Estado, movimentos sociais e reformas na América Latina: uma reflexão sobre a crise contemporânea

The state, social movements, and reforms in Latin America: a reflection on the contemporary crisis

L'Etat, les mouvements sociaux et les réformes en Amérique Latine: une réflexion sur la crise contemporaine.

Estado, movimentos sociais e reformas na América Latina: uma reflexão sobre a crise contemporânea

The state, social movements, and reforms in Latin America: a reflection on the contemporary crisis

L'Etat, les mouvements sociaux et les réformes en Amérique Latine: une réflexion sur la crise contemporaine.

Cristina Possas

Professora c pesquisadora titular da EscolaN acional de Saúde Pública da Fundaçàu Oswaldo Cruz, atualmente na Harvard School of Public IIealih, como research fellow 110 Takemi Program in International Health

RESUMO

Este artigo discute os sistemas de proteção social na América Latina e as perspectivas para reformas sociais na região, tomando como referência os padrões existentes de relacionamento entre a sociedade e o Estado. Duas abordagens presentes na literatura sobre o tema são analisadas e questionadas: a primeira diz respeito à adoção de tipologias referidas às diferentes modalidades de Welfare State na classificação dos distintos sistemas de proteção social na região; a segunda refere-se à identificação de uma suposta crise do Welfare State no cenário internacional, que se expressaria necessariamente, nos sistemas latino-americanos de proteção social, por uma extensão da concepção econômica neoliberal a esse campo. Fundamentada em discussão conceituai e em referências empíricas, a autora questiona ambas as abordagens e conclui tentando mostrar que a complexa realidade latino-americana exige tratamento teórico e metodológico compatível com o cenário de heterogeneidade estrutural dominante na região.

ABSTRACT

Taking as a reference point current patterns in relationships between society and the State, the article discusses social protection systems and prospects for social reforms in Latin America. Two approaches found in the literature on this topic are analyzed and questioned. In classifying the region's different social protection systems, the firstapproach adoptstypologiesreferred to the different modalities of Welfare State. The second identifies a supposed crisis of the Welfare State on the international stage, one that is seen as necessrily expressed in Latin American social protection systems through the extension of the neoliberal economic conception to this field. Based on a conceptual discussion and empirical references, the author questions both approaches andconcludes by attempting to show that Latin America's complex reality demands a theoretical and methodological treatment compatible with the scenario of structural heterogeneity prevalent in this region.

RESUME

Cet article étudie, avec comme référence les modèles de rapports qui s'établissent entre la société et 1'Etat, les systèmes latino-américains de protection sociales ainsi que les perspectives de réformes socialcs s'offrant à la légiun.Dans la littérature consacrée à ce thème, deux modes d' abordage sont présents. L'auteur les analyse et les reraet ici en question. Le premier mode consiste à classer les différents systèmes de protection sociale selon des typologies qui s'efforcent d'en cerner les modalités. Quant au second, il se base sur une hypothèse selon laquelle il existe actuellement une crise internationale du Welfare State et que cette crise atteint necessairement les systèmes latino-amé-ricains de protection sociale en raison de l'envahissement de ce domaine par la théorie économique néo-libérale. L'auteur s'appuie sur une analyse concep-tuelle et sur des références empiriques pour remettre en question ces deux modes d'abordage. Elle tente en conclusion de montrer que la réalité latino-américaine est complexe, qu'elle exige donc un traitement théorique et métho-dologique compatible avec le cadre d'hétérogénéité structurelle qui prédomine dans la région.

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ASCOLI, U. "II Sistema Italiano di Welfare", in: ASCOLI, U. (org.) Welfare State ali'Italiana, Laterza, Roma-Bari, 1984 e DRAIBE, S.M., "Há tendências e tendências: com que Estado de Bem-Estar Social haveremos de conviver neste fim de século?" Trabalho apresentado no Seminário Brasil século XXI, UNICAMP, abril de 1989. (mimeo).

