Financiamento do esporte no Brasil: análise acerca das mudanças recentes na configuração dos repasses de recursos das loterias federais

Sport funding in Brazil: analysis on recent changes in the configuration of resource transfers from federal lotteries

Financiamiento del deporte en Brasil: análisis de cambios recientes en la configuración de transferencias de fondos de loterías federales

Luís Maurício Montenegro Marques Oromar Augusto dos Santos Nascimento Leandro Casarin Dalmas Pedro Fernando Avalone de Athayde Sobre os autores

RESUMO

O texto apresenta como objetivo analisar a configuração do repasse de recursos provenientes de loterias federais para o financiamento do esporte no Brasil, após a promulgação das Leis nº 13.756/2018 e nº 14.073/2020. Recorreu-se à pesquisa documental a partir das fontes disponíveis no Portal da Legislação do Governo Federal, no site da Caixa Econômica Federal e no Portal Transparência no Esporte, analisadas por meio da Metodologia de Análise do Financiamento do Esporte no Brasil. Os resultados indicaram mudanças nos percentuais de distribuição dos recursos, as quais alteram a configuração do financiamento esportivo via loterias federais, com ingresso de novas entidades de administração esportiva e crescimento da participação das entidades de direito privado na distribuição dos recursos.

Palavras-chave:
Financiamento; Legislação; Loterias federais; Política de esporte

ABSTRACT

The text aims to analyze the configuration of the transfer of funds from federal lotteries to finance sports in Brazil after the enactment of Laws 13.756 / 2018 and 14,073 / 2020. Documentary research was used from the sources available on the Federal Government's Legislation Portal, Caixa Econômica Federal website and Transparency on Sport Portal, which were analyzed using the Analysis Methodology of the Financing of Sport in Brazil. The results indicated changes in the percentage of distribution of resources that change the configuration of sports financing via federal lotteries, with the entry of new sports administration entities and growth in the participation of legal entities. private sector in the distribution of resources.

Keywords:
Financing; Legislation; Federal lotteries; Sports policy

RESUMEN

El objetivo fue analizar la configuración de la transferencia de fondos de loterías federales para financiar el deporte en Brasil luego de la promulgación de las Leyes 13.756 / 2018 y 14.073 / 2020. Se utilizó la investigación documental de las fuentes disponibles en el Portal de Legislación del Gobierno Federal, la web de Caixa Econômica Federal y el Portal de Transparencia en el Deporte, analizados utilizando la Metodología de Análisis del Financiamiento del Deporte en Brasil. Los resultados indicaron cambios en el porcentaje de distribución de recursos que alteran la configuración de financiación deportiva vía loterías federales, entrada de nuevas entidades de administración deportiva y crecimiento en la participación de entidades de derecho privado en la distribución de recursos.

Palabras clave:
Financiación; Legislación; Loterías federales; Política deportiva

INTRODUÇÃO

O esporte é um dos fenômenos sociais mais importantes do mundo contemporâneo (Gaya, 1994Gaya ACA. As ciências do desporto nos países de língua portuguesa: uma abordagem epistemológica [tese]. Porto: Universidade do Porto; 1994.). Faz-se presente no cotidiano da população mundial, manifestando-se de diferentes formas, como atividade de lazer, prática para a busca da saúde, conteúdo e instrumento pedagógico nas escolas, e, na sua forma mais hegemônica, assume predominantemente a forma mercadoria e de espetáculo (Marques et al., 2009Marques RFR, Gutierrez GL, Montagner PC. Novas configurações socioeconomicas do esporte na era da globalização. Rev Educ Fis UEM. 2009;20(4):637-48.). Na esfera diplomática, geopolítica e das relações internacionais, é adotado como estratégia de softpower (Pizarro, 2017Pizarro JO. FIFA e o softpower do futebol nas relações internacionais. Rec Rev História do Esporte. 2017;10:1-19.).

