A ECONOMIA POLÍTICA DA LIMPEZA URBANA EM SÃO PAULO1 1 Este artigo apresenta parte dos resultados da dissertação de mestrado defendida em 2015, na FFLCH-USP, com o título Muito além da lata de lixo: a construção da política pública e a organização do mercado de limpeza urbana no município de São Paulo, e também foi apresentado em seminários promovidos pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM) em novembro de 2015 (“Capitais do Urbano”) e abril de 2016 (“Governance of Large Metropolis”), bem como no 6º Seminário Discente da Pós-Graduação em Ciência Política da USP em maio de 2016. O autor agradece a leitura e as críticas dos participantes dos eventos, em especial de Eduardo Marques, Renata Bichir, Léo Heller e Luciana Royer.

The Political Economy of Urban Waste Disposal in São Paulo

SAMUEL RALIZE DE GODOY Sobre o autor

RESUMO

O artigo examina a construção do mercado de limpeza urbana em São Paulo. Observam-se características societárias das empresas que operam os nichos público e privado dos serviços de coleta e destinação de resíduos,bem como a organização de entidades associativas e as redes de propriedade dessas empresas. Relaciona-se o processo de consolidação do mercado ao contexto regulatório mais amplo sobre a política pública.

PALAVRAS-CHAVE:
política urbana; política pública; limpeza urbana; concessão; empresas

ABSTRACT

The article examines the construction of urban solid waste management market in São Paulo. It analyses official equity data of companies which operate in public and private niches of solid waste management, as well as the associative organizations and their networks. Also, it relates the process of market consolidation to the public policy’s broader regulatory framework.

KEYWORDS:
urban politics; public policy; solid waste management; concession; companies

As políticas de limpeza pública e gestão de resíduos sólidos urbanos são pouco conhecidas pela ciência política, apesar de intensamente discutidas por outras disciplinas. Este artigo trata da construção do mercado que se ancorou para a provisão desses serviços (em específico, os de coleta e transporte de resíduos sólidos não perigosos) no município de São Paulo,no regime público e no privado.

O arcabouço institucional da limpeza urbana em São Paulo é marcado pela tentativa de fortalecimento da regulação pelo Estado,ao mesmo tempo que o setor privado se torna cada vez mais presente como o responsável pela entrega dos serviços de coleta e equipamentos de destinação de resíduos. Desde o surgimento das primeiras normas e dos primeiros serviços, o setor passou por mudanças regulatórias importantes, que transferiram responsabilidades do Estado para o mercado, tal como visto em outros setores de políticas urbanas. Hoje, São Paulo possui um modelo de concessão dos serviços de coleta e destinação de resíduos sólidos que atribui à Autoridade Municipal de Limpeza Urbana (Amlurb) o papel de agência reguladora, para fiscalizar a execução dos serviços e planejar o equilíbrio financeiro dos contratos.

De outro lado,as empresas que operam os serviços também têm se organizado. Grandes empresas concentram contratos com a municipalidade para a gestão de resíduos domiciliares, enquanto empresas menores atendem a estabelecimentos comerciais e industriais. O mercado se dividiu em aglomerações (clusters) de empresas reunidas em torno da conquista de contratos públicos, resultando num processo endógeno de aumento de capital e importância: quanto mais contratos públicos ficaram concentrados pelas empresas maiores e mais antigas, mais contratos públicos elas tenderam a conquistar e mais importância (prestígio) elas adquiriram entre seus pares. Enquanto isso, os serviços prestados a estabelecimentos privados são muito mais pulverizados entre empresas menores. Também se verifica uma notória concentração de capital nas mãos de grupos societários seletos, com a recorrência de sócios e diretores nos quadros de administradores de diferentes empresas:poucas delas operam os serviços em regime público, e um número ainda menor de sócios controla essas operadoras.

Para apresentar esse cenário, o artigo divide-se em três seções, além desta introdução e das considerações finais. A primeira seção caracteriza brevemente o sistema de limpeza urbana e seu arcabouço institucional, para ilustrar o funcionamento dos serviços e subsidiar a compreensão de sua economia política. A segunda seção introduz a discussão sobre as relações entre Estado e mercado nesse setor de políticas, referindo-se ao quadro teórico-conceitual utilizado para a análise. A terceira seção explora a organização do mercado empresarial voltado a atender aos serviços públicos e aqueles contratados em regime privado e apresenta as principais associações que organizam a comunidade da política, depois de comentar a metodologia utilizada no exercício analítico. Por fim, discutem-se os achados analíticos.

O SISTEMA DE LIMPEZA URBANA

Os serviços de limpeza urbana dizem respeito ao esforço de coleta, transporte, tratamento e destinação de resíduos sólidos e outros objetos deixados em vias públicas, bem como de promoção da limpeza e conservação de espaços e equipamentos públicos em geral. Em São Paulo, a Lei Municipal n.13.478, de 2002, diferencia dois regimes de prestação de serviços de limpeza urbana: o regime público e o privado. No primeiro, a provisão é de responsabilidade do poder público, com serviços classificados como divisíveis (coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos sólidos não perigosos ou de serviços de saúde) e indivisíveis (limpeza e conservação de bens de uso comum, varrição e asseio de logradouros públicos e outros serviços de zeladoria). Esses serviços são operados por meio de concessões (no caso dos serviços divisíveis) e permissões (no caso dos serviços indivisíveis), junto a consórcios formados por várias empresas. Antes daquela lei, não havia a separação entre serviços divisíveis e indivisíveis, e todos os contratos de prestação de serviços eram firmados com empresas únicas, não havendo a possibilidade de se associarem em consórcios. Já no regime privado, os serviços sempre foram contratados e remunerados pelos estabelecimentos enquadrados como grandes geradores de resíduos (mais de duzentos litros de resíduos não perigosos ou mais de cinquenta quilos de resíduos inertes por dia) ou geradores de resíduos perigosos (exceto aqueles de serviços de saúde).

