Forças de coesão e fragmentação identificadas na Região Metropolitana de São Paulo

Costa, Esdras da Silva; Prearo, Leandro Campi

doi:10.20435/inter.v24i2.3332

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Artigos • Interações (Campo Grande) 24 (2) • Apr-Jun 2023 • https://doi.org/10.20435/inter.v24i2.3332 copiar

Forças de coesão e fragmentação identificadas na Região Metropolitana de São Paulo

Forces of cohesion and fragmentation identified in the Metropolitan Region of São Paulo

Fuerzas de cohesión y fragmentación identificadas en la Región Metropolitana de São Paulo

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

A pesquisa tem o objetivo de identificar as forças de coesão e fragmentação metropolitana que influenciam no processo de articulação interfederativa e formulação de políticas públicas na Região Metropolitana de São Paulo. No que diz respeito à metodologia, a pesquisa tem uma abordagem quantitativa, classificada como tipo de pesquisa descritiva. As variáveis mensuradas foram operacionalizadas por meio de uma escala de diferencial semântico bipolar, a partir de um conjunto de adjetivos, opostos e contrários (grau de concordância e grau de importância). Para a análise dos dados, a pesquisa fez uso da técnica Análise Fatorial Exploratória. Os resultados apresentam as dimensões latentes, responsáveis por explicar o conjunto das variáveis observadas. Dessa forma, foi possível relacionar as forças de coesão metropolitana sob a seguinte ordem: formulação do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI); criação de uma consciência e de uma cultura metropolitana; e adequação dos objetivos do PDUI relacionados às Funções Públicas de Interesse Comum. A pesquisa também caracterizou fragilidades, apontando as seguintes fragmentações: baixa tradição em políticas regionais, ausência de capacidade técnica nos municípios e diferenças políticas e ideológicas.

Palavras-chave
região metropolitana de São Paulo; forças de coesão metropolitana; forças de fragmentação metropolitana; políticas públicas regionais

