O que torna a representação democrática?Resumo
A autora, seguindo passos já dados por Bernard Manin e outros, mas introduzindo suas próprias inquietações, faz uma reflexão sobre a natureza da representação democrática, mostrando sua originalidade como forma de governo representativo. Seu esforço teórico, nesse sentido, é apontar as diferenças desse modelo em relação à "democracia eleitoral", por um lado, e à "democracia direta", por outro.
Teoria Democrática; Governo representativo; Democracia direta; Democracia eleitoral
Abstract
The author, following the steps of Bernard Manin and others, but presenting her own insights, discusses the nature of democratic representation, standing for its originality as a type of representative government. Her main theoretical point is to single out the distinctive features of that type from both the "electoral democracy" as well as the "direct democracy".
Democratic Theory; Representative government; Direct democracy; Electoral democracy
O que torna a representação democrática?*
What makes representation democratic?
Nadia Urbinati
Professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de Columbia
RESUMO
A autora, seguindo passos já dados por Bernard Manin e outros, mas introduzindo suas próprias inquietações, faz uma reflexão sobre a natureza da representação democrática, mostrando sua originalidade como forma de governo representativo. Seu esforço teórico, nesse sentido, é apontar as diferenças desse modelo em relação à "democracia eleitoral", por um lado, e à "democracia direta", por outro.
Palavras-chave: Teoria Democrática; Governo representativo; Democracia direta; Democracia eleitoral.
ABSTRACT
The author, following the steps of Bernard Manin and others, but presenting her own insights, discusses the nature of democratic representation, standing for its originality as a type of representative government. Her main theoretical point is to single out the distinctive features of that type from both the "electoral democracy" as well as the "direct democracy".
Palavras-chave: Democratic Theory; Representative government; Direct democracy; Electoral democracy.
Este trabalho é uma síntese do primeiro capítulo do meu livro Democracia Representativa: Princípios e Genealogia (Representative Democracy: Principles and Genealogy), que será publicado pela University of Chicago Press. Para auxiliar o leitor, irei esboçar os argumentos principais do livro.
Na obra, investigo as condições que tornam a representação democrática um modo de participação política que possa ativar uma variedade de formas de controle e supervisão dos cidadãos. Argumento que a democracia representativa é uma forma de governo original, que não é idêntica à democracia eleitoral. Ao invés de usar uma estratégia polêmica, procuro iluminar as suposições não questionadas quanto à proximidade e presença física que apóiam a idéia de que a democracia direta é sempre a forma política mais democrática, e a representação, um recurso ou uma alternativa second best. Valho-me dos trabalhos seminais de Hanna Pitkin e Bernard Manin para demonstrar que a representação política é um processo circular (suscetível ao atrito) entre as instituições estatais e as práticas sociais. Como tal, a democracia representativa não é nem aristocrática nem um substituto imperfeito para a democracia direta, mas um modo de a democracia recriar constantemente a si mesma e se aprimorar. A soberania popular, entendida como um princípio regulador "como se" guiando a ação e o juízo políticos dos cidadãos, é um motor central para a democratização da representação.
No livro, utilizo uma abordagem genealógica para ilustrar essa teoria da democracia representativa. De fato, estudiosos das instituições políticas estão de acordo com que os princípios centrais do governo representativo foram estabelecidos no século dezoito com o propósito de refrear a democracia e construir um governo limitado e, desta forma, responsável. O quadro que desenho (por meio de um exame crítico das teorias da representação de Rousseau, Kant, Sieyès, Paine e Condorcet) mostra que as coisas são um pouco mais complicadas. A idéia do governo representativo como intrinsecamente singular produziu duas escolas distintas de pensamento que podem ser referidas, respectivamente, como um modelo eleitoral de democracia e um modelo representativo. A primeira endossava uma visão da representação que combinou elitismo nas instituições políticas (o único local tanto da deliberação bem como do voto) e legitimação popular (localizada na votação através da eleição), na qual o primeiro consistiria no domínio da competência e a última no domínio do consentimento. Nesta visão, a representação se funda no princípio da divisão do trabalho e em uma seleção funcional de expertise. A segunda escola de pensamento era explicitamente democrática e visava evitar a concentração da fonte de legitimação nas instituições estatais e a redução do consentimento popular a um ato de autorização. Nesta visão, a representação se funda na teoria do consentimento, que vê a eleição como a expressão do direito de participar em algum nível da produção das leis, não como um método de transferência das preferências idiossincráticas das pessoas a profissionais políticos selecionados. Desde o século dezoito, teóricos da democracia representativa (a saber, Paine e Condorcet) propuseram situar a representação dentro de um misto complexo de deliberação e voto, autorização formal e influência informal, que envolvia tanto representantes quanto cidadãos. Em vez de um esquema de delegação da soberania, eles viam a representação como um processo político que conecta sociedade e instituições.
Uma teoria da democracia representativa envolve uma revisão da concepção moderna de soberania popular que conteste o monopólio da vontade na definição e na prática da liberdade política. Ela marca o fim da política do sim ou não e o início da política como uma arena de opiniões contestáveis e decisões sujeitas à revisão a qualquer tempo. Isso amplifica o significado da própria presença política, porque faz da vocalização sua manifestação mais ativa e consoante e do juízo acerca das leis e políticas justas e injustas seu conteúdo. Pode-se dizer que a representação política provoca a disseminação da presença do soberano e sua transformação em uma tarefa contínua e regulada de contestação e reconstrução da legitimidade. Portanto, embora a autorização eleitoral seja essencial para se determinar os limites e a responsabilidade do poder político, ela não nos diz muito a respeito da verdadeira natureza da política representativa em uma sociedade democrática. As eleições "engendram" a representação, mas não "engendram" os representantes. No mínimo, elas produzem um governo responsável e limitado, mas não um governo representativo.