O município de São Paulo abrange uma área de 1.521 quilômetros quadrados,ocupados por 11.253.503 habitantes e 3.574.286 domicílios particulares permanentes, segundo o Censo Demográfico de 2010 do IBGE. Do total de domicílios, 99,79% têm o lixo coletado por serviço de limpeza porta a porta ou por meio de caçamba. Somente em 2012, foram gerados quase 7,4 milhões de toneladas de resíduos, o equivalente a uma média de 20, 1 mil toneladas por dia, das quais 10,5 mil toneladas diárias (ou 52% do total) correspondiam a resíduos sólidos domiciliares - o equivalente à média de 1,1 quilograma de resíduos domiciliares por habitante por dia. Além disso, mais de 7 mil quilômetros de vias públicas são abrangidos pelos serviços de limpeza diariamente, atividade responsável por adicionar quase trezentas toneladas/dia à somatória dos resíduos coletados,2 2 São Paulo, 2014a. conforme apresenta o Gráfico 1.

GRÁFICO 1
Composição dos resíduos coletados em São Paulo por origem (2012)

O arcabouço institucional desse sistema resulta de um longo processo em que os papéis do poder público sofreram importantes alterações: contratar pequenas empresas de coleta, no final século XIX; executar os serviços diretamente, na primeira metade do século XX; e contratar novamente a iniciativa privada, regulando os serviços por meio de um departamento técnico exclusivo ao tema, a partir da segunda metade do século XX.3 3 Godoy, 2015. Atualmente, e desde o início do século XXI, o sistema de limpeza urbana de São Paulo funciona num modelo no qual o setor privado não deve ser meramente um operador, mas também um investidor. A Amlurb, uma autarquia municipal, é o órgão responsável por gerir e fiscalizar os contratos de concessão dos serviços divisíveis de limpeza urbana firmados em 2004, com duração de vinte anos, prorrogáveis por mais vinte, com dois consórcios (cada um ficando responsável pela gestão e operação dos serviços e investimentos de longo prazo num agrupamento da cidade): Eco Urbis Ambiental e Logística Ambiental de São Paulo (Loga). Além disso, ela também gere e fiscaliza os contratos de permissão dos serviços indivisíveis, firmados em 2011 com os consórcios Soma e Inova. Somente em 2014, o custo associado aos dois tipos de serviços representou 4,3% do orçamento liquidado, cujo total geral foi pouco mais de R$ 41,5 bilhões.4 4 São Paulo, 2014b.

AS RELAÇÕES ENTRE ESTADO E MERCADO NO SETOR DE INFRAESTRUTURA URBANA

Embora a existência de relações entre Estado e mercado na produção de políticas seja reconhecida pela literatura, poucos estudos se dedicaram a estudar essa dimensão no setor de políticas urbanas.5 5 Marques, 1999. Podem-se citar Marques6 6 Marques, 1999. e Marques e Bichir,7 7 Marques; Bichir, 2003. que estudaram os setores de saneamento e infraestrutura urbana; mais recentemente, Hoyler8 8 Hoyler, 2014. estudou a intermediação de interesses entre prefeitura e incorporadores imobiliários, e Campos9 9 Campos, 2015. estuda a política de transporte coletivo público sobre rodas (ônibus). Todos esses estudos apontam múltiplas formas de intermediação de interesses entre Estado e mercado e verificam um padrão conhecido como “permeabilidade do Estado”:10 10 Marques, 2003. pressões e interesses externos chegam às burocracias responsáveis por decidir e implementar políticas por meio de redes compostas por técnicos, políticos e empresários, o que pode variar com o grau de insulamento das burocracias e de abertura dos processos decisórios à sociedade em geral.

Deve-se observar a formação da comunidade de políticas da limpeza urbana, o que também mobiliza algumas das ideias de organização de interesses e seus efeitos sobre decisões em políticas públicas.

A ciência política já produziu diversas explicações sobre a organização de grupos de interesse em suas formas diversas.11 11 Marques, 1997. No setor de limpeza urbana, verifica-se uma aliança entre empresas e setor público em torno da fundação da Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública (ABLP), cujos objetivos estatutários são “treinar pessoas, trocar experiências, transmitir conhecimentos e estabelecer diretrizes, contribuindo para a resolução do problema do lixo”, participando de “comissões, nos diversos níveis de governo, para a elaboração de projetos de normas e leis ou a revisão e atualização das mesmas”12 12 ABLP, 2016. , o que evidencia a existência de permeabilidade na burocracia responsável pelo setor.

Marques13 13 Marques, 1999. ainda conclui que a evolução da legislação sobre contratos públicos reduziu a concentração de vitórias das maiores empresas no setor de saneamento básico do Rio de Janeiro. O acesso das empresas aos contratos de limpeza pública também está relacionado às regras de contratação - isto é, à legislação que regula as licitações. Quando, na década de 1960, os serviços públicos de limpeza voltaram a ser repassados a empresas privadas, essa legislação era bastante incipiente. A primeira norma que regulava o tema veio em 1967 e vigorou até 1986, quando o decreto-lei federal n. 2.300 trouxe o primeiro “sistema legal específico para a realização de licitações”.14 14 Marques, 1999. A essa altura, as empresas de limpeza urbana de São Paulo já possuíam experiência, patrimônio e capacidade técnica acumulada para prestar esses serviços e buscar contratos também em outras metrópoles. Em 1993, a lei federal n. 8.666 trouxe regras mais extensas e complexas, procurando aumentar a publicidade dos processos de contratação e tornar os critérios ainda mais objetivos, restringindo a discricionariedade dos técnicos durante a licitação.

