Uma análise institucional do trabalho não presencial e do desempenho no judiciário brasileiro

Un análisis institucional del trabajo remoto y el desempeño en el Poder Judicial brasileño

Resumo

Com foco em órgãos do Poder Judiciário e sob a ótica da Teoria Institucional, a pesquisa objetivou analisar o desempenho dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) considerando a pandemia da COVID-19. Com abordagem qualitativa, analisaram-se as Resoluções expedidas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) durante os anos de 2018 a 2024. Como medida de desempenho, utilizou-se a produtividade dos tribunais a partir da Taxa de Congestionamento Líquida (TCL) de 2018 a 2023. Constatou-se que a TCL média apresentou tendência de aumento ao longo do período analisado, portanto, o desempenho tendeu a piorar. Para confirmar o crescimento da TCL, utilizou-se o Teste de Page. Paralelamente a tais evidências, observou-se que as normas sobre o regime de trabalho foram alteradas consoante às pressões institucionais. Considerado um campo pouco explorado na literatura, o presente estudo contribui com reflexões institucionais acerca dos normativos emitidos pelo CNJ e que orientam a atuação dos TRFs no Brasil. A implementação do teletrabalho, embora temporário, ensejou mudanças permanentes nos tribunais estudados.

Palavras-chave:
poder judiciário; COVID-19; trabalho não presencial; teoria institucional

Abstract

Focusing on institutions within the Brazilian Judiciary and grounded in institutional theory, this research analyzed the performance of the Federal Regional Courts (TRFs) in light of the COVID-19 pandemic. Using a qualitative approach, the study examined the resolutions issued by the National Council of Justice (CNJ) from 2018 to 2024. Court productivity, measured by the net congestion rate from 2018 to 2023, was the primary performance indicator. Results showed that the average net congestion rate tended to increase over the period, indicating a decline in performance. Page Test was used to validate this trend. Alongside these findings, it was observed that rules governing work arrangements were adapted in response to institutional pressures. Given that this is an underexplored area in the literature, the study contributes institutional insights regarding the CNJ’s regulations that guide TRF operations in Brazil. Although telework was initially implemented as a temporary measure, it resulted in permanent changes in the courts studied.

Keywords:
judiciary; COVID-19; telework; institutional theory

Resumen

Centrada en los órganos del Poder Judicial y desde la perspectiva de la teoría institucional, la investigación tuvo como objetivo analizar la actuación de los tribunales regionales federales (TRF) frente a la pandemia de COVID-19. Utilizando un enfoque cualitativo, se analizaron las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) durante los años 2018 a 2024. Como medida de desempeño se utilizó la productividad de los tribunales con base en la Tasa Neta de Congestión (TNC) del año 2018 al 2023. Se encontró que la TNC promedio mostró una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado, por lo tanto, el desempeño tendió a empeorar. Para confirmar el crecimiento de la TNC se utilizó la prueba de Page. Paralelamente a dicha evidencia, se observó que las reglas sobre el régimen de trabajo fueron modificadas en función de las presiones institucionales. Considerado un campo poco explorado en la literatura, el presente estudio contribuye con reflexiones institucionales sobre las regulaciones emitidas por el CNJ y que orientan la acción de los TRF en Brasil. La implementación del teletrabajo, aunque temporal, provocó cambios permanentes en los tribunales estudiados.

Palabras clave:
poder judicial; COVID-19; trabajo no presencial; teoría institucional

1. INTRODUÇÃO

Considerando os fatores sociais no funcionamento do Poder Judiciário e buscando refletir a partir de uma ótica não positivista, o presente trabalho apoia-se na Teoria Institucional (Selznick, 1996) para analisar o desempenho de tribunais brasileiros. Conforme Brignall e Modell (2000), as discussões institucionais sobre desempenho que tratam de fatores para além da eficiência utilitarista são importantes para melhor entendimento dos fenômenos, em especial do Poder Judiciário (Lima et al., 2016).

Variáveis como tempo de julgamento ou número de casos resolvidos podem ser utilizadas para medição de desempenho em cortes de justiça (Ng et al., 2008). Tem-se ainda a taxa de congestionamento, que considera a razão entre a quantidade de entrada e de saída de casos (Morais & Andrade, 2021; Sátiro et al., 2021), ponderando assim o efeito do tamanho dos tribunais (Buscaglia & Dakolias, 1999; Voigt, 2016). Entretanto, a taxa de congestionamento possui limitações em termos de mensuração de produtividade (ver Seção 3), sendo utilizada no presente estudo, portanto, a Taxa de Congestionamento Líquida (TCL), em que são excluídos os processos sobrestados (suspensos) e os em arquivo provisório.

Ainda no presente estudo, o termo trabalho remoto é utilizado como referência ao regime de trabalho emergencial e não presencial vigente entre março de 2020 e dezembro de 2022, isto é, durante a pandemia da COVID-19, conforme a Resolução do Conselho Nacional de Justiça n.º 313 (CNJ, 2020a). Anteriormente, o trabalho não presencial, denominado no presente estudo como teletrabalho, já vigia desde 2016, quando o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou a Resolução n.º 227 (CNJ, 2016), que definiu as bases para a implantação facultativa deste nos órgãos da Justiça.

Em período anterior ao contexto pandêmico, Caillier (2016) apontou que funcionários em regime de teletrabalho facultativo possuíam maior motivação para o trabalho e apresentavam desempenho maior do que os trabalhadores em regime presencial. Morais e Andrade (2021) e Sátiro et al. (2021) tratam especificamente do impacto da pandemia no judiciário e consideram, para tanto, o trabalho não presencial. Em ambos os estudos, os resultados demonstram um aumento no número de julgamentos.

