Para além do mito do “sexo frágil”: Uma análise de marcos legais sobre o esporte de mulheres (de 1941 a 2004) a partir do Modelo dos Múltiplos Fluxos

Beyond the Myth of the “Weaker sex”: An Analysis of Legal Frameworks on Women’s Sports (1941-2004) from the Perspective of the Multiple Streams Model

Más allá del mito del “sexo débil”: Un Análisis de los Marcos Legales sobre el Deporte Femenino (1941-2004) desde el Modelo de Múltiples Corrientes

Resumo

Este trabalho teve como objetivo analisar a contextualização histórica das políticas de esporte para mulheres no Brasil com base no modelo dos Múltiplos Fluxos de Kingdon (1984). Para isso, foi utilizada a pesquisa documental para analisar as legislações brasileiras sobre mulheres e esporte desde 1941 até a Conferência Nacional do Esporte de 2004. Como resultado, percebemos que o esporte de mulheres só foi reconhecido como um problema político em 1979, na deliberação nº 10 do CND e na Conferência Nacional do Esporte de 2004. Concluímos que o esporte de mulheres recebeu pontuações de atenção, entretanto, em sua maior parte, a atenção se dava no sentido proibitivo, pela manutenção do mito do sexo frágil e com foco no futebol.

Palavras-chave
Esporte feminino; Leis; Conferências nacionais; Política

Abstract

This work aimed to analyze the historical contextualization of sports policies for women in Brazil based on Kingdon’s Multiple Streams Model (1984). Documentary analysis was conducted on Brazilian legislation regarding women and sport from 1941 to the National Sports Conference of 2004. As a result, we realized that women’s sport was not recognized as a political problem until 1979, in deliberation no. 10 of the NSC and at the 2004 National Sports Conference. We concluded that women’s sport received political attention, however, this was largely prohibitive in nature, reinforcing the myth of the “fragile sex” and focusing primarily on football.

Keywords
Women’s sport; Laws; National conferences; Policy

Resumen

Este estudio tuvo como objetivo analizar la contextualización histórica de las políticas deportivas para mujeres en Brasil a partir del Modelo de Múltiples Corrientes de Kingdon (1984). Para ello, se utilizó una investigación documental para analizar la legislación brasileña sobre la mujer y el deporte desde 1941 hasta la Conferencia Nacional de Deportes de 2004. Se constató que el deporte feminino no fue reconocido como un problema político hasta 1979, em la Deliberación. n° 10 de la CND y en la Conferencia Nacional de Deportes de 2004 concluimos que el deporte femenino recibió cierta atención, sin embargo, en su mayor parte, la atención se dio en un sentido prohibitivo, debido al mantenimiento del mito del más débil. sexo y centrándose en el fútbol.

Palabras clave
Deporte femenino; Leyes; Congresos nacionales; Política

1 INTRODUÇÃO¹

Diante do cenário de desigualdades entre homens e mulheres na sociedade nas mais variadas áreas, muito se espera de políticas públicas que sejam capazes de reduzir essas diferenças. No campo do esporte, por exemplo, local onde a hegemonia de homens é percebida, políticas vêm sendo criadas ao longo do tempo. Um dos exemplos é a legislação americana Title IX, que proibia a discriminação de sexo nas admissões, no acesso e no tratamento em instituições de ensino que recebem recursos federais (USA, 1972). No Reino Unido, em 1994, foi criada a Declaração de Brighton que objetivava apresentar princípios que orientassem ações para o maior envolvimento de mulheres no esporte em todos os níveis (United Kingdon, 2014). Na Austrália, há uma política de cotas em organizações esportivas nacionais em que se o presidente for homem, a vice-presidente deve ser mulher e vice-versa, além do mínimo de dois diretores de ambos os sexos (Adriaanse; Schofield, 2014).

Percebe-se em diversos países que o esporte de mulheres² tem sido tema de debate e preocupação política, ou seja, o tema entra na agenda política, a saber, uma lista de problemas que recebem atenção do governo ou de pessoas fora dele (Kingdon, 1995) Para compreender os motivos pelos quais um problema entre na agenda política, Kingdom (1995) propôs o Modelo dos Múltiplos Fluxos que destaca que para que um problema entre na agenda, é necessário a convergência de três fluxos: o fluxo dos problemas, que diz respeito a como questões são reconhecidas como problemas políticos pela sociedade, o fluxo das soluções, referente a alternativas para resolver determinado problema, e o fluxo das políticas, que consiste na política propriamente dita. A convergência dos três fluxos cria janelas de oportunidade para que esses problemas chamem a atenção do governo (Kingdon, 1995).

Diferentemente do que se vê nos países mencionados acima, quando nos atentamos à história do esporte de mulheres no Brasil, percebemos que a maior parte das políticas existentes foram no sentido da restrição da participação de mulheres. Por muito tempo, a justificativa utilizada para a criação dessas políticas reforçava a existência da crença enraizada de que elas eram fisicamente frágeis e inadequadas para certas modalidades esportivas. Entretanto, tais análises frequentemente desconsideram a movimentação política presente na história. Assim, este artigo tem como objetivo analisar a contextualização histórica do esporte de mulheres no Brasil, a partir dos dados disponíveis desde 1941 – quando foi criada a primeira política nacional voltada para as mulheres no esporte – até a Conferência Nacional do Esporte (CNE) de 2004 com base no Modelo dos Múltiplos Fluxos proposto por Kingdon (1995). A pesquisa se concentra na análise de marcos legais que superam a ideia socialmente construída da fragilidade e vulnerabilidade das mulheres de forma a explorar como atores/atrizes políticos e diferentes setores se interessaram pelo esporte de mulheres ao longo desse período.