Isso me leva a argumentar que a representação ativa um tipo de unificação política que não pode nem ser definida nos termos de um acordo contratual entre eleitores e eleitos, nem decomposta em um sistema de competição que aponte aqueles que deverão pronunciar o interesse geral de todos. Um representante político é único não porque substitui o soberano na aprovação das leis, mas precisamente porque ele não é um substituto para o soberano ausente (a parte que substitui o todo), uma vez que ele precisa ser constantemente recriado e estar dinamicamente em harmonia com a sociedade para aprovar leis legítimas. Com base nisso, é correto afirmar que a democratização e o processo representativo compartilham uma genealogia e não são antitéticos. O juízo e a opinião são sedes da soberania tanto quanto a vontade, se admitirmos a soberania como correspondendo a uma temporalidade ininterrupta e a influência incalculável dos princípios e ideais básicos concernentes ao interesse geral, que transcendem os atos de decisão e eleição. Essa reflexão me leva a sustentar que a representação estimula um ganho de política em relação ao ato sancionador pelo qual os cidadãos soberanos ratificam e recapitulam, com regularidade cíclica, as ações e promessas de candidatos e representantes. Representatividade e defesa são as expressões desse ganho e marcam o vínculo inevitável, ativado pelo processo eleitoral, entre o lado de dentro e o lado de fora das instituições legislativas.
A representação democrática pressupõe, notadamente, uma revisão das noções tanto de representação quanto de soberania. Neste artigo, irei me concentrar na primeira e sustentar três principais argumentos: o de que a representação pertence à história e à prática da democratização; o de que diferentes teorias de representação são possíveis, dependendo da relação entre Estado e sociedade civil; e o de que esta relação chama a atenção para o papel da ideologia e do partidarismo na política, um aspecto que a teoria política contemporânea deixa de apreciar com sua profundamente arraigada abordagem racionalista da deliberação.
Democracia e representação
O trabalho cuidadoso de Mark A. Kishlansky sobre o nascimento do processo eleitoral na Inglaterra do século dezessete revelou um liame cronológico e funcional entre três fenômenos políticos: a adoção do método eleitoral para se designar os legisladores; a transformação dos eleitos, de delegados em representantes; e a emergência das alianças partidárias ou ideológicas entre os cidadãos. Embora as eleições tenham sido consideradas uma instituição aristocrática desde Aristóteles, nos Estados modernos o processo eleitoral estimulou dois movimentos que se tornaram cruciais para o subseqüente processo de democratização. Por um lado, ele desencadeou uma separação entre sociedade e Estado ou, melhor dizendo, uma transição de relações simbióticas entre os delegados e suas comunidades para formas de unificação que eram totalmente simbólicas e construídas politicamente. Por outro, a dissociação dos candidatos de suas posições ou classes sociais destacou o papel das idéias na política, ou, como preferiria dizer, o propósito idealizador do processo de representação. Como resultado, a representação não pode ser reduzida nem a um contrato (de delegação) firmado através das eleições nem à nomeação de legisladores como substitutos do soberano ausente, porque sua natureza consiste em ser constantemente recriada e dinamicamente ligada à sociedade. Em suma, a história moderna sugere que a genealogia da democratização começou com o processo representativo. A democratização do poder estatal e o poder unificador das idéias e movimentos políticos levados a cabo pela representação foram interconectados e mutuamente reforçadores1.
A análise de Kishlansky sugere que abordemos as eleições e a representação em termos da relação entre o Estado (o governo) e a sociedade civil. Embora a estrutura eleitoral da representação não tenha mudado muito em dois séculos a despeito da extensão do sufrágio, os teóricos não deveriam fazer vista grossa às mudanças cruciais que a transformação democrática engendrou no funcionamento e significado das instituições representativas2. A emergência do "povo" (os cidadãos) como um agente político ativo não se limitou a meramente renovar instituições e categorias antigas. No momento em que as eleições se tornaram um requerimento solene e indispensável de legitimidade política e formação de magistraturas, Estado e sociedade não puderam mais ser desligados e o traçado das fronteiras separando e conectando suas esferas de ação tornou-se uma questão persistente de reajuste e negociação. A representação espelha esta tensão. Pode-se dizer que ela reflete não simplesmente idéias e opiniões, mas idéias e opiniões a respeito das visões dos cidadãos acerca da relação entre a sociedade e o Estado. Qualquer reivindicação que os cidadãos tragam para a arena política e queiram tornar um tema de representação é invariavelmente um reflexo da luta para a redefinição das fronteiras entre as suas condições sociais e a legislação.
Três teorias da representação
Três teorias da representação emergem quando olhamos como o governo representativo funcionou ao longo de seus duzentos anos de história, do parlamentarismo liberal dos primórdios até sua crise e, finalmente, sua transformação democrática, após a Segunda Guerra Mundial. Podemos dizer que a representação tem sido interpretada alternativamente de acordo com três perspectivas: jurídica, institucional e política. Elas pressupõem concepções específicas de soberania e política e, conseqüentemente, relações entre Estado e sociedade específicas. Todas elas podem também ser usadas para se definir democracia (respectivamente, direta, eleitoral e representativa). Contudo, apenas a última faz da representação uma instituição consonante com uma sociedade democrática e pluralista3.
As teorias jurídica e institucional estão interconectadas bem de perto. Elas são ambas baseadas em uma analogia entre Estado e Pessoa e em uma concepção voluntarista de soberania, e são expressas em uma linguagem formalista. A teoria jurídica é a mais antiga e requer mais atenção, pois cunhou o modelo para a institucional, a qual foi seu rebento. Ela pré-datou a concepção moderna de soberania estatal e a nomeação eleitoral de legisladores. É denominada jurídica porque trata a representação como um contrato privado de comissão (concessão de "autorização para realizar uma ação por pessoa ou pessoas que devem ser elas mesmas detentoras do direito de realizar essa dada ação"4). Delegação (instruções vinculativas) e alienação (incumbência ilimitada) têm sido tradicionalmente os dois pólos extremos desse modelo, a primeira simbolizada por Rousseau e a última por Hobbes, e além dele, Sieyès e Burke (embora o primeiro não tenha teorizado um "protetorado" representativo e o último não tenha assentado a representação sobre uma base contratual)5. O modelo jurídico configura a relação entre representado e representante conforme as linhas de uma lógica individualista e não-política, na medida em que supõe que os eleitores julgam as qualidades pessoais dos candidatos, ao invés de suas idéias políticas e projetos. Desta forma, a representação não é e não pode ser um processo, nem pode ser uma matéria política (que implique, por exemplo, uma demanda por representatividade ou representação justa), de início pela simples razão de que, nas palavras de Pitkin, a representação é "por definição" "qualquer coisa feita após o tipo correto de autorização e dentro de seus limites"6. Como Anthony Downs candidamente reconheceu, ao comentar os efeitos da aplicação do modelo privado de representação que ele endossava à democracia, "não há nada para os representantes representarem"7.