2 ASCOLI, U. "II Sistema italiano di Welfare", op. cit.

3 DRAIBE, S.M. "Há tendências e tendências: com que Estado de Bem-Estar Social haveremos de conviver neste fim de século?" op. cit.

4 Uma discussão dessa tipologia pode ser encontrada em ESPING-ANDERSEN, G., "Power and Distrihutional Regimes", in: Politics andSociety, 14(2), 1985, pp. 223-256.

5 ALBER, J. "Leorigini dei Welfare State: teorie, ipotesi ed analisi empírica", vis ía Italiana di Scienza Política, XIII; 3, dez, 1982.

6 FERRERA, M. — / Welfare State in Italia: Sviluppo e Crísi in prospectiva comparata, Bologna, II Mulino, 1984.

7 WERNECK VIANNA, M.L. e AZEREDO DA SILVA, B. "Interpretação e Avaliação da Política Social no Brasil: uma Bibliografia Comentada", in MPAS/CEPAL, Economia e Desenvolvimento 6, Vol. III, Brasília, 1989.

8 Em trabalho anterior discuto a revisão do conceito cepalino básico de heterogeneidade estrutural a partir da literatura latino-americana sobre o tema, destacando sua importância para o entendimento da especificidade da realidade social e política no continente [POSSAS, C.A., Epidemiologiae Sociedade: Heterogeneidade Estrutural e Saúde no Brasil, São Paulo, HUCITRC, l QRQ]

9 Ibidem.

10 Ver NEPP/UNICAMP, Brasil 1987, Relatório sobre a Situação Social do País, Campinas, Editora UN1CAMP, 1989.

11 ASCOLI, U. "II Sistema italiano di Welfare", op. cit.

12 TITMUSS, R. Essays on the Welfare State. op. cit

13 O fundamento da teoria da convergência está na idéia de que todos os países industrializados, desenvolvidos ou não, tenderiam para um padrão semelhante de Welfare State [WILENSKY, H., The Welfare State and Equality, University of Califórnia Press, Califórnia, 1975] , Uma discussão desta teoria pode ser encontrada em MISHRA, R., Society and Social Policy: Theories and Practiceof Welfare, McMillan Press, Londres, 1982; e também em COIMBRA, M.A., "Abordagens teóricas ao Estudo das Políticas Sociais", in: ABRANCHES, S., SANTOS, W.G. e COIMBRA, M.A. (orgs.) Política Social e Combate à Pobreza, Ed. Jorge Zahar, Rio de Janeiro, 1987.

14 Ibidem.

15 No caso da política de saúde, inúmeros trabalhos têm analisado desde a década de 1970 as características desse modelo no Brasil, destacando o padrão perverso em que se estabeleceu a relação público/privado no complexo médico-industrial. A esse respeito ver, entre outros, os trabalhos de AROUCA, A.S .S., "O dilemapreventivista: contribuição para acompreensão e crítica da medicina preventiva", tese de doutoramento apresentada à Faculdade de Ciências Médicas, UNICAMP, Campinas, 1975; DONNÂNGELO, M.C.F., Medicina e Sociedade, Pioneira, São Paulo, 1975; CORDEIRO, H.A., A Indústria da Saúde no Brasil, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1976; GENTILE DE MELLO, C., Saúde e Assistência Médica no Brasil, CEBES/HUCITEC, São Paulo, 1977; LUZ, M.T., As Instituições Médicas no Brasil: Instituição e Estratégia de Hegemonia, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1979; BRAGA, J. C. e GOES DE PAULA, S„ Saúde e Previdência: Estudos de Política Social, CEBES/HUCITEC, São Paulo, 1981; POSSAS, C.A., Saúde e Trabalho: a crise da Previdência Social, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1981; TEIXEIRA, S.M.F., e OLIVEIRA, J., (Im)Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil, Vozes/ABRASCO, Rio de Janeiro, 1985.