Antes de começarmos nossa análise, é importante salientar que mesmo considerando que atualmente o esporte de mulheres não está presente na agenda decisória no Brasil (Moura; Starepravo, 2024), o fato de terem existido leis e menções em Conferências Nacionais ao longo da história demonstra que, em certo momento, o esporte de mulheres foi discutido como um problema político. Entretanto, assim como afirmam Moura et al. (2020), os documentos que existiram evidenciam poucas ações voltadas às mulheres, e que a baixa presença da terminologia “mulheres” nas legislações pode ter impactado para que hoje não existam discussões a respeito deste tema.

2 APORTE TEÓRICO-METODOLÓGICO

Para atender a proposta do artigo foi realizada uma pesquisa documental de registros institucionais, que podem ser encontrados na forma de documentos governamentais, como projetos de lei, decretos, atas, sentenças e documentos registrados.

Para o estudo foram analisadas as leis e ações que mencionaram o esporte de mulheres no Brasil desde a criação da primeira legislação totalmente voltada para o esporte no país até 2004, a saber: o Decreto-lei 3.199/41, a deliberação nº 7 de 1965 do Conselho Nacional de Desportos, a deliberação nº 10 de 1979 do Conselho Nacional de Desportos, a deliberação nº 01 de 1983 do Conselho Nacional de Desportos, a recomendação nº 2 de 1986 do Conselho Nacional de Desportos e, por fim, a Conferência Nacional do Esporte de 2004. As Conferências Nacionais do Esporte de 2006 e 2010 foram excluídas da análise, uma vez que Moura et al. (2020) afirmam que o esporte de mulheres não foi mencionado no documento final.

Os dados foram analisados a partir do Modelo dos Múltiplos Fluxos de Kingdon (1995) que destaca que para que um problema entre na agenda política é necessário a convergência de três fluxos, o fluxo dos problemas, o fluxo das soluções e o fluxo das políticas. O fluxo dos problemas diz respeito a como questões são reconhecidas como problemas políticos pela sociedade. O fluxo das soluções refere-se a alternativas para resolver determinado problema, enquanto o fluxo das políticas é a política propriamente dita. A convergência dos três fluxos cria janelas de oportunidade para que estes problemas chamem a atenção do governo (Kingdon, 1995). A agenda política é definida como uma

[...] lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas de fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades [...] (Kingdon, 2007a, p. 222)

Este modelo entende que para que problemas cheguem à agenda é necessária a abertura de janelas de oportunidade que surgem a partir da convergência de três fluxos. Optamos, então, pela utilização deste Modelo para nossas análises, uma vez que entendemos que as transformações ao longo dos anos no esporte de mulheres ocorreram pela abertura de janelas de oportunidade que chamaram a atenção para o problema e não pela manutenção do problema na agenda com momentos de estabilidade e instabilidade, como o que é proposto por outros modelos de análise.

No que diz respeito ao fluxo dos problemas, este se baseia em como as questões presentes na sociedade passam a ser reconhecidas como problemas políticos. Dentre as inúmeras situações e discussões que surgem nas mais diferentes áreas, apenas algumas receberão atenção tornando-se problemas políticos, isto é, serão analisados com o intuito de serem resolvidos (Capella, 2018). Segundo Kingdon (1995), uma situação se torna um problema quando percebemos que há a necessidade de fazer algo para mudá-la. Isso pode acontecer quando valores e crenças são colocados em xeque, quando a situação se encontra em uma categoria como a saúde, por exemplo, e não em outra categoria, como o esporte, considerada menos relevante, ou quando os resultados encontrados por meio de uma comparação com outros países ou índices geram a necessidade de mudanças.

Dentre os problemas, existem alguns que chamam mais a atenção do que outros. Estes problemas podem vir à tona e despertar o interesse dos formuladores de políticas por meio de três fatores: os indicadores quantitativos, como número de mulheres praticantes de esportes; eventos-foco, que são momentos específicos que chamam a atenção para uma determinada situação, como a Copa do Mundo de Futebol Feminino; e os feedbacks de programas existentes (Kingdon 1984, 1995).

O fluxo das soluções diz respeito às possíveis alternativas que existem para resolver determinado problema. Essas alternativas geralmente são pensadas e propostas por pessoas que têm conhecimento ou interesse sobre o assunto e que podem estar dentro ou fora do governo, como pesquisadores e acadêmicos, analistas, grupos de interesse, funcionários públicos, pessoas que trabalham com planejamento e avaliação, etc., grupo esse que Kingdon (1984) chama de comunidade.

O terceiro fluxo é o fluxo da política propriamente dita, composto pelo humor público, pelas campanhas de grupos de pressão, pelos resultados eleitorais, pela distribuição partidária no congresso, senado, câmaras, etc. Neste fluxo podemos visualizar três elementos principais que podem influenciar a agenda, o clima, também chamado de humor nacional, que concerne ao compartilhamento ou mudança de ideias por diferentes pessoas, e se as pessoas estão receptivas àquele tema ou não; as forças políticas organizadas, que concernem à tensão exercida por grupos de interesse, pela mobilização política e pelo comportamento das elites políticas; e as mudanças no governo, que diz respeito à composição das cadeiras em um governo, isto é, quando mudam as pessoas e os partidos políticos que estão à frente do poder consequentemente mudam os focos e as estratégias para os problemas (Kingdon 1984; Capella 2018).

Em determinados momentos, quando os três fluxos se convergem, processo chamado de janelas de oportunidade política, existe a possibilidade de mudança na agenda, isto é, há uma situação que é reconhecida como problema, há uma solução para este problema e as condições políticas favorecem a mudança na agenda (Capella, 2018). Essas aberturas surgem raramente e permanecem por períodos curtos, por isso, uma vez perdida, uma oportunidade pode demorar a se apresentar novamente sendo necessário aproveitá-las quando surgem (Kingdon, 1984).