Nesse contexto, ao questionar os impactos da implantação do trabalho remoto e a flexibilização do teletrabalho no desempenho dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) brasileiros, o presente estudo contribui com reflexões sobre o desempenho no Poder Judiciário. O desempenho versus regime de trabalho é um tema ainda pouco explorado na literatura (Anakpo et al., 2023; Martins et al., 2024), e os estudos existentes apresentam resultados inconclusivos (Metselaar et al., 2023).

A escolha dos Tribunais Regionais Federais para a realização da pesquisa deu-se pelo fato de serem órgãos do Poder Judiciário da União classificados como justiça comum. Assim, a utilização de dados de produtividade de tribunais do mesmo ramo de justiça permite uma comparação homogênea. Especificamente, o escopo da presente pesquisa limitou-se aos dados empíricos de desempenho dos TRFs no Brasil para o período de 2018 a 2023, os quais foram confrontados ao discurso de eficiência e de aumento de desempenho, institucionalizado por meio dos normativos emitidos pelo CNJ especialmente no contexto pandêmico, compreendidos entre 2018 e 2024.

Instituído pela Emenda Constitucional (EC) nº 45 (Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004), o Conselho Nacional de Justiça surgiu como uma resposta à necessidade de maior transparência, eficiência e responsabilidade no Judiciário, especialmente no que tange ao controle administrativo e financeiro dos tribunais, bem como no cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados. O CNJ define diretrizes e atua na promoção do controle interno de todos os órgãos do Poder Judiciário, exceto o Supremo Tribunal Federal (STF).

O CNJ também é responsável por enfrentar os desafios da modernização e as deficiências causadas pelas práticas fragmentadas do judiciário. Sua atuação é considerada chave para o aprimoramento do sistema judiciário brasileiro e para a concretização do ideal de justiça rápida e eficiente (Sátiro et al., 2021). No contexto da crise sanitária da COVID-19, espera-se que a normatização das atividades e a operacionalização dos tribunais ocorra de forma homogênea em âmbito nacional, dada a orientação e as disposições emanadas do CNJ.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

A Teoria Institucional dá suporte à discussão de como as organizações são influenciadas por pressões normativas, crenças e valores, sejam esses internos ou externos (Zucker, 1987). Até então, as teorias convencionais pressupunham que a estrutura formal e racional fosse a forma mais eficiente para coordenar e controlar as estruturas complexas que envolviam as organizações (Meyer & Rowan, 1977).

Segundo Scott (2014), instituições são elementos reguladores, normativos e cultural-cognitivos; feitos de simbolismo, atividades sociais e recursos materiais que, sob a forma de estruturas sociais multifacetadas e duráveis (mas não imutáveis), promovem estabilidade à vida social. Sob a ótica da Nova Sociologia Institucional (NSI), o setor público sofre influências de fatores externos, buscando legitimar sua atuação com a aparência de eficiência (Carruthers, 1995), em linha com o que se discute aqui para os Tribunais de Justiça.

North (1990) argumenta que instituições mudam com o tempo, alterando incentivos econômicos e comportamentos, gerando novas demandas que pressionam as organizações, moldando-as de modo semelhante, num fenômeno denominado isomorfismo. Tal fenômeno promove a semelhança entre organizações, e pode ocorrer de forma competitiva ou institucional, justificado pela busca por legitimidade. No dizer de DiMaggio e Powell (1983), o isomorfismo competitivo é observado onde a seleção e adaptação em ambientes de competição fazem as organizações se assemelharem. Na forma institucional, há o entendimento acerca das políticas e dos mitos organizacionais, mostrando como pressões institucionais levam as organizações a buscarem legitimidade (Aldrich, 1979; DiMaggio & Powell, 1991; Lodge & Wegrich, 2005).

A institucionalização dificilmente é um processo simples. Isso porque as organizações interagem e são influenciadas por ambientes fragmentados (D’Aunno et al., 1991), que oferecem fontes contestadoras de legitimação e institucionalização. Ela tem sido aplicada para explicar o processo de legitimação e compreensão dos padrões e processos de mudança organizacional. A adaptação seletiva às demandas institucionais, tanto no setor privado quanto público, é comum. Estudos mostram que as organizações enfrentam desafios ao se institucionalizarem devido a ambientes fragmentados que contestam a legitimidade. A literatura também apoia a criação de novas regras e normativos à luz dessas dinâmicas (Monticelli et al., 2018; Oliver, 1991).

Ao tratar de objetos no contexto brasileiro, a teoria institucional tem lente para explicar inúmeros problemas organizacionais. No entanto, os estudos limitam-se muitas vezes a temas específicos (ver Quadro 1), o que restringe ainda mais a ampliação da discussão no ambiente do judiciário. A exemplo, entre os anos de 2015 e 2025, em busca de trabalhos publicados no Brasil, na base Proquest® identificam-se 30 trabalhos indexados em periódicos de acesso aberto. Em novo filtro que limita os periódicos revisados por pares, retornaram 23 trabalhos.

