La política educacional chilena en el presupuesto 2024: Tendencias, lógicas y desafíosRESUMEN
Se estudia la relación entre la política educacional y el presupuesto público de educación del del Ministerio de Educación de Chile para el año 2024, que es la partida sectorial de mayor magnitud y crecimiento del presupuesto nacional, sitial que recupera tras la Pandemia, siendo una prioridad país que requiere refrendarse con resultados de mayor calidad a los alcanzados. Si bien los componentes de continuidad presupuestaria son elevados, se identifican desafíos que es imperativo revisar detenidamente, como la gratuidad de estudios de pregrado, que amenaza colapsar prontamente el presupuesto total Ministerial, y, también los fundamentos empíricos de los subsidios escolares cuya incidencia en la calidad de la educación es determinante para adecuar el presupuesto a esos objetivos.
Palabras-clave
Financiamiento de la educación; Política educacional; Prioridades educativas; Desafíos presupuestarios; Calidad de la educación
ABSTRACT
The relationship between educational policy and the 2024 public education budget of the Ministry of Education is analyzed, which is the sectoral item with the greatest magnitude and growth in the total national budget, a place that it recovers after the Pandemic, reflec-ting a country priority that requires endorsement with educational results of higher quality than those achieved. Although the components of budgetary continuity are high, some points are identified that are imperative to review carefully, such as the free undergraduate higher education, which threatens to quickly collapse the total budget of the Ministry, and also re-view the empirical foundations of the school subsidies whose Impact on the quality of educational results is decisive to finance the budget for these objectives.
Keywords
Education financing; Educational policy; Public budget; Educational priorities; Budget challenges
RESUMO
É analisada a relação entre a política educativa e o orçamento público da educação para 2024 do Ministério da Educação, que é a rubrica setorial com maior magnitude e crescmento no orçamento total nacional, lugar que recupera após a Pandemia, refletindo uma prioridade do país que exige o aval de resultados educativos de qualidade superior aos alcançados. Embora as componentes da continuidade orçamental sejam elevadas, identificam-se alguns pontos que importa rever com cuidado, como a gratuidade do ensino superior de licenciatura, que ameaça colapsar rapidamente o orçamento total do Ministério, e rever os fundamentos empíricos dos subsídios escolares cujo impacto na qualidade dos resultados educativos é decisivo para financiar o orçamento para estes objetivos.
Palavras-chave
Financiamento da educação; Política educacional; Orçamento público; Prioridades educacionais; Desafios orçamentários
Introducción
La relación entre el financiamiento público de la educación y el desenvolvimiento de las principales políticas educacionales en Chile ha sido una temática insuficientemente explorada de manera actualizada y sistemática, pese a que el presupuesto público en educación gestionado por el Ministerio de Educación (Mineduc) representa prácticamente el 98% de los recursos fiscales que se asignan al sistema escolar en todos sus niveles (el aporte de los municipios no supera el 2%), y también representa aproximadamente el 50% de los recursos de educación superior, tratándose entonces de un factor crucial para el funcionamiento del sector, razón suficiente para comprender la relevancia de los énfasis y desafíos de la política educacional y de su financiamiento (Donoso-Díaz; Arias Rojas; Reyes Araya, 2021a).
El texto expone una materia clave, a saber, analizar las principales partidas presupuestarias del Ministerio de Educación, bajo el entendido que el destino de los recursos financieros es el soporte cierto de toda política educacional, lo cual significa pasar desde el plano del discurso al de la implementación real. Como indica Von Gersdorff (2018), toda política pública sin presencia en el presupuesto es solamente una buena intención. Una política pasa a ser parte de un programa del Gobierno al ser incluida en el presupuesto, asumiendo presencia positiva en el accionar del gobierno.
Para el caso chileno es clave situarnos a partir del año 1981 donde se instala la reforma educacional sostenida por la dictadura. Desde entonces y contra todo pronóstico, el caso chileno evidencia el éxito importante logrado por el neoliberalismo en desafiar el principio que la educación es un bien público, sustentado dominantemente por las teorías desarrollistas, lo que ha provocado en el sector educativo respuestas que van desde la privatización radical hasta la simulación y la preparación para el mercado. En este marco, Chile fue avanzando en forma progresiva y sistemática -a partir de la reforma señalada- hacia un modelo de funcionamiento de “cuasimercado” (Lubienski, 2009), proceso que le ha situado como ícono del libremercado en educación. Tendencia que se valida y fortalece con el retorno de la democracia (1990) hasta el presente (2024) como visión primigenia y dominante de esta temática, pues tanto sus principios en los que se sustenta como los instrumentos de asignación de recursos, permanecen vigentes sin cambios sustantivos en su concepción y aplicación, pese a las importantes reformas posteriores de los años 2015 y 2017 orientadas a reducir significativamente la influencia del mercado en la educación nacional, lo que definimos como nuevas transformaciones dentro del mercado.
En las últimas cinco décadas, Chile ha transitado desde la concepción del financiamiento de la educación como un fenómeno contable propio de las finanzas públicas convencionales, hacia su transformación como elemento clave de la economía política y del diseño político de un modelo de Estado (Kremermann, 2009). Dicha perspectiva que desde los años 60 se apoya en la teoría del Capital Humano, ha sido reemplazada gradualmente por un nuevo concepto generado a partir del cambio cultural que ha significado para Chile la extensión del libremercado a todos los ámbitos de la sociedad, cuestión que para la educación ha redefinido de manera sustantiva los “límites entre lo público y lo privado”, más allá de las perspectivas ideológicas más recurrentes como también de las más extremas de estas décadas.
Un aspecto clave de esta transformación señalada, se cimenta en los procesos de privatización endógena y exógena del sistema educacional público chileno impulsados a partir de 1981 por las políticas económicas neoliberales (Ball; Youdell, 2007; Verger; Bonal; Zancajo, 2016; Zancajo, 2020), las que han incidido desde entonces de manera gravitante en las políticas educacionales que en este transcurrir, con cierta renuencia han ido abandonando las posiciones pedagogistas más tradicionales2 para encaminarse, con matices y diferencias, hacia nuevos diseños y desafíos en la concepción y prácticas educativas que, en los años venideros, con alta probabilidad gravitarán aún más en las políticas públicas en educación, presionando con ello la nueva “industria educativa” (Tooley, 2001) hacia una expansión inédita, espacio en el cual pese a que el sector público chileno es un actor sectorial clave, por su irremplazable papel de financiador del mercado, y en menor importancia como proveedor minoritario de estos servicios.
