TRINTA ANOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988: RAZÕES PARA COMEMORAR?¹

Thirty Years with the 1988 Constitution: Do We Have Reasons to Celebrate?

RESUMO

A Constituição Federal (CF) de 1988 representou o resultado de uma bem-sucedida transição democrática inclusiva, pela qual mudanças paradigmáticas nas políticas sociais produziram a inclusão dos outsiders, mecanismo este que não apenas reduziu desigualdades como operou como um contrapeso aos efeitos da crise econômica. Por outro lado, a CF 88 também desenhou uma política tributária regressiva. Buscar o equilíbrio fiscal não requer desfazer as políticas inclusivas.

PALAVRAS-CHAVE:
Constituição de 1988; outsiders; inclusão; desigualdade; política social

ABSTRACT

The 1988 Federal Constitution (FC) concluded a successful inclusive democratic transition, where paradigmatic shifts in social policies produced the inclusion of outsiders, a mechanism that not only reduced inequalities but also operated as a counterweight to the effects of the economic crisis. On the other hand, the FC 88 also designed a regressive tax policy. Striving for fiscal balance does not require breaking down inclusive policies.

KEYWORDS:
1988 Federal Constitution; outsiders; inclusion; inequality; social policies

Neste ano de 2018, a Constituição de 1988 completa trinta anos. Dadas a extensão e a profundidade das dificuldades que o Brasil vem enfrentando, é impossível não se indagar se este aniversário merece ser comemorado. Não seria essa Constituição uma das fontes dos impasses que estamos vivendo? Para ser mais precisa, teria a Carta Magna de 1988 produzido um excesso de benesses que levam inevitavelmente ao desastre fiscal, pois as garantias sociais nela inscritas são incompatíveis com a realidade econômica de um país como o Brasil? Não faltam analistas que respondam positivamente a essas indagações e diagnostiquem a desconstitucionalização dos direitos sociais como condição para o equilíbrio fiscal e, por consequência, para o crescimento econômico.

Este artigo não pretende apresentar uma solução para esse problema. Antes, pretende apresentar evidências de que a Constituição de 1988 foi resultado de um processo bem-sucedido de transição democrática, no qual uma sociedade altamente desigual produziu uma promessa de inclusão social. As mudanças paradigmáticas que essa Carta introduziu nas políticas sociais acarretaram a inclusão dos outsiders, mais da metade da população trabalhadora brasileira antes excluída de direitos sociais. Esse mecanismo não apenas reduziu desigualdades, mas também operou como um contrapeso aos efeitos da crise econômica que atravessamos. Ainda que a inclusão dos outsiders tenha provocado a expansão do gasto social, parte do déficit fiscal que a tem acompanhado resulta de uma decisão das elites políticas de manter um modelo regressivo de tributação. Esse déficit, aliás, poderia ser reduzido por uma revisão abrangente do caráter regressivo do gasto social, sem incorrer nos elevados custos políticos de impor perdas às categorias concentradas de beneficiários das políticas constitucionalizadas. Em suma, há boas razões para comemorar a constitucionalização das políticas inclusivas promulgadas em 1988, pois o equilíbrio fiscal que tanto nos preocupa não requer a revisão desses dispositivos.

O BRASIL COMO CASO BEM-SUCEDIDO DE TRANSIÇÃO INCLUSIVA PARA A DEMOCRACIA

Uma das controvérsias entre os cientistas políticos em relação às origens das instituições políticas refere-se ao papel da desigualdade econômica nas transições para a democracia. Acemoglu e Robinson (2000) postulam que a democratização pode ser uma resposta das elites à ameaça de revoluções sociais. Ao estender o sufrágio e, portanto, mudar a identidade do eleitor mediano, os ricos se comprometem com alguma redistribuição futura. No entanto, como a redistribuição implica impostos mais altos sobre os ricos, sociedades altamente desiguais tendem a oscilar entre regimes democráticos e não democráticos sempre que suspender a democracia for menos oneroso que redistribuir a renda (Acemoglu e Robinson, 2001). Boix (2003, pp. 235-6), por sua vez, é cético quanto à probabilidade de transições democráticas em um contexto de alta desigualdade. Para ele, quando a distância entre ricos e o pobres for excessiva, os primeiros restringem a participação democrática para evitar a redistribuição.

O Brasil - ao menos até aqui - confirma a proposição de que a transição à democracia é possível em sociedades altamente desiguais. No final do regime militar, em 1985, o coeficiente de Gini da renda estava próximo de 0,600. Além disso, em 1980, mais de 80% da força de trabalho não completara oito anos de escolaridade (Menezes-Filho e Kirschbaum, 2015); em 1981, mais da metade dela não tinha um emprego no mercado formal (Comin, 2015) e, portanto, dadas as regras então vigentes, também não tinha direito a assistência médica e previdência social. Estas são evidências indiscutíveis de uma sociedade altamente desigual.