A teoria jurídica da representação reúne as matérias do poder estatal e da legitimidade dentro da lógica do par presença/ausência (do soberano) e descola a representação da defesa e da representatividade, as duas manifestações políticas - conforme logo explicarei que provêm de sua relação inevitável com a sociedade e a atividade política dos cidadãos. Com Hobbes, seu primeiro intérprete moderno, esta abordagem evoluiu para uma tecnologia de formatação de instituições que se tornou enormemente influente tanto para os teóricos do governo representativo (Sieyès, certamente) quanto para seus críticos. Durante a crise do parlamentarismo, por exemplo, no começo do século vinte, Carl Schmitt recuperou a função construtivista da representação concebida por Hobbes e Sieyès e a usou para tornar o ausente presente ou reconstruir a unidade orgânica do Volk acima do (e contrária ao) pluralismo dos interesses sociais, através da personificação do soberano (no líder ou führer). Seu objetivo era um Estado unificado mais fortemente do que era possível por meio do compromisso parlamentar entre interesses ou do "governo por discussão"8. Em seu radicalismo, o caso de Schmitt é um exemplo útil da incompatibilidade entre a representação como uma técnica de unidade (mística) da comunidade e a representação política.
A teoria jurídica da representação abriu as portas para uma justificação funcionalista da representação e dos direitos políticos, da cidadania e dos processos de tomada de decisão. Sua fundamentação tornou-se a coluna vertebral do governo representativo liberal e, mais tarde, da democracia eleitoral. Ela é baseada em um dualismo bem definido entre Estado e sociedade; faz da representação uma instituição centrada rigorosamente no Estado, cuja relação com a sociedade é deixada ao juízo do representante (tutor); e restringe a participação popular a um mínimo procedimental (eleições como a nomeação de magistrados).
Em resumo, a perspectiva centrada no Estado, sugerida pela teoria jurídica, prefigura dois cenários possíveis. De um lado, como argumentava Rousseau, a representação não tem lugar no discurso de legitimação política pela razão óbvia de que significa transferir o poder de autorização do uso da força (o poder soberano) da comunidade como um todo para sua(s) parte(s). De outro, como argumentou Sieyès, a representação pode ser uma estratégia de edificação de instituições na condição de que seja dada aos súditos apenas a tarefa de selecionar os legisladores. Também neste caso a soberania é essencialmente voluntarista e sua vontade restrita à vontade eleitoral, com o resultado (e o propósito consciente) de que a nação soberana fala apenas através da voz dos eleitos. Nesta conta, a soberania parlamentar pode ser vista, paradoxalmente, como uma transmutação eleitoral da doutrina da vontade geral de Rousseau, uma vez que, transferida para a Nação representada, aquela vontade se torna uma estratégia para se "bloquear o caminho para a democracia"9.
Tanto a teoria jurídica como a teoria institucional da representação assumem que o Estado (e a representação como seu mecanismo produtivo e reprodutivo) deve transcender a sociedade de modo que se assegure o Estado de Direito, e que as pessoas devem encobrir suas identidades sociais e concretas para tornar os mandatários agentes imparciais de decisão. Elas supõem que a identidade jurídica do eleitor/autorizador é vazia, abstrata e anônima, sua função consistindo em "nomear" políticos profissionais que tomem decisões às quais os eleitores se submetem voluntariamente. Assim, "o que encontramos no sistema denominado representativo é que ele não é um sistema de representação do povo e da vontade da nação, mas um sistema de organização do povo e da vontade da nação"10. A suposição subjacente à separação entre "o homem" e "o cidadão", a qual Karl Marx famosamente condenou por sua hipocrisia asinina, era a de que a esfera política deve ser independente da esfera social (e em particular dos interesses econômicos e das crenças religiosas) para que sejam obtidas a igualdade legal e a organização impessoal do Estado. Esta é a premissa axiológica comum a ambas as teorias da representação e a conseqüência lógica de sua abordagem construtivista da soberania11. Elas emergiram e foram moldadas antes da transformação democrática da sociedade e do Estado e permaneceram essencialmente impermeáveis a ela.
Representação política
A terceira teoria rompe com estes dois modelos. Ela cria uma categoria inteiramente nova na medida em que concebe a representação dinamicamente, ao invés de estaticamente: a representação não tem que fazer uma entidade preexistente p. ex. a unidade do Estado ou do povo ou da nação visível; diferentemente, ela é uma forma de existência política criada pelos próprios atores (o eleitorado e o representante). Esta teoria faz jus à especificidade da representação política em relação a todas as outras formas de mandato e em particular ao esquema privado de autorização. A representação não pertence apenas aos agentes ou instituições governamentais, mas designa uma forma de processo político que é estruturada nos termos da circularidade entre as instituições e a sociedade, e não é confinada à deliberação e decisão na assembléia. "É tarefa dos representantes populares, portanto, coordenar e criticar. A unidade necessária não se segue logicamente da unidade daquele que representa, como Hobbes sustentaria, mas deve ser criada e constantemente recriada através de um processo político de atividade dinâmica"12. Sua gradual consolidação durante o século vinte, com a adoção do sufrágio universal (embora uma formulação anterior possa ser encontrada na argumentação de John Stuart Mill pela representação proporcional), reflete a transformação democrática tanto do Estado quanto da sociedade e o crescimento do mundo complexo da opinião pública e da vida associativa, que dão ao juízo político um peso que ele nunca antes teve. Esboçada por Carl J. Friedrich em um capítulo que é uma obra-de-arte de clareza, devemos sua reformulação de orientação mais democrática a Hannah Pitkin: "a representação aqui significa agir no interesse dos representados, de uma maneira responsiva a eles"13.