Es el sector privado quien ha alcanzado progresivamente un rol preponderante en el mercado educativo nacional, manifestado en su amplio dominio de la matrícula escolar (55%) y también de la educación superior (80%), y asimismo en la creciente demanda de servicios privados y creación de nuevos mercados que bajo recientes lógicas de acción y formas de operación están transformando el sector y sus políticas educacionales, por sobre lo inicialmente proyectado a comienzos de este siglo (Verger; Steiner-Khamsi; Lubienski, 2021).
No obstante, el caso chileno da cuenta de un hecho complejo y destacable: la significación del gasto público en la operación y desarrollo del sistema educativo es de tal manera gravitante sobre el gasto total sectorial (bruto y neto; público y privado), que la expansión sectorial de la industria privada educacional chilena es impensable sin los altos niveles de subsidios estatales que se le entregan, fenómeno que deriva en importantes tensiones sobre el Estado y su recursos, especialmente respecto de su proyección para los años venideros (Donoso-Díaz; Benavides-Moreno, 2023).
La relevancia del caso chileno también se refiere a que el neoliberalismo como visión fundante del sistema, lejos de mostrarse como una teoría inmutable, se ha adecuado eficientemente sin renunciar a sus principios claves adaptándose con éxito al momento, al extremo que ha puesto parcialmente en jaque (2024) las políticas gubernamentales de consolidación de la nueva institucionalidad de la educación pública impulsadas a partir del año 2018.
En este marco, el artículo examina las partidas presupuestarias más cuantiosas que conforman el presupuesto público de la educación chilena del año 2024, revisándose el suceder de las políticas educacionales más destacadas, precisando sus lógicas subyacentes y proyectando sus consecuencias respecto de algunos de los principales desafíos que se vislumbran.
Se entiende que el presupuesto es un instrumento clave político e institucional que impone responsabilidades al Estado (y Gobierno) en el ámbito económico y de gestión e implementación de la política pública, cuya desagregación trasunta las prioridades gubernamentales. La relevancia de considerar el año 2024 se debe a que: (i) finalizó el periodo de pandemia y de sus principales implicancias en presupuesto público, lo que derivó en situaciones anómalas de gasto y de reasignación presupuestaria respecto de las tendencias prepandemia, proceso que incluyó hasta el presupuesto 2023; (ii) por lo mismo, se considera que el de presupuesto 2024 está en régimen, y en razón de ello retoma las tendencias en este campo manifestadas en el presente siglo (Donoso-Díaz et al., 2021a; b), lo que permite darle contexto y situar su análisis en un marco consistente con los alcances detectados en diversos estudios al respecto.
El Reposicionamiento del Financiamiento Público de la Educación y sus Implicancias para el Caso Chileno
La conferencia extraordinaria de ministros(as) de educación de América Latina y el Caribe, realizada en Santiago de Chile (enero de 2024), destacó el rol sustantivo del financiamiento en la implementación de las políticas de reactivación educativa postpandemia (UNESCO, 2024), aunque esto podría observarse como un hecho puntual, se enmarca tanto para Chile como para varios países de la región, en las crecientes demandas por respuestas educativas efectivas para todos los niveles del sistema, especialmente para la educación inicial y superior, buscando mayor compromiso financiero público para la sostenibilidad de mediano y largo plazo de las políticas educacionales que son de mayor aliento y de impacto gradual.
La macro reforma educacional de 1980 (ejecutada a partir de 1981) reconfiguró la arquitectura del sistema educacional nacional, siendo un componente central de la misma la instalación del nuevo mecanismo de financiamiento del sistema escolar y superior, temática que pese a haber sido ampliamente analizada en la literatura, es imprescindible delinear –mínimamente- sus ejes principales para la adecuada comprensión del fenómeno. Hasta el año 1980 el Estado nacional mediante el Ministerio de Educación, era el actor central del sistema, no solo por atender prácticamente el 80% de la matrícula escolar, sino que además porque todos los establecimientos escolares públicos, sus docentes y personal de apoyo eran funcionarios del Ministerio, los cuales fueron transferidos en la citada reforma a los municipios, pese a su nula experiencia en este campo (Salazar, 2019), proceso que consideró también la instalación del sistema de financiamiento por subsidio a la demanda, incorporando el modelo de cuasimercado en la educación chilena en términos bastante similares a los que actualmente se conocen (Jofré,1988).
Aunque dicho proceso de transformación se inicia y desarrolla en plena dictadura, lo relevante es que avanzada ya la cuarta década de democracia (1990 en adelante), el modelo de mercado en educación se ha validado y consolidado, mostrando una adecuación efectiva a nuevas demandas sectoriales, al extremo que las reformas más señeras -impulsadas entre los años 2015 a 2017- dirigidas a desinstalar o reducir significativamente el accionar del libremercado en la educación, no han logrado a la fecha (2024) cuestionar significativamente su existencia, pues los resultados de estas transformaciones no han registrado evidencia sólida que permita horadar las convicciones del nuevo concepto cultural “de lo público/privado en educación”, emplazado en estas décadas en la sociedad chilena, ni tampoco -en lo netamente práctico- la educación pública no ha sido capaz de reaccionar prontamente a requerimientos específicos por nuevas matrículas y mayor calidad de la educación en aquellos territorios más críticos3.
El hecho que en el período democrático no se haya modificado en forma relevante el modelo de financiamiento de la educación pública (vía subsidio) implementado a partir de 1981, ni tampoco se alteraran sus principales instrumentos de asignación de recursos, ni los principios en los que se sustentaban, manteniéndose plenamente vigente los criterios de mercado, son factores claves para validar socialmente el formato de cuasimercado en la educación chilena, los cuales condujeron a su consolidación, entre otros motivos por el impulso de medidas como el financiamiento compartido o copago de las familias (1993) como recursos complementarios del aporte fiscal, fenómeno que finalmente se transformó en un mecanismo indirecto de selección o de “descreme social” (Gutiérrez; Carrasco, 2021; Holz, 2021), aspectos que confirman la incorporación plena de las ideas neoliberales en la ciudadanía y en sectores políticos progresistas, evidenciando la capacidad de estas ideas para adecuarse a los nuevos escenarios sin transgredir sus principios fundamentales4, elementos gradualmente corregidos por la ley de Inclusión escolar a partir de 2015 pero con un horizonte de largo plazo.