No entanto, tais níveis de exclusão não se traduziram em ameaças revolucionárias. Em vez disso, o caminho brasileiro para a democratização foi resultado da capacidade das elites políticas, com base na aprendizagem de conflitos dramáticos no passado, de optar por um amplo pacto (Almeida e Sorj, 1983; Lamounier, 1988; Martins e Cruz, 1983; Stepan, 1988). Além disto, Limongi et al. (2015) levantam dúvidas sobre o argumento de que a transição para a democracia mudou radicalmente a identidade do eleitor mediano. O registro dos eleitores já era de cerca de 80% em 1980, antes que a transição para a democracia fosse plenamente cumprida. A ameaça de fato parecer ter sido a derrota eleitoral dos candidatos do regime militar, que já se anunciava desde meados dos anos 1970.

O fato é que altos níveis de desigualdade não impediram a transição para a democracia nem a promessa de redistribuição futura. Na primeira, acabou-se por formular uma Constituição caracterizada por mudanças paradigmáticas nos direitos sociais e na participação política. A inclusão dos outsiders, detalhada mais adiante, substituiu o modelo conservador de políticas sociais antes vigente. O salário social, definido como o piso abaixo do qual a renda disponível do indivíduo não deve cair (Boix, 1998, p. 17), foi consideravelmente elevado.

Além disso, Lavalle e Barone (2015) demonstram que mandatos constitucionais, produzidos na transição para a democracia, vincularam o funcionamento regular de áreas então consideradas estratégicas a formas extraparlamentares de participação política, que assumiram a forma de conselhos de políticas. Longe de permanecer uma promessa, esses conselhos floresceram desde então, incluindo mais áreas de políticas e crescendo em número.

Evidências mostram que esse resultado foi impulsionado por uma combinação de prevenção da agitação social e alavancagem institucional. A pobreza e a participação política limitada foram altamente politizadas pelos setores progressistas ao longo da transição para a democracia, com base no argumento de que ambas estavam causalmente conectadas. A coalizão pró-democratização culpou as políticas econômicas dos militares pelo alto nível de exclusão prevalecente no Brasil (Almeida, 1995; Draibe, 1994). De fato, mesmo entre setores de direita prevaleceu a noção de que a democracia não sobreviveria se políticas contra a pobreza não fossem adotadas (Lamounier, 1988).

No entanto, tanto a politização da pobreza quanto a preocupação das elites políticas com a estabilidade da democracia não parecem ser suficientes para explicar a decisão favorável à inclusão dos outsiders pela Assembleia Constituinte de 1987-1988. De fato, as políticas de redistribuição acabaram sendo uma questão controversa na formulação da Constituição, a ponto de a maioria conservadora, um grupo de direita chamado “Centrão”, se rebelar em meio ao processo de deliberação e ter mudado com sucesso o Regimento Interno da Constituinte, de modo a evitar que o documento final fosse demasiado esquerdista nos domínios econômico e social (Gomes, 2006).

Os partidos de esquerda eram uma pequena minoria na Assembleia: contavam com 50 assentos de um total de 559 constituintes titulares.² Então, como explicar a inclinação social-democrata das deliberações que motivaram a inclusão dos outsiders? Ela é explicadas pelo uso estratégico das regras de tomada de decisão da Assembleia, pelo qual uma minoria de parlamentares ocupou os cargos de relatores nas comissões temáticas relacionadas às questões sociais (Gomes, 2006).

A primeira versão do Regimento Interno da Constituinte, sob a qual se elaborou boa parte do texto constitucional final, permitiu que essa minoria aprovasse suas preferências nos subcomitês e comitês temáticos. Mário Covas, então líder do partido majoritário da Assembleia, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), nomeou representantes progressistas para posições estratégicas, como relatores das comissões encarregadas de elaborar propostas sobre questões sociais. Nessas subcomissões/comissões, os relatores não apenas tinham muito poder de agenda como se beneficiaram da regra segundo a qual a aprovação de uma proposta exigia uma maioria simples. Isso significa que, dependendo da instância, 11 ou 32 votos eram suficientes para aprovar uma proposta, porque os subcomitês eram compostos por 21 membros e os comitês por 63.

Vetar essas decisões nos pontos subsequentes do processo era muito mais difícil, porque as regras da primeira versão do Regimento determinavam que uma maioria simples nas sessões plenárias era necessária para veto, não para aprovação. Em outras palavras, seriam necessários 280 votos para vetar as decisões tomadas pelos subcomitês e comitês. Quando a maioria conservadora percebeu as consequências dessas regras, aprovou com sucesso uma segunda versão do Regimento, mas o status quo favoreceu as decisões tomadas anteriormente por subcomitês e comitês, uma vez que a opinião pública os reconheceu e aprovou (Gomes, 2006).

Em suma, a promessa de redistribuição apresentada na Constituição de 1988 não pode ser totalmente explicada pela preocupação da elite política em fornecer compromissos confiáveis para a futura redistribuição, a fim de evitar a agitação social. Embora a pobreza e a desigualdade tenham sido altamente politizadas ao longo da transição democrática, foram o uso estratégico das regras da arena de deliberação e a alta visibilidade das resoluções favorecendo a inclusão dos outsiders que evitaram o veto a essas medidas pela maioria conservadora que aprovou o texto final da Constituição Federal de 1988 (Gomes, 2006).