Autor(es)	Forças de Coesão Metropolitana
Souza, Rezende e Hardt (2007, p. 35)SOUZA, A. C. S.; REZENDE, D. A.; HARDT, C. Estratégia, planejamento de Municípios e gestão metropolitana. Revista de Administração e Inovação – RAI, São Paulo, v. 4, n. 1, p. 21–39, 2007.; Frey (2012, p. 90)FREY, K. Abordagens de governança em áreas metropolitanas da América Latina: avanços e entraves. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 4, n. 1, p. 87–102, 2012.; Santos, Fernandes e Teixeira (2013, p. 371); Fernandes e Wilson (2013, p. 795); Lacerda e Ribeiro (2014, p. 189); Grin e Segatto (2021, p. 105)GRIN, E. J.; SEGATTO, C. I. Consórcios intermunicipais ou arranjos de desenvolvimento da educação? Uma análise de duas experiências no federalismo educacional brasileiro. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 72, n. 1, p. 101–32, jan./mar. 2021..	Cooperação estabelecida por meio de arranjos institucionais regionais e consórcios públicos intermunicipais.
Frey (2012, p. 90)FREY, K. Abordagens de governança em áreas metropolitanas da América Latina: avanços e entraves. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 4, n. 1, p. 87–102, 2012.; Silva (2016, p. 106)SILVA, E. C. Governança metropolitana no Grande ABC: o desafio. Revista de Administração Faces Journal, Belo Horizonte, v. 15 n. 2, p.100–19, 2016.; Soares e Fedozzi (2016, p. 193); Jales (2020, p. 90)JALES, P. R. S. Projetos políticos-ideológicos na política de assistência social brasileira: os sentidos e as direções da participação em disputa. 2020. Tese (Doutorado em Políticas Públicas) – Universidade Federal do Piauí, Teresina, 2020. Disponível em: https://drive.google.com/file/d/14vqHERZrcvOjQWU3a4WIFDQJjxBpaHYs/view. Acesso em: 2 abr. 2023. https://drive.google.com/file/d/14vqHERZ... .	Possibilidade de participação da sociedade civil.
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Autor(es)	Forças de Fragmentação Metropolitana
Gouvêa (2005, p. 237); Souza, Rezende e Hardt (2007, p. 35)SOUZA, A. C. S.; REZENDE, D. A.; HARDT, C. Estratégia, planejamento de Municípios e gestão metropolitana. Revista de Administração e Inovação – RAI, São Paulo, v. 4, n. 1, p. 21–39, 2007.; Davanzo, Negreiros e Santos (2010, p. 78)DAVANZO, A. M. Q.; NEGREIROS, R.; SANTOS, S. M. M. O fato metropolitano e os desafios para sua governança. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 119, p. 65–83, 2010.; Frey (2012, p. 90)FREY, K. Abordagens de governança em áreas metropolitanas da América Latina: avanços e entraves. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 4, n. 1, p. 87–102, 2012.; Santos, Fernandes e Teixeira (2013, p. 372); Mencio (2015, p. 165)MENCIO, M. A constitucionalidade dos critérios de criação das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões previstos na Lei Federal brasileira. Revista Digital de Derecho Administrativo, Ribeirão Preto, n. 13, p. 161–92, 2015.; Clementino (2016, p. 13)CLEMENTINO, M. L. M. Regiões metropolitanas no Brasil: visões do presente e do futuro. In: COLÓQUIO INTERNACIONAL DE GEOCRÍTICA, 14., maio 2016, Barcelona. Anais [...]. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2016. p. 1–20.; Semedo (2022, p. 28)SEMEDO, L. P. V. Descentralização e autonomia do poder local. 2022. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias Faculdade de Direito, Lisboa, 2022. Disponível em: http://hdl.handle.net/10437/13408. Acesso em: 2 abr. 2023. http://hdl.handle.net/10437/13408... .	Enfraquecimento da autonomia do poder local.
Davanzo, Negreiros e Santos (2010, p. 78)DAVANZO, A. M. Q.; NEGREIROS, R.; SANTOS, S. M. M. O fato metropolitano e os desafios para sua governança. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 119, p. 65–83, 2010.; Frey (2012, p. 90)FREY, K. Abordagens de governança em áreas metropolitanas da América Latina: avanços e entraves. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 4, n. 1, p. 87–102, 2012.; Moreira Junior (2013, p. 8); Mencio (2015, p. 166)MENCIO, M. A constitucionalidade dos critérios de criação das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões previstos na Lei Federal brasileira. Revista Digital de Derecho Administrativo, Ribeirão Preto, n. 13, p. 161–92, 2015.; Clementino (2016, p. 7)CLEMENTINO, M. L. M. Regiões metropolitanas no Brasil: visões do presente e do futuro. In: COLÓQUIO INTERNACIONAL DE GEOCRÍTICA, 14., maio 2016, Barcelona. Anais [...]. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2016. p. 1–20.; Spink e Burgos (2019, p. 106)SPINK, P. K.; BURGOS, F. Os limites da abordagem de implementação: vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua. In: LOTTA, G. (Org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília: ENAP, 2019..	Interesses políticos locais distintos.
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Souza e Osório (2011, p. 9)SOUZA, A. C. S.; REZENDE, D. A.; HARDT, C. Estratégia, planejamento de Municípios e gestão metropolitana. Revista de Administração e Inovação – RAI, São Paulo, v. 4, n. 1, p. 21–39, 2007.; Maricato (2011, p. 18)MARICATO, E. Metrópoles desgovernadas. Estudos Avançados, São Paulo, v. 25, n. 71, p. 7–22, 2011.; Frey (2012, p. 90)FREY, K. Abordagens de governança em áreas metropolitanas da América Latina: avanços e entraves. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 4, n. 1, p. 87–102, 2012.; Neto e Alves (2016, p. 88); EMPLASA (2019, p. 117 e 119)EMPRESA PAULISTA DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO [EMPLASA]. Plano de desenvolvimento urbano integrado – RMSP: diagnóstico final. São Paulo: EMPLASA, 2019. Disponível em: https://rmc.pdui.sp.gov.br/wp-content/uploads/RELATORIO/. Acesso em: 2 abr. 2023. https://rmc.pdui.sp.gov.br/wp-content/up... .	Disparidade política e econômica entre os municípios.

