El uso del poder público de compra en políticas industriales: una comparación entre Brasil y Japón

rap Revista de Administração Pública Rev. Adm. Pública 0034-7612 1982-3134 Fundação Getulio Vargas Resumen Este artículo examina la iniciativa implementada por el gobierno brasileño a partir de 2010 de concesión de márgenes de preferencia en licitaciones para empresas que fabrican sus productos en Brasil o realizan actividades de I&D en el territorio nacional. Se discute también cómo el gobierno japonés, antes de su ingreso en la OMC en 1995, se utilizó de procesos licitatorios como forma de promover el crecimiento de empresas locales. El presente estudio argumenta que, mientras que el enfoque japonés adoptado antes de 1995 fue eficiente en crear alianzas entre el gobierno y las empresas nacionales enfocadas en el logro de objetivos de políticas industriales en sectores de impacto en la economía, la política recientemente adoptada por el gobierno brasileño presenta la ventaja de poseer procedimientos más transparentes e isonómicos. 1. INTRODUÇÃO Este artigo examina a política implementada pelo governo brasileiro a partir de 2010, voltada à concessão de margens de preferência para empresas que realizam atividades manufatureiras ou de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) no país. Discute-se também como o governo japonês utilizou-se de processos licitatórios como instrumentos para promover o crescimento de empresas nacionais antes de seu ingresso no Acordo de Compras Governamentais (GPA) da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995. Ao final, realiza-se uma breve comparação entre a atual política brasileira de concessão de margens de preferência e a abordagem utilizada pelo governo japonês no período anterior à sua adesão ao GPA. Para o exame da experiência japonesa de fomento à indústria nacional no período pós-guerra, o presente estudo baseia-se em uma extensa revisão bibliográfica. Já no que tange à experiência brasileira, além da análise da literatura, são apresentados dados quantitativos disponibilizados pelo governo federal sobre a política de concessão de margens de preferência. Apesar da diferença temporal entre os dois casos, tal esforço comparativo é relevante por contrastar duas abordagens adotadas por países distintos em épocas em que não eram vinculados ao GPA - o Brasil ainda não é signatário desse acordo, enquanto o Japão o assinou em 1995 - e, portanto, sofriam menor pressão para abrir seus processos internos de compra à competição internacional e possuíam maior flexibilidade para utilizar de forma plena seu poder público de compra para fomentar a indústria local. Licitações podem ser definidas como o processo por intermédio do qual o governo cria, administra e consolida contratos relacionados com a aquisição de bens, realização de obras públicas, fornecimento de serviços ou prestação de consultorias. Como as licitações envolvem uma quantidade significativa de recursos financeiros - estimados em 15% do produto interno bruto de países desenvolvidos e 20% para países emergentes (Padhi e Mohapatra, 2011:207) -, elas podem ser usadas como estratégias baseadas na demanda, ou pull strategy, para fomentar a produção local e o investimento em P&D (Chaudhuri, 2010:62). No âmbito internacional, o GPA se destina a promover a ampla concorrência em licitações em nível global, incentivando as nações signatárias a abrirem seus processos licitatórios à competição internacional (The National Board of Trade, 2004:107). Antes de seu ingresso ao GPA, o Japão fez uso de medidas protecionistas em licitações para incentivar o desenvolvimento de empresas domésticas. Por não ser signatário do referido acordo, o Brasil ainda possui flexibilidade para conceder tratamento diferenciado a tipos selecionados de empresas em seus processos de compras governamentais. Tendo em vista o volume expressivo de recursos mobilizados em licitações e a necessidade de se promover maior dinamismo na indústria nacional de países em desenvolvimento, é relevante a análise comparativa de diferentes abordagens de priorização de empresas locais em compras públicas. 2. O SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS NO JAPÃO E O RELACIONAMENTO ENTRE O ESTADO E AS EMPRESAS LOCAIS O Japão possui uma longa história de relacionamento colaborativo entre os setores público e privado visando ao alcance do desenvolvimento econômico. Os altos índices de crescimento observados no país nas décadas de 1970 e 1980 foram o resultado de políticas industriais focadas no estímulo de setores industriais considerados estratégicos para promover o dinamismo industrial (Johnson, 1982; Evans, 1995). Dore (2000:44) assevera que a burocracia estatal japonesa desempenhou um forte papel regulatório no mercado, por intermédio da extensa utilização de recomendações governamentais (gyōsei shidō 行政指導). Esse mecanismo foi amplamente usado pela administração pública japonesa como um tipo de recomendação ou aconselhamento que, apesar de informal, era rapidamente obedecido pelo setor privado (Haley, 1991). Na verdade, estudos do período Meiji (1868-1912) já mostram o forte intervencionismo do Estado japonês, revelando que o capitalismo no país desenvolveu-se sob a proteção e subsídio do Estado (Norman, 2000:111). No período pós-guerra, o governo japonês utilizou diversos mecanismos para estimular o crescimento de empresas nacionais, tais como barreiras tarifárias e políticas de promoção à exportação. No caso da indústria automotiva, por exemplo, o governo japonês adotou uma política de promoção à exportação visando aprimorar o padrão de qualidade dos carros japoneses e criar demanda para os produtos produzidos no mercado doméstico. Em outros setores, entretanto, o governo optou por diferentes mecanismos para estimular o crescimento de empresas domésticas, incluindo o poder público de compra (Lember, Kattel e Kalvet, 2014b:2). Woodall (1996:34-35) assevera que várias grandes empresas japonesas na área de construção civil prosperaram em função de contratos firmados com o governo para a construção de prédios públicos, rodovias etc. Além disso, nos setores de alta tecnologia, o governo japonês utilizou-se do poder público de compras para gerar uma demanda estável para produtos domésticos. Conforme ressalta Patrick (1986:24-25), as compras governamentais, incluindo de empresas públicas como a NTT, proporcionaram um mercado imenso protegido por uma ampla quantidade de regulações e incentivos fiscais, estimulando a compra de produtos japoneses. Assim, o padrão de relacionamento próximo entre os setores público e privado no Japão também pode ser observado em processos licitatórios, nos quais o governo priorizou contratações de firmas domésticas, a fim de estimular empreendedores locais. As principais legislações japonesas que regem o processo de compras públicas