QUADRO 1
LEVANTAMENTO GOOGLE ACADÊMICO®, PERIÓDICOS OPEN ACCESS, BRASIL, 2020-2025

Ao alterar a busca para “nova sociologia institucional” and “contabilidade” and “isomorfismo”, retornaram 34 trabalhos, sendo que os mesmos não tratam diretamente do tema proposto neste texto. Quando se faz a busca por “nova sociologia institucional” and “contabilidade” and “isomorfismo” and “administração pública”, retornam 15 trabalhos, sendo um deles excluído por não conter no resumo indicação da busca realizada. No entanto, no portal da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), a busca é limitada, haja vista que os trabalhos estão mais no contexto de artigos empíricos do que da aplicação dos conceitos de isomorfismo. Um dos trabalhos trata de um ensaio teórico que debate o processo de formação doutoral em Administração no Brasil. Dos trabalhos analisados, nove remetem-se a estudos empíricos nas mais diversas organizações do setor público. Estudos teóricos, ensaios sobre o estado das publicações sobre a teoria institucional e mais precisamente a nova sociologia institucional resumem-se a cinco trabalhos (Costa & Oliveira, 2024; Bueno et al., 2024; Czajkowski, 2023; Ribeiro, 2022; Cappellari et al., 2021).

Com escopo no seu desempenho e no contexto do poder judiciário, há também poucos estudos, quiçá tratando do teletrabalho ou trabalho remoto. Para além dos trabalhos citados no Quadro 1 e não limitados ao contexto brasileiro, destacam-se os seguintes estudos: Lewin et al. (1982); Buscaglia e Dakolias (1999); Beer (2006); Nogueira et al. (2012); Yeung e Azevedo (2012); Gomes e Guimarães (2013); Espasa e Esteller-Moré (2015); Falavigna et al. (2015); e Voigt (2016). Não abordando a teoria institucional, citam-se: Venturini et al. (2020); Sátiro e Sousa (2021); Sekunda e Risden (2022); e Sousa et al. (2022).

Lewin et al. (1982) e Nogueira et al. (2012) utilizaram a análise envoltória de dados, um modelo de otimização não paramétrico, para comparar a eficiência de tribunais. O primeiro estudo tratou de tribunais criminais nos Estados Unidos e a unidade de medida referia-se à razão ponderada entre a entrada de casos e o número de casos resolvidos. Nogueira et al. (2012) compararam a eficiência relativa dos Tribunais de Justiça estaduais do Brasil e utilizaram diferentes medidas, tais como: casos novos, número de magistrados, número de sentenças e gastos com informática.

Espasa e Esteller-Moré (2015) trataram da eficiência dos tribunais da Catalunha por meio do modelo de fronteira estocástica. Os resultados indicaram que o desempenho insuficiente dos tribunais catalães foi causado pelo congestionamento e não pela ineficiência. Observaram ainda que a ineficiência diminuiu ao longo do tempo, sendo correlacionada com a presença de juízes temporários.

Já Beenstock (2001) analisou as cortes de justiça de Israel e constatou que a produtividade dos magistrados não está diretamente relacionada com o volume de casos do tribunal, chegando a inferir que seria possível reduzir a quantidade de magistrados e manter a saída de processos inalterada. Os resultados desse estudo foram posteriormente corroborados por Beenstock e Haitovski (2004).

No contexto das restrições da COVID-19, Hrdinova et al. (2020) analisaram a resposta dos tribunais de Ohio durante as primeiras semanas da pandemia. A intenção do estudo era determinar quais funções foram consideradas essenciais e quais passaram a ser realizadas remotamente. Destaque para o resultado obtido de quase cem tribunais que não mencionaram o uso de tecnologia, o que sugere falta de infraestrutura para processos virtuais.

Em linha, Wallace e Laster (2021) desenvolveram um estudo de caso sobre tribunais do estado de Victoria, na Austrália, com a implementação de tecnologias digitais. Os autores avaliaram se a pandemia foi um catalisador para inovação digital permanente nos tribunais, isto é, se a digitalização representou uma inovação estrutural. Como resposta, constataram que os chamados tribunais virtuais não representaram uma inovação genuína, mas sim ajustes para otimizar processos já existentes. Fabri (2024) corrobora tal entendimento ao demonstrar que sistemas desenvolvidos de maneira incremental são mais comumente e facilmente utilizados no Judiciário.

No Brasil, Sátiro et al. (2021) examinaram as respostas institucionais do Poder Judiciário brasileiro durante a pandemia. Entre os achados, destacam-se: (i) antes da pandemia, apenas 5% dos servidores trabalhavam remotamente. Após as medidas emergenciais, houve aumento para 84%; (ii) relatórios do CNJ indicam aumento da produtividade dos tribunais, mensurada pela queda na taxa de congestionamento. Morais e Andrade (2021) corroboram tais resultados, apontando que o teletrabalho foi implementado com sucesso e promoveu a produtividade dos tribunais.

Para além do Judiciário, os efeitos da pandemia foram sentidos em vários setores da economia, em que algumas organizações também experimentaram um aumento de produtividade durante o referido período (Baccili & Cruz, 2021; Barros et al., 2021; Batistella et al., 2022; Lopes & Lunardi, 2022; Matias & Mallagoli, 2022). Metselaar et al. (2023) confirmam que o teletrabalho pode melhorar o desempenho quando proporciona mais autonomia e maior satisfação; ressalvam, entretanto, que trabalhar fora do escritório, mas não em casa, não gera benefícios significativos para o desempenho.

3. METODOLOGIA

Com abordagem qualitativa, a coleta de informações se deu a partir de pesquisa documental em relatórios e normativos sobre a atuação dos Tribunais Regionais Federais. Para mensuração do desempenho, a despeito da falta de relatórios aferindo a produtividade dos servidores do Poder Judiciário antes da pandemia, buscaram-se informações sobre os processos judiciais na publicação denominada Justiça Pesquisa, elaborada anualmente pelo Conselho Nacional de Justiça e principal fonte de mensuração das atividades realizadas pelos tribunais brasileiros (CNJ, 2021a). Como medida de desempenho, inicialmente considerou-se a produtividade dos tribunais pela taxa de congestionamento, medida pela razão entre os processos pendentes e os tramitados em um determinado tribunal em um ano (CNJ, 2022a).