Assertivas	Assertivas
É possível haver cooperação estabelecida por meio dos arranjos institucionais regionais (consórcios públicos e prefeituras).	A RMSP tem uma baixa tradição em políticas públicas regionais.
Existe a participação efetiva da sociedade civil nas consultas públicas e nas tomadas de decisões nos municípios que compõem a RMSP.	Nem todas as questões poderão ser abordadas na elaboração do primeiro PDUI. Nesse caso, alguns temas, como saúde, educação e segurança pública, correm o risco de serem excluídos.
Entre os municípios que compõem a RMSP, poderá haver uma cooperação para a resolução de problemas comuns.	A ausência de um corpo técnico qualificado nos municípios pode interferir na formulação de uma agenda metropolitana.
Existe a possibilidade de construção de uma agenda hegemônica entre as cidades da RMSP.	As diferenças políticas e ideológicas entre os municípios da RMSP interferem na formulação de uma agenda metropolitana.
A governança metropolitana conseguirá formular e implementar novas políticas públicas para a RMSP.	A gestão pública consegue enxergar de forma clara as questões metropolitanas.
Entre os entes federados, nota-se a existência de discussões metropolitanas.	As instituições governamentais (prefeituras) estão contribuindo para a formulação do PDUI.
O PDUI conseguirá se articular com os 39 municípios da RMSP.	As instituições executivas estão contribuindo para a construção do PDUI (consórcios intermunicipais).
O PDUI traz, como contribuição, a criação de uma consciência e de uma cultura metropolitana, além da possibilidade da construção coletiva entre os municípios da RMSP.	Os municípios deverão trabalhar de forma integrada e sob uma perspectiva de desenvolvimento regional.
O Estatuto da Metrópole pode ser considerado um avanço para viabilizar o processo de governança metropolitana.	As prefeituras deverão adequar seus Planos Diretores às propostas do PDUI.
A Lei n. 13.089, de 2015, denominada de Estatuto da Metrópole, poderá comprometer a autonomia dos municípios.	O primeiro PDUI deverá tratar, exclusivamente, das Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC), e a formulação de suas propostas deve estar em conformidade com os eixos do PDUI (1º – coesão territorial e urbanização inclusiva, 2º – conectividade territorial e competitividade econômica e 3º – governança metropolitana).
Existem interesses políticos locais distintos em uma região metropolitana.	Existe a necessidade de se pensar no desenvolvimento das cidades de forma regional.
Notam-se as dificuldades em estabelecer cooperações entre os municípios da RMSP.	O Estatuto da Metrópole pode ser considerado um avanço para o processo de planejamento de políticas públicas metropolitanas.
Observam-se as disparidades políticas, econômicas e financeiras entre os municípios.	A governança interfederativa parece estar distante das pautas e discussões na RMSP.
O Estatuto da Metrópole veio para sanar as dificuldades de mobilização, tendo como instrumento o Marco Legal/PDUI.

Assertivas	Fatores
Assertivas	I	II	III	IV	V
Entre os entes federados, nota-se a existência de discussões metropolitanas.	,834
Existe a possibilidade de construção de uma agenda hegemônica entre as cidades da RMSP.	,832
O PDUI conseguirá se articular com os 39 municípios da RMSP.	,740
O PDUI traz, como contribuição, a criação de uma consciência e de uma cultura metropolitana, além da possibilidade da construção coletiva entre os municípios da RMSP.	,736
A governança metropolitana conseguirá formular e implementar novas políticas públicas para a RMSP.	,722
As instituições executivas estão contribuindo para a construção do PDUI (consórcios intermunicipais).		,806
A gestão pública consegue enxergar de forma clara as questões metropolitanas.		,717
As instituições governamentais (prefeituras) estão contribuindo para a formulação do PDUI.		,633
O Estatuto da Metrópole veio para sanar as dificuldades de mobilização, tendo como instrumento o Marco Legal/ PDUI.		,611
Existe a participação efetiva da sociedade civil nas consultas públicas e nas tomadas de decisões nos municípios que compõem a RMSP.		,572
Existe a necessidade de se pensar no desenvolvimento das cidades de forma regional.			,853
Os municípios deverão trabalhar de forma integrada e sob uma perspectiva de desenvolvimento regional.			,835
A governança interfederativa parece estar distante das pautas e discussões na RMSP.				,783
As prefeituras deverão adequar seus Planos Diretores às propostas do PDUI.				,721
Observam-se as disparidades políticas, econômicas e financeiras entre os municípios.					,826
Existem interesses políticos locais distintos em uma região metropolitana.					,732