A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A INCLUSÃO DOS OUTSIDERS

A Constituição de 1988 produziu uma mudança paradigmática no modelo de política social adotado no Brasil por Getúlio Vargas e preservado pelo regime de democracia limitada de 1946 e pelo regime militar (Draibe, 1994; Santos, 1979). Um de seus principais resultados foi produzir uma grande divisão entre insiders e outsiders, por meio de um mecanismo de superposição de vantagens que favorece os trabalhadores mais bem qualificados no mercado de trabalho. Apenas os inseridos no mercado formal de trabalho eram protegidos pela legislação trabalhista, em um contexto de reduzido tamanho do setor industrial urbano e altas taxas de desocupação (Huber e Stephens, 2012, p. 78). O vínculo trabalhista também era requisito para aposentadorias e serviços de saúde.

Nos anos 1980, os trabalhadores formais eram cerca de 40% do total da população ocupada (Curi e Menezes Filho, 2006). Os 60% restantes, por sua vez, embora fossem excluídos dos benefícios, contribuíam para seu financiamento: sob o modelo de substituição de importações, os custos da proteção social dos insiders eram transferidos para os preços dos produtos e, portanto, pagos por todos os consumidores.

Foi no contexto da transição para a democracia que as principais decisões de inclusão dos outsiders foram tomadas. A extensão aos analfabetos do direito de voto, facultativo, foi aprovada na Emenda Constitucional n. 25/85, a mesma que regulamentou as regras eleitorais das competições posteriores. Além disto, decisões tomadas na Assembleia Constituinte foram centrais para a inclusão dos outsiders: a vinculação do piso das pensões, contributivas e não contributivas, ao valor do salário mínimo e a universalização do acesso à educação e à saúde. A primeira dessas medidas teve grande impacto para a redução da desigualdade de renda, seja pela ampliação do número de beneficiários, seja pela valorização da remuneração (como veremos adiante).

Na saúde, a inclusão dos outsiders ocorreu com o dispositivo constitucional que criou o Sistema Único de Saúde (SUS). A Constituição de 1988 substituiu um modelo de seguro por um sistema público, universal e gratuito. Até então, apenas os trabalhadores do mercado formal e os contribuintes autônomos tinham direito a cuidados médicos. As mudanças fizeram com que o grupo de beneficiários se expandisse para a totalidade da população, incluindo os outsiders.

O Brasil é notoriamente atrasado no que diz respeito ao acesso à educação. Em 1980, cerca de 85% dos jovens com menos de 16 anos de idade haviam sido matriculados na escola, mas menos da metade completava quatro anos de estudo. Como mostra o Gráfico 1, as taxas de escolarização no Brasil permaneceram praticamente inalteradas de 1980 a 1990, quando enfim iniciaram trajetória de expansão expressiva. Isso está relacionado ao conjunto de medidas tomadas para universalizar o acesso à educação, em particular o ensino fundamental. Os pilares dessa expansão, entretanto, estão nos dispositivos constitucionais.

GRÁFICO 1
Trajetórias das taxas de escolarização por idade Brasil - 1960-2010

Ainda que a Constituição de 1988 tenha determinado que estados e municípios alocassem, no mínimo, 25% de suas receitas em ensino, a aceleração da oferta educacional somente ocorreu com a aprovação, em 1996, da emenda constitucional que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), sob o governo FHC. Como resultado, em 2010, as taxas de matrícula eram de ordem de 100%, e 90% dos jovens com menos de 16 anos completavam quatro anos de estudo. Em 2010, quase a metade dos jovens com 19-20 anos de idade completou o ensino médio, contra 11% em 1980 (Ribeiro et al., 2015, p. 87).

O IMPACTO DA INCLUSÃO DOS OUTSIDERS NA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES ECONÔMICAS

O Gráfico 2 apresenta a taxa de crescimento da renda domiciliar per capita média por vintis para o período 1984-2015. No período democrático contemporâneo (1985-2015), os estratos inferiores de renda obtiveram proporcionalmente mais que os estratos superiores. A renda dos domicílios do terceiro ao sexto vintis cresceu 160%. Os ganhos relativos dos domicílios localizados no 16-º vintil foram similares aos do primeiro vintil: 100%. Os ganhos mais baixos foram obtidos pelos domicílios acima do 16-º vintil.

GRÁFICO 2
Taxa de Crescimento da Renda Domiciliar per capita, por vintis selecionados Brasil, 1984-2015

Essas evidências indicam que os ganhos relativos de renda para os domicílios situados no piso e no meio da escala contínua da distribuição foram superiores àqueles obtidos pelos estratos superiores. Se é verdade que o 1% mais rico manteve sua parcela da renda total nesse período (Medeiros et al., 2015a, p. 24; 2015b; Souza e Medeiros, 2015), também é verdade que, entre os demais 99%, houve redução da desigualdade de renda.