Tal métrica, desenvolvida pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça, possui limitações em termos de mensuração de produtividade, isso porque, mesmo que as varas e turmas aumentem a quantidade de processos julgados, reduzindo assim os processos pendentes, há casos em que, por circunstâncias jurídicas alheias ao tribunal, os processos ficam sobrestados (suspensos). Há ainda os casos em que os processos são finalizados e encaminhados para o arquivo provisório.

Para corrigir uma possível distorção na análise, no presente estudo utilizou-se a taxa de congestionamento líquida como medida de produtividade para fins de avaliação do desempenho dos Tribunais. No cálculo desse indicador, são excluídos os processos sobrestados (suspensos) e os em arquivo provisório, sendo a análise da TCL do tipo quanto maior o resultado, pior o desempenho dos tribunais (ver Seção 4.1). Os dados foram coletados a partir do arquivo JN_03-Jun-2024.csv, disponível para download no sítio do CNJ e utilizado para a confecção do Relatório Justiça em Números 2024 (CNJ, 2024).

Para confirmar a tendência de aumento da média da TCL (ver Figura 2, subseção 4.1) e, portanto, redução no desempenho ao longo do tempo, realizou-se o teste de Page (Siegel & Castellan, 2006), considerando que os dados não seguem distribuição normal e que a amostra é pequena (5 TRFs em 6 anos, totalizando n = 30). Para o intervalo de confiança de 95%, se o valor-p obtido no teste for inferior a 0,05, haverá evidência de que os dados seguem a tendência esperada.

A Figura 1 apresenta a configuração dos Tribunais Regionais Federais considerados no presente estudo. Ressalte-se que a Lei n.º 14.226/2021 criou o TRF da 6ª Região (a partir de 1º de janeiro de 2022), o qual foi formado por parte do TRF da 1ª Região. Assim, só há dados de TCL do TRF6 a partir de 2022, sendo tal tribunal desconsiderado para análise, portanto.

A escolha dos Tribunais Regionais Federais para a realização da presente pesquisa deu-se pelo fato de serem órgãos do Poder Judiciário da União classificados como justiça comum. Assim, a utilização de dados de produtividade entre tribunais do mesmo ramo de justiça permite uma comparação homogênea de desempenho.

Destaca-se que os dados coletados englobam tanto as varas federais quanto os Tribunais Regionais Federais. Assim, a TCL do TRF1, por exemplo, apresenta tanto os processos originários das seções judiciárias em 1ª instância quanto os recursos direcionados aos tribunais em 2ª instância, bem como ações originárias do próprio TRF1.

Analisar os dados separadamente, entre varas federais e tribunais, traria consigo a necessidade considerar características intrínsecas de órgãos especializados no julgamento de recursos. Além disso, a estrutura dos tribunais-sede dos TRFs poderia influenciar em seu desempenho. Por isso, para efeito de análise na presente pesquisa, optou-se por considerar de forma consolidada todos as jurisdições dos TRFs.

FIGURA 1
DIVISÃO DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS

Sobre a análise documental, a presente pesquisa limitou-se às Resoluções expedidas pelo CNJ durante os anos de 2018 a 2024, as quais foram submetidas à análise de conteúdo (Bardin, 1977). Dessa, codificaram-se aqueles temas mais recorrentes e pertinentes à análise do regime de trabalho não presencial, totalizando 38 resoluções e cuja ementa continha as expressões “Pandemia” e “COVID-19”.

Entre os documentos levantados e analisados (ver Quadro 2, Subseção 4.2), estão: Resolução CNJ n.º 313 (CNJ, 2020a), Resolução CNJ n.º 345 (CNJ, 2020c), Resolução CNJ n.º 371 (CNJ, 2021a), Resolução CNJ n.º 372 (CNJ, 2021c), e Resolução CNJ n.º 375 (CNJ, 2021d). Outro destaque refere-se à edição da Resolução CNJ n.º 481 (CNJ, 2022b) do final do ano de 2022. Com a justificativa do fim da pandemia da COVID-19 e da necessidade de retorno às atividades presenciais, revogou-se o regime de trabalho remoto emergencial então vigente.

Faz-se necessário destacar que os Tribunais Regionais Federais também estão sujeitos ao controle administrativo do Conselho da Justiça Federal (CJF). Todavia, em relação aos atos normativos relacionados à pandemia da COVID-19 publicizados no sítio do CNJ, o CJF apenas emitiu a Recomendação n.º 1/2020, a qual limitou-se a tratar de penas de prestação de serviços à comunidade, citando a Resolução CNJ n.º 313/2020. Não foi observada a sobreposição de normativos aplicados aos TRFs sobre o tema em estudo. Em virtude disso, na presente pesquisa, foram analisadas apenas as Resoluções do CNJ sobre a pandemia da COVID-19, haja vista o papel de controle administrativo centralizado exercido por este Conselho para com os demais órgãos do Poder Judiciário brasileiro.