foram promulgadas na década de 1940, durante o período Shōwa (1926-1989), e ainda se encontram vigentes, apesar de terem sofrido uma série de alterações ao longo do tempo. Tais normativos são os seguintes: (i) Lei de Contabilidade Pública (Lei no 35, de 31 de março de 1947), que regulamenta licitações no âmbito do governo central; e (ii) Lei de Autonomia Regional (Lei no 67, de 17 de abril de 1947), que regula licitações no âmbito dos governos regionais (Kusunoki, 2007:525-526). Existem três modalidades principais de seleção de fornecedores no sistema japonês de compras públicas: (1) licitações de concorrência aberta; (2) licitações de concorrência restrita; e (3) licitações sem concorrência ou contratações diretas (Kusunoki, 2007:526; Griek, 2014:25). Nas licitações de concorrência aberta, qualquer empresa registrada que atenda aos requisitos e pré-qualificações pode participar. Essa modalidade de licitação é a regra geral para aquisições governamentais, conforme previsto no art. 29-3 da Lei de Contabilidade Pública. Ao contrário, nas licitações de concorrência restrita, apenas empresas convidadas pelos órgãos públicos podem dar lances. Essa modalidade é utilizada prioritariamente em casos nos quais se espera que somente um número restrito de empresas poderá participar do certame em função da natureza especializada do objeto da licitação. Cumpre destacar, entretanto, que o art. 29-3, seções 3 e 5, da Lei de Contabilidade Pública faculta também o uso desse tipo de licitação para outros casos previstos em leis específicas (Kusunoki, 2007:527; Griek, 2014:28). Finalmente, nas licitações sem concorrência ou contratações diretas, o órgão público contata fornecedores específicos e realiza diretamente a negociação. Esse tipo de procedimento é usado nos casos descritos no art. 29-3, seções 4 e 5, da Lei de Contabilidade Pública, em especial quando há urgência na contratação ou na ocorrência de uma licitação deserta (Kusunoki, 2007:527; Griek, 2014:29). Essa modalidade também é utilizada quando a natureza do objeto se mostra incompatível com a competição, como nos casos em que a troca de um fornecedor pode trazer prejuízos relacionados com a interoperabilidade de equipamentos (Griek, 2014:29). O Japão iniciou um processo de adaptação de seu sistema licitatório interno às exigências da OMC em dezembro de 1995, a partir de sua adesão ao GPA (Kusunoki, 2007:523). O GPA destina-se a abrir o processo licitatório das nações signatárias à competição internacional (The National Board of Trade, 2004:107) e traz uma série de restrições a práticas discriminatórias, tais como a vedação de tratamento privilegiado com base na nacionalidade do capital de empresas ou no local de origem da produção do bem ou serviço ofertado. O resultado da adesão do Japão a esse tratado foi uma pressão para que alterasse sua legislação de modo a ampliar a possibilidade de participação de empresas estrangeiras nos seus processos licitatórios (Gier, 1996:639). A pressão por reformas na legislação licitatória japonesa foi intensificada na década de 1990 em função de críticas generalizadas contra práticas de conluio (dangō 談合) em licitações de obras públicas, envolvendo políticos, servidores públicos e empresas locais (Woodall, 1996:2; Ohashi, 2009:268; Ohno e Harada, 2006:54; Arai, 2013). Em resposta a essa pressão, foi introduzida uma série de mudanças normativas que incluiu a ampliação da esfera de alcance da legislação de compras públicas aos governos regionais, bem como a adoção de critérios licitatórios internacionais, de modo a permitir uma maior participação de empresas estrangeiras em licitações japonesas (Gier, 1996:656). Uma das consequências de tais mudanças foi a intensificação do uso de licitações de concorrência aberta pelo governo central. Na verdade, antes da entrada em vigor do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt) no Japão em 1981, o país fez parca utilização de licitações de concorrência aberta em suas compras públicas e a segunda modalidade, licitações de concorrência restrita, foi mais amplamente empregada (Gier, 1996:620). De fato, era comum que os governos regionais fizessem extenso uso dos mecanismos e dispositivos legais disponíveis para beneficiar firmas locais em seus processos licitatórios. Gier (1996:639-640) afirma que a priorização de firmas locais pelos governos regionais no Japão constituía uma verdadeira “lei não escrita” em licitações. Isso era feito por intermédio da exigência de requisitos que firmas localizadas em outras províncias não conseguiriam preencher, como possuir uma filial ou escritório sede em seu território para participar do certame. Embora atualmente a utilização das licitações de concorrência restrita ainda seja bastante frequente pelos governos locais, o governo central japonês já realiza aproximadamente 80% de suas compras públicas por meio de licitações de concorrência aberta (Griek, 2014:27-28) Dessa forma, observa-se que, no período anterior ao seu ingresso no GPA, o governo japonês fez amplo uso das licitações de concorrência restrita como forma de escolher fornecedores específicos ao invés de promover processos licitatórios mais abertos e competitivos. Isso permitiu um relacionamento mais próximo entre o governo e seus fornecedores, o que facilitou a construção de projetos conjuntos de uso do poder público de compras para estimular empreendedores locais. Argumenta-se que essa maior proximidade no relacionamento entre governo e empresas privadas em setores estratégicos é fundamental para o planejamento e implementação de políticas voltadas ao fomento da indústria doméstica. Como comentário final, cumpre assinalar que tal relacionamento próximo entre representantes dos setores público e privado resultou em inúmeros casos de fraudes em licitações. Não obstante, conforme assinala Woodall (1996:50), apesar da existência, no Japão da década de 1990, de uma rede de cartéis na área de obras públicas de engenharia, o nível de qualidade da infraestrutura japonesa manteve-se elevado. Enquanto em outros países obras públicas são pagas e nunca concluídas, é extremamente rara a constatação de estradas, túneis ou outras estruturas públicas de má qualidade no Japão. Em suma, mesmo quando o processo licitatório era fraudulento, as empresas contratadas mantinham elevados níveis de responsabilidade no cumprimento exato das especificações do governo. 