Welfare, hierarquia e a "nova direita" na era Thatcher

WELFARE E EXPERIÊNCIAS NEOLIBERAIS

Welfare, hierarquia e a "nova direita" na era Thatcher^*

Peter Taylor-Goobyt ^**

Professor da Universidade de Kent, Inglaterra

INTRODUÇÃO

O welfare state está passando por uma época interessante. Em meados da década de 1970, o padrão dos gastos sociais nos países ocidentais passou por uma acentuada mudança. Enquanto os gastos sociais continuavam a crescer, a taxa de crescimento, que teve uma média de 7,6% nos sete maiores países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) entre 1960 e 1975, caiu para a metade entre 1975 e 1981 (Tabela 1). A ortodoxia das ciências sociais, que prega o consenso, o intervencionismo, a expansão e estabilidade (vagamente associada com interpretações de Bell, Keynes e Parsons) foi substituída por um discurso que menciona o conflito, a sobrecarga, o déficit de legitimação e a crise. No nível político a guinada para a direita em muitos países ocidentais indicou uma tendência para a redução nos gastos com o bem-estar. Na análise teórica do welfare state, a grandiosa tradição da abordagem centrista e socialista fabiana foi atacada com uma violência cada vez maior pelo marxismo, o feminismo e a "nova direita".

Os trabalhos mais recentes sobre a "crise" do welfare state (Ringen 1987; O'Higgins 1985; Johnson 1987) concluíram que esta preocupação é exagerada. O orçamento destinado ao bem-estar social continua a crescer, embora mais lentamente. Parece que não há sérios problemas para manter os níveis atuais de suprimento (OECD 1985; O'Higgins e Patterson 1985), nenhuma ameaça substancial à ordem social e nenhum declínio nos compromissos e envolvimentos políticos.

Neste contexto, a experiência da Grã-Bretanha é de particular interesse. A rejeição do neo-keynesianismo fica realçada pela volta, em 1979, de um governo conservador de direita, e suas sucessivas reeleições, com uma maioria parlamentar ainda mais substancial, em 1983 e 1987. Quanto à política do welfare, as medidas governamentais foram consideradas, tanto por apoiadores como por críticos (Harris e Seldon 1987; Mishra 1984) exemplos das características principais da economia política da "nova direita". Uma análise comparativa transnacional do desempenho econômico e dos gastos com o bem-estar social na Grã-Bretanha e em outros países da OCDE reforça a impressão de que o governo britânico está executando uma experiência política de "nova direita", tanto mais interessante por se realizar numa economia capitalista altamente desenvolvida, com forte tradição de previdência estatal.

O declínio dos gastos sociais no Reino Unido depois da crise econômica internacional de meados da década de 1970 foi mais acentuado do que na maioria dos países membros da OCDE (Tabela 1). Esta mudança pode ser explicada sem se atribuir ao governo um projeto político-econômico radical: a queda do crescimento econômico a um nível mais baixo no Reino Unido do que em qualquer outro país da OCDE, exceto a Holanda, levou a fortes pressões pela redução nos gastos públicos (Cameron 1985: 11). Contudo, o aumento dos cortes na Grã-Bretanha no decorrer dos anos 80 é mais difícil de se explicar em termos de pressões econômicas. As perspectivas de gastos com o bem-estar social melhoraram na Grã-Bretanha mais depressa do que em outros países.

Os principais fatores que influenciam o custo dos programas de bem-estar - mudanças demográficas, mudanças no tipo de cobertura previdenciária e melhorias no nível dos benefícios sociais - estão discriminadas na Tabela 2. A diminuição das pressões demográficas no Reino Unido, que baixaram a um nível inferior a qualquer dos países estudados (exceto a Suécia), indica que neste aspecto é possível manter uma taxa mais alta de crescimento dos benefícios reais, supondo que a cobertura previdenciária não mude. Este potencial de melhoria foi absorvido no início dos anos 80 pela mudança de cobertura previdenciária implícita no crescimento do desemprego até um nível mais alto, no pico da recessão de 1983, do que em qualquer outro país membro da OCDE, exceto a Espanha (Tabela 3). Mais recentemente, os níveis de desemprego voltaram a um nível mais baixo do que em 1981, ano em que se baseou a análise da OCDE de perspectivas para o futuro, e a um nível mais baixo que na maioria dos outros países.

As pressões exercidas pelo declínio econômico relativo também são menos severas do que em qualquer época da história recente. Durante a década que se inicia em 1976 a taxa média de crescimento anual de 1,6% excedeu a da França e se aproximou da apresentada pela Alemanha e pela Itália. Em 1987 e 1988, a economia britânica cresceu a uma taxa de mais de 4%, embora pareça improvável que este índice possa se manter indefinidamente (CSO 1989: 114).