Ainda que este artigo não analise padrões de relação entre empresários e agentes públicos, ele propõe um exercício de avaliação da estrutura do mercado e das recorrências entre composições societárias das empresas do setor e também observa o aparecimento de nomes comuns a diversas empresas - algo que a literatura sobre administração de empresas conhece como board interlocking.15 15 Santos; Silveira, 2007. Considerando apenas as controladoras de empresas que atualmente compõem os consórcios operadores de serviços em regime público, por exemplo, é possível identificar que três delas estão por trás de cinco empresas presentes em quatro consórcios, cobrindo todos os serviços divisíveis e indivisíveis de limpeza na cidade.

A FORMAÇÃO DO MERCADO E SUAS DIVISÕES

A compreensão da economia política da limpeza urbana requer a análise da formação do mercado empresarial concebido para atender às demandas criadas pelo arcabouço institucional do setor, que o subdivide em regimes público e privado. Para isso, analisaram-se documentos oficiais das empresas, da prefeitura e da Câmara Municipal e outros,como a obra historiográfica de Caodaglio e Cytrynowicz,16 16 Caodaglio; Cytrynowicz, 2012. bem como se estruturou um banco de dados com informações oficiais sobre capital declarado e quadro societário das empresas, coletadas junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Junta Comercial do Estado de São Paulo (Jucesp). Também foram coletadas, junto à Amlurb, informações relativas aos serviços de coleta e transporte de resíduos sólidos prestados pelas empresas em regimes público e privado. A análise desse conjunto de informações permitiu traçar a formação do mercado, a partir de análise documental, e o perfil das empresas, pela análise exploratória de dados societários e de capital declarado. Para além disso, também se recupera brevemente a formação da comunidade da política pública, por meio das associações técnicas e comerciais do setor.

AS OPERADORAS DO REGIME PÚBLICO

Um número relativamente pequeno de empresas prestou serviços de limpeza pública em São Paulo desde a década de 1960, quando não havia empresas especializadas nesse tipo de operação. A “vanguarda” do setor era formada por empresas de construção civil, terraplenagem e pavimentação. O primeiro contrato foi firmado em 1966 com a Terpa-Lipater, uma associação de duas empresas do mesmo grupo.17 17 Caodaglio; Cytrynowicz, 2012. Em 1975, dois terços das áreas cobertas pelos serviços de limpeza já eram atendidos por cinco empresas privadas: Vega Sopave, Terpa-Lipater, Enterpa Engenharia, Jofege e Pavi-Obras - o restante das áreas era atendido diretamente pela prefeitura. Em 1977, os contratos da Terpa-Lipater foram repassados à Enterpa, que assumiu posição de liderança junto com a Vega Sopave - ambas já estavam entre as principais empresas de limpeza urbana no Brasil e concentravam a maior parte dos contratos com a prefeitura de São Paulo. Basicamente, Vega Sopave e Enterpa concentravam, juntas, 36% do volume de resíduos coletados em 1976,40% em 1977, 74% em 1980 e 86% em 1985; nesse ano, a Companhia Auxiliar de Viação e Obras (Cavo), do grupo Camargo Corrêa, passa a aparecer como a terceira principal empresa a operar no município, com 3% do volume, chegando a 16,1% em 1988.18 18 São Paulo, 1992.

Em 1988, no final da gestão de Jânio Quadros (1986-1988), ocorreu uma licitação para as prestadoras dos serviços pelos próximos cinco anos. As empresas contratadas para a coleta de resíduos foram a Vega Sopave, a Enterpa e a Cavo. A empresa Heleno & Fonseca Construtécnica era contratada para a gestão de aterros sanitários. Na gestão seguinte, de Luiza Erundina, a prefeitura tentou descentralizar os contratos entre as Administrações Regionais do município - tentativa frustrada, dada a baixa capacidade técnico-administrativa e política das unidades da prefeitura para fazer valer o novo modelo. Por isso, os contratos foram prorrogados até 1995.19 19 São Paulo, 2001. Já na gestão de Paulo Maluf (1993-1996), realizou-se nova licitação em 1995: o rol de vencedoras incluía Vega Sopave, Enterpa, Cavo, Companhia Brasileira de Projetos e Obras (CBPO), do grupo Odebrecht, Paviter Serviços Ambientais, Construtora oas e Cliba, de origem argentina. O prazo contratual previsto pela licitação era de cinco anos.

Em 1998, a Enterpa Engenharia (que passou a se chamar Enterpa Engenharia Ambiental) foi adquirida por duas empresas estrangeiras: Sideco Americana (Grupo Macri, de capital argentino) e Waste Management (dos Estados Unidos). Por sua vez, a Vega Sopave seria adquirida pela Lyonnaise des Eaux (multinacional francesa que expandia suas operações internacionais de forma agressiva) e passou a se chamar Vega Engenharia Ambiental.20 20 Lorrain, 2007. Ao mesmo tempo em que passavam a ser controladas por companhias estrangeiras (o que perdurou até o início da década de 2000, quando o capital dessas empresas foi renacionalizado), as duas principais empresas de limpeza urbana de São Paulo - que também operavam em outras capitais do país - tornavam-se protagonistas do principal escândalo de corrupção da gestão de Celso Pitta (1997-2000): a “máfia dos fiscais”, que consistia num esquema de pagamento de propina para fiscais de Administrações Regionais, sobretudo a AR da Penha.21 21 Jacobi; Viveiros, 2006, pp. 17-64. Em meio à crise, não se realizou uma nova licitação conforme esperado em 2000, ano em que a principal candidata de oposição, Marta Suplicy (PT), foi eleita prefeita para o período 2001-2004. Ao final da gestão Pitta, quatro empresas foram contratadas emergencialmente para promover a limpeza das ruas: Cliba, Vega Engenharia Ambiental, Enterpa Engenharia Ambiental e Construtora Marquise.