3. O USO DE MARGENS DE PREFERÊNCIA EM LICITAÇÕES PARA ESTIMULAR A INDÚSTRIA DOMÉSTICA NO BRASIL Entre 2013 e 2017, o governo federal brasileiro despendeu um montante significativo de recursos financeiros em compras públicas, que perfazem uma média aproximada de R$ 95 bilhões (Painel de Compras do Governo Federal, 2018). Há, portanto, justificativas econômicas para que se procure utilizar parte desse montante para promover o dinamismo industrial no país. O sistema licitatório brasileiro é regulado precipuamente pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Existe, entretanto, uma série de leis esparsas prevendo a concessão de tratamento diferenciado a determinados tipos de firmas, tais como microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP), ou a empreendimentos que atendam a determinadas condições. Uma das formas concebidas pelo governo de usar o poder público de compras para alavancar empresas locais foi implementada pela Lei no 12.349, de 15 de dezembro de 2010. O referido instrumento normativo promoveu relevante alteração na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, comandando que as licitações passem a adotar como objetivo não só a igualdade de oportunidades entre os participantes e a busca da proposta mais vantajosa para a administração pública, mas também a promoção do desenvolvimento sustentável do país. Assim, o princípio da promoção do desenvolvimento nacional deve ser harmonizado aos princípios da eficiência e isonomia nas compras públicas. Na verdade, esforços para utilizar o poder público de compras para fomentar a indústria nacional já foram implementados pelo governo brasileiro no passado. Por exemplo, há um rol significativo de instrumentos normativos destinados a priorizar ME e EPP, bem como empresas locais e que investem em P&D no país em licitações brasileiras, tais como a Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, a Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005, e a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006. Além disso, a política industrial adotada em 2008, intitulada Política de Desenvolvimento Produtivo, prevê explicitamente o uso do poder de compra do governo para fomentar a indústria brasileira em vários setores. Não obstante, a Lei no 12.349/2010 é peculiar por conceder uma margem de preferência em um percentual significativo para empresas locais, e por prever de forma objetiva que as licitações brasileiras agora também são norteadas pelo princípio da promoção do desenvolvimento sustentável do país. A lei em apreço prevê a concessão de margens de preferência normal e adicional para empresas que produzam ou estejam engajadas em atividades de P&D no país. A margem de preferência normal é concedida a empresas que manufaturem seus produtos em solo brasileiro e é calculada a partir do lance de menor preço ofertado por uma empresa detentora de produto estrangeiro. A margem de preferência adicional é concedida de modo complementar à margem de preferência normal para empresas que, além de produzirem no país, estejam engajadas em atividades de P&D no território nacional. O percentual de cada uma dessas margens é definido por decreto específico para cada setor industrial, cuja promulgação constitui pré-requisito para que tais margens sejam efetivamente utilizadas em licitações. O somatório das duas margens não pode ultrapassar 25%. Dados apresentados na tabela 1demonstram que o valor despendido em licitações que concederam as referidas margens de preferência de 2013 a 2017 perfaz um montante expressivo, ultrapassando em média a cifra de R$ 1,8 bilhão. Tabela 1 Utilização das margens de preferência em licitações realizadas pelo governo federal (R$ bilhões) 2013 2014 2015 2016 2017 Licitações com margens não aplicáveis 48,31 55,18 50,66 61,20 52,28 Licitações com margens aplicáveis, mas não utilizadas 43,39 62,48 41,29 25,11 25,80 Licitações com margens aplicáveis e utilizadas 1,72 2,10 1,83 2,41 1,28 Total 93,42 119,76 93,78 88,72 79,36 Fonte: Painel de Compras do Governo Federal (2018). Constata-se, entretanto, pela análise da tabela, que na maioria das licitações elegíveis para a aplicação das margens de preferência tal benefício não foi utilizado. Além disso, observa-se que as margens de preferência constituem um benefício genérico e não há possibilidade de concessão para empresas específicas com quem o governo eventualmente tenha interesse em construir um plano conjunto de desenvolvimento e expansão industrial. Da forma como essa política está sendo implementada, torna-se difícil o processo de monitoramento e avaliação se os recursos financeiros alocados para a concessão do benefício estão de fato agindo em prol do desenvolvimento nacional. Para estimular o crescimento de empresas locais estratégicas, não parece ser suficiente a simples criação de um potencial mercado comprador para seus produtos. É necessário estabelecer um padrão de relacionamento mais próximo entre o governo e essas empresas para um processo de fomento mais eficaz. Dessa forma, o governo será capaz de responder de forma efetiva às necessidades das empresas locais e fazer com que invistam em atividades de manufatura e P&D alinhadas às expectativas governamentais. Portanto, apesar de ser uma importante estratégia baseada na demanda, o mecanismo de concessão de margens de preferência deve ser complementado com outras iniciativas de forma a garantir que os objetivos de políticas industriais sejam de fato alcançados. 4. O USO DO PODER PÚBLICO DE COMPRA NO FOMENTO DA INDÚSTRIA NACIONAL: UMA COMPARAÇÃO ENTRE BRASIL E JAPÃO Observa-se a existência de diferenças substanciais nas abordagens apresentadas nas seções anteriores de uso do poder público de compras para estimular o crescimento da indústria local. No período anterior ao seu ingresso no GPA, embora a legislação japonesa compelisse os órgãos públicos a utilizarem as licitações de concorrência aberta como a modalidade primordial em compras públicas, o Japão fez maior uso de licitações de concorrência restrita, como forma de beneficiar empresas domésticas em suas contratações. Essa postura encontra-se em sintonia com a abordagem adotada pelo governo japonês de promover parcerias entre os setores público e privado visando ao alcance de altos níveis de desenvolvimento industrial, especialmente no período pós-guerra, em setores considerados estratégicos (Johnson, 1982; Evans, 1995; Dore, 2000). É certo que a tendência de priorizar firmas domésticas no Japão resultou em forte tensão entre o país e outras nações desenvolvidas, em especial os Estados Unidos, e houve pressão para ampliar a participação de empresas estrangeiras em contratações públicas japonesas (Woodall, 1996). Não obstante, esse relacionamento próximo entre governo e fornecedores funcionou como importante auxílio no estímulo de empresas locais e garantiu a entrega de obras públicas de acordo com as especificações. O mecanismo criado pelo governo brasileiro para beneficiar firmas locais, por outro lado, possui a vantagem de ser mais transparente. A lei de licitações brasileira foi alterada de forma a definir as situações nas quais as margens de preferência poderão ser utilizadas e os requisitos que as empresas deverão preencher para se tornarem elegíveis ao benefício. Constitui, dessa forma, um mecanismo previsto na legislação