As relações sociais têm impacto na agenda e é por meio das relações sociais que as relações de poder se manifestam. Trabalhos como os de Birkland (2007), Cobb e Elder (1971) e Capella (2018) destacam a relevância das relações de poder e das relações entre grupos para a definição da agenda. Ao abordarmos as mulheres no esporte e nas políticas, essas relações de poder entre grupos ficam mais evidentes, uma vez que tanto no esporte quanto na política, as mulheres são um grupo estigmatizado e desfavorecido.

Um grupo desfavorecido tem acesso à agenda por meio de três formas principais: ir a público, utilizando a mídia e o acesso ao público para criar uma simpatia com a sociedade, com o grupo e com o problema; apelar para decisão superior, isto é, contato com pessoas de dentro do governo ou de instituições; e depender de janelas de oportunidade (Birkland, 2007). Entretanto, o autor destaca que somente essas formas não são suficientes para conseguir acesso à agenda. É necessária a pressão de grupos de interesse principalmente por meio da união de forças com outros grupos que possuem os mesmos princípios e valores, fazendo com que as vozes sejam multiplicadas.

3 ANÁLISE DOS DADOS

Antes mesmo da criação da primeira lei brasileira a respeito do esporte de mulheres no Brasil, a sociedade brasileira já desenhava os papéis de homens e mulheres. Em 1882, Rui Barbosa, deputado, senador, ministro e candidato à Presidência da República por duas vezes (Machado, 1999), no projeto nº 224 sobre a Reforma do Ensino Primário, de sua criação, que tinha o intuito de estabelecer a Educação Física na grade curricular dos institutos educacionais da época, já explicitava essa ideia do que era ou não permitido às mulheres em relação às práticas corporais. A ginástica, principal atividade da época, era obrigatória para ambos os sexos, com destaque para a harmonia do corpo das mulheres e as exigências da maternidade futura. Desde então, reforçava-se o papel das mulheres na sociedade: o ser-mãe (Castellani Filho, 1989a, 1989b).

Essa estrutura de idealização e controle do que o corpo feminino poderia ou não fazer nesse período perpetuou, sendo reforçado, posteriormente, com a regulamentação do Decreto-Lei 3.199.

O Decreto-lei 3.199 foi criado em 1941, durante o período do Estado Novo. Esse período ditatorial foi implementado pelo presidente Getúlio Vargas, que tinha como ideais a higienização e eugenização da raça brasileira. Esses parâmetros higiênicos iam desde a disciplinarização do corpo físico, do intelecto, da moral e da sexualidade do povo (Castellani Filho, 1989a). Também estavam nos planos do governo, a homogeneização da cultura e do povo brasileiro, a inserção internacional no campo econômico e social e a imposição de um sentimento nacionalista na população (Starepravo, 2011).

Com base nesse ideal, o esporte, assim como em outras áreas, sofreu intervenções, mas mais do que isso, o campo esportivo foi utilizado pelo Estado como um assistente neste processo de ordenamento social. A lei que estabelecia as bases da organização do esporte em todo o país foi marcada pelo comando do esporte pelo Estado, com pouquíssima participação da sociedade nos processos de decisão (Starepravo, 2011; Brasil, 2017).

O Decreto-Lei foi a primeira legislação oficial e totalmente voltada ao esporte. Diante desse cenário controlador e da perpetuação da ideia da função social restrita das mulheres de ser mãe, a participação delas no esporte não saiu ilesa. O Decreto-Lei, em seu artigo 54, destacava que:

Art. 54. Às mulheres não se permitirá a prática de desportos incompatíveis com as condições de sua natureza, devendo, para este efeito, o Conselho Nacional de Desportos baixar as necessárias instruções às entidades desportivas do país (Brasil, 1941).

Ao analisarmos o contexto da criação da legislação a partir da perspectiva dos Múltiplos Fluxos, é possível identificarmos dois dos três fluxos: o fluxo das soluções e o fluxo da política. Em se tratando do fluxo das soluções, mais especificamente da aceitação de valores pela comunidade científica, Moura et al. (2020) destacam que o discurso médico da época reforçava a ideia das diferenças sociais fundamentadas na biologia em que homens eram fisicamente superiores enquanto as mulheres eram biologicamente frágeis e fracas. Além disso, esse discurso de que mulheres são incompatíveis com a prática esportiva (Camargo; Altmann, 2021) e de que a diferenciação entre homens e mulheres de acordo com as suas funções sociais são capazes de “estimular práticas que convém a seu sexo, proibindo ou desencorajando condutas impróprias” (Bourdieu, 2002, p. 28) como é o caso da legislação supracitada.

Em se tratando do fluxo da política, nossa análise parte do humor nacional e das mudanças no governo. Em relação ao primeiro, havia um compartilhamento da ideia, socialmente falando, de que às mulheres caberia o espaço privado, isto é, os cuidados com a casa e filhos, enquanto os espaços públicos eram de livre acesso aos homens. Já em relação às mudanças no governo, o período histórico em que o governo controlava a sociedade e suas ações, perpassando o campo esportivo, também demonstrava a intenção do controle do corpo e das ações das mulheres.

Após o período do Estado Novo, o Brasil viveu um período democrático-populista (1945-1964), mas a relação entre política e esporte, com ações de centralização no Estado, se manteve por muito tempo (Ribeiro, 2023). Após 1964, controlados agora pelas forças armadas, a condução do CND passou às mãos do General Elói Menezes (Starepravo, 2011). Nesse período, os planos e projetos voltados ao esporte eram, em sua maioria, acompanhados de leis ou de ação regulatória compostas por decretos e portarias (Linhales, 1996). É nesse sentido que, em 1965, o Conselho Nacional de Desportos institucionalizou a deliberação nº 7, revogando as disposições apresentadas pelo Decreto-Lei de 1941, como se apresenta abaixo:

1. Às mulheres se permitirá a prática de desportos na forma, modalidades e condições estabelecidas pelas entidades internacionais dirigentes de cada desporto, inclusive em competições, observado o disposto na presente deliberação.