No início da gestão de Marta Suplicy, em 2001, foi realizada uma operação de emergência para a retirada de entulho e a limpeza de logradouros na cidade, com a contratação de algumas empresas, o que motivou nova crise do setor, com o surgimento de novas denúncias de favorecimento em contratações públicas. Ainda em 2001, realizou-se a maior Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar o assunto - que já tinha sido alvo de inquérito pela Câmara Municipal em 1989 e 1993 -, culminando no cancelamento de alguns contratos e na realização de uma licitação para contratar, por 24 meses, as empresas que prestariam os serviços de limpeza em regime de prestação de serviços. Foram contratadas as empresas Enob, Vega, Queiroz Galvão, Enterpa, Cliba, Júlio Simões Logística e SPL Construtora. Em 2002, a Enterpa teve sua denominação alterada para Qualix Serviços Ambientais, uma sociedade anônima.22 22 Sustentare, 2012. No mesmo ano, introduziu-se o novo marco regulatório da limpeza pública em São Paulo com a lei municipal n. 13.478, de 2002, que separou os serviços em divisíveis e indivisíveis, criou o modelo de concessão dos serviços divisíveis e previu a criação da Amlurb.

A primeira licitação para contratar as concessionárias foi realizada em 2004. A cidade foi dividida em dois agrupamentos, e contrataram-se dois consórcios: São Paulo Limpeza Urbana S.A. (SampaLimp), posteriormente renomeado como Logística Ambiental de São Paulo S.A. (Loga), e EcoUrbis Ambiental S.A. Os contratos são vigentes até 2024, sendo prorrogáveis por mais vinte anos. Quanto aos serviços indivisíveis, eles eram prestados por cinco empresas até 2011: Qualix, Construfert, Unileste, Paulitec e Delta, cada uma sendo responsável por um agrupamento da cidade. Em 2011, esse modelo foi alterado pela gestão de Gilberto Kassab (2006-2012), que redistribuiu a cidade em somente dois agrupamentos coincidentes com aqueles dos serviços divisíveis, e para cada um contratou um consórcio de até três empresas, por três anos prorrogáveis: Inova Gestão de Serviços Urbanos e Consórcio Soma.

No agrupamento noroeste de São Paulo, a Loga é a concessionária dos serviços divisíveis, e a Inova opera os serviços indivisíveis. Já no agrupamento sudeste, EcoUrbis é a concessionária dos divisíveis e a Soma é responsável pelos indivisíveis. O Quadro 1 apresenta a constituição de cada consórcio, com suas respectivas controladoras. As controladoras de primeiro nível correspondem às empresas que formalmente compõem cada consórcio. Já as controladoras de segundo nível correspondem às empresas que controlam as de primeiro nível. Empresas que não tenham controladoras de segundo nível figuram nas duas colunas.

QUADRO 1
Empresas concessionárias e permissionárias dos serviços de limpeza prestados em regime público e suas atuais controladoras (2015)

Existem recorrências importantes entre as controladoras dessas quatro empresas. O Grupo Queiroz Galvão, a Solví Participações e a Estre Ambiental controlam cinco outras empresas, estando presentes em todos os contratos em regime público de São Paulo. A Vega Engenharia Ambiental (antiga Vega Sopave) tinha sido adquirida pela Lyonnaise des Eaux, que se tornou o grupo francês Suez Environnement. Entretanto, na década de 2000, o grupo Suez abriu mão de suas operações no Brasil. Entrevista com um representante dos empresários do setor indicou que isso tinha a ver com longos atrasos dos governos locais para remunerar os serviços prestados, exigindo que o grupo Suez operasse sempre em déficit de caixa, injetando capital próprio para que as operadoras não entrassem em prejuízo. Em 2007, o grupo brasileiro Solví passou a controlar a Vega e outras empresas de infraestrutura, saneamento e serviços urbanos no Brasil.23 23 Solví, 2015.

O grupo Estre Ambiental, por sua vez, foi fundado em 1998 como uma empresa que operava somente aterros sanitários no estado de São Paulo, tendo expandido essa operação para outras localidades no Brasil e no exterior. Sua entrada em outros tipos de operação se deu pela aquisição de empresas já consolidadas, entre as quais a Cavo, do grupo Camargo Corrêa.24 24 Estre, 2015.

Já o Grupo Queiroz Galvão chegou ao setor em São Paulo em 2001, como uma das empresas contratadas emergencialmente na gestão de Marta Suplicy (2001-2004), e integra o consórcio Loga. Assim como Enterpa e Vega Sopave,a Queiroz Galvão teve início na década de 1950 como uma empresa de construção civil, posteriormente expandindo seus ramos de atuação.25 25 Esteves, 2012.