e cuja aplicação deve ser formalizada mediante os procedimentos técnicos previstos. É passível de maior controle, uma vez que qualquer cidadão pode acompanhar e questionar sua aplicação em determinado processo licitatório. Como desvantagem, todavia, as autoridades públicas brasileiras possuem menor autonomia para escolher empresas que pretendem fomentar e não há meios de se conceder o benefício a um produtor específico em determinado nicho industrial considerado estratégico para o crescimento do país. Dessa forma, tais autoridades não poderão criar parcerias de longo prazo com fornecedores locais detentores de alto potencial de crescimento em setores industriais estratégicos. Não há nada que se possa fazer, por exemplo, se um contrato que poderia ser utilizado para estimular o crescimento de uma empresa doméstica envolvida em atividades relevantes de P&D acabe sendo adjudicado a uma multinacional que não realize nenhum investimento em áreas produtivas ou de pesquisa no país. Além disso, há o risco de que as margens de preferência possam beneficiar empresas locais que não estejam promovendo atividades que possam de fato gerar dinamismo industrial em setores estratégicos. Empresários oportunistas, por exemplo, podem iniciar temporariamente a manufatura de bens no país, importando componentes ou módulos pré-montados (completely Knocked-down parts ou CKD), tornando-se elegíveis ao recebimento das margens, mas sem realizar atividades manufatureiras agregadoras de valor. Assim, o governo brasileiro pode acabar adquirindo bens por um preço substancialmente acima de seu valor no mercado, sem a garantia de que tais recursos financeiros estejam confluindo para empresas locais com real potencial de crescimento e capacidade de gerar desenvolvimento industrial. Outra diferença relevante entre as duas abordagens é que o Japão, no período anterior ao seu ingresso no GPA, atribuiu grande ênfase ao desenvolvimento de empresas japonesas, enquanto a política brasileira de concessão de margens de preferência tem como objetivo incentivar a realização de atividades de manufatura e P&D no país, independentemente da origem do capital das empresas beneficiárias. 5. CONCLUSÃO O presente artigo dedicou-se à análise comparativa de duas abordagens de uso do poder público de compras para fomentar a indústria nacional: a utilizada pelo Japão antes de seu ingresso no GPA em 1995 e a usada pelo Brasil a partir do advento da Lei no 12.349/2010. A abordagem brasileira apresenta a vantagem de se mostrar como um mecanismo mais transparente e com maior possibilidade de monitoramento e controle, por estar previsto em instrumentos legais. Os principais impactos positivos dessa abordagem são os seguintes: (i) disponibilização de informações objetivas sobre o benefício, permitindo que empresas interessadas possam adaptar suas estruturas manufatureiras para o recebimento das margens; (ii) estímulo à competitividade entre empresas locais elegíveis ao recebimento das margens; (iii) clareza na comunicação com empresas não elegíveis ao benefício, permitindo que compreendam por que não estão sendo beneficiadas e como devem agir se quiserem se tornar elegíveis. Como desvantagem, essa iniciativa brasileira tende a ser menos eficaz na construção de um relacionamento de longo prazo com fornecedores locais com potencial de crescimento em setores industriais estratégicos. Já a abordagem japonesa apresenta-se mais eficaz na construção de um relacionamento duradouro com fornecedores nacionais, permitindo que as autoridades públicas consigam fomentar de forma plena as empresas japonesas que consideram relevantes para promover o dinamismo industrial em áreas estratégicas. A deficiência dessa abordagem, entretanto, é que se mostra menos comprometida com a transparência, resultando em um forte sentimento de injustiça por parte das empresas não beneficiadas, sobretudo as firmas estrangeiras interessadas em participar de processos licitatórios, e causando possíveis tensões com outras nações, como já ocorrido entre Japão e EUA (Woodall, 1996). Uma abordagem ideal seria uma combinação dos dois sistemas. O uso de compras públicas para estimular a indústria nacional deve ser transparente, mas também deve estar focado no fomento de empresas relevantes em setores industriais estratégicos, de forma a promover uma parceria de longo prazo entre setores público e privado, visando ao alcance do desenvolvimento industrial. Por fim, cumpre identificar algumas limitações do presente trabalho. Em primeiro lugar, observa-se que o mundo de hoje apresenta um mercado mundial mais dinâmico que no período pós-guerra. Atualmente, é mais difícil para os Estados exercerem controle sobre seus mercados internos e resistirem a influências externas, sobretudo no que diz respeito à pressão pela promoção do livre comércio. Isso ocorre em função de uma série de fatores, tais como: a maior mobilidade e fluxo de recursos financeiros entre fronteiras nacionais; a facilidade e maior velocidade na troca de informações; a maior interdependência entre os países; e a atuação de empresas privadas em nível regional e global ao invés de meramente no âmbito do mercado nacional como no passado. Portanto, existem limitações intrínsecas à proposta de se comparar uma política recentemente implementada pelo Brasil e iniciativas desenvolvidas pelo Japão anteriores a 1995. Em segundo lugar, destaca-se que este estudo realizou uma análise qualitativa e quantitativa da experiência brasileira de concessão de margens de preferência em licitações, mas restringiu-se ao exame de dados qualitativos no que se refere ao estudo da abordagem japonesa. Na verdade, um estudo comparativo entre países exige a adoção de um método semelhante para a análise de diferentes nações (Lember, Kattel e Kalvet, 2014a: 288). Os problemas relacionados com a ausência de um método comum de pesquisa, entretanto, foram minimizados pela existência de uma vasta literatura que examina o papel desempenhado pelo governo japonês na promoção de altos índices de crescimento econômico e industrial no período pós-guerra. Em terceiro lugar, cumpre enfatizar que o Brasil atualmente não é signatário do GPA, mas é possível que venha a aderir ao referido acordo no futuro. Os impactos dessa possível adesão do Brasil, bem como uma análise detalhada das mudanças ocorridas no Japão após a assinatura do GPA, não foram assuntos abordados no presente estudo. Tendo em vista que autores como Kattel e Lember (2010:371) recomendam às economias emergentes fazerem pleno uso do poder de compra de seus governos para estimular o crescimento de suas indústrias, ao invés de aderirem ao referido acordo, futuros artigos que se dediquem a essas questões seriam de grande relevância para a área de políticas públicas. REFERÊNCIAS ARAI, Koki. 