Que mecanismos explicam a queda da desigualdade de renda? Em 1992, começaram a ser pagas as pensões não contributivas vinculadas ao salário mínimo, em atendimento às disposições constitucionais de 1988.³ O exame dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) para 1990 (não há dados para 1991, ano de coleta censitária) revela que 1992 inaugura um novo padrão da escala contínua da distribuição de renda, que se mantém até 2014: aumenta monotonicamente o número de estratos cuja renda está indexada ao salário mínimo, sendo esse aumento acima do proporcional para a população feminina. Isto é, um contingente crescente de adultos - em particular mulheres - tem suas rendas vinculadas ao salário mínimo. Se isolamos as rendas provenientes do mercado de trabalho, temos que essa indexação ocorre simultaneamente para as pensões e para trabalhadoras de baixa qualificação.

É razoável supor que a indexação das pensões não contributivas ao salário mínimo valorizou o salário de reserva na faixa baixamente qualificada do mercado de trabalho. A partir de 1992, inicia-se um processo de progressiva eliminação da desigualdade de renda por gênero e por cor na base da pirâmide social. Em 2012, a razão de renda entre homens e mulheres, bem como entre brancos e não brancos, para os estratos cuja renda estava vinculada ao valor do salário mínimo era igual a 1, ou seja, desigualdade eliminada (Arretche, 2015, pp. 439 e ss).

Na verdade, esses dados revelam que o papel das transferências vinculadas ao salário mínimo é subestimado na interpretação que atribui ao controle da inflação um papel central na redução da pobreza - leia-se, o Plano Real implementado no governo FHC (Barros, 2000; Ferreira et al., 2007). O fato de que os domicílios situados na parte inferior da distribuição tenham obtido ganhos relativos de renda em um contexto de recessão econômica (1987-1992) é, em boa medida, explicado pela expansão monotônica do número de beneficiários de pensões e compensações vinculadas ao salário mínimo, acompanhada de suas consequências sobre o mercado de trabalho muito baixamente qualificado.

É fato, ademais, que grande parte da redução da desigualdade de renda ocorreu no mercado de trabalho, inclusive nos estratos mais altos de renda (Soares, 2010). Esta se inicia no final dos anos 1990 e é parcialmente explicada pela massiva expansão da oferta de ensino, a partir de meados daquela década, cujo resultado foi diminuir o prêmio dos mais escolarizados no mercado de trabalho (Ferreira et al., 2007; Menezes Filho e Kirschbaum, 2015; Soares, 2006).

É verdade, porém, que este não é o único fator explicativo dos ganhos obtidos principalmente via mercado de trabalho. O boom das commodities expandiu de forma sistemática a demanda por emprego em parte dos mandatos de Lula e Dilma e teve efeito positivo sobre a capacidade de barganha de diferentes categorias ocupacionais nas negociações salariais. Além disso, as mudanças demográficas desaceleraram a oferta de trabalho. Em suma, a trajetória da desigualdade de renda no período 1985-2015 foi afetada por fatores externos às políticas, mas também pelo desenho das políticas de transferência de renda e, principalmente, pelo comportamento do mercado de trabalho.

Na base da pirâmide, contudo, as aposentadorias - tanto as de caráter contributivo como as de não contributivo - vinculadas ao salário mínimo tiveram grande impacto sobre a redução da desigualdade, seja porque alcançaram um número crescente de beneficiários, seja em decorrência de sua valorização. O número de assistidos pelo Benefício de Prestação Continuada - de caráter não contributivo e vinculado ao salário mínimo - passou de 346,2 mil em 1996, quando foi implantado, para 4,2 milhões em 2015 (Araújo e Flores, 2017). O número de trabalhadores formais ganhando um salário mínimo aumentou de 2,5 milhões, em 1995, para 15 milhões, em 2014. Somados, os benefícios previdenciários e assistenciais vinculados ao salário mínimo atingiram um número crescente no mesmo período: de 10 milhões para 20 milhões de beneficiários (Flores, 2017).

Observe-se no Gráfico 3 que o valor real do salário mínimo aumentou muito expressivamente sob os governos petistas, embora sua trajetória de valorização tenha se iniciado já no segundo mandato do governo Fernando Henrique. Como resultado, Brito et al. (2016, p. 17) estimam que 64,3% da redução da desigualdade de renda entre os domicílios obtida no período entre 1995 e 2014 deveu-se à política do salário mínimo.

GRÁFICO 3
Valor Real do Salário Mínimo - 1985-2014 (em R$)

No que tange à educação, o Gráfico 1 demonstra a expansão da escolaridade sob o regime democrático contemporâneo. Entretanto, essa expansão não significa necessariamente redução da desigualdade no acesso à educação. A escolaridade da mãe e a renda familiar têm historicamente um grande impacto sobre a trajetória educacional das crianças e jovens. A associação entre origem social-educação-renda no mercado de trabalho expressa um mecanismo de superposição de vantagens ou desvantagens: acesso à educação, desempenho educacional e desempenho no mercado de trabalho (cuja estratificação é produzida por diferentes instituições) tendem a estar combinados nos mesmos indivíduos, de tal sorte que o primeiro fator da tríade tende a ser preditivo dos demais.