AS OPERADORAS DO NICHO PRIVADO

O decreto municipal n. 45.668, de 2004, estabelece que os estabelecimentos geradores de grandes volumes de resíduos sólidos cadastrem-se junto à prefeitura e contratem uma das empresas por ela autorizadas a prestar esses serviços em regime privado. Para este artigo, montou-se um banco com dados cadastrais de 116 dessas empresas. O Quadro 2 apresenta alguns indicadores sobre o perfil dessas empresas.

QUADRO 2
Perfil das empresas de limpeza urbana em regime privado (2015)

A média do capital dessas empresas, superior a R$ 8,5 milhões, é influenciada por poucas delas, que possuem capitais muito altos. Metade das empresas tem capital declarado de até R$ 70.200,00, e apenas um quarto delas possui capital igual ou superior a R$ 440 mil. Conforme indicam os dados da Jucesp, trata-se de 96 sociedades limitadas, dezessete empresas de responsabilidade individual e três sociedades por ações - Ambitec S.A.,Cavo Serviços e Saneamento S.A. (Grupo Estre) e Koleta Ambiental S.A. (Grupo Solví). Ressalte-se que a Cavoconstitui parte do consórcio Inova, que opera os serviços indivisíveis de limpeza em regime público no agrupamento noroeste, e que o grupo Solví, controlador da Koleta Ambiental, também está presente em dois consórcios de limpeza pública, como mostrado na subseção anterior. Entre as sociedades limitadas, onze delas possuem outras empresas entre seus sócios. O Quadro 3 apresenta essas situações.

QUADRO 3
Empresas do regime privado de limpeza e suas empresas sócias (2015)

Como se observa, doze das dezesseis empresas sócias identificam-se como holdings de instituições não financeiras e sociedades de participação. Duas das empresas de limpeza, Empresa Tejofran e Trail Infra estrutura, pertencem ao mesmo grupo societário. Mais um caso de destaque é o da Veolia Serviços Ambientais, cujas proprietárias são a Proactiva Medio Ambiente e a Sanedo Participações. A Proactiva é uma empresa espanhola, que desde 2013 possui como única proprietária a multinacional francesa Veolia Environnement - que, por sua vez, é a principal concorrente da Suez Environnement. A história de ambas as multinacionais francesas é bastante parecida. A Suez é originada na Lyonnaise des Eaux, enquanto a Veolia é resultado de uma série de transformações societárias da Compagnie Générale des Eaux, que se tornou parte da Vivendi (um grupo empresarial francês com presença marcante nos mercados de entretenimento e telecomunicações) e expandiu suas atividades no mundo adquirindo empresas de diversos países, em estratégia parecida com aquela adotada pela Suez.26 26 Bisset; Merli, 2012. Em São Paulo, a Proactiva Medio Ambiente adquiriu a empresa nacional Intranscol; posteriormente, a Veolia adquiriu a Proactiva, assumindo o controle de todas as suas subsidiárias.

Outra perspectiva para a análise passa pela avaliação da concentração de serviços em torno de poucas dessas empresas. Apesar da grande pulverização desse nicho em comparação com o dos serviços prestados em regime público (em que somente quatro consórcios operam todos os serviços), um conjunto de apenas 29 empresas atende a 92,1% dos 7.682 grandes geradores registrados junto à prefeitura. A de maior destaque é a Multilixo Remoções de Lixo, que sozinha serve a 22,8% dos grandes geradores cadastrados. O Quadro 4 apresenta a distribuição das empresas com os maiores números de contratantes no regime privado de limpeza, isto é, as empresas com mais clientes atendidos.

QUADRO 4
Empresas com maiores números de contratantes no regime privado (pelo menos 150 ou 2% de estabelecimentos), São Paulo (2015)

Como se observa, os grupos Solví e Estre estão representados entre as principais empresas que operam no regime privado de limpeza, por meio de suas subsidiárias Koleta Ambiental e Cavo Serviços e Saneamento, respectivamente. Expandindo a análise da estrutura societária para todas as empresas, também se notam recorrências de nomes de pessoas físicas em diferentes quadros de sócios e administradores, evidenciando fenômeno similar àquele observado por Lazzarini27 27 Lazzarini, 2011. entre empresas privatizadas no Brasil: existem redes de propriedade nas empresas de limpeza urbana de São Paulo.

Com um banco de dados que inclui dados não apenas dos quatro consórcios do regime público e das 116 empresas que operam o regime privado, mas também das empresas que apareceram como suas controladoras, totalizando 195 empresas, observou-se a quantidade de vezes em que cada uma das pessoas é identificada como integrante de seus quadros de sócios e administradores. De um total de 397 nomes de pessoas (físicas ou jurídicas), 318 aparecem somente uma vez, isto é, compõem somente uma sociedade ou diretoria; outras 59 aparecem em duas empresas, catorze compõem três sociedades, três pessoas aparecem como membros de quatro sociedades e outros três nomes são identificados em cinco sociedades. Selecionando-se os quatro consórcios, suas respectivas controladoras e todas as pessoas (físicas e jurídicas) que aparecem em pelo menos dois quadros de sócios e diretores de empresas (considerando-se todo o banco), é possível produzir sociogramas que evidenciam graficamente as relações entre as empresas. A Figura 1 mostra o resultado do exercício.

FIGURA 1
Sociogramas das principais empresas de limpeza urbana de São Paulo (2015)

Os vértices brancos representam pessoas físicas cujos nomes aparecem em pelo menos dois quadros de sócios e administradores.

Os vértices pretos representam pessoas jurídicas (empresas). As setas entre um vértice e outro representam vínculos direcionados para a empresa em cujo quadro de sócios e administradores aparecem os nomes das pessoas representadas pelos vértices dos quais saem as setas.