Esta imagem relativamente rósea apresentada pelos dados sobre crescimento e demografia é contestada por algumas fontes. Como nos Estados Unidos, os argumentos oficiais que pedem restrição nos gastos com o bem-estar invocam pressões demográficas de longo prazo, em particular o fato de que a proporção entre as pensões e as pessoas em idade de trabalho vai passar de cerca de 1 para 3, nos anos 80, de 1 para 2 por volta do ano 2025 (DHSS 1985). Contudo, este argumento ignora quatro pontos: as pressões demográficas nos anos 1990 e no início dos anos 2000 serão menos pronunciadas do que no presente; os problemas demográficos em outros países importantes são muito mais intensos e urgentes do que no Reino Unido (Tabela 4); nas três décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, um aumento similar na proporção de pensionistas para trabalhadores foi absorvida com sucesso pela política britânica de pensões e aposentadorias; e são enganadoras as estimativas de taxas de dependência que ignoram a dependência do seguro social de números historicamente altos de desempregados no início dos anos 80, e a tendência crescente de que um número cada vez maior de mulheres casadas entrem no mercado de trabalho formal (Falkinghan 1987; veja em Navarro 1988 um argumento comparável aplicado aos EUA).

Assim, a perspectiva da previdência estatal na Grã-Bretanha no final da década de 80 e na década de 90 é mais otimista do que em muitos outros países. Mesmo assim, o governo está pressionando por um programa radical baseado numa economia política de "nova direita", numa época em que há menos pressões objetivas por mudanças do que em outros países. A Grã-Bretanha oferece uma oportunidade interessante de se examinar o sucesso de uma política social de direita conscientemente radical, impelida por uma opção política e não pela influência óbvia de restrições econômicas ou pressões demográficas.

UMA POLÍTICA SOCIAL DA "NOVA DIREITA"

A contribuição característica da "nova direita" à análise social foi a de "modernizar" a ênfase que a velha direita colocava na hierarquia, na obrigação, na dependência e na tradição, em sintonia com as condições prevalecentes nas sociedades capitalistas avançadas. O mercado vem substituir a ordem tradicional; a liberdade individual, em vez da responsabilidade ou da obrigação, torna-se a virtude básica.

A elegante destruição de Hayek da possibilidade lógica de que a intervenção do Estado possa alcançar os objetivos sociais desejados (veja-se, por exemplo, 1976) e o relato mais pragmático de Friedman sobre o prejuízo causado ao bem-estar individual como resultado das intervenções estatais desviadas por interesses particulares (1980) já foram extensamente discutidos por sociólogos especializados em problemas de welfare (George e Wilding 1986; Mishra 1984; O'Sullivan 1987; Taylor-Gooby e Dale 1981, e outros). Autores como Minford (1984, 1987) e Seldon (1981) desenvolveram estes temas no contexto da política do Reino Unido. A característica essencial da análise da "nova direita" é a alegação de que o projeto intervencionista estatal está fundamentalmente errado, já que é impossível para os órgãos governamentais centralizar as informações sobre necessidades, desejos e qualificações que estão disponíveis, em variadas formas, aos indivíduos que constituem uma sociedade moderna complexa. O planejamento estatal irá produzir um resultado menos satisfatório do que as opções individualizadas, mediadas pelo sistema de mercado, que passa as informações sobre demanda e oferta a todos os participantes. O planejamento também tem o resultado imoral de reduzir a liberdade individual através do uso do poder coercitivo do Estado. A justiça social como objeto de política social não passa de uma miragem. O resultado desta filosofia, em termos políticos concretos, é um desejo de reduzir o papel do Estado na área do bem-estar social, cortando os gastos e os impostos e transferindo os serviços para o setor privado. Onde o mercado não pode atuar porque não há demanda efetiva, as organizações filantrópicas particulares, sob o livre controle dos indivíduos, substituem a ação do Estado. Os serviços previdenciários estatais que forem mantidos devem se direcionar estritamente aos pobres, já que só podem ser justificados como parte de um programa destinado a aliviar as necessidades extremas através de uma ação humanitária coletiva, e não como uma política dirigida à justiça social ou à igualdade - que possa ser interpretada como um direito dos necessitados.

Na Grã-Bretanha as declarações oficiais quanto a objetivos políticos se inserem neste modelo. O objetivo geral dos gastos públicos é: "manter sua taxa de crescimento abaixo do crescimento da economia como um todo, e assim reduzir os gastos públicos como proporção da renda nacional. Isto possibilitará que um nível mais baixo de empréstimos se combine com reduções na carga tributária, encorajando assim os empreendimentos e a eficiência" (Treasury 1988, Vol. 1:4). Apresenta-se um argumento semelhante na declaração acintosa que abre o primeiro White Paper sobre gastos públicos do ciclo de governos conservadores: "os gastos públicos estão no cerne das dificuldades econômicas da Grã-Bretanha". O manifesto da eleição de 1987 amplia o argumento sobre a redução de impostos para desenvolver "um forte argumento moral pela redução tributária... como um partido comprometido com a família e oposto ao Estado todo-poderoso, queremos que as pessoas guardem uma parcela maior daquilo que ganham, e tenham mais liberdade de escolher o que querem fazer para si mesmas, para suas famílias e para outros menos afortunados." (Conservative Party 1987, 1987: 27).