Essa multiplicidade de papéis sociais, adicionada a seu capital simbólico, midiático, político e econômico, além da presença constante na vida cotidiana da população, justifica e estimula a presença do esporte na agenda pública e governamental, tornando-o objeto de intervenção estatal, por meio de políticas públicas. De acordo com Schmidt (2018Schmidt JP. Para estudar políticas públicas: aspectos conceituais, metodológicos e abordagens teóricas. Rev do Direito. 2018;(56):119-49. http://dx.doi.org/10.17058/rdunisc.v3i56.12688.
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, p. 132), a agenda política corresponde a “uma construção permanente, que envolve constante disputa”, entre agentes governamentais e não governamentais. Nesse sentido, é importante ter a clareza de que as escolhas do Estado para implementar seus objetivos na política econômica e social refletem interesses de classes e suas respectivas frações, envolvendo negociações de seus representantes políticos. A disputa pela apropriação do fundo público é expressão destes embates (Salvador e Teixeira, 2014Salvador E, Teixeira SO. Orçamento e políticas sociais: metodologia de análise na perspectiva crítica. Rev Políticas Públicas. 2014;18(1):15. http://dx.doi.org/10.18764/2178-2865.v18n1p15-32.
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). Pressupõe-se, inicialmente, que, no caso do esporte, esse campo de disputa se materializa nas mudanças recentes da legislação e, especialmente, na composição da distribuição dos recursos públicos.

Dentro da linguagem orçamentária, conforme Carneiro et al. (2019b)Carneiro FHS, Athayde PFA, Pereira CC, Mascarenhas F. A matriz de financiamento público federal do esporte no Brasil. Rev Bras Ciência e Mov. 2019b;27(4):85. http://dx.doi.org/10.31501/rbcm.v27i4.10166.
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, existem três tipos de fontes de financiamento público para esporte no Brasil: orçamentárias, extraorçamentárias e gastos tributários. As fontes extraorçamentárias incluem os repasses sobre concursos prognósticos e loterias para entidades esportivas, os patrocínios sem incentivo fiscal das estatais federais e a contribuição sobre salários e transferências de atletas profissionais pagos pelas entidades de prática esportiva para a assistência social e educacional da categoria. Destas, a mais significativa, em termos de volume, são os repasses das loterias federais (Carneiro et al., 2020Carneiro FHS, Athayde PFA, Mascarenhas FO. Financiamento público do esporte brasileiro por loterias federais nos governos Lula e Dilma. Rev Intercont Gestão Desportiva. 2020;10(2):e10016., 2019bCarneiro FHS, Athayde PFA, Pereira CC, Mascarenhas F. A matriz de financiamento público federal do esporte no Brasil. Rev Bras Ciência e Mov. 2019b;27(4):85. http://dx.doi.org/10.31501/rbcm.v27i4.10166.
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), que constituem o objeto de análise deste texto. De acordo com os dados do Portal Transparência no Esporte (Transparência no Esporte, 2021Transparência no Esporte [Internet]. Brasília: Avante-UnB. 2021 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.transparencianoesporte.unb.br/#/inicio.
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), os recursos de origem extraorçamentária têm formado um montante significativo em relação ao orçamento total, chegando a representar 58,54% do valor total investido em esporte no ano de 2020, cuja maior parte é proveniente do repasse de recursos de loterias federais.

Cabe destacar que o financiamento de áreas sociais por meio de jogos e apostas – regulados e gerenciados pelo próprio governo – não é uma exclusividade ou inovação brasileira. As loterias federais são um mecanismo adotado em diferentes países como fonte de arrecadação de recursos para o financiamento de políticas sociais (Canton, 2010Canton AM. A rede Lotérica no Brasil. Brasília: Ipea; 2010.). De acordo com Rogic et al. (2018)Rogic S, Radonjic M, Djurisic V. Sport financing through the gambling revenues in Montenegro. Sport Mont. 2018;16(2):87-91. http://dx.doi.org/10.26773/smj.180616.
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, juntamente com a taxação dos lucros empresariais, as apostas esportivas constituem importante fonte de financiamento na Europa. Historicamente, no Brasil, o esporte é contemplado com a destinação deste tipo de recurso desde o Decreto-Lei nº 594 de 1969, que instituiu 30% da renda líquida obtida com a exploração da Loteria Esportiva Federal para programas de educação física e atividades esportivas (Brasil, 1969Brasil. Decreto-Lei nº 594, de 27 de maio de 1969. Institui a Loteria Esportiva Federal e dá outras providências [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 1969 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del0594.htm.
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).

Na década de 1990, com a publicação da Lei Pelé (nº 9.615/98) e da Lei Agnelo-Piva (nº 10.264/01), essa fonte de financiamento teve maior destaque no orçamento total para o esporte no Brasil. O período após a Lei Pelé caracterizou-se por muitas mudanças na legislação, resultando em um cenário complexo de financiamento do esporte brasileiro. Em particular, as fontes extraorçamentárias – conceituadas por Castro e Mezzadri (2019Castro SBE, Mezzadri FM. Panorama das principais fontes de financiamento público para o esporte brasileiro. J Lat Am Socio-cultural Stud Sport. 2019;10(1):33-52., p. 36) como aquelas que “se referem aos recursos que não transitam pelo orçamento público e são designados diretamente às entidades esportivas” – contam com diversas modalidades de loterias, diferentes entidades esportivas beneficiadas e um ambiente de disputa em torno dos percentuais de arrecadação.