Assim, para examinar a trajetória da desigualdade no acesso à educação, precisamos determinar em que medida esta se associa à renda das famílias, qual seja, se os mais pobres têm menos chances que os mais ricos de concluir dado nível de ensino. Ribeiro et al. (2015) examinaram as razões de chance de realizar transições educacionais no período entre 1960 e 2010, com base em dados censitários para diferentes características dos indivíduos. Demonstraram que, em 1980, a cada aumento de uma unidade do log da renda, havia uma redução de 57% na chance de completar o ensino fundamental. Em 2010, a cada aumento de uma unidade no log da renda, havia um decréscimo de 87% nas chances de concluir o ensino fundamental. As chances de um jovem oriundo de uma família pobre concluir o ensino médio eram menores que suas chances de concluir o ensino fundamental em 1980 (diminuíam apenas 24% a cada aumento de uma unidade do log da renda). Permaneciam menores em 2010: o decréscimo nas chances de concluir o ensino médio a cada aumento de uma unidade no log da renda era de 63% (Ribeiro et al., 2015, tabela 3). Por fim, também em 2010, as chances de um jovem de família pobre concluir o ensino superior eram ainda mais limitadas: o decréscimo era de 27% a cada aumento de uma unidade no log da renda (Ribeiro et al., 2015, tabela 4).

Isso significa que as vantagens associadas à renda das famílias no que diz respeito à conclusão das diversas etapas do ensino pelos jovens diminuíram progressivamente com a expansão da escolarização. Entretanto, essa mudança não se distribuiu igualmente para os diferentes níveis educacionais. A universalização do acesso ao ensino fundamental reduziu muito as desigualdades de matrícula e conclusão nesse nível de ensino. O efeito da renda sobre o desempenho educacional, porém, era maior para a conclusão do ensino médio e, sobretudo, para o ensino superior. Em outras palavras, uma vez que foram eliminados para o ensino fundamental, os efeitos da renda se deslocaram para os níveis médio e superior (Ribeiro et al., 2015). Portanto, se é verdade que a renda familiar importa para a desigualdade de acesso ao ensino médio e superior em 2010, também é verdade que, quando comparada a 1980, a desigualdade de acesso à educação havia diminuído.

Podemos afirmar que a mudança (paradigmática) nas regras de titularidade da política de saúde reduziu a desigualdade no acesso aos serviços? Se a renda não for utilizada como parâmetro de controle, uma análise das medidas de expansão do consumo dos serviços de saúde (tais como consultas e internações) pode esconder desigualdades de acesso, pois há inúmeros mecanismos mediante os quais esses serviços são desproporcionalmente apropriados pelos mais ricos. Para que haja redução da desigualdade, é necessário que diminuam as distâncias entre os distintos estratos de renda.

O consumo de serviços de saúde está endogenamente relacionado à demanda, pois apenas indivíduos com necessidades (mesmo que apenas subjetivas) procuram serviços de saúde. Necessidades de saúde, por sua vez, são afetadas pela renda. No Brasil, os mais ricos buscam principalmente consultas, serviços de prevenção e exames de rotina, ao passo que os mais pobres recorrem ao sistema de saúde por motivo de doença (Cambota e Rocha, 2015; Neri e Soares, 2002) e, por essa razão, utilizam mais serviços hospitalares e internações (Cambota e Rocha, 2015; Andrade et al., 2013). Para contornar possíveis distorções decorrentes dessa diferença de usos, emprego abaixo distintas evidências de acesso a serviços.

Além disso, no Brasil, o sus convive com planos privados de saúde suplementar, o que permite dupla entrada no sistema, favorecendo os estratos sociais de maior renda. Muitos estudos empíricos concluíram que este é o principal fator de desigualdade no acesso a serviços de saúde no Brasil (Cambota e Rocha, 2015; Andrade et al., 2013). O Gráfico 4a confirma que a adesão a planos de saúde está diretamente relacionada à renda dos domicílios; portanto, quanto menor a renda dos domicílios, maior a dependência do sus. Embora o consumo de planos de saúde tenha se expandido nos domicílios do primeiro quintil de renda entre 1998 e 2013, apenas 7% dos chefes desses domicílios declararam contar com seguros privados no ano final. Entre os 20% mais ricos, contudo, as taxas são sistematicamente superiores a 60% dos domicílios.

GRÁFICO 4
Acesso a serviços de saúde por quintis de renda domiciliar Brasil - 1998-2013

Entretanto, as distinções por quintil de renda são bem menores quando os respondentes são perguntados se “procuraram e obtiveram atendimento relacionado à própria saúde nas últimas duas semanas” (Gráfico 4b). Embora o quarto e o quinto quintis apresentem respostas afirmativas superiores à média, o valor obtido para os domicílios do primeiro quintil em 2013 foi 13,5%, contra 16,5% para o quinto. Além disso, a distância reduziu-se ligeiramente em relação ao observado em 1998, quando esses valores eram, respectivamente, 11% e 15%.