O argumento moral sobre a conveniência de se reduzir a intervenção do Estado na vida das pessoas aparece ampliado num discurso muito citado do Secretário do Estado para os Serviços Sociais. Numa passagem que muitos consideram como influenciada por recentes trabalhos norte-americanos (por exemplo, Murray 1984; veja Levy 1988), ele argumenta que apoiar-se na previdência social do Estado "pode, com o tempo, corromper o espírito humano. Todos conhecem a lúgubre apatia da dependência e podem compará-la com o puro deleite da realização pessoal. Montar deliberadamente um sistema que cria a primeira em vez da segunda significa agir diretamente contra... o bem-estar dos indivíduos e da sociedade." (Moore 1987: 7). Estes princípios podem se traduzir em quatro objetivos políticos: (1) cortar os gastos - os serviços previdenciários constituem cerca de 70% dos gastos do Estado, e são básicos para qualquer plano de redução tributária; (2) ampliar o escopo do setor privado, a fim de melhorar as opções e retirar a carga do governo; (3) destinar aos pobres os gastos estatais remanescentes, passando de serviços universais a seletivos; e (4) reduzir a tributação a fim de liberar as empresas, melhorar as opções e apoiar as atividades privadas e voluntárias como substitutas dos serviços previdenciários estatais. Vamos agora revisar as realizações do governo conservador da Grã-Bretanha na década de 80, para ver em que medida conseguiu atingir estes objetivos.

REDUÇÃO NOS GASTOS

O objetivo de redução dos gastos do Estado foi atingido em termos relativos, mas não absolutos. A proporção do Produto Nacional Bruto britânico alocada pelo Estado caiu de cerca de 41% em 1978 para cerca de 39% em 1989 (Treasury 1989). Esta queda ocorreu dentro de um contexto de crescimento econômico substancial. Em termos reais, os gastos estatais de fato subiram de cerca de 137 bilhões de libras em 1979 para 153 bilhões de libras em 1989, a preços de 1989 - um aumento de cerca de 11%.

Os gastos com o bem-estar, que constituem mais de metade de todos os gastos estatais, seguem um padrão semelhante. O total combinado de gastos com seguro social, educação, Serviço Nacional de Saúde (NHS), serviços sociais pessoais e moradia subsidiada subiu de cerca de 75 bilhões de libras para 89 bilhões de libras, a preços de 1989. Como proporção do PIB, o total caiu de 23 para 21%. Contudo, estes números podem levar a conclusões equivocadas.

Os gastos com educação e serviços sociais pessoais subiram ligeiramente, e com o seguro social e o NHS em um pouco mais de um terço. Estes últimos aumentos foram causados pelas mudanças demográficas e a elevação do desemprego, já mencionadas, mais os aumentos reais de salário no NHS. A queda mais espetacular foi a do programa relativamente sem importância de moradias populares - de 7,4 para 2,1 bilhões de libras durante o período, sendo que estão programadas outras reduções substanciais. Os cômputos nacionais consideram o resultado da venda de bens como gastos negativos. Desde 1979, mais de 1,2 milhão de casas populares foram vendidas aos moradores, pelo plano "Direito de Compra", com descontos de até 75% do valor avaliado. Em 1989 os rendimentos de capital reduziram o total de gastos com habitação em mais de 2,5 bilhões de libras.

Os cômputos também ignoram o impacto dos gastos tributários. No caso de casas hipotecadas, ocupadas pelos proprietários, estes gastos cresceram de 5,4 bilhões de libras em 1979 para 9,5 bilhões em 1989, a preços de 1989. No caso das pensões privadas e ocupacionais, o aumento é ainda mais marcante - de 7,1 para 10,8 bilhões de libras. A política de "Direito de Compra" e de Previdência Social de 1986 fortaleceu substancialmente os incentivos para compra de casa própria e para a mudança das pensões estatais para as privadas, e no futuro irão aumentar mais ainda os gastos públicos. Incluindo-se nos cálculos a renda que o governo perdeu devido às concessões tributárias, e omitindo-se a renda provinda da venda de casas populares com descontos, os gastos previdenciários subirão ligeiramente como proporção do PIB.

Estes gastos aumentam com a inclusão do valor de bens perdidos com os descontos na venda de moradias.

Estes pontos pertencem às convenções contábeis. Eles realçam o fato de que foi obtida uma modesta redução da intervenção estatal em termos de gastos diretos, porém através de mudanças que aumentam o nível da intervenção econômica estatal a fim de atingir objetivos previdenciários por outros métodos.