De acordo com Almeida e Marchi Júnior (2012), a Lei Agnelo-Piva (nº 10.264/01) estabeleceu as loterias federais como a principal fonte de recursos para o Comitê Olímpico Brasileiro (COB), uma vez que destinavam à entidade 2% de sua arrecadação bruta anual. Tal medida constituiu uma forma de fomento ao esporte olímpico, ao mesmo tempo em que demonstrava a dependência da entidade em relação aos recursos públicos.

Segundo Carneiro et al. (2020)Carneiro FHS, Athayde PFA, Mascarenhas FO. Financiamento público do esporte brasileiro por loterias federais nos governos Lula e Dilma. Rev Intercont Gestão Desportiva. 2020;10(2):e10016., os governos Lula (2003-2011) e Dilma (2011-2016) ampliaram o financiamento esportivo por meio da arrecadação de recursos provenientes das loterias federais. O período foi marcado pela publicação de novas legislações, com destaque para a Lei nº 10.672/2003, que atribuiu ao recém-criado Ministério do Esporte (ME) as disposições orçamentárias do então extinto INDESP, a Lei nº 11.345/2006, que criou a Timemania e o parcelamento de débitos tributários para com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) das Entidades Desportivas da Modalidade de Futebol (EDMF), a Lei nº 12.395/2011, que vinculou a aplicação dos recursos por parte do Ministério do Esporte ao Plano Nacional do Desporto e a priorização dos recursos “em jogos escolares de esportes olímpicos e paraolímpicos, admitida também sua aplicação nas destinações previstas nos incisos I, VI e VIII da Lei nº 9.615/98, e instituiu que a parcela repassada aos Estados e ao Distrito Federal deveria ser “aplicada integralmente em atividades finalísticas do esporte, sendo pelo menos 50% (cinquenta por cento) investidos em projetos apresentados pelos Municípios” (Brasil, 2011Brasil. Lei nº 12.395, de 16 de março de 2011. Altera as Leis no s 9.615, de 24 de março de 1998, 10.891, de 9 de julho de 2004, revoga a Lei no 6.354, de 2 de setembro de 1976; e dá outras providências [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 2011 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12395.htm.
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).

Silva et al. (2020)Silva DS, Silvestre BM, Amaral SCF. Assessing the Timemania Lottery as a sports public policy. J Phys Educ (Maringá). 2020;31(1):e-3131. http://dx.doi.org/10.4025/jphyseduc.v31i1.3131.
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indicaram que a Timemania foi uma ação política na qual o Estado direcionou recursos extraorçamentários para as EDMF, mas que teve pouca eficácia ao não conseguir atingir seu principal objetivo, a redução das dívidas das EDMF, bem como teve pouca efetividade social devido à pequena destinação de recursos para as políticas sociais.

Pode-se destacar ainda que a Lei nº 13.155/2015, que criou o Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro (PROFUT), instituiu a Autoridade Pública de Governança do Futebol (APFUT) e criou a Loteria Exclusiva para o Futebol (LOTEX), cujo recurso disponibilizado ao Ministério do Esporte se tratava de “10% (dez por cento) do montante arrecadado por loteria instantânea exclusiva com tema de marcas, emblemas, hinos, símbolos, escudos e similares relativos às entidades de prática desportiva da modalidade futebol” (Brasil, 2015Brasil. Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015. Estabelece princípios e práticas de responsabilidade fiscal e financeira e de gestão transparente e democrática para entidades desportivas profissionais de futebol e dá outras providências [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 2015 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13155.htm.
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).

Após o impeachment da Presidenta Dilma, em agosto de 2016, ao longo do Governo Temer (2016 a 2018) e início do Governo Bolsonaro (2019 a 2020), ocorreram mudanças na legislação e na organização do esporte brasileiro, que parecem impactar na conformação do financiamento público para o esporte. Dentre essas mudanças, destacam-se: a publicação das Medidas Provisórias 841 e 846, e da Lei nº 13.756/18; o fim do Ministério do Esporte e a criação da Secretaria Especial de Esporte, bem como a publicação da Lei nº 14.073/2020, que dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor esportivo a serem adotadas durante o estado de calamidade pública.