16 Para a discussão do conceito de "privatização do Estado" ver INGRAO, P., As massas e o poder, Civilização Brasileira, Rio de Janeiro, 1980. Segundo este autor, ao longo do pós-guerra interesses particulares e privados passaram a controlar parcelas do aparelho do Estado e seria exatamente este controle privado que retiraria o caráter público próprio da ação estatal. No Brasil, um trabalho pioneiro nesse sentido foi realizado por Martins, L., em seu artigo "Estatização da Economia ou Privatização do Estado?", in: Ensaios de Opinião, vol. 9, Rio de Janeiro, 1978.

17 Para 0'Connor a crise fiscal do Estado resulta do fato de que "embora o Estado tenha socializado os custos de capital, o excedente social (inclusive lucros) continua a sofrer apropriação privada. A socialização dos custos e a apropriação privada dos lucros geram uma crise fiscal ou uma brecha estrutural entre as despesas do Estado e suas receitas. O resultado é uma tendência para as despesas públicas crescerem mais rapidamente do que os meios de financiá-las" [0'C0NN0R. J. The Fiscal Crisis and the State, St. Martin's Press, New York, 1973] ,

18 Ao contrário do que muitos supõem, a emergência nos anos 80 de formas supostamente autônomas com relação ao Estado de modalidades diversas de seguro privado no continente não nega a existência de um modelo estatal-privatista mas, ao contrário, tende cada vez mais a reforçá-lò pelo estabelecimento de formas mais sutis de rebaixamento dos custos através da oferta pelo Estado, em áreas estratégicas, de benefícios e serviços públicos aos contribuintes daquelas modalidades de seguro.

19 OFFE, C. Capitalismo Desorganizado, Editora Brasiliense, S. Paulo, 1989.

20 HABERMAS, J. The theory of communiative action, Beacon Press, Boston, 1987.

21 PRZEWORSKI, A. Capitalismo e Social-Democracia, Cia. das Letras, São Paulo, 1989.

22 HABERMAS,J„ ibidem.

23 GEDDENS, A. "Labour and Interaction", in THOMPSON, J.B. & HELD.D. (eds.), Habermas: Criticai Debates (Londres, 1982, p. 152.

24 PRZEWORSKI, A. Capitalismo e Social-Democracia, op. cit.

25 BERLINGUER,G„ Apresentação em Seminário interno. ENSP, FIOCRUZ, 1989.

26 PREALC, Deuda Social: Que es, quanto esy como si pagai PREALC, Santiago de Chile, 1988.

27 ISUANI, E.R., "Crisis, Estado y Opciones de Política Social", trabalho apresentado àreunião sobre Estado. Economia e Saúde, OPS-UDUAL-UNICAMP, Campinas, julho de 1990.

28 OCDE, "Social Expenditures 1960-1990: Problems of Growth and Control", OECD, Paris, 1985

29 IPEA, "A Conta Social Revisitada 1980/1987", Coordenadoria de Saúde e Previdência Social, Brasília, maio de 1989.

30 JAGUARIBE, H. et aW, Brasil 2000: para wn novo pacto social, Rio de Janeiro, Paze Terra, 1986; JAGUARIBE, H., Brasil: refomta ou caos, paz e Terra, Rio de Janeiro, 1989.

31 LESSA, C., "Apresentação ao Seminário sobre Pobreza", IE/UNICAMP, 1989.

32 ISUANI, É.R., "Crisis, Estado y Opciones de Política Social", op. cit., 1990.

33 SANTOS, W.G., "Gênese e Apocalipse: elementos para uma teoria da crise institucional latino-americana", trabalho apresentado à Conferência Internacional sobre a Identidade Latino-Americana, Modernidade e Pós-Modernidade, Buenos Aires, 14/16 de outubro de 1987.