Embora os gastos com a maioria dos serviços tenham se mantido, há graves problemas de insuficiência de fundos. Em 1987, a preocupação com o NHS atingiu o ápice. Uma declaração conjunta sem precedentes, feita pelos presidentes de todos os Royal Colleges, afirmou que os serviços "quase chegaram ao ponto de colapso", alegação reiterada pelo ex-chefe médico do Departamento de Saúde e Previdência Social (DHSS). Um relatório feito pelo comitê multipartidário dos Serviços Sociais estimava que a pressão exercida pelo desenvolvimento de novas formas de tratamento e pelas mudanças demográficas, mais os acordos relativos a gastos que foram concedidos, mas não inteiramente financiados pelo governo, resultaram numa situação em que os gastos com os serviços hospitalares estavam atrás das demandas feitas por essas pressões, com uma defasagem de até 0,5 bilhão de libras por ano — ou seja, uma insuficiência de fundos cumulativa da ordem de 2 bilhões de libras desde 1980 (Social Services Select Committee 1988: Tabela A). Uma preocupação semelhante quanto à insuficiência de fundos foi expressa por um inquérito oficial sobre a educação, que aponta para a decadência dos edifícios e instalações escolares (Her Majesty's Inspectorate of Schools, 1987).

Também há provas de uma desigualdade cada vez maior na área da saúde. Uma revisão feita em 1979 do Black Report conclui-, "de modo geral, a taxa de mortalidade declinou mais depressa nas classes ocupacionais mais altas do que nas mais baixas, contribuindo assim para aumentar o abismo entre ambos. De fato, em alguns aspectos a saúde das classes ocupacionais mais baixas deteriorou, em contraste com a melhora na população em geral. De 1974 a 1984 houve um descompasso maior entre os grupos manuais e não-manuais na taxa de doenças crônicas, e durante a década de 70 o desnível cresceu também nas doenças agudas" (Whitehead 1987: 36).

O impacto das mudanças nos gastos públicos foi o de ampliar as desigualdades de cobertura. Na franja inferior, há evidência de um aumento na miséria dos grupos mais pobres: o número de famílias sem casa dobrou durante a década, chegando a mais de 200.000; o número dos que estão desempregados há longo tempo aumentou de cerca de 200.000 para mais de um milhão (Layard 1987), e o número dos que vivem à beira, ou abaixo do nível de assistência pública como último recurso aumentou de 6 para 9,4% (DHSS 1988). O sistema de seguro nacional para desempregados sofreu um colapso sob o impacto do desemprego de longo prazo, de tal forma que hoje cerca de um quarto deste grupo, apenas, tem direito aos benefícios do National Insurance. Além disso as mudanças na estrutura dos benefícios retiraram as coberturas por acréscimo de filhos, de modo que o impacto das reformas repousa, em grau considerável, sobre a estrutura doméstica. Os fatos apontam para a pobreza das minorias étnicas, dos moradores das áreas pobres das cidades e para uma crescente divisão entre o Norte e o Sul, o que levou os estudiosos do Reino Unido a afirmarem que está se desenvolvendo uma subclasse na Grã-Bretanha, tal como nos Estados Unidos (Dahrendorf 1987), ou que a estrutura da cidadania está ameaçada (Halsey 1988). Os grupos de classe média, que são mais influentes, estão em melhores condições para conservar os serviços públicos que atendem às suas próprias necessidades (Le Grand 1987).

Estas mudanças se realizam num contexto de modificações substanciais no padrão da distribuição de renda. Em 1976, o quinto inferior de todos os domicílios (classificados segundo a renda de mercado ganha e não ganha, sem levar em consideração o efeito dos impostos e benefícios governamentais) ficava com 0,8% do total das rendas, enquanto que o quinto superior ficou com 44,4%. Em 1986, a parcela tomada pelo quinto inferior tinha caído para 0,3% e a do quinto superior subiu para 50,7% do total das rendas. O impacto da intervenção do Estado, através da taxação direta e indireta e dos benefícios em dinheiro e espécie, foi o de mitigar, mas não reverter, a tendência a uma maior desigualdade. Se levarmos em conta os impostos e os benefícios, em 1976 o quinto inferior ficou com 7,4% e o quinto superior com 37,9%. Em 1986 a proporção era de, respectivamente, 5,9% e 41,7% (CSO 1989: 97). Assim, a política estatal ainda exerce um efeito de redistribuição, mas não um efeito suficientemente forte para eliminar a crescente desigualdade na renda da sociedade civil. De modo geral, o efeito das mudanças nos gastos públicos é o de destinar uma proporção maior dos recursos para os mais ricos, de modo que a defasagem aumenta ainda mais.

PRIVATIZAÇÃO

A venda de bens, muitas vezes com descontos substanciais, vem se tornando uma importante fonte de renda para o Estado. Desde 1979, esta renda chegou a mais de 17 bilhões de libras, a preços de 1989. O planejamento dos gastos supõe uma renda de pelo menos 5 bilhões de libras anuais nos próximos três anos (Treasury, 1989). Exceto na area de vendas de moradias populares, a política de privatização vem atuando com cautela quanto aos serviços previdenciários. Há projetos menores para estimular o controle privado pela desregulamentação dos aluguéis, pagar as mensalidades escolares de alunos brilhantes provenientes da classe trabalhadora (verba que cobre menos de 1% do total de alunos das escolas secundárias, e é redirecionada às escolas para alunos da "classe média decadente", e não de origem operária - Salter et al. 1987) e para desregulamentar uma série de serviços, incluindo o transporte de ônibus e os serviços oftálmicos e ópticos. Houve também aumentos substanciais nas tarifas das receitas médicas do NHS e em outras despesas, como os serviços sociais municipais, serviços dentários e aluguel de moradias populares. Em 1980, a mudança nos contratos com os médicos do NHS facilitou o exercício da clínica particular em regime de meio período. A proporção de pessoas que se consultaram sob este esquema subiu de 45% para 85%. As novas regras criaram uma poderosa força em favor da ampliação da medicina privada.