As leis nº 13.756/2018 e nº 14.073/2020 carecem de maior esforço analítico e atenção por parte da comunidade acadêmica devido ao seu caráter recente, além de marcarem mudanças nas políticas de esporte, especificamente no que tange ao financiamento. Portanto, este artigo tem como objetivo analisar a configuração do repasse de recursos provenientes de loterias federais para o financiamento do esporte no Brasil após a promulgação das Leis 13.756/2018 e 14.073/2020.

METODOLOGIA

Este artigo retrata pesquisa explicativa, que, segundo Gil (2007)Gil AC. Como elaborar projetos de pesquisa. São Paulo: Atlas; 2007., visa identificar os fatores que determinam a ocorrência do objeto ou fenômeno investigado. De acordo com Netto (2009Netto JP. Introdução ao Método da Teoria Social. In: Conselho Federal de Serviço Social, organizador. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS; 2009., p. 685), “as determinações são traços pertinentes aos elementos constitutivos da realidade”. Dessa forma, quanto mais se reproduzem as determinações de um objeto, ao mesmo tempo, se reproduz sua riqueza (concreção) real.

No caso deste texto, em particular, almeja-se registrar e analisar a configuração de parcela do financiamento do esporte no Brasil, apoiada em abordagem qualitativa – a qual, nas palavras de Minayo (2000Minayo MC S. Pesquisa Social: teoria, método e criatividade. Petrópolis: Vozes; 2000. Capítulo I, Ciência, técnica e arte: o desafio da pesquisa social. p. 9-30., p. 21), “responde a questões muito particulares”, conquanto opere com dados quantitativos. Na dimensão procedimental, lançou-se mão da técnica de análise documental, que tem como fonte documentos no sentido amplo (Severino, 2007Severino AJ. Metodologia do trabalho científico. 23. ed. São Paulo: Cortez; 2007.). Mais especificamente, adotaram-se documentos contemporâneos de arquivos públicos e fontes estatísticas, do tipo escrito, primário e secundário (Marconi e Lakatos, 2017Marconi M A, Lakatos EM. Fundamentos de metodologia científica. 8. ed. São Paulo: Atlas; 2017.), especialmente os dados atinentes ao financiamento.

Nesse sentido, foram identificadas as legislações que tratam sobre o tema, a fim de interpretar as principais mudanças legais para o setor esportivo no período, em especial, em relação à configuração do financiamento por loterias federais. Além disso, foram analisados os extratos anuais de repasses sociais da Caixa Econômica Federal (CEF), de 2015, ano que corresponde ao mais antigo extrato de repasses sociais disponível no site CEF, até 2020, no intuito de verificar os montantes repassados para as diferentes entidades esportivas no período.

Como fontes de coleta de dados, foram adotados: a) Portal da Legislação do Governo Federal (Brasil, 2021Brasil. Portal da Legislação 2021 [Internet]. 2021 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/.
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) - utilizado para identificar as legislações sobre os recursos de loterias federais para o esporte publicadas a partir do início do Governo Temer (2016); b) site da CEF (Caixa Econômica Federal, 2021Caixa Econômica Federal. Repasses Sociais e Relatório Anuais. Caixa Econômica Federal; Brasília; 2021. [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://loterias.caixa.gov.br/wps/portal/loterias/landing/repasses-sociais/#outros-jogos.
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) - para verificar extratos anuais sobre repasses sociais de loterias federais, a fim de identificar os montantes repassados para cada entidade esportiva; c) Portal Transparência no Esporte1 1 Dados coletados em 21 de outubro de 2021. Os valores referentes ao ano de 2020 ainda são preliminares, pois, na data da coleta o Portal Transparência no Esporte, ainda não contava com dados completos da Secretaria Especial do Esporte, referente à Lei de Incentivo ao Esporte (Lei nº 11.438/06). (Transparência no Esporte, 2021Transparência no Esporte [Internet]. Brasília: Avante-UnB. 2021 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.transparencianoesporte.unb.br/#/inicio.
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), para levantamento dos montantes em valores e percentuais de recursos orçamentários, extraorçamentários e gastos tributários, por ano, no período estudado.