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Journal of Purchasing & Supply Management, v. 17, n. 4, p. 207-221, 2011. PADHI Sidhartha S. MOHAPATRA Pratap K. J Detection of collusion in government procurement auctions Journal of Purchasing & Supply Management 17 4 207 221 2011 PAINEL DE COMPRAS DO GOVERNO FEDERAL. Painel de compras do governo federal. Disponível em: <Disponível em: http://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/painel-de-compras-de-governo >. Acesso em: 15 fev. 2018. PAINEL DE COMPRAS DO GOVERNO FEDERAL Painel de compras do governo federal Disponível em: Disponível em: http://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/painel-de-compras-de-governo Acesso em: 15 fev. 2018 PATRICK, Hugh. Japanese high technology industrial policy in comparative context. Working Paper n. 1, Center on Japanese Economy and Business, Graduate School of Business. Columbia: Columbia University, 1986. PATRICK Hugh Japanese high technology industrial policy in comparative context. Working Paper n. 1, Center on Japanese Economy and Business, Graduate School of Business Columbia Columbia University 1986 THE NATIONAL BOARD OF TRADE. Consequences of the WTO-agreements for developing countries. Estocolmo: Kommerskollegium, 2004. THE NATIONAL BOARD OF TRADE Consequences of the WTO-agreements for developing countries Estocolmo Kommerskollegium 2004 WOODALL, Brian. Japan under construction: corruption, politics, and public works. Berkeley: University of California Press, 1996. WOODALL Brian Japan under construction: corruption, politics, and public works Berkeley University of California Press 1996 Forum: Practical Perspectives The use of government purchasing power in industrial policies: a comparison between Brazil and Japan Sorte Waldemiro Francisco Junior ¹ ¹ Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão / Secretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação, Brasília / DF — Brazil Waldemiro Francisco Sorte Junior - PhD in International Development from the Graduate School of International Development, Nagoya University, Japan; Bachelor in Law from Uniceub, Brazil; Bachelor in Business Administration and Management from the University of Brasilia, Brazil; Licentiate in Japanese Language and Literature from the University of Brasilia, Brazil; Information and Technology Analyst from the Ministry of Planning, Development and Management. E-mail: [e-mail]. Abstract This article examines the policy implemented in 2010 by the Brazilian government that offers margins of preference in public bids to firms manufacturing their products or engaged in R&D activities in the country. It discusses how the Japanese government used public procurement as a tool to promote the growth of domestic firms before the country became a member of the WTO in 1995. This study argues that, while the Japanese approach adopted before 1995 was efficient for creating more significant partnerships between the government and key domestic firms to achieve industrial policy objectives in strategic sectors, the recently implemented Brazilian policy has the advantage of being more accountable and transparent. Keywords: public administration industrial policy public procurement 1. INTRODUCTION This article examines the policy implemented by the Brazilian government from 2010, focused on providing margins of preference for firms manufacturing products in Brazil or engaged in Research & Development (R&D) activities in the country. In addition, it analyzes how the Japanese government used public procurement to promote the growth of domestic firms before the country signed the World Trade Organization’s Government Procurement Agreement (GPA) in 1995. A brief comparison is made between the current Brazilian policy of margins of preference concession and the approach used by the Japanese government before it ratified the GPA. To examine the Japanese approach of nurturing domestic firms in the post-war period, this study relied on a comprehensive literature review. For the Brazilian experience, in addition to secondary sources, quantitative data provided by the Federal Government regarding the margins of preference were used. Despite the time gap between the two cases, this comparative study is relevant as it contrasts two approaches adopted by different countries when they were not bound by the GPA — Brazil has not yet signed the GPA, while Japan ratified this Agreement in 1995. Both countries were thus under less pressure to open their procurement processes to international competition and had greater flexibility to use their government purchasing power to stimulate the national industry. Public procurement can be defined as the process through which governments generate, manage and consolidate contracts for product and service acquisition, public works construction and consultancy services hiring. As public procurement involves a significant amount of financial resources — estimated at 15% of gross domestic product (GDP) for developed countries and 20% for emerging economies (Padhi and Mohapatra, 2011:207) —, it can be used as a pull strategy to stimulate local production and investment in R&D (Chaudhuri, 2010:62). In the international scenario, the GPA is focused on promoting greater competition in government procurement at the global level, encouraging member countries to open their domestic procurement processes to international competition. (The National Board of Trade, 2004:107). Before endorsing the GPA, Japan made a broad use of protectionist measures to nurture the development of domestic firms. As Brazil has not yet signed this agreement, the country still has flexibility to provide special treatment for selected types of firms in its domestic procurement processes. In view of the expressive volume of financial resources allocated in public procurement and the imperative to promote a greater dynamism in the industrial sector of developing countries, it is relevant to compare different approaches of using government procurement as a tool for nurturing local firms. 