É possível observar a existência de agrupamento sou componentes de vértices e linhas no gráfico. Isso indica que, ao mesmo tempo que há fragmentação quando se considera a rede em geral, existe concentração de capital entre pequenos grupos que se relacionam entre si, mas não com os outros. Na porção superior da figura, aparecem os cinco principais componentes da rede. O componente identificado pelo número 1 inclui os quatro consórcios de limpeza pública de São Paulo. Isso é detalhado na Figura 2.

FIGURA 2
Componente 1: consórcios do regime público e suas controladoras (2015)

Os quatro consórcios da limpeza pública são empresas distintas, mas controladas por acionistas e diretores em comum (naturalmente, já que se juntam em consórcio), como apresentado na subseção anterior. Trata-se de um componente relativamente mais complexo que os demais. A figura mostra que o Consórcio Soma, que opera serviços indivisíveis em regime público, controlado por Corpus Saneamento e Obras e Cavo Serviços e Saneamento, está conectado ao restante da rede por meio desta última, que também opera os serviços contratados por grandes geradores de resíduos sólidos, em regime privado. A Cavo atualmente é controlada pelo grupo Estre Ambiental, que se conecta à Solví Participações por meio do consórcio Logística Ambiental de São Paulo (Loga), controlado por Estre Coleta Holding (do grupo Estre) e Vega Valorização de Resíduos (do grupo Solví). A Solví participações possui três empresas em seu “guarda-chuva”: Vega Valorização de Resíduos, Vega Engenharia Ambiental e Revita Engenharia. Esta última faz parte do consórcio Inova, que conecta na rede o grupo Solví às empresas Paulitec Construções, grupos Queiroz Galvão, Marquise e S.A. Paulista - as três últimas controlam o consórcio EcoUrbis, que opera serviços divisíveis em regime público.

O componente identificado pelo número 2 é o das empresas Ambitec e Veolia, que constam na lista de empresas autorizadas a operar serviços de limpeza em regime privado em São Paulo. Esse componente mostra como a operação dessas empresas envolve composição societária complexa. A espanhola Proactiva Medio Ambiente é a controladora de quatro empresas que figuram nesse componente e correspondem às suas subsidiárias: Proactiva Meio Ambiente Brasil, Sanedo Participações, Veolia Serviços Ambientais e São Miguel Saneamento. Um dos administradores da Sanedo Participações também figura no quadro de administradores da Ambitec S.A. Já o componente indicado pelo número 3 corresponde à rede de propriedade da Colepav, que também opera serviços em regime privado e pertence a um grupo cuja estrutura societária envolve cruzamentos entre diferentes empresas de empreendimentos, participações e administração patrimonial. Os componentes 2 e 3 são apresentados na Figura 3.

FIGURA 3
Componentes 2 e 3: Ambitec, veolia, Colepav e suas controladoras (2015)

O componente indicado pelo número 4 é o da Empresa Tejofran e da Trail Infraestrutura, que pertencem a um mesmo grupo societário. No caso dessas duas empresas, elas contam com capital de outras duas empresas de participação e investimentos: Cia. de Investimentos Alvalade e Campos Elíseos Participação. Seus sócios também figuram nos quadros de Porto Iberica Participações e Vilamoura Participações. Já o componente indicado pelo número 5 é o das empresas Enge Ilha Construção e Terraplenagem e Pepec Comércio Transportes e Saneamento, ambas listadas como autorizadas a prestar serviços de limpeza urbana em regime privado. A empresa Enge Ilha Construção possui um sócio em comum com a empresa Engeilha Ambiental, que por sua vez pertence a sócios que compartilham a propriedade das empresas Pepec Comércio e Pepec Ambiental. Os componentes 4 e 5 são apresentados na Figura 4.

FIGURA 4
Componentes 4 e 5: tejofran, trail, enge ilha, Pepec e suas controladoras (2015)

Considerando a evidência gráfica, é intuitivo concluir que as principais empresas de limpeza de São Paulo estejam organizadas de forma fragmentada em agrupamentos distintos. Algumas delas encontram-se em redes mais complexas, com maiores números de sócios e diretores, ou mais cruzamentos de nomes comuns em seus quadros de sócios e diretores. Isso remete à interpretação de Lazzarini28 28 Lazzarini, 2011. sobre as redes de propriedade do capitalismo de laços no Brasil, ainda que com reservas. No caso estudado por Lazzarini, o Estado se faz presente no controle das empresas estatais privatizadas durante as reformas dos anos 1990.

No caso da limpeza urbana em São Paulo, não há presença do Estado nos quadros societários das empresas, e a ocorrência de “mundos pequenos” é segregada a cada agrupamento - mas ocorre de forma bastante visível na rede de propriedade das empresas que operam os serviços em regime público (componente indicado pelo número 1).

ENTIDADES ASSOCIATIVAS DO MERCADO DE LIMPEZA PÚBLICA

Outro aspecto bastante relevante para a economia política da limpeza urbana é a organização das empresas em torno de entidades associativas. No caso desse setor, elas se reúnem em torno de uma comunidade técnica, com a presença e a cooperação do Estado, com objetivo de pautar os aspectos técnicos e operacionais da limpeza urbana - baseando-se na permeabilidade do Estado para introduzir pautas e interesses na agenda pública para o setor; mas também se reúnem em torno de associações e sindicatos patronais, cujas pautas têm caráter estratégico e representativo perante o Estado e os empregados das empresas, definindo critérios de precificação, monitorando custos agregados e defendendo interesses corporativos.