O papel do SUS nessa limitada desigualdade é evidenciado no Gráfico 4c. Para os atendimentos nele mencionados, os domicílios dos três primeiros quintis revelam taxas de consumo superiores à média. Dos atendimentos obtidos pelos domicílios do primeiro quintil em 2013, 86% foram realizados via SUS - ou seja, houve 13,5% de atendimentos de saúde como um todo nesses domicílios e 12% de atendimentos pelo SUS. Enquanto isso, apenas 24% dos atendimentos obtidos pelo quinto quintil foram realizados pelo SUS - os percentuais de atendimento em geral e pelo SUS foram, respectivamente, 16,5% e 4%. Assim, o Gráfico 4c mostra que o consumo de serviços de saúde oferecidos pelo SUS nas duas semanas anteriores à realização das entrevistas foi inversamente proporcional à renda dos domicílios. Quanto mais pobre o domicílio, maior a taxa de atendimentos pelo sistema público de saúde.

Por fim, o consumo de serviços odontológicos nos últimos doze meses (Gráfico 4d) revela mais uma vez que a renda afeta o acesso a serviços. O quarto e o quinto quintis apresentam taxas de consumo superiores à média. Também é verdade, no entanto, que a taxa de consulta anual ao dentista cresceu para os domicílios do primeiro e do segundo quintis nesse período, de modo que, se a distância entre os quintis extremos era de 44 pontos percentuais em 1998 (taxas de 32% e 76%), passou para 32 pontos percentuais em 2013 (49% contra 81%).

Em suma, em 1985, no início do regime democrático contemporâneo, os níveis de desigualdade no Brasil eram maiores do que se poderia observar tomando apenas a dimensão renda. O mecanismo de superposição de vantagens, que distribuía desigualmente o acesso aos serviços essenciais em favor das faixas superiores de renda, não era produto direto da qualificação para o mercado de trabalho. Em vez disso, era o regime vigente de política social que produzia uma grande divisão entre insiders e outsiders, ao condicionar os direitos à saúde pública e à aposentadoria à vinculação ao mercado formal de trabalho, em um contexto de reduzido tamanho do setor industrial urbano e ocupação informal dos trabalhadores pouco qualificados (Santos, 1979; Draibe, 1984). Além disso, os níveis de escolaridade eram muito baixos, sendo o acesso à educação fortemente associado à origem social dos alunos (Ribeiro et al., 2015).

Portanto, a queda da desigualdade, seja na dimensão renda - via transferências governamentais e compressão salarial -, seja na dimensão de acesso a serviços - de saúde e educação - ocorre incrementalmente a partir do início dos anos 1990. Para além dos fatores econômicos (boom das commodities) e demográficos (redução da oferta de trabalhadores jovens no mercado de trabalho), a política de inclusão dos outsiders inaugurada pela Constituição de 1988 afetou positivamente a redução da desigualdade no Brasil.

AS POLÍTICAS DE 1988 E O AMORTECIMENTO DOS EFEITOS DA CRISE ECONÔMICA

Além de reduzir a desigualdade, as políticas que promoveram a inclusão dos outsiders amorteceram os efeitos das crises econômicas sobre os mais pobres. O Gráfico 5 apresenta dados sobre o crescimento anual do PIB brasileiro e o desemprego para o período de 1981 a 2016. Como a coleta de dados do ibge sobre desocupação mudou, dois índices são apresentados: um se refere ao período 1981-2012 (baseado na Pnad) e o outro, a 2012-2016 (com base na Pnad Contínua). O gráfico mostra a queda dramática do PIB brasileiro a partir de 2013: após crescer apenas 0,5% em 2014, registrou -3,8% em 2015, caindo 3,6% em 2016. Crises econômicas semelhantes ocorreram entre 1988 e 1992 e entre 1981 e 1983, quando a variação anual do PIB registrou taxas de crescimento muito pequenas ou negativas. Embora os dois índices de desocupação exibidos não sejam diretamente comparáveis, em razão das diferentes metodologias utilizadas, os dados indicam que, de 2013 a 2016, aqueles que procuraram trabalho e não encontraram saltaram de cerca de 6% para quase 12% da população economicamente ativa (PEA). Salto semelhante ocorreu de 1995 a 1999. Para tornar ainda mais dramática a situação dos rendimentos das famílias, a taxa de inflação anual (calculada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA) saltou de 6,4% em 2014 para 10,7% em 2015, antes de cair para 6,4% em 2016. Essas taxas são bastante baixas, no entanto, se comparadas ao período 1987-1994, quando a variação anual foi de cerca de 2.000% (IPCA/IBGE, disponível no Ipeadata).

GRÁFICO 5
Taxas de Crescimento Anual do PIB e da desocupação - 1981-2016

É possível comparar a desigualdade de perdas de renda nesses contextos econômicos adversos. Podemos examinar se os ganhos dos indivíduos diminuíram ou não e, mais importante, como essas possíveis perdas foram distribuídas entre os diferentes estratos de renda. O Gráfico 6 exibe informações sobre ganhos relativos de renda por vintil (seja ela advinda do mercado de trabalho, seja de transferências do governo) para esses três contextos. Os ganhos do último ano de recessão/desemprego foram comparados aos do ano anterior ao início do fenômeno de interesse. Assim, quando o PIB caiu de 1987 para 1988 e a economia começou a se recuperar em 1992, os ganhos de cada vintil em 1992 foram comparados aos obtidos em 1987. O mesmo cálculo foi usado para comparar 1999 a 1995 e 2015 a 2012.