2. THE PROCUREMENT SYSTEM IN JAPAN AND THE RELATIONSHIP BETWEEN THE STATE AND LOCAL FIRMS Japan has a long history of collaborative partnership between public and private sectors toward economic growth. The high rates of growth recorded in the country during the 1970s and 1980s were a result of industrial policies focused on fostering industrial sectors considered strategic to promote industrial dynamism (Johnson, 1982; Evans, 1995). Dore (2000:44) asserts that the Japanese public bureaucracy played an active regulation role in the market, through the widespread use of administrative guidance (gyōsei shidō 行政指導). This mechanism was extensively used by the Japanese public administration as a recommendation, which, despite its informal character, was promptly obeyed by private firms (Haley, 1991). In fact, studies on the Meiji period (1868-1912) already show the strong interventionism of the Japanese state, revealing that “early Japanese capitalism has grown under the shelter of state protection and subsidy” (Norman, 2000:111). In the postwar period, the Japanese government used several mechanisms to nurture the growth of domestic firms, such as tariffs on imported goods, and export promotion policies. In the case of the automobile industry, for instance, the Japanese government adopted export-oriented policies to improve the quality of Japanese cars and to generate demand for domestically produced vehicles. In other industrial sectors, however, the government used different mechanisms to stimulate domestic firms, including public procurement (Lember, Kattel and Kalvet, 2014b:2). Woodall (1996:34-35) contends that several major Japanese firms in the construction business appeared in the Meiji period and prospered due to government orders for administrative offices, railroads, etc. Moreover, in high-tech sectors, the Japanese government relied on procurement to create assured demand for domestic products. According to Patrick (1986:24-25), government procurement, including that of public corporations such as NTT, provides an immense market protected by a wide range of regulations and tax incentives that stimulate the acquisition of Japanese products. Therefore, the pattern of close relationships between the public and private sectors in Japan can also be observed in procurement processes, in which the government prioritized contracting domestic firms, as a way of fostering local entrepreneurs. The main Japanese regulations on public procurement were passed in the mid-1940s, i.e., during the Shōwa period (1926-1989), and they are still in effect, although they have been amended several times since then. These regulations are: (i) the Accounting Act (Law No. 35 of 13 March 1947), which governs public procurement at the national level; and (ii) the Local Autonomy Act (Law No. 67 of 17 April 1947), which rules on government procurement at the local level (Kusunoki, 2007:525-526). There are three main types of contractor selection procedures under the Japanese procurement system: (1) open competitive bidding; (2) designated competitive bidding; and (3) noncompetitive bidding or direct negotiation (Kusunoki, 2007:526; Griek, 2014:25). For open competitive bidding, any registered firm that meets the requirements and pre-qualifications may submit a bid. Open competitive bidding is the general rule for government acquisitions, according to Art. 29-3 of the Accounting Act. Conversely, for designated competitive bidding, only firms invited by the public agency may submit a bid. This procedure can be used when only a small number of firms are expected to participate in the bidding, due to the specialized nature of the contractual object. It is noteworthy, however, that Art. 29-3, sections 3 and 5 of the Accounting Act allow for the use of this procedure in other cases where specific laws so provide (Kusunoki, 2007:527; Griek, 2014:28). Finally, for noncompetitive bidding or direct negotiation, the governmental agency contacts specific suppliers and directly negotiates with them. This type of procedure is used in the cases described in Art. 29-3, sections 4 and 5 of the Accounting Act, especially when there are time constraints or in the event of absence of bidders (Kusunoki, 2007:527; Griek, 2014:29). This procedure is also used when the nature of the contract is incompatible with competition, such as in cases where the change of a supplier can be detrimental to the interchangeability with existing equipment (Griek, 2014:29). Japan started a process of adapting its procurement system to the requirements of the WTO in January 1995, after the country ratified the GPA (Kusunoki, 2007:523). The GPA’s purpose is to open the procurement processes of member countries to international competition (The National Board of Trade, 2004:107) and it contains a number of restrictions on discriminatory practices, such as providing special treatment based on the degree of foreign affiliation of suppliers or of their products and services. Japan’s ratification of the GPA increased pressure for changes in domestic regulations in order to enable the participation of foreign firms in the country’s procurement processes (Gier, 1996:639). Demand for reforms in the Japanese procurement law also intensified during the 1990s due to widespread criticism of bid rigging practices (dangō 談合) in bids for public works contracts, involving politicians, civil servants and local firms (Woodall, 1996:2; Ohashi, 2009:268; Ohno and Harada, 2006:54; Arai, 2013). In reaction to such pressure, a number of legal changes were introduced, which included broadening the coverage of the procurement law to local governments and the adoption of international procurement standards, in order to increase the participation of foreign firms in Japanese public bids (Gier, 1996:656). A consequence of such changes was an increased use of the open competitive bidding by the central government. In fact, before the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) came into force in Japan in 1981, the country made limited use of open competitive bidding and designated competitive bidding was more widely employed (Gier, 1996:620). It was common for local government to extensively use mechanisms and legal provisions to prioritize local firms in their procurement processes. Gier (1996:639-640) argues that providing preferential treatment for local firms by local governments was an “unwritten law” in public bids. This was implemented by establishing preconditions that firms located in other prefectures could not fulfil, such as requiring suppliers to maintain their headquarters within the local government’s jurisdiction to be eligible to participate in a public bid. Although the use of designated competitive bidding is still frequent by local governments, the Japanese central government currently conducts approximately 80% of its procurement processes through open competitive bids (Griek, 2014:27-28). Therefore, before signing the GPA, Japan made extensive use of designated competitive bids as a way of selecting specific suppliers instead of promoting more open and competitive procurement processes. This enabled the creation of a closer relationship between the government and its suppliers, facilitating the construction of joint projects to use the government purchasing power to foster local entrepreneurs. This article argues that such a close relationship between government and private firms in strategic sectors is fundamental for planning and implementing policies focused on stimulating the domestic industry. As a final note, it is worth mentioning that the close relationship between representatives of the public and private sectors also resulted in several cases of fraud in public bids. Nonetheless, according to Woodall (1996:50), despite the existence of a network of cartels in public construction in Japan during the 1990s, the level of quality of Japanese infrastructure is high. While in other countries public works are paid but never built, poor quality construction of roads, tunnels or other public structures is extremely rare in Japan. In other words, even when the public bid is rigged, the contracted firms maintain high levels of commitment to deliver according to government specifications. 