Por fim, expressam-se as limitações da presente pesquisa. Diversas questões pertinentes à individualidade de diferentes atores podem refletir na produtividade organizacional dos TRFs, tais como questões de saúde pessoal e familiar, bem como a perda do limite entre o lócus profissional e particular (casa), além de efeitos psicológicos provocados pela situação de isolamento etc. Tais questões não foram avaliadas no presente estudo. A escolha dos TRFs e da TCL como medida de desempenho, o escopo restrito às resoluções do CNJ, bem como o reduzido período de análise também são limitações da presente pesquisa. Tais limitações, entretanto, estão alinhadas com o propósito geral do presente estudo, que tem foco na discussão qualitativa do desempenho do judiciário e no impacto institucional da pandemia.

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES

4.1 Análise do desempenho

Para a análise do desempenho, utilizou-se a produtividade dos tribunais. Para tanto, verificou-se inicialmente se o aumento na TCL poderia ter sido causado por um aumento extraordinário de novos casos. Para isso, foi levantada a quantidade de novos casos nos TRFs durante o período analisado, a partir da base de dados do Justiça em Números (2024) - Ano Base 2023. Foi constatado que, em 2020 e 2022, todos os TRFs apresentaram queda no número de novos casos em relação ao ano anterior, ou seja, redução na demanda por prestação judicial. O número de novos casos voltou a subir no ano de 2021 e 2023, chegando a atingir patamares superiores aos pré-pandêmicos no somatório dos TRFs.

Posteriormente, ao analisar comparativamente a entrada de novos casos com a TCL, constata-se que, no ano do início da pandemia e do trabalho remoto emergencial (2020), a taxa de congestionamento líquida aumentou, apesar da queda no número de novos casos. Ou seja, houve uma baixa na produtividade dos TRFs (ver Tabela 1 e Figura 2). Mesmo com menos causas judiciais novas, os Tribunais passaram a solucionar menos casos.

Em destaque, a Tabela 1 apresenta as taxas de congestionamento líquidas por TRF por ano e a média de Todos os tribunais por ano. Tal medida de produtividade foi utilizada para avaliação do desempenho dos Tribunais Regionais Federais, sendo que as maiores TCLs apontam para os piores desempenho.

TABELA 1
PRODUTIVIDADE POR ANO POR TRF

Tribunais	Ano	Produtividade (Taxa de Congestionamento Líquida)	Tribunais	Ano	Produtividade (Taxa de Congestionamento Líquida)
Todos	Média de 2018	0,55346242	TRF3	2018	0,61097366
	Média de 2019	0,54696652		2019	0,60195217
	Média de 2020	0,62786456		2020	0,70864487
	Média de 2021	0,60626969		2021	0,69898853
	Média de 2022	0,57459638		2022	0,71527952
	Média de 2023	0,58622528		2023	0,66510367
	Média geral 2018-2023	0,58256414		Média 2018-2023	0,66682374
TRF1	2018	0,57840585	TRF4	2018	0,55280420
	2019	0,53742162		2019	0,51207463
	2020	0,76305080		2020	0,55195733
	2021	0,68862256		2021	0,52839999
	2022	0,49057084		2022	0,52508116
	2023	0,65999997		2023	0,52775460
	Média 2018-2023	0,61967861		Média 2018-2023	0,53301199
TRF2	2018	0,50416858	TRF5	2018	0,52095983
	2019	0,53170829		2019	0,55167590
	2020	0,52547777		2020	0,59019202
	2021	0,55858007		2021	0,55675730
	2022	0,58342698		2022	0,55862341
	2023	0,53312433		2023	0,54514383
	Média 2018-2023	0,53941434		Média 2018-2023	0,55389205

• Fonte: Elaborada pelos autores a partir dos dados coletados.

Como se observa na Tabela 1, considerando a produtividade média de Todos os tribunais, a média geral 2018-2023 foi de aproximadamente 0,5825. Os tribunais da TRF3 (São Paulo e Mato Grosso do Sul) alcançaram média de 2018-2023 (cerca de 0,6668) superior ao valor geral, demonstrando, portanto, desempenho inferior à média geral dos tribunais. Os tribunais da TRF1 também obtiveram TCL média de 2018-2023 (0,6197, aproximadamente) superior à média geral do período, ou seja, apresentaram performance também inferior à média total dos tribunais.

Ainda na Tabela 1, considerando a produtividade anual média de Todos os tribunais, é possível verificar que houve variação: para Todos os tribunais, a média de TCL de 2018 foi de 0,5534, aproximadamente, alcançando cerca de 0,6278 em 2020, mas com valor inferior em 2023 (TCL de 0,5862, aproximadamente). De forma mais clara, a Figura 2 apresenta a linha de tendência da TCL de 2018 a 2023, para cada região em estudo e de Todos os tribunais.

Na Figura 2, analisando a tendência de Todos os tribunais ao longo dos anos, tem-se: queda da média de TCL em 2019; aumento da média de TCL em 2020, sendo este o primeiro ano da pandemia; queda da média de TCL em 2021 e em 2022, mas ainda com valores médios superiores aos de 2019; aumento da média de TCL em 2023 se comparado a 2022, mas também com valores médios superiores aos de 2019. Ou seja, tem-se uma tendência geral de aumento da TCL, o que corresponde a uma queda no desempenho dos TRFs.

FIGURA 2
TENDÊNCIA DA PRODUTIVIDADE (TAXA DE CONGESTIONAMENTO LÍQUIDA - TCL) POR ANO

Conforme mencionado na seção 3, para confirmar a tendência de crescimento da média da TCL ao longo do tempo - observada na Figura 2 - e, portanto, a redução do desempenho no período analisado, realizou-se o teste de page (ver Tabela 2). Para o intervalo de confiança de 95%, e dado que o valor-p do teste foi inferior a 0,05, confirma-se a evidência de que os dados seguem a tendência esperada. Entretanto, recomenda-se cautela na análise em virtude da pequena janela temporal em estudo. Foi possível confirmar a tendência observada, mas esta exige investigação em estudos futuros com amostra maior.