A teoria política da representação argumenta que, em um governo que deriva sua legitimidade de eleições livres e regulares, a ativação de uma corrente comunicativa entre a sociedade política e a civil é essencial e constitutiva, não apenas inevitável. Invertendo a máxima sustentada pelas duas teorias prévias, ela argumenta que a generalidade da lei e os critérios de imparcialidade derivados da cidadania nem deveriam nem necessitam ser realizados às custas da visibilidade política do "homem" (leia-se, a identidade "social" como distinta de e oposta à identidade "política"). As múltiplas fontes de informação e as variadas formas de comunicação e influência que os cidadãos ativam através da mídia, movimentos sociais e partidos políticos dão o tom da representação em uma sociedade democrática, ao tornar o social político. Vontade e juízo, a presença física imediata (o direito ao voto) e uma presença idealizada mediada (o direito à livre expressão e à livre associação) estão inextricavelmente entrelaçados em uma sociedade que é ela mesma uma confutação viva do dualismo entre a política da presença e a política das idéias, uma vez que toda presença é um artefato do discurso.
A representação política não elimina o centro de gravidade da sociedade democrática (o povo), ao mesmo tempo em que despreza a idéia de que os eleitores em vez dos cidadãos ocupem este centro, de que o ato de autorização seja mais importante do que o processo de autorização.
Continuidade, ruptura e o poder negativo
Quando o constitucionalismo liberal se estabeleceu como um projeto consciente de engenharia do Estado no século dezoito, os líderes e teóricos políticos pensavam que o espaço dual dos cidadãos e instituições representativas produzido pelas eleições era o sine qua non da legiferação imparcial e competente, porque protegia o arranjo deliberativo tanto das paixões tirânicas da maioria quanto dos interesses particulares das facções. Esta crença permeou os escritos de autores tão diversos quanto Madison e Burke, que promoveram uma versão elitista da razão pública de Rousseau, ao fazer dela a realização de cidadãos selecionados e virtuosos. O problema, contudo, é que, uma vez que os líderes e as instituições, ao invés de imparcialmente desvinculados das influências sociais, são vulneráveis a elas, este dualismo não funcionou e não funciona como pretendido. Somente se os representantes fossem imparciais, virtuosos e competentes motu proprio poderia o insulamento de suas vontades em relação aos cidadãos solucionar o problema da parcialidade e da corrupção. Se este fosse o caso, entretanto, as eleições não teriam sentido.
Todavia, a escolha da eleição como um método de seleção prova duas coisas: primeiro, nem o povo nem o governo podem contar com a sorte para obter bons legisladores; e, segundo, não existe algo como uma aristocracia naturalmente selecionada e auto-referencial. Ainda que as eleições sejam um método de controle formalmente limitado porque post-factum e apenas indiretamente antecipatório, elas comprovam o fato de que em uma democracia os representantes não devem e jamais podem ser insulados da sociedade. Falando historicamente, esta é a razão pela qual as eleições se tornaram sinônimo de democracia e a exigência de instituições representativas sinônimo da reivindicação popular por soberania. Fazendo uma retificação à concepção minimalista de democracia, eu diria que a competição eleitoral tem duas virtudes de destaque, não uma: ao passo que ela ensina os cidadãos a se livrarem dos governos pacificamente, ela também os faz participar do jogo de tornar a si mesmos livres dos governos.
É por essa razão que o direito a voto faz mais do que somente "evitar a guerra civil"14. O direito a voto engendra uma vida política rica, que promove agendas políticas concorrentes e condiciona a vontade dos legisladores de uma forma constante, não apenas no dia da eleição. Ele encoraja o desenvolvimento amplo de formas extra-eleitorais de ação política, embora sem a garantia de que a influência política será distribuída igualmente e se tornará autorizada. Além do mais, ele realça o paradoxo da visão instrumentalista da representação, a qual, por um lado, refere-se à opinião do povo como a fonte de legitimidade e, por outro, sustenta que os representantes tomam decisões boas e racionais conforme se protegem de uma "opinião popular sempre manipulável"15.
O paradoxo dessa abordagem não-política (já que guiada pela competência) da política é que, a despeito de ela se arrogar ser a marca registrada das liberdades civis e econômicas e do constitucionalismo, ela abre caminho para uma teoria das instituições que é tão insensível à representação quanto a teoria de Rousseau do governo direto. Ela supõe que o representante deva ser surdo à opinião pública para tomar boas decisões. No centro desse paradoxo está a visão formalista, geralmente não revelada, da participação dos cidadãos como veredicto eleitoral do soberano (autorização aos magistrados) e uma visão estreita da deliberação democrática como um processo que envolve exclusivamente os eleitos e refere-se a decisões autorizadas. O resultado é uma "visão incompleta e distorcida" do que são os representantes e de como eles devem agir16. A conclusão previsível é a de que a eleição funciona para conferir poder a uma classe profissional que delibera acima das cabeças dos cidadãos, cuja única função é "aceitar" ou "recusar" seus líderes e nunca molestá-los enquanto eles tocam seus negócios, já que "devem compreender que, uma vez que tenham elegido um indivíduo, a atuação política é problema deste, não deles"17.
Importantes esforços têm sido feitos para se estimular uma interpretação não-formalista. De fato, desde seus primórdios constitucionais, o governo representativo pertenceu a uma família complexa e plural cujo ramo democrático não era propriedade exclusiva daqueles que advogavam por participação ao invés de representação. Como sustenta meu livro, os revolucionários americanos e franceses do século dezoito usavam dois termos distintos para denotar suas iniciativas inovadoras: governo representativo e democracia representativa. Ainda que ambos os termos tenham sido usados por vezes como sinônimos, os líderes políticos mais perspicazes estavam conscientes das diferenças. Por exemplo, Sieyès nunca usou o último, mas Condorcet o fez, julgando que o cidadão soberano devesse ter os direitos e os "meios legais" para ser ativo quando quer que ele/ela o achasse "útil ou necessário". Designar representantes não era o único meio de se participar ou a única função relacionada ao droit de cité.
Retomando a intuição de Condorcet, eu argumento que a especificidade e a singularidade da democracia moderna estão necessariamente baseadas, ainda que a isso não se limitem, no lançamento das "pedras de papel" por intermédio do voto18. Elas residem na circularidade que as eleições criam entre o Estado e a sociedade e no continuum do processo de tomada de decisões que liga os cidadãos à assembléia legislativa. Esta é também a fundamentação da teoria discursiva da soberania popular, uma importante contribuição à interpretação democrática da representação. A teoria do discurso, contudo, fornece apenas um retrato parcial do processo político de representação, pois, ao passo que enfatiza a comunicação (circularidade) como "a força socialmente integradora" que unifica os momentos parlamentar e extraparlamentar, ela não presta suficiente atenção aos momentos de ruptura daquela comunicação, momentos de circuito que trazem à baila, à revelia, a contribuição da representatividade à legitimação democrática da representação19.