El debate inicial de este fenómeno se origina en el sentido de la educación como bien público, privado o semipúblico (Stiglitz, 2000), y cómo éste se traduce en mecanismos eficientes de asignación de recursos desde las diversas teorías socio ideológicas. Es decir, qué tipo de derechos se asumen como consustanciales a los educacionales (Sandel, 2009). Hasta 1980, en el país, la discusión entre política educacional y financiamiento de la educación no tenía vínculos mayores entre ambas temáticas, desde los años 80 la teoría neoliberal les une, pero subordinando lo educacional a lo económico, hecho alejado de la tradición del país hasta entonces, que además significó privilegiar a la educación privada subvencionada por sobre la pública (Núñez, 2015). Esta unión de factores donde los criterios de eficacia y eficiencia son determinantes, permanecen como un legado poderoso de la teoría neoliberal en la educación chilena, reduciendo las corrientes pedagogistas a posiciones crecientemente menos representativas.
Se podría decir que en Chile en estas décadas, el concepto de obligatoriedad del Estado en la provisión de educación escolar universal no estuvo en mayor cuestionamiento ya que en términos generales se creía en la relación directa entre la inversión en educación y la prosperidad individual y nacional, argumento base de la teoría del capital humano (Becker, 1964), siendo un elemento netamente vigente, incluso para fundamentar que la educación superior -salvo casos excepcionales- debiese ser pagada (o financiada vía crédito) esencialmente por los retornos privados que genera (Stiglitz, 2016; Urzúa, 2012). La discusión –entonces- era cuánta y qué tipo de educación debía proveerse gratuitamente. Esto es, de qué calidad debían ser las oportunidades educativas referidas al financiamiento público.
En consecuencia, se asigna a la educación la función formadora fundamental de habilidades personales y sociales para la vida en sociedad (socialización primaria/secundaria), y también la del desarrollo de las habilidades para su autonomía y desenvolvimiento laboral. La hipótesis de su propuesta inicial se basaba en la escasez de mano de obra preparada en diversos planos y el rol de la educación como factor estratégico y determinante del desarrollo de un territorio, pese a que se reconoce que no es un bien económico neoclásico, en la práctica se la asimila a esta concepción, al menos como bien semipúblico (Klapp; Candia, 2016).
No obstante, la teoría del capital humano tiene fisuras importantes, siendo una de ellas su baja capacidad para explicar y corregir las desigualdades fundamentales, primero de las condiciones de vida de los estudiantes (y sus familias), y luego de las oportunidades formativas para desarrollar capacidades individuales (Brown; Lauder; Cheung, 2020). Es interesante notar que el neoliberalismo -consistente con la Teoría del Capital Humano- aunque suele omitir esta debilidad mantiene para el caso chileno su vigencia como teoría explicativa dominante del racional operacional de la educación.
Producto de estas décadas, en Chile también se ha consolidado un nuevo proceder institucional entre el Estado y el mercado, entre el Estado y la sociedad civil, reconociéndose -en términos generales- que el derecho a educación puede cumplirse a través de agentes sociales externos al Gobierno, y no únicamente mediante lo que el Gobierno realiza a través de sus instituciones. Se reformaron las regulaciones económicas, se redujo el ámbito de la intervención estatal, redimensionando el tamaño de la administración pública y renunciando a ser el único y determinante agente de las políticas.
Consideraciones Metodológicas
Los datos del presupuesto aprobado por el Parlamento para el sector educación corresponden a los publicados por la Dirección de Presupuestos (DIPRES, 2024) del Ministerio de Hacienda para el 2024, y son datos públicos de libre acceso. La base de datos considera todos los gastos aprobados en educación, a nivel de programas y partidas específicas, lo que permite clasificar los gastos agrupándolos en cinco categorías de mayor significación: Subsidio Escolar, Educación Superior; Alimentación, Salud y Becas; Gestión y Administración (no se consideran 4 partidas porque sus recursos en este marco son muy menores).
A su vez, para su análisis, cada categoría fue desagregada en subcategorías. La clasificación se realizó considerando las denominaciones asociadas a cada partida, las glosas disponibles en la ley de presupuesto y la discusión parlamentaria referida a la Ley de Presupuestos de 2024.
El Presupuesto Sectorial de 2024 y la Política Educacional
Los recursos públicos asignados al Ministerio de Educación son en esencia partidas sustantivas5 que combinan recursos destinados a la operación regular del sistema e iniciativas específicas de intervención que el gobierno define en su Presupuesto, y que ha plasmado en el presupuesto regular y en las reasignaciones trimestrales que se realizan entendiendo que antes de la Pandemia era el ministerio sectorial con mayores recursos netos (Donoso-Díaz; Arias Rojas; Reyes Araya, 2022), situación que vuelve a presentarse a partir del presupuesto 2024.
Como se indicara, el presupuesto público en educación gestionado por el Ministerio de Educación (Mineduc) representa prácticamente el 98% de los recursos públicos anuales que se asignan al sistema educativo en todos sus niveles (desde educación inicial a superior) y por lo mismo, es un factor crucial y determinante del funcionamiento del sector), razón por la cual su análisis es muy relevante para comprender los énfasis y silencios que el gobierno nacional plantea respecto de la política educacional.
La Educación Vuelve a ser una Prioridad Presupuestaria
Desde la perspectiva financiera, tras la pandemia, el Ministerio de Educación (Mineduc) retoma el 2024 la tónica dominante de esta segunda década del siglo (Donoso-Díaz et al., 2022), siendo la partida con mayor asignación de recursos netos, mostrando su prioridad en esta materia para el Gobierno, al ser el sector con mayores recursos públicos netos (18,65% del total del presupuesto), creciendo respecto de 2023 (+4,3%) y también respecto del aumento total del presupuesto público y por sobre el gasto neto del Estado (que aumenta en 4,2%).