2. Não é permitida a prática de lutas de qualquer natureza, futebol, futebol de salão, futebol de praia, polo-aquático, pólo, rugby, halterofilismo e baseball.

3. As entidades máximas dirigentes dos desportos do país poderão estabelecer condições especiais para a prática de desportos pelas mulheres, tendo em vista a idade ou o número incipiente de praticantes em determinada modalidade, observadas, porém, as regras desportivas das entidades internacionais.

4. No caso de desporto que não seja dirigido por entidade internacional, a dirigente no Brasil deverá solicitar ao CND a devida autorização para que possa ser praticado pelas mulheres (Brasil, 1965 – grifo nosso).

A deliberação apresentada pelo CND é baseada em 4 pontos principais. Primeiro, passou-se a autorizar a prática de atividades esportivas para as mulheres que anteriormente eram proibidas. Assim, uma mulher saudável e forte seria capaz de conceber um filho forte e, por consequência, construir um país mais forte (Goellner, 2008; Romero, 2004).

O segundo ponto refere-se à proibição de modalidades esportivas que, ao focarmos atentamente, envolvem uma combinação de contato físico, força, agressividade, velocidade e poder para sua prática. Destacamos os perigos de que essas modalidades ferissem os aspectos considerados femininos, masculinizando seus corpos e comportamentos (Mourão, 2003; Goellner, 2008).

O terceiro e quarto pontos dizem respeito à forma como a autorização do item 1 deveria ser concedida às mulheres. Pela deliberação, as práticas esportivas só seriam permitidas se as mulheres tivessem uma idade determinada ou uma quantidade considerável de interessadas em praticá-las, considerando, ainda, o que estava estabelecido pelas entidades internacionais das modalidades. O corpo, as ações, as práticas e as experiências das mulheres estavam sob o controle do Estado e das instituições esportivas, ambas governadas por homens.

Semelhante à legislação de 1941, ao observarmos a deliberação nº 7 pela perspectiva dos múltiplos fluxos, é possível identificarmos os fluxos das ideias e da política. No que diz respeito ao fluxo das soluções, percebemos que há a aceitabilidade de valores pelos discursos médicos que permitiam a prática de atividades esportivas para mulheres, esta vista, novamente, como um benefício para gerar filhos fortes e saudáveis para defender o país.

Em relação ao fluxo da política, o humor nacional e a antecipação das restrições aparecem como elemento ao considerarmos que, por um lado, a sociedade estava receptiva a ver mulheres praticando modalidades como corrida, natação, tênis, entre outras, mas por outro lado ainda enxergava diferenças entre homens e mulheres a partir dos fatores biológicos.

Nos anos seguintes, mais especificamente em 1971, o General Eloy Menezes é substituído pelo Brigadeiro Jerônymo Batista Bastos, que passa a comandar o CND, mantendo suas ações de forma controladora e intervencionista. Em 1974, o presidente Ernesto Geisel, militar em linha oposta à de Médici, assume a presidência do país, e ocorrem mudanças significativas no campo esportivo como resultado de uma ditadura militar que começava a se tornar mais aberta politicamente. Nos anos governados por Geisel (1974-1979), o vínculo entre esporte e política sofreu influência do cenário internacional, principalmente a partir do Manifesto Mundial do Esporte que contribuiu para a elaboração do Diagnóstico de Educação Física/Desporto no Brasil (Linhales, 1996).

Esse movimento foi incentivado pela Política Nacional de Educação Física e Desporto e pelo Plano Nacional de Educação Física e Desportos de 1976 a 1979. É no ano de 1979, ano em que General Figueiredo assume a presidência, que a deliberação nº 7 de 1965 é revogada, sendo substituída pela deliberação nº 10, também criada pelo CND. A nova deliberação destacava que:

1 - Às mulheres se permitirá a prática de desportos na forma, modalidades e condições estabelecidas pelas entidades internacionais dirigentes de cada desporto, inclusive em competições, observado o disposto na presente deliberação

2 - A permissão a que se refere o item 1, desta deliberação, só é aplicável quando a entidade internacional realizar a prática do desporto pelas mulheres, em seus campeonatos ou torneios oficiais.

3 - As entidades máximas dirigentes dos desportos no país poderão estabelecer condições especiais para a prática de desporto pelas mulheres, tendo em vista a idade ou o número incipiente de praticantes em determinada modalidade, observadas porém as regras desportivas das entidades internacionais.

4 - No caso de desporto, que ainda não seja praticado no Brasil ou que não seja dirigido por entidade internacional, a entidade dirigente no Brasil, deverá solicitar ao CND a devida autorização, para que possa ser praticado pelas mulheres

5 - A participação de mulheres e homens em provas ou competições mistas, só será permitida nas condições também permitidas pelas entidades dirigentes internacionais, nos seus campeonatos ou torneios oficiais

6 - A presente deliberação entrará em vigor na data de sua publicação, revogada a deliberação nº 07/65 (Brasil, 1979 – grifo nosso).

Percebemos pouca diferença entre esta deliberação e a apresentada em 1965. Dentre os pontos semelhantes, apresentados pelos itens 1, 3 e 4, estavam a permissão da prática esportiva, respeitando as condições estabelecidas pelas instituições internacionais das modalidades, condicionada às questões de idade, número de mulheres interessadas e à liberação pelo CND em casos específicos. Dentre os pontos inéditos se destacam: o primeiro em relação à permissão da prática de modalidades esportivas sem restrições de modalidades com contato físico como era previsto na lei de 1941; o segundo em relação à permissão da prática de modalidades esportivas com competições mistas quando também fossem permitidas pelas entidades internacionais.