Em um estilo hegeliano, o modelo de mediação de Jürgen Habermas explica bem melhor a relação orgânica entre o Estado e a sociedade do que a crise dessa relação, quando a continuidade entre os representantes e os cidadãos é interrompida e os últimos ficam propensos a gerar formas extraparlamentares de auto-representação; quando formas de espontaneidade política (novos movimentos) penetram a cena política e enriquecem a pluralidade de vozes. O fenômeno que requer nossa atenção encontra-se entre o estado de normalidade orgânica e o evento extremo de uma ruptura radical e violenta da ordem legal, quando, através de sua presença ativa e criativa, os cidadãos desvendam e denunciam a distância política entre a nação "real" e a "legal", mas não reivindicam o poder de tomar as decisões.
Em um ensaio notável de 1789 sobre tipos de despotismo, Condorcet classificava a espécie de regulamentação arbitrária, passível de originar-se em um governo no qual a legislação resulta do consenso dos cidadãos em serem representados, como "despotismo indireto." O despotismo indireto "ocorre quando as pessoas não são mais verdadeiramente representadas ou quando ele [o corpo legislativo] se torna muito desigual" para elas20. Isso traz à tona os temas do mandato político e do vínculo de afinidade entre os eleitos e os cidadãos eleitores, dois componentes essenciais da representação política que não podem ser explicados dentro do contexto da política como vontade (e da democracia eleitoral), mas dependem muito do papel do juízo na deliberação política dentro e fora do órgão legislativo. No livro, analiso em detalhe os dois componentes da representação democrática, defesa e representatividade. Aqui, preciso simplesmente apontar para o fato de que a nova forma de arbitrariedade que o governo representativo está pronto a engendrar não é tirânica no sentido tradicional, pois ela não toma a forma de uma violação das regras constitucionais e normas legais. Essa é a razão pela qual o "despotismo indireto" não justifica formas violentas de rompimento com a ordem legal, ou meios excepcionais.
Ele justifica, entretanto, formas de prática política que sinalizem a necessidade de se superar a divisão interna à cidadania simbolicamente unificada. A linguagem do discurso político, como a do discurso moral, "deve ser suficientemente estável para que o que um homem diga realmente consista na tomada de uma posição, realmente diga-nos algo a seu respeito"; continuidade para além do período eleitoral é a norma que esperamos que os representantes sigam, de forma que possamos reconhecê-los, por assim dizer, ou julgá-los sempre, não somente ao final de seus mandatos eleitorais. Uma vez que, ao aceitarem suas candidaturas, eles aceitaram submeter suas idéias e ações a nosso juízo, não cabe a eles sozinhos avaliarem a significância das posições que escolheram livre e responsavelmente tomar; "não cabe [a eles] sozinhos decidir se a reivindicação inicial [por eles] introduzida foi [por eles] adequadamente apoiada e elaborada"21.
Uma teoria democrática da representação deve ser capaz de explicar os eventos de continuidade bem como as crises e, além disso, envolver a idéia de que o povo soberano conserva um poder negativo que lhe permite investigar, julgar, influenciar e reprovar seus legisladores. Esse poder é negativo por duas importantes razões: sua finalidade é deter, refrear ou mudar um dado curso de ação tomado pelos representantes eleitos; e ele pode ser expresso tanto por canais diretos de participação autorizada (eleições antecipadas, referendo, e ainda o recall**, se sensatamente regulado, de modo que não seja imediato e, acima de tudo, rejeite o mandato imperativo ou instruções) quanto por meio dos tipos indiretos ou informais de participação influente (fórum e movimentos sociais, associações civis, mídia, manifestações)22. Esse poder popular negativo não é nem independente da nem antitético à representação política. Além do mais, ele é um ingrediente essencial do desempenho democrático da representação, porque entranhado no próprio caráter face de Jano desta instituição, que tem uma face virada para o Estado e outra para a sociedade. A representatividade consiste, como veremos daqui a pouco, na norma em relação à qual o poder negativo dos cidadãos pode ser descrito tanto como uma força revigorante quanto como um indicador que, à semelhança de um termômetro, sinaliza o status da "força integradora" que liga os eleitos e a assembléia que sedia a sociedade. Como oposto simétrico à comunicação enquanto "força socialmente integradora", o poder negativo dos cidadãos combina as normas de comunicação deliberativa (reciprocidade e publicidade) com a representatividade do representante.
Em suma, a teoria democrática precisa fazer retificações à concepção minimalista assim como à visão deliberativa habermasiana, de modo que se compreenda o mundo complexo da democracia representativa. Retificar a primeira, porque o foco na votação como resolução temporária do conflito político nos mostra a localização da "vontade" autorizada a legislar, mas não nos fornece um retrato completo do jogo democrático que põe aquela vontade em movimento e a forma. Retificar a última, porque o foco na "força integradora da comunicação" joga luz insuficiente sobre a refrega política, que a representatividade da representação traz à tona, uma característica que é sempre uma questão de grau e flutuação, e uma construção ideológica que está sempre aberta à revisão e à reavaliação.
A presença por meio do discurso e das idéias
"Uma população de eleitores não é capaz por si mesma de iniciativa, mas, no máximo, de consentimento"; todavia, uma democracia representativa não é uma "massa de eleitores inorgânicos" e seus cidadãos são capazes de tomar iniciativas diretas e indiretas23. A representação política invalida a opinião de que a sociedade é a soma de indivíduos dissociados que competem e se unem, votam e agregam preferências por atos discretos de livre escolha e cálculo instrumental. Ela se contrapõe a uma concepção da democracia como uma multidão numérica de unidades singulares ou associadas forçadas a delegar seu poder pela simples razão de que uma multidão não pode ter uma vontade, não pode exercer nenhum poder ou ser um governo. Uma política representacional concebe a sociedade democrática como uma malha intrincada de significados e interpretações das crenças e opiniões dos cidadãos a respeito de quais são seus interesses; crenças que são específicas, diferenciadas e sujeitas à variação ao longo da vida real das pessoas. A democracia é única porque extrai das diferenças a força para a união ("as pessoas são capazes de se unir na diferença, sem se abstraírem de suas diferenças")24.
