
  Jul 2004