Existem alguns motivos pelos quais a deliberação de 1965 foi revogada e substituída pela nova deliberação e, pela primeira vez na história, os três fluxos se convergiram, abrindo uma janela de oportunidades para que mudanças pudessem ocorrer. Em relação ao fluxo dos problemas, um evento-foco atraiu as atenções ao esporte de mulheres. Segundo Castellani Filho (1989a) e Romero (2004), em 1979, o diretor da Confederação Brasileira de Judô, o carioca Joaquim Mamed, inscreveu quatro atletas para participarem do Campeonato Sul-Americano de Judô e ao comunicar ao CND, as apresentou com nomes de homens para garantir a passagem. Quando as atletas saíram vitoriosas da competição, a história foi descoberta e, ao retornarem ao Brasil, Mamed foi intimado a comparecer ao CND. Após discussões, o CND aprovou a participação das mulheres na modalidade (Castellani Filho, 1989a; Romero, 2004).

Em relação ao fluxo da política, o interesse de forças políticas organizadas, como a Federação Internacional de Futebol (FIFA), pode ter influenciado a alteração na legislação. Segundo Silva (2015), o brasileiro João Havelange, presidente da FIFA de 1974 a 1988, declarou o interesse da instituição na realização de um campeonato mundial de mulheres. Como a modalidade já era difundida na Europa e havia empresários interessados no desenvolvimento da modalidade e na internacionalização do esporte brasileiro, enxergaram no futebol de mulheres uma possibilidade de expansão. A autora destaca que mesmo diante disso, o CND não era a favor da liberação da prática.

No terceiro ponto, que se refere ao fluxo das soluções, identificamos a aceitação de valores e a antecipação de possíveis restrições. Em relação à aceitação de valores, é na década de 1970 que houve a efervescência do movimento feminista no Brasil. Em 1975, houve um patrocínio da Organização das Nações Unidas (ONU) para a realização de palestras no Brasil sobre o papel e o comportamento das mulheres que, posteriormente, na década de 1980, culminaram no estopim do movimento feminista no país (Pinto, 2010). Cabe destacar, também, que no Brasil não houve uma organização coletiva ou um movimento de mulheres e feministas no campo esportivo (Mourão, 2000; Lovisolo; Soares; Bartholo, 2006).

Diante do que foi exposto, vemos que este é o primeiro momento da história em que os três fluxos parecem ter convergido: o evento-foco da participação no campeonato Sul americano de Judô no fluxo dos problemas, a aceitabilidade de valores e antecipação de possíveis restrições no que dizia respeito à aprovação social da participação das mulheres no esporte e possíveis influências do movimento feminista no fluxo das soluções e, as forças políticas organizadas, em especial da FIFA, no fluxo da política. Assim, houve uma abertura de janela de oportunidade que permitiu que a legislação anterior fosse revogada, sendo apresentados novos termos a ela, em especial, a permissão da participação das mulheres em modalidades esportivas.

O início da década de 1980 é marcado pela manutenção da ideia do rompimento do caráter seletivo e autoritário do esporte, que se manifestava por meio de protestos e críticas. No campo da política, a adaptação ao modelo democrático que aos poucos despontava era uma estratégia para que atores políticos se mantivessem no poder. No campo do esporte, este se adapta também à ordem política, sendo que o autoritarismo no esporte cede seu espaço por meio de acordos entre as partes (Linhales, 1996).

No que tange ao esporte de mulheres, essa relação de acordos e estratégias entre diferentes partes fica clara. Apesar da liberação de modalidades esportivas prevista pela deliberação nº 10 de 1979, o interesse por parte das instituições das modalidades esportivas em desenvolver o esporte feminino só se efetivaria a partir do momento em que as equipes tivessem condições e participassem em competições de nível mundial. Especificamente em relação ao futebol, como já dito anteriormente, a CBF não demonstrava interesse em desenvolver a modalidade e o CND ainda esperava uma posição da FIFA em relação à prática do futebol de mulheres no Brasil, já que havia precedentes da autorização e do reconhecimento do Campeonato Europeu de Futebol Feminino pela instituição. Houve, inclusive, a tentativa de criação de uma equipe de mulheres no clube Corinthians por Vicente Matheus, mas que logo foi repreendida pelo CND com o desligamento das atletas (Silva, 2015).

Independente da vontade da CBF e CND, aos poucos o futebol de mulheres crescia às escondidas, usando nomes de empresas e não vinculados aos clubes como forma de ludibriar as instituições organizadoras do futebol no país, ganhando destaque midiático em jornais locais e estaduais. A criação de ligas como a Lifufesp, o aumento do número de praticantes e a pressão exercida pela FIFA fizeram com que em 1983 fosse aprovada pelo CND a deliberação nº 01/83 (Silva, 2015). Vale destacar que a concepção de que o aumento da participação das mulheres no esporte não significa dizer que tenha feito aumentar a liberdade e romper com a desigualdade no campo esportivo (Messner, 1994). A Deliberação determinava que

O Conselho Nacional de desportos, [...] CONSIDERANDO, finalmente, que os estudos realizados sobre o assunto recomendam a expedição, em caráter experimental, de normas básicas que deverão rebaixadas pela UEFA e acolhidas pela FIFA; RESOLVE:

Art. 1º - o futebol feminino poderá ser praticado nos estados, nos municípios, no Distrito Federal e nos territórios, sob a direção das Federações e ligas do desporto comunitário, cabendo à Confederação Brasileira de Futebol a direção no âmbito nacional (Brasil, 1983 – grifo nosso).