Na política representativa, diferentemente da democracia direta, os eleitores não são meras quantificações. Eles espelham a complexidade de opiniões e de influência política, nenhuma das quais é uma entidade computável aritmeticamente. Quando traduzimos idéias em votos, tendemos às vezes a nos esquecer dessa complexidade e assumir que os votos refletem preferências individuais, ao invés de representarem opiniões. Muito da argumentação de que a agregação de votos não esgota a expressão da opinião é familiar aos críticos da teoria da escolha social. Contudo, algumas observações adicionais podem ser reunidas para se alterar a leitura da votação democrática como uma participação que se presta a selecionar não políticas, mas tomadores de decisão.
Contrariamente aos votos sobre questões isoladas (democracia direta), um voto em prol de um candidato reflete a longue durée e efetividade de uma opinião política ou de uma constelação de opiniões políticas; ele reflete a atratividade de uma plataforma política, ou um conjunto de demandas e idéias ao longo do tempo (a democracia representativa tem sido então considerada um regime de tempo)25. O voto direto (ou, nas palavras de Condorcet, a "democracia imediata") não cria um processo de opiniões e não permite que elas se baseiem em uma continuidade histórica, pois faz de cada voto um evento absoluto e, da política, uma série única e discreta de decisões (soberania pontuada). Mas quando a política é programada de acordo com os termos eleitorais e as políticas incorporadas pelos candidatos, as opiniões compõem uma narrativa que vincula os eleitores através do tempo e do espaço e faz das causas ideológicas uma representação de toda a sociedade e de seus problemas. Isso explica por que as opiniões nunca têm peso igual, nem mesmo no caso hipotético de duas opiniões diferentes recebendo o mesmo número de votos. Se o peso das opiniões fosse igual, a dialética das opiniões e o próprio voto fariam pouco ou nenhum sentido. O voto é uma tentativa de se dar peso às idéias, não de torná-las idênticas quanto ao peso, ou com algum peso26.
Pode-se, portanto, dizer que a democracia representativa revela o trabalho "miraculoso" das opiniões e narrativas ideológicas de uma forma que a democracia direta não é capaz, pois ela nos compele a transcender o ato de votar, num esforço de se reavaliar repetidamente a correlação entre o peso das idéias e o peso dos votos (na preservação, obtenção ou aumento do consentimento). Na democracia direta, todo voto é como um novo começo (ou uma resolução final) porque corresponde simplesmente à contagem de vontades ou preferências, mas não é nem pode ser representativo das idéias; esperar pela "próxima oportunidade" não faz sentido, já que nela toda decisão é absoluta, porque torna as opiniões idênticas às vontades e carece de qualquer vínculo histórico com as cadeias de opiniões e decisões passadas e futuras.
Esta é a razão por que o voto direto em uma matéria não é uma alternativa à guerra civil, mas, na realidade, aumenta o risco de guerra civil e por que, de outro lado, a política representativa é um fator de estabilidade. Em uma democracia representativa, a cadeia de opiniões, interpretações e idéias que buscam visibilidade através da votação em um candidato ou partido consolida a ordem política a divergência se torna um fator de estabilidade, um mecanismo de todo o processo político. Ela torna-se o liame que mantém unida uma sociedade que não possui centro visível e que vem a se unificar por meio da ação e do discurso (experiências comuns de interpretação que os cidadãos compartilham, narram, resgatam e refazem incessantemente, na condição de partidários-aliados). Como Paine compreendeu, as opiniões e as crenças podem converter o poder em um processo político incessante ao qual a representação dá efetividade, pois enaltece o mundo público das idéias e a mediação do discurso, ambos os quais tornam nossos votos mais significativos do que uma porção infinitesimal da vontade geral. De modo bem eficaz, Claude Lefort salientou a natureza não-fundacional da democracia moderna (leia-se representativa), a qual "em virtude do discurso...revela que o poder a ninguém pertence; que aqueles que exercem o poder não têm domínio sobre ele; que eles, de fato, não o personificam; que o exercício do poder requer uma contestação repetida e periódica; que a autoridade daqueles investidos de poder é criada e recriada como resultado da manifestação da vontade do povo"27.
A representação política ilumina e enfatiza a natureza quérula da democracia. Na República, Platão descreveu (e criticou) a democracia não somente como um sistema de igualitarismo nivelador cego à especificidade individual, no qual operam a seleção por sorteio e a alternância de cargos ao invés da admissão dos competentes por alocação funcional. Na descrição de Platão, a democracia é primeiramente, e acima de tudo, um sistema no qual todos os cidadãos discordam quanto ao controle do governo porque todos eles reivindicam voz ativa no trato e resolução desse desacordo. Contudo, da mesma forma que a participação na eleição, a alternância e o sorteio dissipam algumas discordâncias, mas não silenciam a disputa entre os cidadãos. Mas por que os cidadãos disputam entre si, se sabem de antemão que irão todos governar em algum momento ou terão outra chance de ter seus representantes eleitos e seu partido apoiado pela maioria?28
Os teóricos da democracia superestimam a escolha das pessoas e subestimam, por assim dizer, a escolha de políticas e idéias que a escolha das pessoas indica ou representa29. O caráter da competição democrática é, entretanto, moldado não apenas pelas regras do jogo, mas também pelos meios utilizados pelos cidadãos para expressar e resolver seus desacordos qual seja, o discurso independentemente de sua presença ser direta ou eleitoral30. Não por acaso, escritores clássicos que descreviam a democracia ateniense realçaram que todos os cidadãos possuíam uma chance igual não apenas de competir pelo poder, mas também de propor leis e conquistar a maioria na ekklesia. A crítica de Pseudo-Xenofonte à constituição de Atenas, em nome da competência aristocrática, é o primeiro documento relevante a atacar a democracia por empregar o sorteio e a alternância a todos os cidadãos indistintamente, não apenas aos melhores dentre eles ou aos de mesma estirpe. Um sistema de governo no qual os iguais são tratados igualmente não é necessariamente democrático, ainda que seja certamente igualitário. Isto é, por exemplo, o que distingue Atenas de Esparta e a razão pela qual a primeira, em vez da última, era conhecida como uma democracia, embora ambas utilizassem o sorteio e a alternância para selecionar magistrados, requeressem a presença direta dos cidadãos na assembléia e, finalmente, restringissem a cidadania a um consórcio relativamente pequeno de homens nativos adultos e livres.