A análise dos dados teve como parâmetro a Metodologia de Análise do Financiamento do Esporte no Brasil (Carneiro e Mascarenhas, 2018Carneiro FHS, Mascarenhas F. O financiamento esportivo brasileiro: proposta de metodologia crítica de análise. E-Legis. 2018;11:119-40.). Os autores propõem, inspirados nos estudos de Boschetti (2009)Boschetti I. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: Conselho Federal de Serviço Social, organizador. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS; 2009. p. 575-92., três indicadores para uma análise crítica do financiamento do esporte brasileiro: fontes de financiamento; magnitude dos gastos; direcionamento dos gastos.

Optou-se, metodologicamente, por analisar somente uma das subfontes extraorçamentárias, os repasses sobre os repasses do produto da arrecadação das loterias federais para entidades esportivas. Além de situar esta fonte de financiamento na legislação e identificar as entidades beneficiadas, foram levantados dados no intuito de identificar a magnitude dos recursos repassados no período, tanto para as entidades públicas como para as de caráter privado, a fim de analisar a configuração atual do financiamento por loterias federais para o esporte. Os valores foram corrigidos segundo o IGP DI (FGV), em relação a dezembro de 2020.

As mudanças recentes na legislação e os impactos no financiamento do esporte por loterias federais

No ano de 2018, o Governo Temer editou a Medida Provisória nº 841. De acordo com a MP, parte significativa dos recursos das loterias seria destinada ao Fundo de Segurança Pública, o que acarretaria perdas substanciais para o setor esportivo. A partir da mobilização de diferentes entidades, personalidades e grupos deste setor, o governo retificou a legislação com a publicação da MP nº 846/2018. Todavia, apesar de não ter tido continuidade, a MP nº 841 representou uma ameaça evidente para o financiamento esportivo e esse processo culminou na publicação da Lei nº 13.756 de 2018, acarretando mudanças significativas na destinação dos recursos provenientes de loterias. Em seu capítulo III, a referida lei considera cinco modalidades lotéricas: a loteria federal (espécie passiva), loteria de prognósticos numéricos, loteria de prognóstico específico, loteria de prognósticos esportivos e loteria instantânea exclusiva (Lotex) (Brasil, 2018Brasil. Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018 - Dispõe sobre o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), sobre a destinação do produto da arrecadação das loterias e sobre a promoção comercial e a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 2018 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/54976993/do1-2018-12-13-lei-n-13-756-de-12-de-dezembro-de-2018-54976737.
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).

Inicialmente, cabe observar que, no setor esportivo, o então Ministério do Esporte (ME) e as Secretarias Estaduais foram os principais afetados pelas mudanças implementadas nos percentuais de destinação dos recursos provenientes das loterias, pois o ME perdeu recurso para o seu orçamento em todas as modalidades lotéricas, conforme Gráfico 1.

Gráfico 1
Percentual de destinação de recursos para o Ministério do Esporte antes e depois da Lei nº 13.756/18, por modalidade lotérica.

Vale ressaltar que, dos 4,5% da arrecadação com loterias de prognósticos numéricos recebida pelo então Ministério do Esporte, antes da Lei nº 13.756/18, 1,5% era repassado às Secretarias Estaduais e 0,5% para o CBC. Após a lei, dos 3,53% previstos, 2,46% ficam no ME, 1% é destinado para as secretarias de esporte, ou órgãos equivalentes, dos Estados e do Distrito Federal e 0,04% para a Federação Nacional dos Clubes Esportivos (Fenaclubes).

Além das alterações nos percentuais de repasse, a Lei nº 13.756/2018 passou a prever destinação de recursos para novas entidades esportivas, a saber: Confederação Brasileira de Desporto Escolar (CBDE), Confederação Brasileira de Desporto Universitário (CBDU) e Federação Nacional dos Clubes Esportivos (Fenaclubes).

No primeiro dia oficial do Governo Bolsonaro, foi publicada a MP nº 840/2019, que estabeleceu a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios. Dentro da nova proposta, o esporte perdeu o status de Ministério específico, conquistado em 2003, no Governo Lula, e foi transformado em Secretaria Especial de Esporte, vinculada ao Ministério da Cidadania. Essa mudança na estrutura organizacional do Governo Federal vem consubstanciando uma menor participação estatal na direção e coordenação das políticas de esporte no Brasil. De acordo com Castellani Filho (2019), essa retirada explicita-se no corte orçamentário da pasta e na transferência de responsabilidade e recursos públicos para entidades esportivas de direito privado.