La Política Educacional en las Principales Líneas Programáticas del Ministerio de Educación
Subvenciones Escolares
La temática central de continuidad de las políticas y de su impacto en la política educacional es más fácil de dilucidar respecto de la principal línea presupuestaria, a saber, Subvenciones escolares, lo cual se evidencia en sus dos principales partidas: Subvención basal, y Subvención Escolar Preferencial (SEP). En términos generales, se propone un aumento del 2,7% sobre el año 2023 del presupuesto total neto de las Subvenciones Educacionales, línea que prácticamente representa el 55% del presupuesto neto total del Ministerio. De ella, los gastos destinados a la Subvención Base de Escolaridad, Subvención Escolar Preferencial (SEP) y Asignaciones vinculadas a la Nueva Carrera Docente conforman el 88% del presupuesto de esta línea programática, explicándole en gran medida.
La Subvención Base y la SEP se incrementan un 2,2% y 3,1%, destacando el mayor crecimiento de aquella destinada a corregir desigualdad social (SEP) pese a las limitaciones que tiene dado que ésta debería ser mucho más sensible a las diversas diferencias socioeconómicas en este campo respecto de lo que actualmente lo es, pues los recursos destinados a ella representan aproximadamente el 28% del que se asigna a subvención basal, con escasa variación positiva interanual, por lo cual prácticamente no hay cambio en su distribución, entendiendo la gran magnitud de recursos que implican. Por esta razón sería muy importante impulsar prontamente una nueva SEP con mayores tramos de aportes financieros, con mayor sensibilidad a distintas realidades, más aún después de la pandemia -como lo plantea la Conferencia de Ministros de Educación de las Américas (UNESCO, 2024), materia que no está en el horizonte presupuestario chileno a la fecha.
Algunos cambios importantes que refleja este presupuesto provienen de la ley de Desarrollo Profesional Docente, que implica el aumento de un 10,1% de las asignaciones vinculadas a la Nueva Carrera Docente (Bonificación de Reconocimiento Profesional, Asignación de Tramo y Asignación por Docencia a alumnos prioritarios), que responde a una política muy relevante de construir -desde el año 2016 en adelante- gradualmente un sistema único e integrado de carrera profesional de los docentes del sector público y privado, lo que es una ganancia sustantiva para Chile en el mediano plazo en materia de calidad de la enseñanza6.
Igualmente, esta ley reduce en un 7,9% otras asignaciones de forma gradual para generar este sistema (beneficios laborales anteriores a la nueva carrera docente, Subvención de excelencia en su desempeño profesional y otras) y también ciertas subvenciones específicas (ruralidad, mantenimiento, etc.), que son consecuencia de la ley de Desarrollo Profesional Docente.
En síntesis, asumiendo la complejidad de hacer cambios sustantivos en esta línea programática -entre otras razones por el volumen de recursos que considera-, las variaciones contempladas en el presupuesto 2024 son más de continuidad que de trazas definidas hacia dónde van los cambios en estas materias, por sobre las obligaciones contraídas de las leyes vigentes, y que dada la crisis vigente y profunda de calidad de la educación se asocia a recursos financieros insuficientes en aspectos claves, uno de los cuales políticamente relevante sería ampliar la SEP con mayores recursos y tramos más sensibles a las diferencias socioeconómicas de los estudiantes, dado que este es un tema sustancial en la educación chilena: la sobre determinación del nivel socioeconómico familiar en los resultados educativos de los estudiantes (Consejo…, 2006), lo cual pese a las políticas impulsadas en las últimas tres décadas, los resultados no han variado positivamente mostrando el bajo aporte de la escuela en la compensación de las principales desigualdades educativas de la población (OCDE, 2022; 2023).
El gasto en Educación Superior
Respecto de este programa, es el segundo en importancia cuantitativa del Ministerio, y corresponde a un área fundamental de la política educacional, al extremo que diversos países tienen ministerios dedicados exclusivamente a este nivel del sistema dada la complejidad que el mismo representa. Como indicáramos, está línea se incrementa en el año 2024 en un 9,1%, configurando el 20,2% del total del presupuesto neto del Ministerio para el presente año. Su avance se debe al aumento del 14,9% en gratuidad y becas de acceso, representando éstas el 68,5% del gasto de la línea.
Producto de las leyes de continuidad presupuestaria, desde que se aplica la gratuidad de estudios de pregrado en la Educación Superior (2016), la tendencia de esta línea presupuestaria se ha ido anualmente incrementado fuertemente en tanto se integran más planteles a esta modalidad de financiamiento al ir cumpliendo éstos los requisitos de acreditación estipulados en la ley para su acceso. Ello explica que desde su implantación los recursos para Gratuidad han crecido a tasas muy elevadas, fenómeno que debiese mantenerse en estos términos en el futuro inmediato, entendiendo que a la fecha aún se está cubriendo el remanente del 60% de estudiantes con menores recursos (que mandata la ley) y que no se han cumplido los requisitos legales de crecimiento del PIB nacional para avanzar hacia el tramo siguiente de cobertura de la población (70%)7.
Consistentemente, en Educación Superior el principal incremento de recursos es la partida de Gratuidad y becas de acceso (14,9%). No obstante, los aportes basales y concursables para instituciones de educación superior disminuyen en -2,6%, destacando el aumento del 12,8% en el Aporte Fiscal Directo (AFD) para universidades estatales, y del 2,5% en el aporte basal por desempeño para Universidades privadas tradicionales (conocidas como el grupo G-9), evidenciando una iniciativa del Gobierno en este aspecto que beneficia principalmente a sus universidades.
Debido a este notable crecimiento tendencial, es altamente probable que esta situación derive -en el corto plazo- en una crisis mayor de financiamiento que obligue al Estado a replantear los términos de la Gratuidad tal como se la concibe hoy, lo cual es un problema político de magnitud -más allá de las consideraciones técnicas que implica- dada la concepción de universalidad sin restricciones bajo la cual se le define en la actualidad. Es decir, técnicamente existen varios modelos para enfrentar este desafío de manera efectiva, el problema central es su viabilidad política, dado a que todo cambio orientado a su sustentabilidad de mediano y largo plazo supone incorporar algunos principios básicos que reglamentarían más su operación, con nuevos criterios de incorporación y de exclusión, materia que en la actualidad no es objeto de mayor debate público, sino principalmente de especialistas, siendo un desafío importante de política pública para el corto plazo.