A deliberação deixa claro que a liberação da prática do futebol por mulheres em todos os entes federativos partiu pelo interesse das mulheres em praticar a modalidade, mas também devido ao interesse da FIFA, que já incentivava a prática da modalidade em outros locais do mundo, como a criação da liga feminina da União das Federações Europeias de Futebol (UEFA). Essa pressão exercida pelas instituições se enquadra nos aspectos das forças políticas organizadas do fluxo da política. Além disso, o incentivo à prática do futebol em outros países criou um clima de aceitação da participação de mulheres na modalidade.

A legislação também reforçava que por meio de estudos prévios, a aprovação e as recomendações apresentadas seriam em caráter experimental. Foram destacados, também, a proibição da profissionalização das mulheres e de jogos de equipes de mulheres contra equipes de homens, além da desaprovação da criação de equipes mistas. Limitava, ainda, a participação das mulheres apenas em competições por equipes federadas. A deliberação ainda estabelecia que:

Art. 6º - Só poderão praticar futebol as mulheres maiores de 14 (quatorze) anos, que possuam carteira de atleta e atestado médico de sanidade física, este fornecido pela respectiva Associação [...]

Art. 10 – As competições internacionais de futebol feminino, no Brasil, ou a participação de equipe brasileira no exterior, dependerão de prévia autorização do Conselho Nacional de Desporto, obedecidas as prescrições desta Deliberação

Art. 11 – As jogadoras não poderão usar calçados que tenham travas de metal, travas pontiagudas ou que possam representar perigo para as outras jogadoras (Brasil, 1983 – grifo nosso).

Vemos que a deliberação restringiu o uso de chuteiras especializadas, já que consideravam arriscado fisicamente para as jogadoras, o que não acontecia com os homens. No campo esportivo, é comum que fossem usados os padrões de homens para avaliar o desempenho e as condições pelas quais as mulheres podem ou não jogar, se portar, vestir. Nesse sentido, em algumas modalidades as regras para a categoria de mulheres foram alteradas, não só em questões como altura dos equipamentos e tamanho das bolas, mas em relação às ações de jogo, já que ainda se tinha a ideia de que mulheres são frágeis ou incapazes de jogar da mesma forma que homens (Devide, 2005; Joncheray; Tlili, 2013, Fallon, 2010)

Em relação ao Modelo dos Múltiplos Fluxos, para além das forças políticas organizadas já citadas anteriormente, podemos citar o fluxo das soluções. De acordo com Goellner (2013), foi na década de 1980 em que houve a disseminação dos estudos de gênero voltados ao campo esportivo, vindas dos programas de pós-graduação na área da Educação. O desenvolvimento dessas pesquisas estava relacionado com a aceitação de valores, já que nesse momento começava a se pensar e discutir sobre a presença das mulheres neste campo, seus desafios, os preconceitos vivenciados e as potencialidades da prática. A inclusão tardia das discussões de gênero no esporte pode ter influenciado a vagarosa aceitação da participação das mulheres nesse setor, já que os estudos feministas ainda não se centravam no esporte como objeto autêntico de análise, reforçando-o como espaço de empoderamento (Goellner, 2012).

Além disso, é relevante abordar aqui que foi na década de 1980 que o Brasil entrou como signatário da CEDAW, denominada Convenção sobre Eliminação de Todas as formas de Discriminação contra a Mulher. O documento elaborado em 1979 pela Assembleia Geral das Nações Unidas (ONU) é o principal documento internacional sobre os direitos humanos das mulheres e contempla princípios já aceitos internacionalmente sobre os direitos das mulheres, incluindo temas como saúde, família, trabalho e educação, compilando essas esferas em um único documento (Kyrillos, 2018). Em 1984, quando o Brasil assinou o documento, o artigo 10º foi totalmente ratificado, afirmando que os países deveriam tomar medidas para eliminar a discriminação contra as mulheres e direitos iguais aos de homens no campo da educação, considerando ainda no item (g) que as oportunidades deveriam ser as mesmas no esporte e na Educação Física.

Nos anos que seguiram, o país ainda se manteve em regime militar. Esse período representou a consolidação do esporte de rendimento e o aumento gradativo de outras manifestações esportivas no país. Em 1985, com a saída de João Figueiredo e a entrada de José Sarney, foi posto fim à ditadura no Brasil. É por meio dessas mudanças no governo, considerando aqui o fluxo da política, que foram permitidas transformações importantes no âmbito social e político do país (Starepravo, 2011).

Três anos após a permissão da prática do futebol por mulheres, a Recomendação nº 2 de 1986, elaborada pela coordenação do presidente do CND, Manoel Tubino, passou a “reconhecer a necessidade de estímulo à participação da mulher nas diversas modalidades desportivas no país”. Esse reconhecimento teve como referência a indicação nº 41 da Comissão de Reformulação do Desporto Nacional, a qual ressaltava que a participação das mulheres no esporte, no Brasil, sempre esteve em segundo plano, principalmente pela ideia social da maternidade e cuidados com a casa, mesmo depois de ter seu direito reconhecido ao esporte pelo âmbito educacional. Diante disso, o CND recomendou que:

1. Que os programas, projetos, planos e atividades do setor esportivo levem em conta a necessidade de uma crescente participação do sexo feminino

2. Que as entidades de direção se detenham no estudo e solução dos problemas específicos do desporto feminino

3. Que as entidades desportivas de direção estimulem o desporto feminino nas modalidades esportivas de sua responsabilidade, pela organização de campeonatos, torneio e competições, permitindo a participação de atletas não federados

4. Que as entidades desportivas de direção promovam campanhas que visem o aumento da participação do sexo feminino nos campeonatos, torneios e competições desportivas (Brasil, 1986).