É interessante notar que Rousseau (um admirador de Esparta) desdenhava, pelo mesmo motivo, tanto a democracia representativa quanto a direta, pois ambas, uma vez que empregavam o discurso como uma forma de ação política (ou de um modo indireto), tinham que se valer da competição para conquistar o consenso (fosse diretamente com relação às questões ou em relação a um candidato). Em sua mente, isso fazia da política democrática um experimento permanente de opiniões e formação de consenso, no qual a retórica e o juízo valorativo não a presença por si ou a vontade seriam essenciais. Ainda mais interessante é o caso de Hobbes, que não acreditava que as democracias eleitoral e direta fossem fundamentalmente diferentes e que apenas a primeira tivesse um caráter aristocrático. Hobbes compreendeu que a democracia é sempre uma mistura de igualdade e aristocracia, de tal modo que ela consiste tanto no igual direito de voto como também no igual direito de fala; e o discurso é o veículo para a distinção individual, a pluralidade e a altercação que a eleição regula31.
O partidarismo como uma representação ativa do geral
A democracia é um "conflito delimitado" ou um "conflito sem assassinato": não é consenso32. Todavia, para que este seja o caso, os cidadãos devem consentir com certos valores ou princípios, e os vencedores e perdedores devem confiar que seus adversários irão abrir mão das armas independentemente do resultado das eleições. Seria, portanto, mais correto dizer que a democracia (na medida em que funcione e perdure) requer algum consenso básico porque diz respeito à divergência e também ao raciocínio instrumental. Não importa o quão mínima a definição de democracia, o minimalismo parece vir ao final de um processo mais ou menos bem sucedido, que as pessoas tenham elas mesmas encampado33. O raciocínio instrumental e estratégico é suficientemente sofisticado para consistir em uma racionalização posterior de uma mais ou menos problemática experiência (de tentativa e erro) de aprendizado pela prática - parafraseando-se uma máxima pragmatista34.
Não é novidade dizer que, embora os procedimentos possam conter a desordem social, sua eficácia é amplamente dependente de fatores éticos ou culturais. Isso é verdadeiro particularmente no caso da representação, pois o mandato que amarra o(a) representante à sua consistência é essencialmente voluntário; não é legalmente vinculativo. A representação consiste em uma práxis política que "não é meramente a realização arbitrária de escolhas, nem meramente o resultado da barganha entre ambições privadas, separadas"35. O raciocínio instrumental e o compromisso ocorrem em um contexto de entendimento comum acerca da direção política que o país deveria ou não tomar, com a consciência de que este "não é uma realidade que nos seja objetivamente dada de uma ou outra forma"36. Nestas condições, tal raciocínio é capaz de distinguir o inimigo total do partidário político, "a munição da eleição"***, para parafrasear Malcom X. A maior parte do tempo, sistemas de crenças e mesmo valores estereotipados estruturam a barganha e o raciocínio estratégico, de forma que, ainda que os eleitores possam parecer ou honestamente tentar raciocinar estrategicamente, eles acabam votando "contra" ou "a favor de" constelações de idéias e crenças quando votam em um candidato individual37.
John Rawls descreveu a "profundidade" e a "amplitude" de um consenso sobreposto o que Hegel chamaria de "éthos constitucional" nos seguintes termos:
" depois que um consenso constitucional está em vigor, os grupos políticos são forçados a participar do fórum público de discussão política e dirigir-se a outros grupos que não compartilham sua doutrina abrangente. Esse fato torna racional para eles se afastar do círculo mais restrito de suas próprias visões e desenvolver concepções políticas em cujos termos possam explicar e justificar suas políticas preferidas a um público mais amplo, de modo a reunir uma maioria à sua volta"38.
Os partidos políticos articulam o "interesse universal" a partir de pontos de vista periféricos. Eles são associações parciais-contudo-comunais e pontos essenciais de referência que possibilitam aos cidadãos e representantes se reconhecerem uns aos outros (e aos demais) e formarem alianças e, além disso, situarem ideologicamente os compromissos que estão prontos a estabelecer39. "Mas, de fato, uma das características mais importantes do governo representativo é sua capacidade para a resolução das demandas conflitantes das partes, com base em seu interesse comum no bem-estar do todo"40. A dialética entre as partes e o todo explica a função complexa do arranjo legislativo em um governo representativo, como um órgão mediador entre o Estado e a sociedade41. A representação é a instituição que possibilita à sociedade civil (em todos os seus componentes) identificar-se politicamente e influenciar a direção política do país. Sua natureza ambivalente social e política, particular e geral determina sua ligação inevitável com a participação.
A representação política transforma e expande a política na medida em que não apenas permite que o social seja traduzido no político; ela também promove a formação de grupos e identidades políticas. Acima de tudo, ela modifica a identidade do social, uma vez que, no momento em que as divisões sociais se tornam políticas ou adotam uma linguagem política, elas adquirem uma identidade na arena pública de opiniões e tornam-se mais inclusivas ou representativas de um espectro mais largo de interesses e opiniões. Isso é necessário para que elas conquistem uma maioridade numérica. Todavia, a estratégia é apenas uma explicação parcial. É próprio ao processo político de representação filtrar e dar conta da parcialidade irredutível das identidades sociais e culturais, tornando-as matérias de alianças e programas políticos. Isso faz dele precisamente o oposto da representação corporativista, advogada por teóricos da "participação de grupo", e da democracia do gerenciamento pluralista42. A pressuposição implícita de um modelo de democracia na forma de "pequenas unidades descentralizadas" (individuais ou coletivas) buscando representação direta na arena política é a idéia de que "a co-presença dos sujeitos em proximidade" deve purificar a política da manipulação ideológica levada a cabo pelos partidos. O resultado, entretanto, é que, ao se passar por cima do mundo mediado da "voz e do gesto, do espaçamento e da temporalidade", a política é "afastada" ao invés de purificada43.