•   1 Ver TITMUSS, R. Essays on the Welfare State, London, Allen & Unwin, 1963;
• ASCOLI, U. "II Sistema Italiano di Welfare", in: ASCOLI, U. (org.) Welfare State ali'Italiana, Laterza, Roma-Bari, 1984 e DRAIBE,
• S.M., "Há tendências e tendências: com que Estado de Bem-Estar Social haveremos de conviver neste fim de século?" Trabalho apresentado no Seminário Brasil século XXI, UNICAMP, abril de 1989.
• (mimeo). 2 ASCOLI, U. "II Sistema italiano di Welfare", op. cit. 3 DRAIBE, S.M. "Há tendências e tendências: com que Estado de Bem-Estar Social haveremos de conviver neste fim de século?" op. cit.
• 4 Uma discussão dessa tipologia pode ser encontrada em ESPING-ANDERSEN, G., "Power and Distrihutional Regimes", in: Politics andSociety, 14(2), 1985, pp. 223-256.
• 5 ALBER, J. "Leorigini dei Welfare State: teorie, ipotesi ed analisi empírica", vis ía Italiana di Scienza Política, XIII; 3, dez, 1982.
• 6 FERRERA, M. / Welfare State in Italia: Sviluppo e Crísi in prospectiva comparata, Bologna, II Mulino, 1984.
• 7 WERNECK VIANNA, M.L. e AZEREDO DA SILVA, B. "Interpretação e Avaliação da Política Social no Brasil: uma Bibliografia Comentada", in MPAS/CEPAL, Economia e Desenvolvimento 6, Vol. III, Brasília, 1989.
• 8 Em trabalho anterior discuto a revisão do conceito cepalino básico de heterogeneidade estrutural a partir da literatura latino-americana sobre o tema, destacando sua importância para o entendimento da especificidade da realidade social e política no continente [POSSAS, C.A., Epidemiologiae Sociedade: Heterogeneidade Estrutural e Saúde no Brasil, São Paulo, HUCITRC, l QRQ] 9 Ibidem. 10 Ver NEPP/UNICAMP, Brasil 1987, Relatório sobre a Situação Social do País, Campinas, Editora UN1CAMP, 1989.
• 11 ASCOLI, U. "II Sistema italiano di Welfare", op. cit. 12 TITMUSS, R. Essays on the Welfare State. op. cit 13 O fundamento da teoria da convergência está na idéia de que todos os países industrializados, desenvolvidos ou não, tenderiam para um padrão semelhante de Welfare State [WILENSKY, H., The Welfare State and Equality, University of Califórnia Press, Califórnia, 1975]
• , Uma discussão desta teoria pode ser encontrada em MISHRA, R., Society and Social Policy: Theories and Practiceof Welfare, McMillan Press, Londres, 1982;
• e também em COIMBRA, M.A., "Abordagens teóricas ao Estudo das Políticas Sociais", in: ABRANCHES, S., SANTOS, W.G. e COIMBRA, M.A. (orgs.) Política Social e Combate à Pobreza, Ed. Jorge Zahar, Rio de Janeiro, 1987.
• 14 Ibidem. 15 No caso da política de saúde, inúmeros trabalhos têm analisado desde a década de 1970 as características desse modelo no Brasil, destacando o padrão perverso em que se estabeleceu a relação público/privado no complexo médico-industrial. A esse respeito ver, entre outros, os trabalhos de AROUCA, A.S .S., "O dilemapreventivista: contribuição para acompreensão e crítica da medicina preventiva", tese de doutoramento apresentada à Faculdade de Ciências Médicas, UNICAMP, Campinas, 1975;
• DONNÂNGELO, M.C.F., Medicina e Sociedade, Pioneira, São Paulo, 1975;
• CORDEIRO, H.A., A Indústria da Saúde no Brasil, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1976;
• GENTILE DE MELLO, C., Saúde e Assistência Médica no Brasil, CEBES/HUCITEC, São Paulo, 1977;
• LUZ, M.T., As Instituições Médicas no Brasil: Instituição e Estratégia de Hegemonia, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1979;
• BRAGA, J. C. e GOES DE PAULA, Sâ Saúde e Previdência: Estudos de Política Social, CEBES/HUCITEC, São Paulo, 1981;