Em São Paulo, a comunidade técnica da limpeza urbana se organiza, principalmente, em torno de duas associações civis. A primeira delas é a Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública (ABLP), fundada em 1970. Como informam Caodaglio e Cytrynowicz,29 29 Caodaglio; Cytrynowicz, 2012. a ABLP é originada do esforço de técnicos ligados à prefeitura, ao governo do Estado e à Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo. Seu objetivo inicial era introduzir no país estudos sistemáticos sobre a operação de sistemas de gestão de resíduos sólidos e limpeza urbana e promover a divulgação do tema e a difusão de ideias entre a comunidade do setor, o que inclui empresas, órgãos estatais e também pessoas físicas que estudem o tema ou trabalhem com ele. O principal veículo de divulgação da ABLP, e que fornece a maior parte do registro histórico de sua atuação, é a Revista Limpeza Pública, que, além de divulgar notícias e eventos setoriais desde 1975, publica artigos técnicos produzidos por técnicos de órgãos públicos e de empresas. Parte importante desses artigos reúne muitas das discussões que pautaram, inclusive, a construção do arcabouço institucional da limpeza urbana em São Paulo e a definição de como os serviços propriamente ditos viriam a ser executados, sugerindo normas e instrumentos para a gestão de resíduos - era, também, uma importante forma de divulgação de equipamentos e insumos diretamente pelos fabricantes, que custeavam a publicação da revista (e ainda o fazem) por meio de anúncios. A revista serviu de veículo para que técnicos municipais defendessem, por exemplo, a operação privada dos serviços de limpeza pública, demonstrando que isso teria o potencial de reduzir 33% dos custos de operação.30 30 Lindenberg, 1988a; 1988b.

Nem todas as empresas de limpeza urbana de São Paulo são associadas à ABLP. Na verdade, poucas delas são filiadas a essa e às demais associações. Apenas nove empresas prestadoras de serviços em São Paulo encontram-se no rol de associadas: basicamente, apenas os consórcios do regime público e suas sócias e controladoras - ou seja, todas aquelas que se relacionam mais diretamente com a municipalidade. A ABLP é um fórum da comunidade de política da limpeza urbana, na medida em que reúne não somente os operadores da política, mas também autoridades e especialistas para discutir, difundir ideias e pautar a agenda decisória do setor, estabelecendo uma arena de diálogo entre Estado e mercado.

A segunda associação que organiza a comunidade técnica da limpeza urbana é a Associação Brasileira de Empresas de Tratamento de Resíduos (Abetre), fundada em 1997, que reúne exclusivamente as empresas especializadas na destinação de resíduos sólidos (gerenciamento de aterros sanitários, valorização de resíduos, reciclagem), com objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento técnico das empresas que operam esse tipo de atividade no país e para a regulamentação dos serviços. Como se trata de um público-alvo bastante específico, são poucas as empresas associadas à Abetre, entre as quais se encontra a Estre, que participa do consórcio Loga, a Corpus, que participa do Consórcio Soma, a CDR Pedreira, que gerencia o aterro de resíduos inertes de São Paulo, e a Essencis, que gerencia o aterro de Caieiras, para o qual são destinados os resíduos do agrupamento noroeste de São Paulo.

Por outro lado, as empresas também se organizam como categoria profissional. São duas as entidades que as representam em São Paulo. A primeira delas é a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe), fundada em 1976, cujo objetivo é reunir as empresas do setor para trocar informações e promover estudos estratégicos sobre o mercado, com foco no cálculo de custos e investimentos e na divulgação de informações sobre o setor. A Abrelpe é responsável pela divulgação anual do Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil, que apresenta indicadores estatísticos diversos sobre o mercado de limpeza urbana e aspectos como volume e tipo de resíduos produzidos, coletados e reciclados em cada região do país. Ela também publica, regularmente, estudos produzidos por consultorias nacionais e internacionais sobre o mercado e as perspectivas para investimentos e custos de operação, em parceria com outras associações do setor. Em junho de 2015, a Abrelpe publicou um estudo sobre os custos necessários à destinação adequada de resíduos sólidos urbanos no Brasil, concluindo que não se investe o suficiente para que os objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos sejam atingidos conforme determina a legislação.

Por último, as empresas contam com a arena do Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de São Paulo (Selur), responsável por representar a categoria patronal perante os órgãos públicos e as entidades sindicais de trabalhadores do setor em São Paulo. Embora o principal objetivo do Selur seja a organização das empresas em torno de questões trabalhistas, o sindicato também se junta à Abrelpe e à ABLP para promover publicações sobre o mercado de limpeza pública no Brasil, sendo responsável por produzir planilhas de estimativa de custos da limpeza urbana, em parceria com instituições de pesquisa (a última versão, de 2014, foi produzida pela Fundação Getúlio Vargas), para que sirvam ao planejamento das empresas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As empresas de limpeza urbana de São Paulo se dividem de forma consistente entre aquelas que prestam serviços para o setor público e aquelas que gerem resíduos em regime privado. Essa separação não é natural, mas construída no tempo por efeitos cumulativos do próprio crescimento de algumas empresas em relação a seus pares.