En este marco, si bien contablemente los pagos del Crédito con Aval del Estado van categorizados en “otros gastos”, la amortización de la deuda interna –CAE- se incrementa este año en un 53,5%. Es decir, el país sigue tributando de manera importante a una política de financiamiento que tiene muchas incongruencias, ya que por una parte permitió la expansión del sistema (siendo útil para las instituciones y muchos estudiantes) y por otra profundizó en gran medida la crisis social de quienes usaron esos recursos con impactos financieros negativos muy altos para el Estado que, finalmente, derivaron en la actual política de Gratuidad, con las complicaciones de horizonte que se han manifestado. También es un tema complejo, no solo por la promesa electoral de su condonación formulada por el gobierno actual (202/2025)(verificar, n. del rev.), y además por lo que implica para el Estado su condonación parcial o total debido al monto de recursos involucrados (aproximadamente un 1,5% del PIB 2024), como igualmente lo que le significa al Fisco seguir pagando los diferenciales de tasas bancarias a las entidades financieras proveedoras del crédito, debido a las condonaciones unilaterales implementadas por los gobiernos tras el movimiento estudiantil de 2011.
En síntesis, el presupuesto en educación superior da cuenta de una ambivalencia característica del mismo. Su crecimiento está dado básicamente por la continuidad derivada de ley de gratuidad. Por otra parte, se reducen recursos en términos reales a las universidades públicas en algunas materias y se amplían en otras, no obstante, son los Centros de Formación Técnica Estatales (de educación superior) los que experimentan retrocesos presupuestarios importantes, entendiendo que esta decisión es muy relevante pues son unidades aún en plena consolidación. En otra materia, lo que ha ocurrido con las universidades privadas podría responder a presiones de algunas de las poderosas instituciones de este nivel más que a una orientación política estratégica del gobierno que supere la urgencia.
Nueva Educación Pública
Una línea programática políticamente muy importante para el actual gobierno y las visiones progresistas de la educación escolar es la referida a la Nueva Educación Pública (NEP), debido a que por su intermedio se busca la transformación del sistema de educación pública heredado de la reforma autoritaria de 1981, siendo una de las iniciativas ícono de la centro izquierda chilena, la cual ha tenido problemas de magnitud en su implementación desde su inicio, 2018 a la fecha, producto de diversos factores (Donoso-Díaz; Arias Rojas; Reyes Araya, 2021b), -algunos previsibles- derivados del calendario de su aplicación y del gobierno de derecha que le correspondió implementarle entre los años 2019 y 2022, ya que no la consideraba esencial en su propuesta de gestión, y también por otros imprevisibles originados por la pandemia, como de la complejidad generada por un escenario no suficientemente diagnosticado en el cual se encontraba la educación pública municipal que, de no haber cambios sustantivos pronto, posiblemente tenga fecha de crisis más próxima de lo pensado8.
También su implementación desafía las tendencias políticas dominantes que van en la línea de privatizar en algún grado la educación escolar pública, propuesta que la política chilena quiere revertir, aunque posiblemente su arribo sea tardío, ocurriendo en un escenario donde la educación privada ha logrado alto reconocimiento y validación, incluso apoyada por la política pública, y donde la educación pública se encuentra en una situación crítica.
La propuesta presupuestaria del 2024 plantea un aumento de recursos de 1,3% neto respecto al año 2023. Esta línea programática equivale al 2,4% del total del presupuesto del Mineduc. El incremento es menor al total del presupuesto sectorial, pero se explica en razón que el ritmo de traspaso de los establecimientos a los Sistemas Locales de Educación Pública (SLEP) ha sido menor al programado inicialmente. No obstante, busca atender dos dificultades que son muy relevantes. Una, que incrementa los Fondos de Apoyo a la Educación Pública en un 11,1%, explicado por el aumento de 42,3% de los Fondos de Apoyo para los SLEP, que han mostrado ser insuficientes para garantizar la operación del sistema al fusionarse unidades territoriales con importantes diferencias salariales, de dotación de personal, de capacidad de gestión, de tamaño, etc., y también con vacíos de información sobre la situación financiera al momento de sus traspasos (Donoso-Diaz, 2021), aspecto que la nueva ley busca corregir, aunque su texto está en discusión en el parlamento.
El segundo elemento atendido se refiere al alza en un 25,4% de los recursos destinados a la Reactivación Educativa post pandemia. Esta materia ha demostrado ser muy importante y claramente fue subestimada en los presupuestos anteriores (UNESCO, 2024), por lo cual se corrige aquello que debió haberse realizado previamente con mayor decisión y cuyo impacto es determinante para el país, lo que no implica que se vislumbre prontamente su efecto en la recuperación de los aprendizajes, pero si se percibe que es imprescindible avanzar en ello (Espanã, 2022).
En esta línea, la principal reducción es en infraestructura de establecimientos públicos (-6,2%). Es importante tener en cuenta que este ítem en los presupuestos anuales del ministerio, al menos desde el año 1999 en adelante ha estado sobredimensionado, siendo un ítem de constante reasignación presupuestaria de los saldos no utilizados durante cada periodo anual (Donoso-Díaz et al., 2022), igualmente es relevante señalar que se propone crear una asignación para la mantención y reparación contingente de infraestructura escolar, pues hasta hoy los recursos destinados por el Estado a esta materia han sido más testimoniales que reales.
Consistentemente, la reducción del presupuesto para el mejoramiento de la calidad de la educación pública (que significa el 4,7% del presupuesto de esta línea programática del 2024) responde a aspectos razonables en un presupuesto país austero, y se relaciona con menores recursos para asesoría y apoyo a la educación pública (-14%), formación de los profesionales de la educación pública (-17,8%), aspectos que son posibles de suplir transitoriamente por otras vías, siendo siempre cuestionables dos materias: una, el menor apoyo al deporte y la recreación pública (-20%), y el castigo constante al pariente pobre de la educación chilena que es la educación media técnico profesional pública (-11,8%) que mantiene la tendencia de años anteriores al respecto.