• POSSAS, C.A., Saúde e Trabalho: a crise da Previdência Social, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1981;
• TEIXEIRA, S.M.F., e OLIVEIRA, J., (Im)Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil, Vozes/ABRASCO, Rio de Janeiro, 1985.
• 16 Para a discussão do conceito de "privatização do Estado" ver INGRAO, P., As massas e o poder, Civilização Brasileira, Rio de Janeiro, 1980.
• Segundo este autor, ao longo do pós-guerra interesses particulares e privados passaram a controlar parcelas do aparelho do Estado e seria exatamente este controle privado que retiraria o caráter público próprio da ação estatal. No Brasil, um trabalho pioneiro nesse sentido foi realizado por Martins, L., em seu artigo "Estatização da Economia ou Privatização do Estado?", in: Ensaios de Opinião, vol. 9, Rio de Janeiro, 1978.
• 17 Para 0'Connor a crise fiscal do Estado resulta do fato de que "embora o Estado tenha socializado os custos de capital, o excedente social (inclusive lucros) continua a sofrer apropriação privada. A socialização dos custos e a apropriação privada dos lucros geram uma crise fiscal ou uma brecha estrutural entre as despesas do Estado e suas receitas. O resultado é uma tendência para as despesas públicas crescerem mais rapidamente do que os meios de financiá-las" [0'C0NN0R. J. The Fiscal Crisis and the State, St. Martin's Press, New York, 1973]
• , 18 Ao contrário do que muitos supõem, a emergência nos anos 80 de formas supostamente autônomas com relação ao Estado de modalidades diversas de seguro privado no continente não nega a existência de um modelo estatal-privatista mas, ao contrário, tende cada vez mais a reforçá-lò pelo estabelecimento de formas mais sutis de rebaixamento dos custos através da oferta pelo Estado, em áreas estratégicas, de benefícios e serviços públicos aos contribuintes daquelas modalidades de seguro. 19 OFFE, C. Capitalismo Desorganizado, Editora Brasiliense, S. Paulo, 1989. 20 HABERMAS, J. The theory of communiative action, Beacon Press, Boston, 1987.
• 21 PRZEWORSKI, A. Capitalismo e Social-Democracia, Cia. das Letras, São Paulo, 1989.
• 22 HABERMAS,Jâ ibidem. 23 GEDDENS, A. "Labour and Interaction", in THOMPSON, J.B. & HELD.D. (eds.), Habermas: Criticai Debates (Londres, 1982, p. 152.
• 24 PRZEWORSKI, A. Capitalismo e Social-Democracia, op. cit.
• 25 BERLINGUER,Gâ Apresentação em Seminário interno. ENSP, FIOCRUZ, 1989.
• 26 PREALC, Deuda Social: Que es, quanto esy como si pagai PREALC, Santiago de Chile, 1988.
• 27 ISUANI, E.R., "Crisis, Estado y Opciones de Política Social", trabalho apresentado àreunião sobre Estado. Economia e Saúde, OPS-UDUAL-UNICAMP, Campinas, julho de 1990.
• 28 OCDE, "Social Expenditures 1960-1990: Problems of Growth and Control", OECD, Paris, 1985 29 IPEA,
• "A Conta Social Revisitada 1980/1987", Coordenadoria de Saúde e Previdência Social, Brasília, maio de 1989.
• 30 JAGUARIBE, H. et aW, Brasil 2000: para wn novo pacto social, Rio de Janeiro, Paze Terra, 1986; JAGUARIBE, H., Brasil: refomta ou caos, paz e Terra, Rio de Janeiro, 1989. 31 LESSA, C., "Apresentação ao Seminário sobre Pobreza", IE/UNICAMP, 1989.
• 32 ISUANI, É.R., "Crisis, Estado y Opciones de Política Social", op. cit., 1990.
• 33 SANTOS, W.G., "Gênese e Apocalipse: elementos para uma teoria da crise institucional latino-americana", trabalho apresentado à Conferência Internacional sobre a Identidade Latino-Americana, Modernidade e Pós-Modernidade, Buenos Aires, 14/16 de outubro de 1987.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  05 Out 2011
• Data do Fascículo
  1992