TABELA 2
ESTATÍSTICAS DO TESTE DE PAGE

Estatística L	Z	p-valor
389,00	59,8080	0,0001

• Fonte: Elaborada pelos autores a partir dos dados coletados.

Por seu foco qualitativo, o presente estudo avança na análise da tendência do comportamento da TCL média de Todos os tribunais. Houve tendência de aumento da referida taxa ao longo do tempo, indicando piora no desempenho médio dos tribunais. Tais evidências serão confrontadas com o discurso de eficiência institucionalizado por meio dos normativos emitidos pelo CNJ no contexto pandêmico - tal qual demonstrado na análise documental na seção 4.2.

4.2 Análise documental

A Lei n.º 11.419, de 19 de dezembro de 2006 (Lei n.º 11.419, 2006), que dispõe sobre a informatização do processo judicial, configura-se como a primeira experiência de trabalho não presencial, quando se passou a admitir trâmites e práticas dos atos processuais na forma digital. No âmbito do Poder Judiciário, em 2016, o Conselho Nacional de Justiça (2016) editou a Resolução 227, que definiu as bases para a implantação do teletrabalho nos órgãos da Justiça, ficando facultativa aos tribunais a adoção dessa modalidade de trabalho não presencial.

Como termo diferenciado, no presente estudo definiu-se o uso de trabalho remoto como referente ao regime de trabalho emergencial e não presencial vigente entre março de 2020 e dezembro de 2022, isto é, durante a pandemia da COVID-19, conforme a Resolução CNJ n.º 313 (CNJ, 2020a).

No contexto anterior à pandemia, o regime de teletrabalho não era uma regra imposta, sendo facultado a, no máximo, 30% dos servidores por unidade, conforme a Resolução n.º 227 (CNJ, 2016). Observa-se, ainda, que havia barreiras à implantação de tal regime no setor público (Choi, 2018). Destaca-se que, em 2018, 16,2% dos processos judiciais ainda ingressaram de forma física (CNJ, 2020b).

Já no período pandêmico, em 19 de março de 2020, a Resolução CNJ n.º 313 (CNJ, 2020a) estipulou que os tribunais adotassem o regime de trabalho remoto em caráter emergencial. Considerando-se a competência atribuída constitucionalmente ao CNJ para expedir atos normativos de observância obrigatória por todos os órgãos do Poder Judiciário (exceto o Supremo Tribunal Federal), todos os TRFs foram obrigados a alterar sua forma de funcionamento durante a pandemia.

Pela exposição de motivos que antecede o texto da Resolução em si, tem-se que o CNJ objetivou evitar o contágio do vírus SARS-CoV-2 (Severe Acute Respiratory Sindrome Coronavirus 2), já que o funcionamento dos órgãos do Poder Judiciário era feito majoritariamente de forma presencial. Justificou-se que, mesmo com o cenário pandêmico, a prestação jurisdicional não poderia ser interrompida, visto que geraria danos à tutela dos direitos fundamentais. É possível observar, ainda, que o CNJ invoca, também como justificativa, a necessidade de se uniformizar o funcionamento do Poder Judiciário nesse contexto. Trechos com as motivações explanadas são transcritos a seguir:

[...] cabe ao Conselho Nacional de Justiça a fiscalização e a normatização do Poder Judiciário e dos atos praticados por seus órgãos (artigo 103-B, § 4º, I, II e III, da CF) (CNJ, 2020a);

[...] que a existência de critérios conflitantes quanto à suspensão do expediente forense gera insegurança jurídica e potenciais prejuízos à tutela de direitos fundamentais (CNJ, 2020a);

[...] a necessidade de se uniformizar, nacionalmente, o funcionamento do Poder Judiciário em face desse quadro excepcional e emergencial (CNJ, 2020a).

Com o advento da Resolução CNJ n.º 313/2020, impondo temporariamente e emergencialmente o trabalho remoto a todos os servidores, ficou suspensa a Resolução CNJ n.º 227/2016, que até então dispunha acerca do teletrabalho facultativo. Entretanto, observa-se que a experiência serviu como base para que alterações fossem realizadas, ainda durante a pandemia, na então Resolução CNJ n.º 227/2016.

Feita por meio da Resolução CNJ n.º 371 (CNJ, 2021b), uma dessas alterações flexibilizou as regras para a realização do teletrabalho. Conforme o texto original, não era possível que servidores em estágio probatório, ou que ocupassem cargo de direção ou chefia, ou que tivessem subordinados, pleiteassem o teletrabalho. Tendo em vista que, durante a pandemia, todos os servidores foram forçados a trabalhar remotamente, constatou-se que os impedimentos de estágio probatório e de gerenciamento de pessoas não mais eram intransponíveis. Assim, a Resolução CNJ n.º 371/2021, durante a pandemia da COVID-19, revogou as vedações para que os chefes estivessem em teletrabalho e o vedou apenas para o primeiro ano do estágio probatório de novos servidores.