Entonces, el análisis de la política educacional delineada por el presupuesto de la Nueva Educación Pública acusa materias fundamentales, una destinada a reforzar su implementación, esencialmente desde el impacto de la política educacional en diversos aspectos sustentados en los Fondos de Apoyo a la Educación Pública (FAEP), cuya finalidad es atender situaciones más urgentes que las de mediano plazo, pero que pueden ser decisivas, como lo evidencia en la actualidad la crisis de algunos Servicios Locales (a saber, de Barrancas, de Atacama, San Fernando, Ancud, entre otros). No obstante, hay cuestiones estratégicas que deberían ser reposicionadas, como el apoyo efectivo y oportuno de la Unidad de Gestión Ministerial central correspondiente (Dirección de Educación Pública -DEP) a la tarea señalada, esencialmente en las competencias y capacidades del personal de los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP), los que en parte se suplen con el incremento de los gastos operacionales y administrativos de los SLEP, en un 52,7% para personal y en 51,2% para bienes y servicios.
Siempre hay que considerar en esta materia una situación de rivalidad del gasto: la incertidumbre de los cambios y la escasa evidencia de nuevos resultados esperados por las transformaciones y las demandas por nuevos recursos, que son difíciles de estimar por la falta de experiencia en las nuevas situaciones a que ha llevado la transformación en curso de la Nueva Educación Pública, impactando en la efectividad de esta transformación al menos en el corto plazo (Donoso-Díaz, 2021).
Educación Parvularia o Inicial
La política de educación inicial es una materia importante y de mucha visualización desde la política pública, pese a que el país no ha logrado en la universalización de su cobertura, retrasada aún más por la pandemia, el avance en matrícula que se desea alcanzar en este nivel es bastante inferior al logrado a la fecha, no obstante ser una de las escasas políticas de Estado que desde el año 2007 en adelante se ha venido impulsando con mayor fuerza y continuidad.
Para los jardines infantiles, el presupuesto establece una disminución del 1% en sus recursos totales neto, lo cual es relevante pues conforma el 7,2% del total del Mineduc. Los gastos corrientes para jardines infantiles (de Fundación Integra, Vía Transferencia de Fondos -VTF- y de la Junta Nacional de Jardines Infantiles- JUNJI) y los gastos de atención para jardines aumentan en 4,1%, 0,6% y 2,5% respectivamente, cuestión importante, aunque la línea VTF -creemos- requeriría mayor aporte por su precariedad operacional histórica respecto de las otras modalidades de operación de este nivel
La principal disminución presupuestaria es en los programas de apoyo y sistemas de información para la educación parvularia (SIGE Parvularia, Plataforma de Carrera Docente y SAC), de un -23,3%, posiblemente se debe a su menor urgencia en la coyuntura actual. Finalmente, en materia de política social, se eleva en un 11% en el programa de alimentación para la JUNJI.
En resumen, la enseñanza parvularia sigue siendo presupuestariamente una política importante. Los problemas que enfrenta provienen -por un lado- de la existencia de instituciones públicas con tratamientos muy desiguales en sus formatos de enseñanza, que se explica por su origen histórico, pero que en los hechos evidencian discriminación del mismo Estado hacia los niños proporcionando tratamientos desiguales de calidad en sus instituciones, lo que necesita corregirse con mayor encono que el mostrado a la fecha, quedando pendiente otras materias sustantivas: una muy contingente que se refiere al reconocimiento profesional de las Educadoras de Párvulos en la Ley de Desarrollo Profesional Docente, que ha sido motivo de protestas gremiales al respecto, y la otra de mayor data, como es la relevancia de la enseñanza inicial que otorgan las familias, lo que se traduce en que su cobertura aún no sea universal, entre otros motivos por un problema de validación social de este nivel de enseñanza que debe corregirse con antecedente sólidos, más allá de la voluntad política de su consideración.
Ayudas a Establecimientos Educacionales
En referencia a las Ayudas en Establecimientos Educacionales, lo que es política social neta de apoyo a la educación, aumenta un 9,4% en el presupuesto total de la línea, lo cual es importante ya que ésta representa el 6,4% del total del presupuesto del Mineduc. Su alza responde -principalmente- al aumento presupuestario del Programa de Alimentación Escolar (10,8%), que representa el 91,3% del presupuesto de la línea, y que en pandemia se redujo.
Alternativamente, disminuye tanto en el presupuesto del Programa de Salud Escolar en Asistencia médica a los niveles de prebásica, básica y media (-5%), como en el programa de obesidad en escolares (-5,1%) como de las Becas y Subsidios de Asistencialidad Estudiantil.
Acciones para el Mejoramiento de la Calidad de la Educación
Corresponde a una de las líneas de política educativa más importantes dado que es un aspecto crítico del sistema educativo escolar chileno de los últimos 40 años (Mineduc, 2023a; 2023b). Su presupuesto 2024 se incrementa un 7,9% sobre el presupuesto total del Mineduc, los cuales se centran en aspectos como las pruebas nacionales del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación -SIMCE- (78,8%), a partir del hecho que éste había tenido una aplicación reducida los años 2022 y 2023, no obstante, cabría preguntarse sí es el Simce el instrumento más pertinente en el escenario postpandemia para apoyar el mejoramiento de la educación.
Más allá de la permanente controversia por las mediciones nacionales de los aprendizajes escolares y su relevancia “urbi et orbi”, hay una cuestión de fondo que podríamos interrogarnos acerca de, si no sería más relevante destinar dichos recursos a acciones de mejoramiento que no tenemos actualmente diagnosticadas en el sistema, y que han gravitado históricamente sobre éste, y hacer estas mediciones nacionales cuando se estime que se necesitan mayores antecedentes para implementar las mejoras en este campo.
También el presupuesto 2024 consigna aportes a mayores a los programas de asistencia y apoyo educativo (52,3%) y a la implementación de la evaluación de desempeño docente (26,4%), esta última siendo una materia controversial que incluye gradualmente a los docentes del sector privado subvencionado. Ambas iniciativas de política tienen matices que sería bueno profundizar, a saber: ¿cuáles acciones de asistencia y apoyo educativo son prioritarias para los distintos establecimientos escolares en el escenario actual? ¿Qué relevancia tiene la evaluación docente en el marco crítico de la educación nacional 2024-2026?