É possível pontuar no tempo as grandes fases do mercado de limpeza urbana em São Paulo. A primeira fase ocorreu entre as décadas de 1960 e 1980 e consistiu na sua formação primária: foi o período em que os serviços de limpeza urbana passaram a ser contratados junto a empresas de engenharia e obras de infraestrutura urbana. É nesse período que surgem as primeiras empresas especializadas e lideranças do setor, como foi o caso da Vega Sopave e da Enterpa. Também nesse período, as empresas e o Estado identificam a necessidade de se organizar, seja para construir a agenda técnica e promover a difusão de ideias para a construção de uma política, como foi o caso da ABLP, seja para constituir um grupo de representação de interesses coletivos perante o Estado, como foi o caso da Abrelpe. Nessa primeira fase, a legislação sobre contratações públicas ainda era muito incipiente em relação às normas que viriam depois - o decreto-lei federal n. 200, de 1967, estabelecia algumas diretrizes, mas, no contexto de regimes autoritários e processos decisórios fechados, certamente havia amplo espaço para discricionariedade de decisão. Nessa primeira fase, as empresas Vega Sopave e Enterpa Engenharia tornam-se as principais fornecedoras de serviços de limpeza pública em São Paulo, estando presentes durante todo o período e concentrando a maior parte dos contratos, até que 100% dos serviços fossem executados por empresas privadas na cidade.

Uma segunda fase do mercado de limpeza urbana foi iniciada no final da década de 1980, tendo perdurado até os primeiros anos da década de 2000. O período foi marcado pela intensificação da regulação sobre as contratações públicas - primeiro com o decreto-lei n.2.300, de 1986, e depois com a lei federal n. 8.666, de 1993 - e pela entrada de novas empresas no setor de limpeza urbana de São Paulo, ainda que de forma discreta, sobretudo após a promulgação da Lei n. 8.666. Do ponto de vista local, foi o período de maior conturbação do setor, com a realização de três CPIs específicas ao tema na Câmara Municipal de São Paulo, em 1989, 1993 e 2001, respectivamente, o que fazia aumentar a visibilidade do assunto perante a sociedade. Os grandes problemas da limpeza urbana estavam na fiscalização dos serviços executados e nas formas de destinação dos resíduos coletados. No início do século XXI, um número maior de empresas ganhou acesso aos contratos de limpeza pública de São Paulo, pois as contratações emergenciais de 2000 e 2001 foram consideravelmente menos exigentes que as contratações regulares, e, uma vez que essas empresas tenham prestado serviços na cidade (ainda que em caráter emergencial), elas passam a ter condições de atestar capacidade técnica e experiência para pleitear novos contratos. O período também foi marcado por movimentos de entrada e saída de capital estrangeiro nas composições das empresas contratadas pela prefeitura: a Vega Sopave foi adquirida pela francesa Suez (Lyonnaise des Eaux) e a Enterpa tornou-se patrimônio de Sideco Americana (Macri) e Waste Management. Posteriormente, essas empresas foram “renacionalizadas”: a Vega Sopave (que se tornou Vega Engenharia Ambiental e se dividiu entre esta e a Vega Valorização de Resíduos) tornou-se parte do grupo brasileiro Solví Participações, e a Enterpa (que se tornou Qualix e depois Sustentare) passou a ter capital nacional, não mais operando o sistema de limpeza pública de São Paulo.

A última fase teve início com o novo marco regulatório da limpeza pública em São Paulo, com a promulgação da lei municipal n. 13.478, de 2002, a criação do modelo de concessão dos serviços divisíveis e a contratação dos consórcios responsáveis pelos dois agrupamentos por um período de vinte anos, iniciado em 2004. A possibilidade de trabalhar na forma de consórcios de até três empresas contribuiu para diversificar o rol de empresas contratadas: o Grupo Queiroz Galvão e a Construtora Marquise, empresas de grande porte que atuam em diversos setores econômicos, mas principalmente no de construção civil e obras de infraestrutura, passaram a atuar em São Paulo somente no início do novo século, no contexto das contratações emergenciais das gestões Celso Pittae Marta Suplicy, e em 2004 passaram a compor consórcios vencedores da licitação da concessão. Essa fase também é marcada pelo início da regulação federal específica sobre o setor, com a promulgação da Política Nacional de Saneamento Básico, em 2007, e a Política Nacional de Resíduos Sólidos, em 2010, que trazem novas obrigações no sentido de implantar sistemas de coleta seletiva, reciclagem e destinação final ambientalmente correta - o que tornará os serviços mais complexos.

O objetivo deste trabalho era apresentar a organização do mercado - e dos capitais - do setor de limpeza urbana, situando-os num contexto de relação com o setor público e com o funcionamento da cidade: quem são as empresas que operam os serviços de coleta de resíduos sólidos em São Paulo, de onde vieram e como se articulam? Num contexto em que os serviços são regulados pela municipalidade, como essas empresas se organizam para vencer licitações e introduzir seus interesses na agenda pública? Tendo em vista a formação das regras para licitações públicas e a formação de arenas de discussão entre Estado e mercado, é possível concluir que o mercado de limpeza urbana tem se tornado mais organizado, e suas entidades têm se fortalecido, sendo razoável esperar que elas pautem a agenda técnica do setor de maneira mais firme, conforme se implementam as diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

REFERÊNCIAS BILIOGRÁFICAS

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    Este artigo apresenta parte dos resultados da dissertação de mestrado defendida em 2015, na FFLCH-USP, com o título Muito além da lata de lixo: a construção da política pública e a organização do mercado de limpeza urbana no município de São Paulo, e também foi apresentado em seminários promovidos pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM) em novembro de 2015 (“Capitais do Urbano”) e abril de 2016 (“Governance of Large Metropolis”), bem como no 6º Seminário Discente da Pós-Graduação em Ciência Política da USP em maio de 2016. O autor agradece a leitura e as críticas dos participantes dos eventos, em especial de Eduardo Marques, Renata Bichir, Léo Heller e Luciana Royer.
  • 2
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  • 3
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Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    Jul 2016

Histórico

  • Recebido
    05 Fev 2016
  • Aceito
    25 Abr 2016
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