A flexibilização de regras para o teletrabalho, destacadamente durante a pandemia, foi justificada pelo reconhecimento de que tal regime seria capaz de motivar os servidores. Ademais, a permissão do teletrabalho para chefes e servidores, mesmo em estágio probatório, passou a ser entendida como algo que não mais causava prejuízo à atividade jurisdicional. Pelo contrário, a flexibilização foi feita invocando-se o princípio da eficiência na Administração Pública. Trechos com as motivações explanadas são transcritos a seguir:

[...] a Administração Pública deve se pautar pelo princípio da eficiência, nos termos do art. 37 da Constituição da República (CNJ, 2021b);

[...] o Poder Judiciário deve trabalhar pelo aprimoramento contínuo da qualidade dos serviços jurisdicionais (CNJ, 2021b);

[...] a necessidade de motivar e comprometer os recursos humanos, propiciando-lhes condições para o desenvolvimento de suas potencialidades pessoais e profissionais (CNJ, 2021b).

Outra mudança feita na Resolução sobre o teletrabalho, ainda durante a pandemia, foi a criação de “equipe de trabalho remoto”, por meio da Resolução CNJ n.º 375/2021 (CNJ, 2021d). Tal equipe consiste na reunião de servidores lotados em diferentes órgãos, separados fisicamente, mas que se reúnem remotamente para realizar projetos cujos resultados poderiam beneficiar mais de um órgão do Poder Judiciário. Trechos com as motivações explanadas são transcritos a seguir:

[...] as competências, talentos e expertises dos recursos humanos que compõem o Poder Judiciário encontram-se, não raro, dispersas em diferentes comarcas e unidades federativas, o que dificulta a atuação em conjunto visando à troca de saberes e experiências (CNJ, 2021d);

[...] os crescentes desafios que se colocam para o Poder Judiciário em tempos de globalização, multiculturalismo e transformação digital (CNJ, 2021d);

[...] que o trabalho remoto e as novas tecnologias permitem a reunião e a integração de especialistas das mais diversas localidades (CNJ, 2021d).

Considerando-se a finalidade de tal equipe e a justificativa isomórfica apontada para a autorização de sua criação, observam-se novamente justificativas ancoradas na busca por melhor desempenho e eficiência. Salienta-se, ainda, que tais mudanças no regime de trabalho, conforme problematizado, configuram-se no que se chama, no presente estudo, de mudança institucional decorrente da pandemia.

Por fim, tem-se a edição da Resolução CNJ n.º 481 (CNJ, 2022b), ocorrida no final do ano de 2022. Com a justificativa do fim da pandemia da COVID-19 e do retorno às atividades presenciais, revogou-se o regime de trabalho remoto vigente. O Quadro 2 sintetiza os normativos expedidos e seus efeitos observados no presente estudo.

QUADRO 2
NORMATIVOS ANALISADOS NO ESTUDO

4.3 Discussão

Considerando a análise dos normativos e do desempenho ao longo dos anos, sob a ótica da Teoria Institucional, discute-se o desempenho dos Tribunais Regionais Federais no contexto da pandemia de SARS-CoV-2. No cenário de pandemia, na busca pela manutenção da estabilidade frente à necessidade de se atender às pressões normativo-políticas e sociais, os TRFs institucionalizaram o regime de trabalho remoto emergencial e não presencial.

Uma das características da perspectiva institucional é justamente considerar os efeitos contextuais e temporais na vida social (Scott, 2010). Dessa maneira, o fator contextual pandemia forçou que os órgãos do Poder Judiciário alterassem práticas, o que parece ter afetado tanto o desempenho dos TRFs em estudo quanto a então resistência ao teletrabalho. Conforme Sátiro et al. (2021), a emergência de saúde pública causada pela COVID-19 ampliou as transformações do Estado e dos governos ao redor do mundo, e algumas transformações que já estavam em andamento foram intensificadas. Wallace e Laster (2021) apresentam evidências empíricas de tais transformações de melhoria, que não representaram uma inovação genuína, mas sim ajustes para otimizar processos já existentes.

Nos TRFs em estudo, a experiência de todos os servidores trabalhando de maneira remota serviu como base para que outras alterações fossem realizadas, ainda durante a pandemia, na então Resolução CNJ nº 227/2016. Se no texto original da resolução não era possível que servidores em estágio probatório, ou que ocupassem cargo de direção ou chefia, ou que tivessem subordinados, pleiteassem o teletrabalho, durante a pandemia revogaram-se tais vedações. Em destaque, tais alterações passaram a (i) ser entendidas como algo que não mais causasse prejuízo à atividade jurisdicional; e (ii) justificavam-se pelo princípio da eficiência na Administração Pública.

Também como já mencionado, embora estudos apontassem para um aumento na produtividade das organizações durante a pandemia (Baccili & Cruz, 2021; Barros et al., 2021; Batistella et al., 2022; Lopes & Lunardi, 2022; Matias & Mallagoli, 2022; Morais & Andrade, 2021; Sátiro et al., 2021), tal tendência não foi observada no presente estudo. Nesse sentido, especialmente a flexibilização do teletrabalho pode se configurar como um fator institucional decorrente do contexto da pandemia de SARS-CoV-2. Consoante Meyer e Rowan (1977), a demonstração da adequação de uma organização ocorre mais por mecanismos de legitimação social do que meramente por critérios econômico-financeiros.

Ainda segundo os achados, em contraposição ao princípio da eficiência, tem-se, na institucionalização das flexibilizações ao teletrabalho, trazidas pelas alterações nas Resoluções do CNJ ainda durante a pandemia, uma evidência da mudança institucional ocorrida - isto é, a configuração da nova realidade (novo padrão) vivenciada pelos atores envolvidos. Inicialmente implementado em caráter facultativo e, posteriormente, em caráter emergencial, o trabalho não presencial - seja no regime de trabalho remoto, seja teletrabalho - passou a figurar permanentemente durante e após a pandemia, a despeito de alterações na produtividade.