Alternativamente, las mayores disminuciones presupuestarias se presentan en los Liceos Bicentenario de Excelencia (-21,2%), lo que se relaciona más con una discusión política de la existencia de estos establecimientos públicos que evidencia el doble estándar del Estado en materia educativa, pero que en términos prácticos se trata de una fracción muy menor de recursos que, en este marco, quizás transitoriamente no es relevante reducirle por los costos políticos que implica. También decrecen los aportes a aspectos menos urgentes como el Desarrollo Curricular (-20,9%), Sistemas de información y estudios Mineduc (-20,7%), formación de profesores y directivos docentes (-15,7%), que son iniciativas de impacto de mediano y largo plazo que pueden ser complementadas más adelante. No obstante, nuevamente se ve perjudicado el equipamiento de liceos técnico-profesionales (-14,3%).
En síntesis, respecto de las acciones de mejoramiento de la calidad de la educación, pese a ser una partida menor, son uno de las escasas líneas en que la continuidad financiera de las políticas posee menor incidencia, siendo gravitante en su proyección por el déficit histórico de la política de calidad de la educación chilena, evidenciando la propuesta financiera 2024 la omisión de algunos temas de menor impacto en el corto plazo, pero manteniendo el Simce y la evaluación de los docentes como instrumentos que, probadamente, no han significado las mejoras que se esperaría de ellas en el tiempo ante la inversión que se hace en cada una. Por lo mismo, la falta de nuevas propuestas sustantivas en este campo y los silencios en este plano que se evidencian son destacables, correspondiendo a un área que ciertamente permite más de la política educacional que varias de las anteriores.
Debate Final: Lo que Dice y no Dice el Presupuesto
La importancia del presupuesto 2024 para la política educacional chilena hay que entenderla en su devenir histórico, no obstante, se puntualizan estos aspectos en tres aspectos: (i) el sector educación recupera el año 2024 su lugar de preeminencia como área de mayor asignación presupuestaria neta total, retornando la educación a un lugar formal de privilegio político/financiero que tenía desde el año 2008; (ii) además, considera un aumento presupuestario real, que supera el incremento del presupuesto total del país, y (iii) evidencia la vigencia de una concentración presupuestaria en dos líneas programáticas dominantes: Subvenciones Escolares; y Educación Superior, las que representan conjuntamente el 75% de los recursos netos totales del Mineduc para el año.
El presupuesto da cuenta de una decisión política del gobierno de turno, mediatizadas por las obligaciones que en esta materia provienen de las leyes que fijan compromisos previos y que se entienden como partidas financieras de continuidad. Por lo mismo, no existe plena libertad de asignación de recursos, sino que se da en un contexto bastante limitado. Entonces, la prioridad política de la educación, con las restricciones indicadas debería reflejarse en mayor efectividad del gasto, lo que es complejo de evidenciar en una propuesta consolidada. No obstante, en este caso manifiesta un claro énfasis en educación obligatoria (escolar) y en la educación superior, que invitan a la prudencia en algunas dimensiones, dado que sus principales incrementos responden a las mencionadas leyes de continuidad, algunas de las cuales -por los recursos incrementales que implican- están próximas a sus límites de saturación.
Igualmente, el presupuesto refleja un aumento importante en las políticas sociales que apoyan los aprendizajes en la escuela. Fenómeno que responde a una situación coyuntural tras la pandemia, a saber, el apoyo a la recuperación educativa y su incidencia en la reinserción de los estudiantes y continuidad de su asistencia a la escuela. Se estima que es fundamental avanzar en tres aspectos claves para su mayor efectividad: (i) que su cobertura atienda prioritariamente a quienes más necesitan de ella, (ii) que aumente su aceptación social en los potenciales beneficiarios y, (iii) que sea diseñada como un soporte adicional al sistema escolar, pues en la actualidad sigue gravándose a los docentes con responsabilidades que profesionalmente no les competen9.
Igualmente, un tema político que requiere de un profunda y pronta revisión es la propuesta presupuestaria de la educación técnica de nivel medio y superior la cual entrega menores recursos, situación que históricamente viene afectando al subsistema, con las implicancias directas e indirectas sobre productividad laboral de los graduados. Respecto de las primeras, el énfasis en los llamados empresariales a la productividad no son consistentes con las restricciones al desarrollo de la educación técnica, y como consecuencia indirecta de postergación de esta enseñanza la cual atiende de preferencia los estudiantes de menores recursos, por lo cual se está afectando a los más pobres dentro del sistema educativo, más aún en la enseñanza secundaria técnico- profesional que viene en una caída importante de sus matrículas en los últimos años (Mineduc, 2023a; 2023b).
Específicamente. para la educación-técnico profesional de nivel medio, es importante -desde la política educacional- repensar los modelos de enseñanza y práctica profesional, incluyendo el ítem de inversión en equipamiento. Es una materia clave que debería abordarse para orientar los recursos hacia soluciones pertinentes de mediano y largo plazo, no visualizadas hoy en el debate político sectorial, ni tampoco parecieran ser parte del interés de las autoridades del Estado más allá del sector educación.
En forma concomitante, los Centros de Formación Técnica Públicos (educación superior) que se instalan gradualmente desde 2015, en un escenario dominado por el sector privado, a la fecha no han logrado un reconocimiento social que les permita cumplir con sus objetivos gestacionales, por lo mismo se estima riesgoso reducir los aportes públicos en una iniciativa que en su momento fue emblemática (Gobierno II de Michelle Bachelet), estando expuesta en estos momentos a retrocesos de magnitud.
Por otra parte, los recursos de la educación inicial, especialmente de los jardines infantiles decrecen marginalmente, aunque en sus cifras macro son importantes, ello requiere atención dado que los propósitos compartidos de mejorar y ampliar este nivel de la enseñanza colisionan, primero, tanto con las diferenciales de calidad de los proyectos educativos de la enseñanza pública regular, los jardines JUNJI, Integra y VTF, son injustificables desde la política pública; como lo es en segundo lugar, con el hecho que tratándose de una política de “Estado”, no ha logrado al menos en las últimas dos décadas los estándares de cobertura esperados.