GRÁFICO 6
Ganho relativo de renda por vintil para anos selecionados

Os dados da Pnad são obtidos por meio de surveys; logo, a renda dos mais ricos está subestimada, o que significa que os vintis da parte superior do gráfico provavelmente teriam um desempenho melhor se houvesse informações mais precisas sobre os ganhos nessas faixas. Apesar disso, os dados mostram que, diferentemente do período 1995-1999, quando o desemprego aumentou a uma taxa semelhante, e do período 1987-1992, quando houve uma desaceleração econômica similar, os mais pobres não foram os mais penalizados pela crise econômica iniciada em 2013, exceto os extremamente pobres, que perderam renda. Em 2015, os domicílios localizados entre 3-º e o 14-º decis - cuja renda domiciliar, deflacionada para valores de 2016, variava entre R$ 260 e R$ 1.054 per capita - obtiveram, de fato, ganhos de renda. Portanto, o gráfico revela que entre 2012 e 2015 as perdas ou os ganhos de renda não foram distribuídos uniformemente. Os mais pobres, ou seja, aqueles cuja educação e cujas habilidades implicam obter salários muito baixos no mercado de trabalho ou cujos benefícios não estão indexados ao salário mínimo, foram os mais penalizados pela combinação de recessão e hiperinflação em 1987-1992,⁴ quando as políticas de vinculação ao salário mínimo não estavam em vigor. Diferentemente, em 2012-2015, quando as políticas de inclusão dos outsiders já haviam incorporado um contingente muito grande de domicílios, aqueles cujos rendimentos - seja do mercado de trabalho, seja de aposentadorias - estavam vinculados ao salário mínimo perderam menos que os demais.

Entre 2012 e 2015, o valor dos benefícios do Bolsa Família teve um único reajuste, em 2014, de 10% - ou seja, abaixo da taxa de inflação para o período -, enquanto o salário mínimo foi reajustado anualmente de acordo com uma fórmula legal que incorpora totalmente a inflação e a variação do PIB (quando positiva). Em outras palavras, enquanto os ganhos dos beneficiários das políticas vinculadas ao salário mínimo foram protegidos da inflação, aqueles que tinham direito ao Bolsa Família ficaram mais vulneráveis.

Infelizmente, essa conclusão deve ser tomada com cautela e requer estudos futuros. Os dados da Pnad Contínua não nos permitem comparar aos anos anteriores o que aconteceu depois de 2015 - em 2016, por exemplo, o PIB caiu mais 3,6 pontos e o desemprego afetou 11,5% da PEA. Apesar de tais limitações, o fato é que a crise econômica iniciada em 2013 ocorreu após a massiva incorporação de beneficiários ao Programa Bolsa Família, que atingiu 13,7 milhões de lares em 2015 (segundo site do Ministério do Desenvolvimento Social), e a implementação da política que estabelece um limite mínimo de um salário legal para o valor dos benefícios governamentais, que protegiam 25% dos adultos brasileiros em 2015 (Flores, 2017), acompanhado de um aumento constante em seu valor real a partir de 1995 (ver Gráfico 3).

Em suma, a crise econômica iniciada em 2013 afetou o mercado de trabalho, e as políticas de proteção de renda tiveram diferentes regras de reajuste de 2012 a 2015. Os dados exibidos no Gráfico 6 sugerem que essas políticas protegeram aqueles que estão nos estratos inferiores da distribuição de renda de se tornarem os grandes perdedores da crise.

E O DESEQUILÍBRIO FISCAL?

A redução da desigualdade promovida pela inclusão dos outsiders da Constituição de 1988 é incompatível com o equilíbrio fiscal? Muitos analistas afirmam que sim. O argumento básico em favor dessa tese é de que as receitas anuais do setor público não geram recursos suficientes para cobrir as despesas.

Mas seriam a Constituição de 1988 e, em particular, as políticas de inclusão dos outsiders responsáveis por esse desequilíbrio? Sem dúvida, aumentar o gasto social sem que as receitas aumentem na mesma proporção resulta em desequilíbrio fiscal e, consequentemente, em endividamento.

Entretanto, o debate sobre o peso da carga tributária brasileira ignora sua distribuição. Se o gasto social no Brasil revela aspectos relevantes de aversão à desigualdade de renda, nossa estrutura tributária mostra-se indiferente a isso. O argumento de que a carga tributária no país já é muito alta, o que prejudica a competitividade da economia brasileira, sugere que essa carga é igualmente distribuída. Não é. Pessoas físicas de altíssima renda contribuem muito menos, em termos percentuais, que a classe média alta, cuja renda é, em geral, tributada na fonte. Cerca de 70 mil indivíduos com renda média anual de R$ 4,5 milhões pagaram em 2013 menos de 2% de IRPF sobre sua renda total. Além disso, estima-se que a reintrodução da tributação sobre dividendos - cuja extinção, em 1995, deu origem a essa distorção - poderia gerar R$ 50 bilhões em receitas adicionais (Gobetti e Orair, 2015). Este é apenas um exemplo. Muitos outros sobre a regressividade da carga tributária brasileira poderiam ser citados. A questão que disso deriva é se seria politicamente aceitável impor sacrifícios aos setores mais vulneráveis sem que os muito ricos contribuam para a redução do déficit fiscal.