Estas mudanças afetam apenas certas minorias particulares, ou são triviais em relação ao volume de serviços de bem-estar social estatais. Outras mudanças que estão sendo levadas a cabo devem se revelar mais significativas, pois poderão alterar o padrão de interesses dos envolvidos na experiência de serviços de massa, e quebrar as coalizões que atualmente tendem a apoiar a provisão estatal em larga escala.

A política de pensões e aposentadorias também está sendo planejada para expandir o setor privado. No momento a pensão estatal consiste de duas partes — um piso fixo e um suplemento relacionado com o salário, atualmente de pouco valor, destinado a elevar gradativamente os pagamentos em relação às contribuições, a fim de pagar benefícios adicionais plenos no próximo século. Os empregadores podem optar por retirar os empregados do esquema de pensões estatais, desde que ofereçam um esquema alternativo de benefícios . As pensões ocupacionais se expandiram na década de 50 e início da de 60 sob um regime tributário favorável, mas na última década não cobriram mais que cerca de 60% da força de trabalho. A lei da Previdência Social de 1986 estimula a transferência das pensões estatais para esquemas privados, através de uma combinação de cortes no esquema estatal (que virão prejudicar especialmente as mulheres e as viúvas), subsídios de contribuição e desregulamentação do fornecimento de benefícios. Até o final do século estas mudanças reduzirão os benefícios a cerca de metade do nível planejado. Estima-se que cerca de metade das pessoas não cobertas pelos planos particulares irão optar por estes esquemas, embora a mudança seja mais atraente para os jovens trabalhadores.

A Lei de Moradia de 1988 estimula as autoridades municipais a transferir a responsabilidade para os proprietários particulares ou às associações de moradia. Esta lei encoraja as associações a procurarem financiamento no setor privado (cortando de 90% para 50% a proporção do custo de novas construções disponíveis por empréstimos governamentais), e a continuar a liberar a ocupação das casas particulares e daquelas pertencentes a associações. Já há um grande número (possivelmente mais de 100) de entidades oficiais de moradia que estão pensando em transferir integralmente suas funções para o setor voluntário. Estas mudanças devem resultar numa extensão da experiência de mercado para os locatários, com aumento real nos aluguéis, na diminuição do setor de moradia estatal e diminuição das construções estatais disponíveis para alugar, quer o capital privado responda ou não ao incentivo dos aluguéis "de mercado", e no aumento da ocupação de imóveis pelos proprietários.

De particular interesse são as "quase-privatizações" — esquemas que permitirão que a execução de serviços assuma a aparência de dotações do mercado privado, enquanto o financiamento estatal permanece. A Lei de Reforma Educacional de 1987 permite que os pais "escolham" uma escola controlada pelo município para obter um status quase-privado, com fundos centralizados. Serão publicados indicadores de desempenho, incluindo índices de aprovação em exames e resultados de testes em diferentes escolas. Os interesses dos pais ficarão assim mais claramente vinculados ao padrão de determinadas escolas, e não ao nível de realização do sistema educacional como um todo. Um sistema semelhante de "opção" em hospitais do NHS está sendo proposto como principal característica da revisão do NHS. O plano de 1983 de Auxílio Legal por Doenças (Statutory Sick Pay) substitui o auxílio pago pelo National Insurance por um auxilio custeado pelo Estado, mas administrado pelos empregadores. A prática da competição na oferta de serviços hospitalares auxiliares e de alguns serviços governamentais locais vem submeter pessoas que antes eram funcionárias do Estado à disciplina e aos cortes da administração comercial. O procedimento segundo o qual ocorreu em grande medida a expansão das moradias privadas, por financiamento do Departamento de Seguridade Social concedido para saldar os pagamentos de clientes individuais, e não pela provisão de moradias estatais, coloca os consumidores num papel semelhante ao de atores do mercado. A longo prazo, o efeito de todos esses novos fatos é introduzir nos serviços públicos a possibilidade de seletividade e variação de padrões, diminuir os direitos do consumidor em relação ao governo e estimular a expansão de dotações orçamentárias estatais que operam de acordo com critérios de mercado e não têm obrigação alguma de executar um serviço abrangente a fim de satisfazer as necessidades locais.