3. THE CONCESSION OF MARGINS OF PREFERENCE IN PUBLIC BIDS TO STIMULATE THE DOMESTIC INDUSTRY IN BRAZIL From 2013 to 2017, the Brazilian Federal government expended a significant amount of financial resources in public procurement, estimated at approximately R$ 95 billion (Painel de Compras do Governo Federal, 2018). There is thus economic rationale to try to allocate some of this amount to promote industrial dynamism in the country. Brazilian Public procurement is primarily regulated by Law no 8,666, of 21 June 1993. Scattered legislation, however, provides preferential treatment to some types of firms, such as Small and Medium Enterprises (SMEs), or other enterprises that fulfill specific conditions. One method devised by the Brazilian state of using the government purchasing power to foster local firms was implemented by Law no 12,349, of 15 December 2010. This law introduced an important amendment to Law no 8,666/93, ruling that public bids should be guided not only by the imperative to promote equal treatment of all potential bidders and to ensure the best value for money, but also by the commitment to promote the country’s sustainable development. In this manner, the principle to promote national development should now be harmonized with the principles of efficiency and equal treatment in public bids. In fact, efforts to use public procurement to nurture the domestic industry have already been undertaken by the Brazilian government in the past. For instance, there are several regulations to provide preferential treatment in public bids for SMEs, as well as private local firms and companies investing in R&D in the country, such as Law no 8,248, of 23 October 1991, Law no 11,196, of 21 November 2005 and Complementary Law no 123, of 14 December 2006. In addition, the industrial policy implemented in 2008, the Productive Development Policy, explicitly stated that the government purchasing power would be used to nurture the Brazilian industry in several sectors. Nonetheless, Law no 12.349/2010 is notable as it provides a substantial margin of preference to domestic firms, and objectively states that Brazilian public procurement is now also guided by the principle to promote sustainable development in the country. The aforementioned law established the concession of a normal and an additional margin of preference for firms manufacturing and engaged in R&D activities in Brazil. The normal margin of preference may be granted to firms manufacturing their products in Brazilian territory and is calculated from the lower price submitted by a company offering a product manufactured abroad. The additional margin of preference may be complementarily offered to a firm that manufactures their products in Brazil and is also engaged in R&D activities in the country. The percentage of each of these margins is defined by decrees, which are specific for each industrial sector. The enactment of these decrees is a requirement for the actual concession of such margins in public bids. Together, these margins of preference cannot exceed 25%. Data presented in table 1 shows that the value disbursed in public bids that granted the aforementioned margins of preference from 2013 to 2017 accounts for an expressive amount, which exceeds the average of R$ 1.8 billion. Table 1 Concession of margins of preference in public bids conducted by the federal government (R$ billion) 2013 2014 2015 2016 2017 Bids in which the margins were not applicable 48.31 55.18 50.66 61.20 52.28 Bids in which the margins were applicable, but not granted 43.39 62.48 41.29 25.11 25.80 Bids in which the margins were applicable and granted 1.72 2.10 1.83 2.41 1.28 Total 93.42 119.76 93.78 88.72 79.36 Source: Painel de Compras do Governo Federal, 2018. It can be observed in Table 1 that in the majority of bids eligible for the concession of margins of preference, this benefit was not granted. Moreover, it can be noted that the margins of preference are a general incentive and cannot be granted directly to specific firms with which the government may have interest in building a joint plan focused on industrial development and expansion. The way in which this policy is currently implemented, it is difficult to evaluate and monitor whether the financial resources allocated for the concession of the margins of preference are effectively promoting national development. To foster strategic local firms, it is not sufficient simply to create a potential consumer market for their products. It is necessary to establish a closer relationship between the government and these firms for a more efficient nurturing process. By building such a partnership, the government is able to properly respond to the demands of domestic firms, so that they may invest in manufacturing and R&D activities in line with the government expectations. Thus, although the margins of preference are an important pull strategy, they should be complemented with other mechanisms to ensure the achievement of government policy objectives in strategic industries. 4. USING THE GOVERNMENT PURCHASING POWER TO STIMULATE THE NATIONAL INDUSTRY: A COMPARISON BETWEEN BRAZIL AND JAPAN There are significant differences between the approaches presented above regarding the use of government purchasing power to nurture the growth of the local industry. Before ratifying the GPA, although the Japanese legislation ruled that governmental agencies should use open competitive bidding as the main procedure for public procurement, Japan made a greater use of designated competitive bidding, as a way of prioritizing local firms in public bids. This is in line with the approach adopted by the Japanese government to promote collaborative partnerships between public and private sectors to achieve higher levels of industrial growth, especially in the postwar period, in industrial sectors identified as strategic (Dore, 2000; Evans, 1995; Johnson, 1983; Wade, 2004). It is true that this tendency to prioritize local firms had created strong tension between Japan and other developed nations, particularly the United States, and Japan was under pressure to intensify the participation of foreign firms in Japanese procurement processes (Woodall, 1996). Nonetheless, such