Adicionalmente, a alternativa de desconstitucionalizar direitos sociais não é a única possível para reduzir gastos. O fato de as políticas de inclusão dos outsiders terem reduzido as desigualdades econômicas não elimina o fato - também verdadeiro - de que parte do gasto público brasileiro é claramente regressiva, sendo as vantagens gozadas pelos servidores públicos sua face mais visível e, paradoxalmente, menos estudada. Mais uma vez, sem uma revisão abrangente dos aspectos regressivos do gasto público brasileiro, não é politicamente aceitável impor sacrifícios adicionais aos setores mais vulneráveis pela via da desconstitucionalização das garantias sociais a eles concedidas.

Por fim, a agenda da desconstitucionalização das políticas de proteção da base da pirâmide social precisa demonstrar que a expansão do déficit público se deve aos mandatos constitucionais. Estudo divulgado por Luiz Guilherme Schymura (2017), de autoria de Bráulio Borges, Manoel Pires e Vilma Pinto, indica que a expansão do déficit fiscal se deve mais a gastos instituídos nos últimos trinta anos que a imperativos inscritos no texto constitucional. Em outras palavras, o déficit se deve mais a uma dinâmica pela qual decisões posteriores a 1988 produziram expansão do gasto sem correspondente expansão das receitas do que ao que estou chamando de políticas de inclusão dos outsiders. Se os autores estão corretos, não é necessário incorrer nos custos políticos de desconstitucionalizar as políticas inclusivas para conter a produção de déficits fiscais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição de 1988 representou o resultado de um processo bem-sucedido de transição democrática, pelo qual uma sociedade altamente desigual produziu uma promessa de inclusão social. As mudanças paradigmáticas nas políticas sociais introduzidas pela Carta produziram a inclusão dos outsiders, mecanismo este que não apenas reduziu desigualdades como contrabalançou os efeitos da crise econômica que atravessamos.

Ainda que a inclusão dos outsiders produza inevitavelmente expansão do gasto social, parte do déficit fiscal observado resulta de uma decisão das elites políticas de manutenção de um modelo regressivo de tributação. Esse déficit também poderia ser reduzido por meio de uma revisão abrangente de aspectos regressivos do gasto social, sem incorrer nos elevados custos políticos de impor perdas às categorias concentradas de beneficiários das políticas constitucionalizadas.

Portanto, há boas razões para comemorar os trinta anos da Constituição e as políticas inclusivas instituídas por seus dispositivos. É necessário, porém, buscar outros caminhos para assegurar o equilíbrio fiscal que garanta a continuidade delas, enfrentando a regressividade da tributação e do gasto social.

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• Stepan, Alfred. (org.) Democratizando o Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra , 1988.

• 1
  Este artigo sintetiza parte dos resultados de um projeto sobre a trajetória de longo prazo da desigualdade no Brasil, realizado no Centro de Estudos da Metrópole (CEM), com financiamento da Fapesp, projeto 2013/07616-7. Agradeço aos autores dos capítulos do livro Trajetórias das desigualdades: como o Brasil mudou nos últimos 50 anos, publicado pela Editora Unesp em 2015, cujas evidências e reflexões muito contribuíram para a interpretação apresentada neste artigo. Versão expandida das evidências mobilizadas neste texto pode ser encontrada em Arretche (2018).
• 2
  O Partido dos Trabalhadores (PT) contava com 16 constituintes; o Partido Democrático Trabalhista (PDT), com 25; o Partido Socialista Brasileiro (PSB), com três parlamentares; o Partido Comunista Brasileiro (PCB), com três deputados constituintes, mesmo número eleito pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB).
• 3
  Em 1991, a Lei 8.213, que regulamenta as disposições da Constituição Federal de 1988, determina que todas as pensões não contributivas devem estar vinculadas ao valor de um salário mínimo. Assim, a novidade de 1988 não é a introdução de pensões não contributivas, pois estas existiam desde 1974, e sim sua vinculação a um salário mínimo integral. A Lei 6.179/74, vigente entre os dois marcos, determinava que essas pensões, equivalentes à metade de um salário mínimo, seriam pagas apenas para indivíduos acima de 70 anos que tivessem no mínimo doze meses de contribuição.
• 4
  Lembro que a vinculação das aposentadorias rurais e da Renda Mensal Vitalícia (e, depois, do Benefício de Prestação Continuada) ao valor legal do salário mínimo só ocorreu em 1992.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Dec 2018

Histórico

• Recebido
  03 Jun 2018
• Aceito
  16 Jul 2018