O ano de 2020 foi marcado pela Pandemia da COVID-19 e o setor esportivo, assim como outros, sofreu diretamente os impactos da crise sanitária, social e econômica. Neste contexto pandêmico, grupos do campo esportivo se articularam para pressionar o governo no sentido de editar medidas emergenciais para o setor. Como resultado desta articulação, foi publicada a Lei nº 14.073, de 14 de outubro de 2020, que dispõe sobre ações emergenciais para o setor esportivo durante o estado de calamidade pública.

Entretanto, é importante destacar que a Lei nº 14.073/2020 trouxe dispositivos que alteraram as Leis nº 9.615/1998 e nº 13.756/2018. Tais alterações dizem respeito ao reconhecimento de uma nova entidade esportiva a compor o Sistema Nacional de Desporto e que passou a receber recursos públicos das loterias federais, a Confederação Brasileira de Clubes Paralímpicos (CBCP), que começou a receber 0,04% do produto da arrecadação da loteria de prognóstico numéricos, mais 0,03% dos 3,53% destinados ao ME. Essa mudança reverbera no repasse de outras duas entidades esportivas: o CBC passa a receber 0,46% e a Fenaclubes apenas 0,01%. A Fenaclubes perdeu 0,03% do produto da arrecadação da loteria de prognósticos numéricos e a CBC se desobrigou de investir 15% dos seus recursos em atividades paradesportivas, renunciando a 0,04% do valor previsto na legislação anterior (Brasil, 2020Brasil. Lei nº 14.073, de 14 de outubro de 2020 - Dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor esportivo a serem adotadas durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020 [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 2020 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.073-de-14-de-outubro-de-2020-282699059.
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n...
).

Considerando a situação em 2021, o esporte recebe recursos das cinco modalidades lotéricas previstas, de acordo com as Leis nº 13.756/2018 e nº 14.073/2020, que estabelecem o percentual de recursos destinados a cada entidade esportiva, conforme Tabela 1 e esquema representado na Figura 1.

Tabela 1
Percentuais de repasse para o setor esportivo por modalidades lotéricas a partir das novas legislações.
Figura 1
Esquema que representa a distribuição de recursos das loterias federais para as entidades esportivas, após alterações provocadas pelas Lei nº 13.756/18 e Lei nº 14.073/ 2020.

A partir da Tabela 1 e da Figura 1, nota-se a distribuição dos recursos provenientes das diferentes loterias, com destaque para a centralidade no Governo Federal (Ministério do Esporte) em comparação com as Secretarias Estaduais. Ao mesmo tempo, cabe notar o percentual significativo de recursos destinados às entidades esportivas de direito privado (COB, CPB, CBC, CBDE, CBDU, Fenaclubes, EDMF, Entidades Desportivas e entidades de práticas desportivas – EDPD, CBCP).

Como saldo desse período, Governos Temer e início do Governo Bolsonaro, destacam-se como principais mudanças do setor esportivo: alteração nos percentuais de repasses de recursos de loterias federais; tendência à diminuição de recursos para o Governo Federal e secretarias estaduais; inserção de novas entidades esportivas beneficiadas, e fim do Ministério do Esporte. Essas mudanças parecem ser determinantes para uma nova configuração do financiamento do esporte brasileiro, em especial quanto aos recursos provenientes de loterias federais.

Configuração atual do repasse dos recursos de loterias federais para o setor esportivo

Segundo Carneiro e Mascarenhas (2018)Carneiro FHS, Mascarenhas F. O financiamento esportivo brasileiro: proposta de metodologia crítica de análise. E-Legis. 2018;11:119-40., nos Governos Lula e Dilma, em termos de fonte de financiamento para o esporte, houve predominância de fontes orçamentárias (55,52%) quando comparadas com as extraorçamentárias (23,31%) e gastos tributários (21,17%). Esse comportamento é explicado pelo protagonismo do ME no período, tanto no desenvolvimento dos programas sociais quanto, posteriormente, na realização dos megaeventos esportivos.

No entanto, a partir do fim do ciclo dos megaeventos esportivos, somado à extinção do ME, a magnitude das fontes de financiamento se alterou de forma substancial. Em 2020, no Governo Bolsonaro, as fontes orçamentárias representaram parte insignificativa dos recursos totais (8,57%), diante das fontes extraorçamentárias (58,54%) e gastos tributários (32,89%). O Gráfico 2 ilustra a modificação da composição do financiamento ao longo do período, por tipos de fonte.

Gráfico 2
Evolução anual da composição dos gastos com esporte por fonte de financiamento no período de 2015 até 2020.