Son importantes -por su impacto- los recursos destinados a la recuperación de los aprendizajes y estímulo de la asistencia de los estudiantes al sistema escolar postpandemia, los cuales llegan retrasados ante la ocurrencia y magnitud del fenómeno, pero aun así son sustantivos. No obstante, se requiere de flexibilidad para adecuarse a situaciones diferentes en cada contexto escolar que no se pueden predeterminar y que, regularmente, las normas que acompañan la aplicación de los recursos públicos suelen limitar su atingencia con los sucesos imprevistos, hoy fundamentales debido a que no hemos podido recuperar los niveles de asistencia prepandemia y que los aprendizajes perdidos en ella tardarán más de lo inicialmente esperado en recuperarse (Agencia de Calidad de la Educación, 2024; CRE, 2023; Espanã, 2022).
Por cierto, una revisión más detenida de las políticas en este campo requiere considerar una serie temporal más extensa, no obstante, en el caso chileno las políticas -regularmente- son de corto plazo, debido a que la duración de los gobiernos nacionales y subnacionales es de cuatro años, en razón de lo cual su análisis sugiere interrogantes importantes acerca de lo que no dice el presupuesto.
Sobre el tema Subvenciones Escolares dos cuestiones son centrales debido al monto total de recursos que involucran en el presupuesto sectorial y a la centralidad de su papel en el modelo actual de financiamiento de la educación obligatoria: (i) el formato vigente de asignación de recursos por asistencia media de los estudiantes debiese revisarse profundamente, separándola de la asistencia diaria del estudiante y vinculándola -al menos inicialmente- con la matrícula de la escuela, pues gran parte de los costos operacionales de la educación son fijos -independientes de su número de estudiantes-; cuestión que por razones políticas no ha podido cambiarse en estos 40 años, y que es estratégica para una transformación del modelo de financiamiento y para disponer de una proyección sólida de los costos en el tiempo, y por ende, de su traducción en el presupuesto público, requisito de una política para tener vida como tal.
De igual manera, es necesario revisar las metodologías de cálculo de los subsidios, pues no se conoce a la fecha de estudios empíricos representativos que den solvencia incuestionable a las cifras que se definen al respecto, sino que -por el contrario- históricamente corresponden a una estimación sin un correlato positivo real que garantice que dichos montos de recursos son los adecuados para formar, bajo los estándares educativos nacionales, a un estudiante según el quintil de ingresos económicos al que pertenece y contexto en el cual se sitúa el centro escolar (Donoso-Diaz; Benavides, 2023).
También es de suma importancia que el Subsidio Escolar Preferencial (SEP), cuyo aporte ha sido indiscutiblemente positivo para la política educacional desde el año 2008 en adelante, requiere sensibilizarse más con las diversas realidades socioeconómicas de la población escolar, para que responda de manera más eficaz a su rol de soporte efectivo de calidad educacional para los más vulnerables. Lo realizado a la fecha ha sido importante, aunque insuficiente: las brechas de aprendizaje se mantienen muy estables entre los diversos niveles socioeconómicos de la población escolar.
La partida de educación superior es más crítica dada su incidencia directa presente y futura sobre los recursos sectoriales, pues su crecimiento tendencial implica una provisión de recursos financieros frescos muy elevada que en el mediano plazo debiesen significar -necesariamente- revisar su diseño actual y replantearse el modelo adoptado. Fenómeno que podría generar tensiones políticas y sociales no menores, pero que -creemos- prontamente será insostenible tratar de aumentar los recursos en la tasa actual, temática que permanece en silencio en el debate político en la actualidad y que sería razonable y necesario avanzar en su camino político/técnico de solución. Sabemos que técnicamente existen varios modelos efectivos, no obstante, inicialmente es su viabilidad política el problema fundamental (UNESCO, 2022; Ward et al., 2020; Zatonatska et al., 2019).
En Educación Superior, la referencia al Crédito con Aval del Estado (CAE), política que aún sigue vigente, su vigencia origina un obstáculo mayor y complejo de atender satisfactoriamente, no solo por la promesa electoral del gobierno del Presidente Boric (2022-2025), sino además por los considerandos e implicancias políticas y financieras que conlleva su condonación para el Estado, e igualmente lo que representa para el Fisco seguir pagando a los bancos los diferenciales de tasas que asume en la actualidad.
Además, en lo que respecta a educación superior, hay dos cuestiones significativas que dilucidar en su visión prospectiva: (i) el apoyo y destino de los CFT estatales que más allá de los ideologismos, es importante considerar su viabilidad real en los contextos en los que están emplazados y, en esta misma perspectiva, como país es relevante armonizar más eficientemente la formación técnica de los CFT e Institutos Profesionales con la del sistema universitario, sobre la cual hay datos que -al menos inicialmente- ratifican la mayor efectividad de la provisión de los CFT e Institutos Profesionales en contextos de formaciones y trayectorias equivalentes.
Desde la política educacional, al concluir el análisis del presupuesto sectorial de educación teniendo como referente el año 2024 bajo su perspectiva histórica, estimamos que era esperable contar con mayores signos políticos y financieros pro fortalecimiento de la calidad de la enseñanza, y bajo este considerando, mayor evidencia de apoyo hacia la recuperación de aprendizaje y refuerzo de la enseñanza escolar en sus diversas modalidades. Fenómeno que consideramos insuficientemente atendido al tenor del diagnóstico vigente más allá que los resultados del SIMCE 2023 que fueron positivos (Agencia de Calidad de la Educación, 2024), donde -al tenor del contexto y problemas de política educacional enunciados- no parecen relevantes ni prioritarios como factores detonantes de este cambio volver al tema Simce y Evaluación de los Docentes. Por el contrario, su fortalecimiento financiero se aprecia más como un retroceso hacia el pobre concepto (y de escaso contenido) del “Estado Evaluador”, cuestionable no solo desde el plano ideológico sino por su impacto positivo en la enseñanza para las grandes mayorías.
Finalmente, la falta de un mayor diálogo fluido entre los responsables de la política educacional con aquellos que deben cautelar los recursos fiscales (Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda), para optimizar que las propuestas educativas respondan con mayor efectividad a los objetivos que éstas persiguen, y que los recursos financieros sean usados y provistos en montos y procedimientos adecuados y oportunos. Se trata de un camino largo y complejo de seguir, ya que además implican revertir la sobredimensionada herencia del neoliberalismo en la “cultura de las finanzas públicas” en las decisiones que exceden -precisamente- ese ámbito y que corresponden esencialmente a la política educacional.
Notas
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7
8
10
Financiamiento
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