De modo geral, a política atual conseguiu uma modesta expansão nas dotações orçamentárias particulares nos campos da educação e dos cuidados médicos, entre 1979 e 1987, subindo de cerca de 5% para 6% dos alunos em escolas particulares e de cerca de 6,5% para 9% da população coberta por seguro médico particular, em geral oferecido como benefício ocupacional extra. Houve também um aumento substancial de casas próprias (de 56% para 63% dos domicílios) e dos cuidados médicos residenciais particulares, subindo de dois-quintos para a metade do total de leitos. Na maioria destas áreas a política se baseou nas tendências já existentes. O desenvolvimento destas deve aumentar a cobertura das pensões privadas de cerca de 60% para cerca de 80% da população, e continuar a expansão dos serviços particulares nas áreas de seguro médico, educação e moradia, embora a um ritmo mais lento.

Há quatro pontos a notar quanto à ampliação do setor privado. Primeiro, o crescimento das dotações particulares para as áreas do bem-estar, excetuando a moradia e as pensões, não deve ser espetacular a menos que haja grandes cortes nas atividades estatais ou maiores subsídios para os consumidores. Segundo, praticamente todas as ampliações do setor privado mencionadas acima envolvem um aumento dos subsídios estatais, à medida que o Estado retira as dotações diretas, e freqüentemente envolvem também um aumento da atividade estatal de regulação. A privatização não consiste simplesmente na retração do Estado ou na liberação da livre empresa, como a retórica muitas vezes dá a entender. Ela é melhor compreendida como um redirecionamento da intervenção do Estado - a busca dos objetivos de bem-estar por outros meios. Em terceiro lugar, o processo de quase-privatização, que permite que instituições como escolas e provavelmente hospitais saiam do regime de planejamento estatal e operem como entidades auto-dirigidas subsidiadas pelo Estado, é outro aspecto do redirecionamento do Estado. Em quarto lugar, o setor privado costuma atender os grupos de renda mais alta: por exemplo, em 1986, 23% dos profissionais e executivos estavam cobertos pelo seguro médico particular, contra 2% dos trabalhadores manuais (CSO 1989: 132).

Assim, é provável que a privatização continue o processo de redirecionamento das verbas estatais para os mais ricos, como já foi discutido na seção anterior. As quase-privatizações tenderão a dividir grupos que antes tinham experimentado um interesse comum no uso dos serviços estatais.

SELETIVIDADE

A seletividade é uma prática que implica destinar recursos para os mais necessitados. Como indicam as provas sobre a distribuição de renda, consideradas na seção Redução dos Gastos, vem aumentando o abismo entre os mais pobres e os mais ricos. A política social mitigou esta tendência apenas em parte. A seletividade explícita, através da verificação dos recursos dos candidatos a benefícios , fez pouco progresso. Menos de um oitavo das verbas da previdência social para os idosos, os doentes, os inválidos, as viúvas e os órfãos é alocado através do exame de recursos, e menos de um terço no caso das famílias (Treasury 1988, Vol. 2: 273). Apenas no caso dos desempregados é que a parte do leão dos benefícios é alocada desta maneira. De modo geral, a proporção da previdência social destinada através do exame de recursos subiu de cerca de 17% dos gastos em 1979 para quase 30% em 1989 - uma modesta vitória para a seletividade. Contudo, este fato deve ser considerado dentro do contexto do impacto total das atividades estatais no campo do bem-estar.

Primeiro, há um considerável corpo de literatura indicando que o bem-estar social estatal em espécie aloca proporcionalmente mais para os grupos de renda mais alta (Le Grand 1982; Titmuss 1955; Sinfield 1986; Hindess 1987). A seletividade é utilizada para justificar a restrição de serviços já utilizados sobretudo pela faixa que vai dos remediados até os muito pobres - por exemplo, benefícios monetários concedidos como último recurso, ou moradias populares. A política de seletividade teve um efeito relativamente pequeno sobre os serviços públicos de bem-estar utilizados sobretudo pelos mais ricos (Le Grand 1987).

O segundo ponto concerne aos subsídios tributários, que tendem a ir para os grupos de renda mais alta (Wilkinson 1986). Não estão disponíveis informações acuradas sobre o efeito total da redistribuição. Contudo, quanto ao subsídio maior, que é o perdão dos juros sobre a hipoteca, mais de 13% dos fundos alocados vão para os 5% mais ricos dos contribuintes, ao passo que apenas 5% vão para os 30% mais pobres (CSO 1989: 93, 95). Do mesmo modo, a previdência particular fornecida como benefício ocupacional secundário tende a favorecer os mais ricos. Tais benefícios aumentam a remuneração do executivo médio em 36%, do supervisor médio em 18%, e do trabalhador manual médio em 8% (Royal Commission on the Distribution of Income and Wealth 1979: 53). Também as pensões particulares costumam ir para os pensionistas mais ricos. Cerca de 40% das pensões ocupacionais vão para o penúltimo quinto da população, considerada pela renda original (antes de se levar em conta o impacto dos benefícios estatais e privados); apenas 5% vão para o quinto inferior e 16% vão para o quinto superior. Em contraste, a maioria dos beneficiários de pensões estatais está no quinto inferior (46%), com 37% no quinto seguinte e 4% no quinto superior (O'Higgins 1985: 287).