Diferentes dos achados de Carneiro (2018)Carneiro FHS. O financiamento do esporte no Brasil: aspectos da atuação estatal nos governos Lula e Dilma [tese]. Brasília: Universidade de Brasília; 2018., quando estudou a matriz do financiamento do esporte no Brasil nos Governos Lula e Dilma, os dados recentes mostram que as fontes extraorçamentárias e os gastos tributários superam o montante das fontes orçamentárias. No Figure 200, destaca-se o ano de 2016, com os gastos tributários compondo 55,47% dos gastos com esporte, fato que guarda relação direta com a realização dos Jogos Olímpicos Rio 2016. Já o ano de 2019, primeiro ano de gestão do Governo de Jair Bolsonaro, chama a atenção pela queda drástica dos gastos orçamentários, de R$ 301,06 milhões em 2018 para R$ 169,97 milhões em 2019, ou seja, diminuição de 43,5% (Transparência no Esporte, 2021Transparência no Esporte [Internet]. Brasília: Avante-UnB. 2021 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.transparencianoesporte.unb.br/#/inicio.
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).

Nesse novo contexto, os recursos provenientes das loterias federais ganham especial relevo e tendem a ser ainda mais disputados pelas diferentes entidades esportivas. O Gráfico 3 demonstra a configuração dos recursos repassados pela CEF ao Governo Federal, às Secretarias Estaduais e às diferentes entidades esportivas no ano de 2020, cujo montante total foi de R$ 1,28 bilhão.

Gráfico 3
Divisão percentual do montante de recursos provenientes das loterias federais no ano de 2020.

Pode-se observar que o Governo Federal – representado pelo Ministério do Esporte, órgão extinto em 2019, porém ainda constante nos relatórios da CEF – mantém o maior percentual dos recursos (32,45%), seguido do COB (23,40%), das Secretarias Estaduais (14,46%) e do CPB (12,77%). Contudo, somando-se os valores destinados para as entidades de caráter privado, observamos que estas estão recebendo a maior parte do montante (53,1%).

Isso parece revelar uma tendência de alteração da conformação dos montantes de destinação dos recursos provenientes de loterias federais para o esporte, uma vez que, desde 2015, reduziram-se os valores destinados para as entidades de caráter público, conforme demonstrado no Gráfico 4. Conforma-se a lógica de um Estado financiador da política esportiva centrada nas entidades esportivas com personalidades jurídicas de direito privado, que, segundo Castellani Filho (2008), se faz presente desde a Lei Pelé.

Gráfico 4
Evolução comparativa do montante de recursos das loterias federais recebidos pelas entidades desportivas no período de 2015 a 2020 segundo o tipo de entidade.

Em 2015, a balança da divisão de recursos provenientes de loterias federais pendia para as entidades públicas. Em valores arredondados, naquele ano, o Governo Federal e as Secretarias Estaduais receberam ao todo R$ 864,7 milhões (56,27%) do montante total, ao passo que as entidades esportivas somadas receberam R$ 672,1 milhões (43,73%). Nos anos seguintes, houve alteração desta balança: em 2020, as entidades públicas receberam 46,90% do montante (R$ 603 milhões) e as entidades privadas receberam 53,10% (R$ 682,6 milhões), comportamento que se assemelha aos dados apurados por Almeida (2010)Almeida BS. O financiamento do esporte olímpico e suas relações com a política no Brasil [dissertação]. Curitiba: Universidade Federal do Paraná; 2010. e Almeida e Marchi Júnior (2012, 2011), ao analisarem o financiamento do COB no período entre 2005 e 2008.

Essa alteração nos valores e percentuais de recursos provenientes das loterias federais, demonstrada no Gráfico 4, tem uma série de variáveis, entre as quais o valor arrecadado em cada uma das modalidades lotéricas, o qual, por sua vez é impactado pela condição econômica do país, pelas ações de marketing e pela propaganda, entre outros fatores. Contudo, as mudanças recentes na legislação impactaram diretamente a conformação da destinação dessa fonte de recursos, uma vez que o Governo Federal e as Secretarias Estaduais foram os principais afetados com a publicação da Lei nº 13.756/2018, pois, se por um lado o então Ministério do Esporte perdeu percentuais de repasse em diferentes modalidades lotéricas, as Secretarias Estaduais também sofreram um corte significativo, perdendo 0,5% (meio por cento) do 1,5% (um e meio por cento) referente à arrecadação das loterias de prognósticos numéricos (Tabela 1), ou seja, um corte de um terço do percentual de repasse ao qual faziam jus anteriormente.