Pelos termos da recomendação, vemos que pela primeira vez na história houve um reconhecimento por parte do Estado do crescimento do esporte de mulheres no país e da necessidade de estimular, por meio de campanhas, a participação delas em competições. Semelhante à Deliberação nº 01 do CND de 1983, mais uma vez as políticas pensadas e incentivadas eram aquelas mais pontuais e não políticas de desenvolvimento e melhorias nas modalidades praticadas por mulheres. Entretanto, há de se destacar a intenção de avançar em termos de estudos e ideias específicas acerca das necessidades das mulheres nos esportes.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) o esporte foi reconhecido como um direito de cada um, fazendo com que o Estado devesse ofertar o esporte à população, relacionando-o com outros direitos fundamentais como a saúde e a educação. Dessa forma, alguns anos depois, a saber, em 1993, foi criada a Lei Zico (Lei 8.672), que garantiu a autonomia das instituições esportivas, tratou da conceituação e da finalidade do esporte e de questões como a justiça desportiva. Cinco anos mais tarde, a Lei Zico foi substituída pela Lei 9.615, conhecida como Lei Pelé (Brasil, 1998) que acrescentou artigos sobre a criação do Sistema Brasileiro do Desporto, questões relacionadas a doping e jogos de azar e focou na regulamentação do esporte de rendimento, em especial, o futebol. Apesar de as duas leis serem as mais importantes no campo esportivo brasileiro, nenhuma delas mencionou a participação das mulheres no esporte (Canan; Starepravo, 2017; Moura et al., 2020).

Com a Constituição Federal de 1988 e com a visão democrática dos governos subsequentes, passou a ser permitido o envolvimento dos cidadãos nos processos de formulação, execução e controle das políticas públicas. Desta forma, as Conferências Nacionais, política brasileira existente desde 1941, passaram a ter caráter mais inclusivo, principalmente, a partir do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, que assumiu a presidência em 2003. As Conferências têm como objetivo a elaboração de diretrizes para a formulação de políticas públicas a partir de etapas municipais, estaduais e regionais que antecedem o evento final em nível federal. Esses eventos, realizados com especificidades nas mais diversas áreas, são organizados pelas secretarias e ministérios e têm grande participação popular (Faria; Silva; Lins, 2012; Pogrebinschi; Santos, 2011).

No setor esportivo, essas conferências só se tornaram possíveis a partir da criação do Ministério do Esporte, em 2003, e foram realizadas em três momentos, a saber, 2004, 2006 e 2010. Moura et al. (2020) destacaram que apenas na Conferência Nacional de 2004 foi mencionado o esporte de mulheres como uma de suas discussões. Nas Conferências de 2006 e 2010 foram citados termos abrangentes como gênero, diversidade e orientação sexual que estavam relacionados à garantia do acesso ao esporte e lazer e do esporte como meio de mudança social (Moura et al., 2020).

Em relação à Conferência Nacional de Esportes de 2004, que teve como título “Esporte, Lazer e Desenvolvimento Humano”, o tópico que abordava o esporte de mulheres tratava especificamente sobre o futebol no país, sendo assim, referindo-se somente ao futebol de mulheres. O texto final da conferência apresentava a intenção de:

Implementar um plano de desenvolvimento do futebol feminino com especial atenção na formação de novas atletas por meio da ampliação da oferta de escolinhas de futebol feminino, aumentando o número de competições e inclusão dessa modalidade nos campeonatos, promovidos por confederações, federações e ligas. Formular uma política de investimento para integração entre escolas, clubes e entidades comunitárias na formação de atletas nas categorias de base nas esferas municipal, estadual e federal, convênios e parcerias com empresas. Estimular a criação de ligas de futebol feminino e departamento específico nas confederações e federações. Bem como aperfeiçoar a legislação incluindo a modalidade futebol feminino nos jogos promovidos pelo Ministério do Esporte (Brasil, 2004).

Como dito, as discussões voltadas ao esporte de mulheres eram limitadas ao futebol, modalidade reconhecida como a principal em termos de prática e consumo no Brasil. Cabe destacar que essa realidade sobre o futebol no Brasil está vinculada à categoria de homens, sendo que raramente esportes praticados por mulheres são reconhecidos como o esporte nacional (Moura et al., 2020). Apesar da redução do esporte de mulheres ao futebol, o texto reconheceu que havia diferenças no tratamento entre esportes de homens e mulheres e, por isso, houve a necessidade de incentivo e formulação de políticas específicas para elas. O tratamento diferenciado entre homens e mulheres no esporte não diz respeito somente à dificuldade de acesso das mulheres a essas práticas e à marginalização das mulheres nas modalidades esportivas, mas à desigualdade na exposição midiática, no recebimento de patrocínios, no valor das premiações (Moura, 2018).

Entretanto, mais uma vez, apesar da intenção da criação de políticas legislativas e de investimento, o excerto menciona políticas simplistas, que envolvem apenas a criação de competições e torneios, não abrangendo sugestões para outras manifestações esportivas. Essas políticas têm caráter pontual e não necessariamente incentivam, melhoram e desenvolvem a prática esportiva por mulheres. Além disso, também é citado o estímulo à criação de departamentos específicos dentro das confederações e federações, o que foi organizado dentro da CBF, por exemplo, somente em 2017. O comitê para o futebol feminino, também chamado de Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do Futebol Feminino, foi formado quando as atletas pediram voz para a instituição para melhorias na modalidade após a demissão da técnica Emily Lima. Entretanto, após três reuniões, o comitê foi extinto em apenas 2 meses pelo presidente da CBF, Marco Polo Del Nero (Observatório..., 2017).

Em um segundo momento do texto final da primeira conferência, no tópico sobre o direito ao esporte e ao lazer, é possível identificarmos uma referência às mulheres ainda vinculada ao papel maternal:

Garantir a utilização dos prédios de escolas e universidades públicas, levando-se em conta a acessibilidade e adaptabilidade para as pessoas com deficiência, pessoas idosas e mulher mãe, para quem a prática do esporte e do lazer demanda uma estrutura paralela de atendimento aos seus filhos (as), além da participação popular na discussão e formulação das ações a serem executadas na utilização desses espaços (Brasil, 2004).