TRIBUTAÇÃO E BEM-ESTAR

O quarto objetivo mencionado é o de reduzir os impostos. Cerca de dois-terços da renda proveniente da tributação vem de impostos indiretos, impostos locais e contribuições para a Previdência Nacional. Embora tenha havido uma redução na taxa-padrão de Imposto de Renda de 33% para 27% e da taxa marginal mais alta de 83 para 40%, o peso total dos impostos como proporção da renda caiu apenas para os trabalhadores com renda acima da média. Para os que ganham a metade da média nacional, a proporção dos impostos pagos subiu de 2% para 7%; para os que ganham três-quartos, ela subiu de 30,5% para 34% e para os que ganham a média nacional, de 35% para 37%; para os que ganham o dobro da média nacional, caiu de 27% para 25% e para os que ganham cinco vezes a média nacional, de 49% para 35% (Hansard 1989, Vol. 144: colunas 634 a 656, dados para um casal com dois filhos. Um padrão semelhante se aplica, grosso modo, para outros domicílios).

Os cortes nos impostos destinam-se a facilitar a filantropia particular. Num discurso dirigido ao Women's Royal Voluntary Service (Real Serviço Voluntário Feminino), o Primeiro-Ministro louvou o trabalho voluntário como "a espinha dorsal do welfare state.". O Secretário do Estado dos Serviços Sociais citou o aumento havido entre 1981 e 1986 nas doações recebidas pelas instituições de caridade registradas, de cerca de 7,4 bilhões de libras para 12,7 bilhões de libras, qualificando-o como um exemplo do "fortalecimento do espírito da auto-ajuda" (Moore 1987: 8).

O aumento das receitas das instituições filantrópicas é marcante: de 3,4% para 4,1% do PNB (Charities Aid Foundation 1987: 6). Contudo, de 1981 a 1986 o aumento baseou-se numa tendência anterior à política de cortes nos impostos. Entre 1975 e 1980 o aumento da receita foi de 55%, e entre 1980 e 1985, de 35%. Em segundo lugar, a fonte mais importante (e constante) de renda não foram os donativos, mas sim as mensalidades escolares e encargos. Estes constituíram 62% das receitas em 1985 e tinham aumentado em cerca de 23,7% na década anterior em termos reais - sobretudo como resultado do aumento nos aluguéis de associações de moradia, conseqüência do aumento real dos aluguéis do setor privado - e do aumento das escolas particulares e das mensalidades escolares. O segundo fator de crescimento mais rápido nas receitas foram as dotações do próprio Estado -províncias do governo central e local - que subiram em termos reais durante uma década, constituindo 11% das receitas. Os donativos permaneceram relativamente estáticos, aumentando em 2% até atingir 15% da renda total (Charities Aid Foundation 1987: 6-7). Incluída nestes totais está uma substancial contribuição provinda de dedução de impostos, estimada pela Charities Aid Foundation em mais de 500 milhões de libras.

Tudo indica que a filantropia não substitui o welfare estatal. Um apanhado das instituições de caridade fundadas a partir de 1981 indica que seu objetivo principal era "o bem-estar social geral" (sobretudo os grupos locais destinados a atividades de lazer e as associações para levantamento de fundos para escolas, que totalizaram 35% dos gastos), seguido pelo auxílio externo e a educação em países estrangeiros. Uma característica notável é o aumento das instituições filantrópicas de saúde (9% dos gastos), com freqüência preocupadas com as necessidades não cobertas pelo NHS - asilos, ajuda aos idosos e aos doentes mentais, centros de atividades para retardados mentais. Apenas 2,5% da renda foi alocada diretamente para o alívio da pobreza.

O papel do setor voluntário nas dotações previdenciárias é controverso: as organizações filantrópicas são vulneráveis às pressões exercidas pelos grupos da classe média, mais bem organizados, que procuram priorizar suas próprias necessidades (Finch 1984). O setor filantrópico não se expandiu como resultado dos cortes nos impostos, mas sim como uma tendência a longo prazo, alimentada sobretudo por encargos mais altos. Ela se dedica sobretudo a atividades que não são funções centrais do welfare state. Nas áreas em que as atividades se relacionam ao bem-estar, como nos serviços de saúde, elas são complementares, e não substitutas. Parece haver aqui uma perspectiva sombria de volta aos valores vitorianos da Londres da década de 1850, quando a caridade particular dispensava aos "pobres merecedores" mais de três vezes a quantia administrada pela Poor Law do Estado (Stedman-Jones 1971: 244-5).