a close relationship between the government and its suppliers was a key driver to foster local firms and ensure the delivery of public works according to the specifications. The mechanism created by the Brazilian government to prioritize local firms in public bids, on the other hand, has the advantage of being more transparent. The Brazilian Public Procurement Act was amended to describe the situations in which the margins of preference can be used as well as the requirements firms should fulfill in order to become eligible for the benefit. The mechanism was established by law and its implementation follows technical procedures. It is more accountable, as citizens can follow-up and question the application of the margins of preference in any given public bid. However, the drawback is that Brazilian public authorities have less autonomy to select the firms they are willing to foster and it is not possible to grant this benefit to a specific manufacturer in an industrial niche considered strategic to promote the country’s growth. In this manner, public authorities cannot build a long-term partnership with domestic suppliers with growth potential in strategic industrial sectors. There is nothing they can do, for instance, if a contract that could be used to nurture a promising domestic firm engaged in significant R&D activities is awarded to a foreign firm with no investments in manufacturing or R&D in the country. In addition, there is a risk that the margins of preference may assist local firms that are not involved in activities that can generate industrial dynamism in strategic sectors. Opportunistic businesspersons, for instance, may initiate a temporary production of goods in the country by importing completely Knocked-down parts or CKD and still be eligible to receive the benefit, although they would not be engaged in value-adding manufacturing activities. In this manner, the Brazilian government may be purchasing goods and services at a premium over the market price, but without any assurance that the financial resources are flowing into domestic firms with real growth potential and capacity to generate industrial growth. Another relevant difference between the two approaches is that Japan, before signing the GPA, strongly focused on the development of Japanese companies, while the Brazilian policy of margins of preference concession is centered on providing incentives to induce manufacturing and R&D activities in the country, regardless of the recipient firms’ country of affiliation. 5. CONCLUSION This article focused on the comparative analysis of two approaches of using the government purchasing power to foster the national industry: the Japanese approach adopted before the ratification of the GPA in 1995 and the Brazilian approach implemented with the enactment of Law no 12.349/2010. The Brazilian approach has the advantage of being a more transparent mechanism, which is easier to monitor and control, since it was established by law. Its main positive impacts are: (i) providing information about the benefit, so that interested firms can adapt their manufacturing process to receive this preferential treatment; (ii) stimulating competition among domestic firms entitled for receiving the margins; and (iii) being open with non-eligible firms, so that they understand why they are not receiving the benefit and how they should proceed to become eligible. The disadvantage of the Brazilian initiative, however, is that it tends to be less efficient in building long-time relations with strategic local suppliers with growth potential in strategic industrial sectors. The Japanese approach, on the other hand, is more efficient in creating a long-term partnership with domestic suppliers, enabling public authorities to nurture, on a comprehensive manner, Japanese firms considered pivotal for promoting industrial dynamism in strategic areas. The disadvantage of the Japanese method, however, is its lack of commitment with transparency, which causes a strong sense of injustice among firms that did not receive preferential treatment, particularly foreign firms interested in participating in Japanese public bids, and generates latent tensions with other nations, in particular between Japan and the United States (Woodall, 1996). An ideal approach would be the combination of the two systems. The process of using public procurement to nurture domestic firms should be transparent, but should also focus on key firms in strategic industrial sectors, as a way of fostering long-term partnerships between the public and private sectors toward the achievement of industrial growth. Finally, it is important to highlight some limitations of this study. Firstly, it should be noted that the world today has a more dynamic global economic environment than in the postwar period. Nowadays, it is more difficult for governments to exercise control over their internal markets and to resist external influence, particularly regarding the pressure for market liberalization. This is the result of several factors, such as: greater mobility and flow of financial resources across borders; the ease and speed of information exchange; greater interdependency among countries; and operation of private firms on a regional or global level, instead of merely within the national market as in the past. Therefore, there are intrinsic limitations to the proposal of comparing a policy recently implemented in Brazil and initiatives adopted in Japan before 1995. Secondly, this study relied on a qualitative and quantitative analysis of the Brazilian experience of margins of preference concession on public bids, but only on qualitative analysis for examining the Japanese approach. In fact, a cross-country comparative study demands the adoption of a similar method for the analysis of different countries (Lember, Kattel and Kalvet, 2014a:288). The problems related to the lack of a common research method, however, were minimized by the existence of vast secondary literature that examines the role of the Japanese government in promoting the high level of economic and industrial growth in the postwar period. Thirdly, it is important to highlight that Brazil has not signed the GPA, but may decide to ratify this agreement in the future. The impacts of this possible decision to become a signatory country of the GPA, as well as a detailed description of the changes that occurred in Japan after its ratification of this agreement, are issues not discussed in this article. Since authors such as Kattel and Lember (2010:371) advise emerging economies to make ample use of their governments’ purchasing power to stimulate the growth of their industries, instead of joining the GPA, future articles devoted to exploring such issues would be of great relevance for the area of public policy.