Essas políticas maternalistas demonstram que mesmo após anos, as mulheres se tornam visíveis no campo político pela sua função reprodutiva (Moura et al, 2020).

No que diz respeito ao Modelo dos Múltiplos Fluxos, os principais pontos a serem destacados são em relação às mudanças no governo, do fluxo das políticas, e aos feedbacks, do fluxo dos problemas. Concernente às mudanças no governo, o Governo Lula foi uma das grandes transformações no país após o regime militar, já que se comprometia com a reforma social e os interesses do povo por meio da descentralização e o reestabelecimento da liberdade civil (Almeida, 2004). O comprometimento com a causa das mulheres também se mostrava presente no novo governo, principalmente a partir da criação da Secretaria Nacional de Políticas Públicas para as Mulheres, em 2003, a qual tinha como objetivo a redução das desigualdades entre homens e mulheres e o combate ao preconceito, além da valorização das mulheres e da sua inclusão no campo social, econômico, político e cultural no Brasil (Bohn, 2010; Brasil, 2019). Quanto aos feedbacks, a própria manutenção das conferências nacionais e a criação das Conferências Nacionais do Esporte, que passavam pelas etapas municipais, estaduais e regionais, foram uma forma de coletar dados e ouvir as queixas e as necessidades da população.

Por fim, outro ponto válido de se destacar é que por mais que as Conferências Nacionais abrangessem múltiplos atores/atrizes sociais, isto é, a participação não se restringia a representantes estatais, o esporte de mulheres foi tratado de maneira limitada. Tal fato mostra que apesar de a oportunidade ter sido aberta para que novas políticas voltadas à presença das mulheres no esporte fossem criadas, a pauta ainda não estava suficientemente desenvolvida na sociedade ou não teve forças suficientes para entrar nas recomendações da Conferência.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste artigo foi analisar a contextualização histórica do esporte de mulheres no Brasil com base na perspectiva do Modelo dos Múltiplos Fluxos que contempla os fluxos dos problemas, das soluções e das políticas. A partir da análise dos dados, constatamos que o esporte de mulheres só foi reconhecido como um problema político, isto é, houve a convergência dos três fluxos, em dois momentos, a saber, em 1979, na Deliberação nº 10 do CND, e em 2004, na Conferência Nacional do Esporte. É somente a partir desse reconhecimento que passamos a depreender a necessidade de mudanças já que, por muito tempo, o esporte de mulheres não obteve a atenção no Brasil, alcançando, nesses dois momentos, moderadas pontuações de atenção, isto é, as situações envolvendo o esporte de mulheres se tornaram um pouco mais importantes no governo, mas esse debate ainda foi limitado.

As políticas pensadas eram, em sua maioria, no sentido limitativo e/ou proibitivo da participação das mulheres na prática esportiva, que corroboravam a ideia do mito do sexo frágil e a função maternal das mulheres na sociedade. Além disso, nos momentos em que o esporte de mulheres recebeu atenção como um problema, as políticas estavam voltadas quase que exclusivamente ao futebol.

Mesmo com tantas dificuldades, as mulheres têm conseguido acesso ao esporte de alguma forma, não por meio de lutas e movimentos políticos organizados, mas sim de forma autônoma. Recentemente, políticas como a Lei Geral do Esporte têm abordado direitos às mulheres como atletas, gestores, etc. Dessa forma, sugerimos que outras análises dessas políticas mais recentes sejam realizadas.

• 1
  O artigo é um desdobramento de: MOURA, Giovana. X. de. Por que não se importam com elas? O esporte de mulheres na agenda governamental no Brasil. 2022. 206f. Tese (Doutorado em Educação Física) – Centro de Ciências da Saúde. Universidade Estadual de Maringá, Maringá, 2022. Disponível em: http://repositorio.uem.br:8080/jspui/bitstream/1/8156/1/Giovanna%20Xavier%20de%20Moura_2022.pdf. Acesso em: 30 abr. 2024.
• 2
  O texto utilizará como nomenclatura das categorias de mulheres "esporte de mulheres" ao invés de "esporte feminino", uma vez que as categorias são divididas por sexo, isto é, se é um homem ou uma mulher.
• FINANCIAMENTO
  O presente trabalho foi realizado sem o apoio de fontes financiadoras.
• ÉTICA DE PESQUISA
  A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética de Pesquisa (CEP) da Universidade Estadual de Maringá, protocolo número 5.657.062.
• COMO REFERENCIAR
  MOURA, Giovanna Xavier de; SILVA, Ana Carolina Felizardo da; STAREPRAVO, Fernando Augusto. Para além do mito do “sexo frágil”: uma análise das políticas de esporte para mulheres no Brasil (de 1941 a 2004). Movimento, v. 31, p. e31043. jan./dez. 2025. DOI: https://doi.org/10.22456/1982-8918.143186.

DISPONIBILIDADE DE DADOS DE PESQUISA

Os dados de pesquisa estão disponíveis em repositório.

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Editado por

• RESPONSABILIDADE EDITORIAL
  Alex Branco Fraga* https://orcid.org/0000-0002-6881-1446
  André Luiz dos Santos Silva* https://orcid.org/0000-0002-9838-2558
  Elisandro Schultz Wittizorecki* https://orcid.org/0000-0001-7825-0358
  Mauro Myskiw* https://orcid.org/0000-0003-4689-3804
  Raquel da Silveira* https://orcid.org/0000-0001-8632-0731
  * Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Escola de Educação Física, Fisioterapia e Dança, Porto Alegre, RS, Brasil.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  28 Nov 2025
• Data do Fascículo
  Jan-Dec 2025

Histórico

• Recebido
  10 Out 2024
• Aceito
  02 Jun 2025