A POLÍTICA BRITÂNICA DE BEM-ESTAR SOCIAL: UMA AVALIAÇÃO

Os objetivos da política de bem-estar social, tal como expressos nas declarações oficiais, conformam-se com o programa da "nova direita", que consiste em reduzir a intervenção estatal tanto nas dotações diretas como na tributação, expandir o setor privado, direcionar os serviços estatais restantes para os mais necessitados e apoiar-se mais no setor privado e no filantrópico. A política do bem-estar tem sido uma das principais arenas de conflito político, como mostram as lutas parlamentares acerca de reformas na previdência social, educação, moradia e NHS (Taylor-Gooby e Bochel 1988: 6,7). Contudo, o impacto prático das mudanças políticas difere da direção expressa nas declarações oficiais. Os gastos e a tributação não foram reduzidos mas sim reestruturados, de modo que os gastos diretos se destinam mais estritamente aos grupos mais pobres, ao passo que os gastos indiretos, destinados aos mais ricos, subiram marcadamente. A carga tributária foi deslocada para baixo. A expansão dos serviços privados foi irregular, e só se realizou nas áreas em que há subsídios estatais substanciais.

Os serviços de educação e saúde custeados pelo Estado e controlados pelo setor privado permitem a alguns grupos de consumidores a possibilidade de direcionar as dotações estatais para os seus próprios interesses. As atividades filantrópicas se expandiram, mas não nas áreas em que substituem os benefícios estatais destinados aos pobres.

O BEM-ESTAR SOCIAL E AS MULHERES

Até aqui a discussão ignorou um aspecto importante da política do bem-estar que recebe pouca atenção explícita da "nova direita". A política do bem-estar se destina sobretudo às mulheres, que constituem a maior parte dos consumidores dos serviços de bem-estar (em especial nas áreas de pensões, benefícios para crianças e para mães ou pais solteiros, saúde e serviços sociais pessoais); elas constituem também a maioria dos trabalhadores nas áreas de educação, saúde e serviço social, e suas condições de vida como encarregadas de cuidar da família são radicalmente afetadas pela política social. A orientação principal da política social britânica para com as mulheres tem sido paradoxal: por um lado, elas são consideradas como dependentes na organização doméstica dos benefícios da previdência social, ou das verbas municipais que se concentram em domicílios familiares; por outro lado, supõe-se que elas estão disponíveis para o trabalho não-remunerado nas áreas em que as dotações estatais são mínimas, tais como a assistência social. Elas também constituem uma força de trabalho barata que reduz o custo dos serviços sociais, educacionais e de saúde a cargo do Estado.

Algumas mudanças políticas atuais vêm prejudicar as mulheres. Os cortes substanciais nas pensões estatais relacionadas aos ganhos e no direito de herdar a pensão do cônjuge constituem um grande incentivo para que o beneficiário mude para algum esquema de pensão particular. Uma vez que as mulheres em geral vivem mais do que os homens e constituem cerca de 60% dos pensionistas aposentados e mais de 80% dos cônjuges sobreviventes (CSO 1989: 24, 5), estas medidas irão prejudicar os interesses delas. Os cortes na área da moradia subsidiada irão reduzir as oportunidades de residência para mães ou pais solteiros e para as mulheres que desejam fugir de maridos violentos. Uma mudança para um sistema de bem-estar regulado pelo mercado virá beneficiar, de modo geral, os homens, uma vez que a posição deles no mercado de trabalho é mais forte, se medida pelos diferenciais de anos de serviço, segurança e remuneração.

Estas mudanças não constituem uma guinada substancial na orientação da política adotada. Elas têm interesse porque a ênfase colocada pela "nova direita" na liberdade do indivíduo enquanto ator no mercado sugere um compromisso com a eliminação da discriminação devida aos padrões tradicionais de dependência familiar. Contudo, não há medidas destinadas a alcançar este objetivo. Em parte, isto resulta do conflito entre as desigualdades sexuais e a filosofia da "nova direita" quanto ao papel do Estado. As oportunidades das mulheres no mercado ficam reduzidas pelo fato de que elas realizam a maior parte dos trabalhos não-remunerados de assistência social às crianças, famílias e idosos. As medidas destinadas a reduzir a dependência das mulheres exigiriam uma intervenção positiva no mercado a fim de socializar estas tarefas.

CONCLUSÃO

A justificativa prática do projeto da "nova direita" provém da alegação que uma política intervencionista não pode estimular o bem-estar individual com tanta eficiência quanto o mercado. A justificativa moral concerne à liberação do indivíduo enquanto ator do mercado livre. O conflito com a velha direita surge porque esta prefere a hierarquia e a disciplina à liberdade do mercado, e enfatiza a tradição e a obrigação, e não a liberdade, como bens morais. O problema da liderança conservadora britânica como um partido capitalista modernizador é reconciliar estas duas visões. A solução adotada é oferecer uma aparência de individualismo de mercado, juntamente com a realidade de uma política de desigualdade e a manutenção do poder de classe e da dependência familiar. A intervenção estatal não foi cortada, mas sim redirecionada. As novas e radicais guinadas políticas revelam ser nada mais que a velha direita com trajes modernos.

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Publicado anteriormente em

International Sociology, v. 4, 4, 1989.

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Tradução de Isa Mara Lando.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  21 Jan 2011
• Data do Fascículo
  Set 1991