Assertivas	Fatores
Assertivas	I	II	III	IV	V	VI	VII
A ausência de um corpo técnico qualificado nos municípios pode interferir na formulação de uma agenda metropolitana.	,880
As diferenças políticas e ideológicas entre os municípios da RMSP interferem na formulação de uma agenda metropolitana.	,873
A RMSP tem uma baixa tradição em políticas públicas regionais.	,775
Nem todas as questões poderão ser abordadas na elaboração do primeiro PDUI. Nesse caso, alguns temas, como saúde, educação e segurança pública, correm o risco de serem excluídos.	,735
A governança interfederativa parece estar distante das pautas e discussões na RMSP.	,721
A governança metropolitana conseguirá formular e implementar novas políticas públicas para a RMSP.		,812
Entre os municípios que compõem a RMSP, poderá haver uma cooperação para a resolução de problemas comuns.		,784
Entre os entes federados, nota-se a existência de discussões metropolitanas.		,713
Existe a participação efetiva da sociedade civil nas consultas públicas e nas tomadas de decisões nos municípios que compõem a RMSP.		,688
Existe a possibilidade de construção de uma agenda hegemônica entre as cidades da RMSP.		,620
As instituições governamentais (prefeituras) estão contribuindo para a formulação do PDUI.			,886
As instituições executivas estão contribuindo para a construção do PDUI (consórcios intermunicipais).			,797
O PDUI conseguirá se articular com os 39 municípios da RMSP.			,599
Observam-se as disparidades políticas, econômicas e financeiras entre os municípios.				,870
Notam-se as dificuldades em estabelecer cooperações entre os municípios da RMSP.				,752
O primeiro PDUI deverá tratar, exclusivamente, das Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC), e a formulação de suas propostas deve estar em conformidade com os eixos do PDUI (1º – coesão territorial e urbanização inclusiva, 2º – conectividade territorial e competitividade econômica e 3º – governança metropolitana).					,775
O Estatuto da Metrópole pode ser considerado um avanço para viabilizar o processo de governança metropolitana.					,748
O Estatuto da Metrópole pode ser considerado um avanço para o processo de planejamento de políticas públicas metropolitanas.						,827
Existe a necessidade de se pensar no desenvolvimento das cidades de forma regional.						,807
O Estatuto da Metrópole veio para sanar as dificuldades de mobilização, tendo como instrumento o Marco Legal/PDUI.						,847
O PDUI traz como contribuição a criação de uma consciência e de uma cultura metropolitana, além da possibilidade da construção coletiva entre os municípios da RMSP.							,646

Fatores	Concordância			Importância
Fatores	Nota média	Nota mediana	Coef. de Var. (CV)	Nota média	Nota mediana	Coef. de Var. (CV)
Cooperação Metropolitana	6,60	6,80	23%	9,18	9,60	10%
Agenda Metropolitana	9,06	10,00	14%	9,27	10,00	11%
Mobilização Imposta por Força de Lei	8,22	8,50	20%	8,86	9,00	15%
Dissenso	8,81	9,00	15%	9,10	10,00	14%
Articulação Metropolitana	7,21	7,40	24%
Desafios Metropolitanos				4,88	5,30	58%
Construção Coletiva do PDUI				9,47	10,00	9%
Governança Metropolitana				8,77	9,00	16%

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[1] Esdras da Silva Costa: Doutorado e mestrado em Administração pela Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS). Bacharel em Administração de Empresas pela Faculdade de Mauá (FAMA). Graduação em Processos Gerenciais pela FAMA. Professor e coordenador dos Cursos de Administração e Gestão em Recursos Humanos da Faculdade ENAU. E-mail: pesquisaspss@gmail.com