Mas o partido político traduz as várias instâncias e particularidades em uma linguagem que é geral e tenciona representar o geral. Nenhum partido diz representar apenas os interesses daqueles que a ele pertencem ou o apóiam. O partidarismo é uma manifestação ativa do geral em vez de uma apropriação do geral por um particular; é o oposto do patrimonialismo. Por isso pôde Hegel escrever que a representação traz o dissenso para a política porque, ao politizar a esfera social, ela traz a pluralidade e a diferença para dentro do público, e Weber pôde acentuar que o aspecto político do voto reside na chance que têm os cidadãos de transcender seu ser social pelo seu próprio fazer, o que equivale a dizer que agem independentemente de sua identidade social e tornam-se eles mesmos representantes de sua comunidade política44.
Pode ser útil recapitular o diagnóstico presciente de Tocqueville sobre as duas formas de associações democráticas que os cidadãos tendem a criar: associações civis, que reúnem (e dividem) os indivíduos de acordo com seus interesses ou opiniões específicos e, a maior parte do tempo, unidimensionais; e associações partidárias, que reúnem (e dividem) os cidadãos ao longo das linhas de suas interpretações avaliativas de problemas que são gerais, ou de "igual importância para todas as partes do país." As primeiras produzem uma fragmentação "ad infinitum sobre questões de detalhe" que raramente conseguem ser de alcance geral, uma vez que a vida das associações civis depende do relativo fechamento de seus limites. As últimas interrompem a fragmentação, não, contudo, pela imposição de uma homogeneidade ou ocultação da diferença (que coloque a sociedade inteira na imagem de um partido), mas pela criação de novas formas de "diferença" entre os cidadãos. O partidarismo político tanto congrega as pessoas quanto as separa com relação a questões que são gerais em suas riqueza e implicações45. A função dos partidos vai muito além daquela instrumental, de provimento de organização e recursos para a alternância dos quadros políticos e a resolução pacífica dos pleitos por sucessão. Sua função é acima de tudo aquela de "integração da multidão", unificando as idéias e interesses da população e tornando o soberano permanentemente presente como um agente de influência e supervisão extra-estatais46.
Está além do escopo deste artigo analisar o papel da forma partidária de participação na democracia moderna, sua transformação de uma organização de notáveis, passando por uma instituição de massas e totalizadora, unificada por um credo político de tipo religioso, até um maquinário eleitoral que conta com a mídia, os analistas políticos e o dinheiro privado47. O questionamento crítico dos problemas que a liderança de grupo coloca para a democracia e a discussão do argumento weberiano de que a política representativa enseja a proletarização da massa por uma elite organizada e organizacional requereria um tipo de pesquisa bastante diverso. É suficiente notar aqui que a declaração da crise da ideologia e a decorrente virada cognitivista que a teoria do discurso conferiu à democracia são largamente responsáveis pelo silêncio e pela miopia da teoria política contemporânea a respeito do lugar do partido e do partidarismo na política democrática48. Todavia, a crise dos partidos ideológicos como os da Guerra Fria mostrou que a fragmentação pré-eleitoral candidatos sem partidos pode ser a origem de espécies ainda mais endêmicas de radicalismo ideológico ao invés de sinal de uma participação mais democrática e livre de preconceitos. Livres das antigas identificações ideológicas, os eleitores podem se achar capturados por e sob o extraordinário poder de outros tipos de potentados, tais como tribos étnicas e comunidades religiosas, magnatas da mídia privada e filiações comunitárias que, em vez de auxiliarem na deliberação, não se misturam ou criam compromissos arraigados49.
Mas a seleção de candidatos na condição de competidores isolados, sem um partido ou filiação a um grupo político, não pode ser considerada um ideal de representação democrática, na medida em que pode inclusive se tornar um "afastamento dos princípios do governo representativo"50. Na realidade, se a eleição fosse de fato uma seleção entre e de candidatos isolados entre e de nomes individuais ao invés de nomes de grupos políticos a representação iria desaparecer, porque cada candidato(a) concorreria por si solitariamente e se tornaria, com efeito, um partidário de seu próprio interesse. O arranjo legislativo seria uma agregação de vontades individuais, mais ou menos como a assembléia na democracia direta - incapaz de tomar decisões por meio de um processo deliberativo estendido - e, ao final, não-representativo, já que apenas as idéias e opiniões (ou seja, o juízo em um sentido amplo) podem ser politicamente representáveis, não os indivíduos. Também por esta razão, a representação na esfera legislativa não corresponde simplesmente ao resultado das eleições. Melhor dito, ela é o resultado das eleições na medida em que ocorram dentro de um contexto político que envolva programas e idéias que sejam mais ou menos organizados e gerais, mas certamente capazes de atrair e unir os interesses e as idéias dos cidadãos (quer dizer, os seus votos). Votar no Sr. Smith sempre implica votar também no que o Sr. Smith diz e acredita, e assim, inevitavelmente, naquilo em que acreditamos e que defendemos51.
A representação política atesta o fato de que, embora a democracia possa ser explicada em termos de regras do jogo, a participação dos cidadãos não é um jogo neutro, mas uma forma concreta de se promover concepções e de se identificar com aqueles que as apóiam ou fazem alegações convincentes em sua defesa52. É por isso que a representação é "problemática" quando analisada em relação à democracia. Ela é problemática porque não pode nunca ser corroborada por e concebida nos termos de representantes que saibam efetivamente o que as pessoas desejam, e porque as expectativas das pessoas e as realizações de seus representantes jamais irão corresponder com exatidão53. Ao mesmo tempo em que desafia o cognitivismo, a representação democrática depende de muito mais do que simplesmente procedimentos eleitorais. Ela requer robustas autonomia local e liberdade de expressão e associação, bem como certa igualdade básica de condições materiais. Demanda também uma cultura ética de cidadania que possibilite que tanto os representados quanto os representantes vejam as relações partidárias como não irredutivelmente antagonistas e sua defesa não como uma promoção incondicional de privilégios sectários contra o bem-estar de todos.
É, portanto, apropriado dizer que a compreensão da representação como uma instituição democrática, ao invés de um recurso ou uma segunda alternativa, coincide com a reabilitação de uma dimensão ideológica inevitável da política. Isso porque a política, no contexto da representação, envolve um processo complexo de unificação-e-desunião dos cidadãos, que os projeta para uma perspectiva orientada para o futuro. A política mantém o soberano em moto perpétuo, por assim dizer, ao passo em que transforma sua presença em uma manifestação de influência política complexa e delicada.
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