A esse respeito, a Figura 3 apresenta, sob a forma de linha do tempo, quando foram publicados os normativos analisados na presente pesquisa. O curto espaço de tempo entre as Resoluções mostra coerência com os achados de Sátiro et al. (2021), os quais apontaram que os órgãos do Poder Judiciário demonstraram proatividade em suas ações frente ao novo cenário pandêmico.

Tendo em vista o exposto, reflete-se sobre os impactos do teletrabalho e do trabalho remoto no desempenho do órgão jurisdicional: no caso empírico, o regime de trabalho esteve relacionado a uma tendência de piora no desempenho dos TRFs, isso porque se observou uma tendência de aumento da taxa de congestionamento líquida. Assim, ainda pela análise dos efeitos contextuais, depreende-se que as pressões institucionais demonstraram afetar as práticas vigentes nos tribunais em análise e impactar a flexibilização do teletrabalho, contradizendo o discurso utilitarista funcionalista.

FIGURA 3
LINHA DO TEMPO DOS NORMATIVOS ANALISADOS

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo buscou analisar, sob a ótica da Teoria Institucional, o desempenho dos Tribunais Regionais Federais no contexto da pandemia de SARS-CoV-2 (COVID-19). Os dados referem-se à produtividade de tais tribunais dois anos antes da pandemia (2018 e 2019, durante a pandemia (2020 a 2022) e um ano após a pandemia (2023), considerando os cenários normativos que instituíram e revogaram o trabalho não presencial emergencial, concomitante ao reconhecimento da possibilidade do trabalho híbrido com a Resolução CNJ n.º 481 (CNJ, 2022b). As análises carecem de dados após o período de 2023, que podem auxiliar na reflexão institucional sobre o regime de trabalho versus o desempenho dos tribunais.

A despeito de suas limitações, o presente estudo contribuiu para a ampliação do rol de pesquisas com foco no Poder Judiciário brasileiro, conforme lacuna no campo de pesquisa (Oliveira et al., 2019). As discussões institucionais sobre desempenho que tratam de fatores para além da eficiência utilitarista são importantes para melhor entendimento dos fenômenos em tal campo, conforme apontado por Brignall e Modell (2000). Determinantes do desempenho da prestação dos serviços jurisdicionais pelos TRFs e a atuação do CNJ são questões que precisam ser expostas na literatura científica.

Nesse escopo, o presente estudo deu ênfase à análise dos normativos emitidos pelo CNJ entre 2018 e 2024 que disciplinaram a atuação dos TRFs, bem como avaliou a taxa de congestionamento líquida. No caso empírico, o regime de trabalho remoto emergencial esteve relacionado a uma tendência de piora no desempenho médio dos TRFs. A despeito desse resultado, ainda durante a pandemia, efetuaram-se alterações normativas para ampliar a prestação de serviço jurisdicional em teletrabalho, as quais vigoram até o presente momento, ainda que a produtividade média não tenha se reestabelecido aos níveis anteriores.

Apesar da limitação da pesquisa em não considerar as diversas questões pertinentes à individualidade de diferentes atores que podem refletir na produtividade organizacional dos TRFs, pelos achados, defende-se que as alterações ocorridas especialmente a partir da flexibilização do trabalho não presencial podem se configurar como um fator institucional decorrente do contexto da pandemia de SARS-CoV-2. Em outras palavras, há fatores para além da eficiência utilitarista que parecem determinar o desempenho da prestação dos serviços jurisdicionais, os quais, por sua vez, devem ser considerados quando da normatização por parte do CNJ.

De forma complementar à presente pesquisa, é possível expandir seu alcance aumentando-se a quantidade de períodos analisados (antes e depois da pandemia) para se confirmar a tendência observada para o desempenho médio dos tribunais, bem como ampliar o escopo para testes estatísticos ainda mais robustos. Ainda, é possível realizar semelhante análise em tribunais de outros ramos da Justiça para avaliar se o comportamento foi semelhante ao aqui constatado. O modelo proposto nessa pesquisa poderia ainda ser aperfeiçoado com a inclusão de outras variáveis, como localização geográfica ou recursos humanos empregados.

Para estudos futuros, além de ampliar a coleta de dados da TCL, espera-se ser possível discutir o fenômeno da dismorfia institucional e contrastá-la com o isomorfismo institucional. Conforme Monticelli et al. (2018), em alguns casos existem diferenças entre as práticas realmente exigidas pelo ambiente institucional e as práticas que a própria organização acredita serem exigidas no seu quadro institucional. Nesses casos, as organizações promovem adaptações institucionais em resposta às demandas, independentemente de essas demandas serem legítimas.

AGRADECIMENTOS

A autoria agradece aos apontamentos e às sugestões de melhoria feitas pelos revisores. As contribuições dos pareceristas contribuíram para elevar sobremaneira a qualidade da proposta apresentada inicialmente

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• DISPONIBILIDADE DE DADOS
  Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo e é de domínio público.
• Pareceristas:
  Marcos de Moraes Sousa (Instituto Federal Goiano, Goiás - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0901-0550
• Pareceristas:
  Renato Máximo Sátiro (Universidade Federal de Goiás - FACE/UFG, Goiás - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-0174-0601
• Relatório de revisão por pares:
  O relatório de revisão por pares está disponível neste link https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/94495/88065

Editado por

• Editora-chefe:
  Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

• Editora-adjunta:
  Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo e é de domínio público.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  01 Dez 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  01 Nov 2024
• Aceito
  28 Abr 2025