Vale lembrar que, conforme artigo 16 da Lei nº 13.756/2018, o recurso que é repassado para as Secretarias Estaduais deve ter “aplicação prioritária em Jogos Escolares de esportes olímpicos e paralímpicos, admitida sua aplicação nas destinações previstas nos incisos I, VI e VIII do caput do Art. 7 da Lei nº 9.615/1998” (Brasil, 2018Brasil. Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018 - Dispõe sobre o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), sobre a destinação do produto da arrecadação das loterias e sobre a promoção comercial e a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 2018 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/54976993/do1-2018-12-13-lei-n-13-756-de-12-de-dezembro-de-2018-54976737.
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), ou seja: desporto educacional; construção, ampliação e recuperação de instalações esportivas; apoio ao desporto para pessoas com deficiência (Brasil, 1998Brasil. Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998. Institui normas gerais sobre desporto e dá outras providências [Internet]. Diário Oficial da União; Brasília; 1998 [citado 2021 Abr 21]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9615consol.htm.
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). É importante salientar que os recursos repassados às Secretarias Estaduais são divididos pelos Estados da Federação mais o Distrito Federal, entes esses que muitas vezes são os responsáveis diretos pelas ações e pelos programas de esporte de lazer e de esporte educacional, e acabam por receber uma pequena parcela dos recursos.

Com isso, as mudanças na legislação podem resultar em menos recursos para o esporte educacional e mais recursos para o esporte de alto rendimento, o que confirmaria os achados de Athayde et al. (2015)Athayde P, Mascarenhas F, Salvador E. Primeiras aproximações de uma análise do financiamento da política nacional de esporte e lazer no Governo Lula. Rev Bras Ciênc Esporte. 2015;37(1):2-10. http://dx.doi.org/10.1016/j.rbce.2013.09.002.
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. Ao mesmo tempo, identifica-se uma transferência de recursos públicos do Estado para as entidades esportivas de caráter privado, configurando padrão de gestão da política de esporte baseado na privatização e desresponsabilização estatal.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com a publicação da Lei nº 13.756/2018 e suas alterações dadas pela Lei nº 14.073/2020, foram estabelecidos novos critérios para a destinação dos recursos arrecadados das loterias federais, e, dentre as mudanças para o esporte trazidas pelo novo regramento, destacaram-se a diminuição de recursos para o setor esportivo e o reconhecimento de novas entidades esportivas a serem beneficiadas pelo recurso, além de modificações na composição dos percentuais de repasse. Tais mudanças acabaram por alterar a proporção de repasses dos recursos das loterias, pois o Governo Federal e as Secretarias Estaduais, considerando esta fonte de financiamento, passaram a receber montante menor de recursos do que as entidades esportivas de caráter privado.

Observou-se a grande retirada de recursos do então Ministério do Esporte, que perdeu percentuais de repasse em todas as modalidades lotéricas das quais recebia financiamento. As Secretarias Estaduais foram igualmente afetadas, em especial, ao perderem um terço do valor que recebiam anteriormente, para destinação prioritária em jogos escolares, admitida também a aplicação em esporte educacional. Nesse sentido, infere-se que essa mudança prejudicou ainda mais as dimensões do esporte educacional e de participação, considerando que as entidades de administração e prática esportivas de direito privado, conforme disposto na Lei Pelé, trabalham na perspectiva de desenvolvimento do esporte de rendimento.

A partir do Governo Bolsonaro, com a extinção do Ministério do Esporte logo no início da gestão, a situação se agravou. Como consequência imediata, as fontes de financiamento orçamentárias para o esporte despencam em termos de valores, chegando ao menor montante dos últimos anos, e, com isso, passaram a representar parcela irrisória na composição dos recursos por fontes de financiamento (orçamentárias, extraorçamentárias e gastos tributários).

Nesse novo contexto político, ao se analisarem as loterias federais, identificou-se que elas passaram a ter maior relevância no montante total da matriz de financiamento para o esporte, ao passo que a análise da configuração da distribuição dessa fonte de recursos de 2015 a 2020 demonstrou que existe uma evidente transferência de recursos e, consequentemente, de responsabilidade em favor das entidades esportivas de caráter privado.

Como saldo, percebe-se um momento caraterizado pela inação estatal, com o Governo Federal transferindo sua responsabilidade para novas e diferentes entidades de caráter privado, as quais têm disputado os recursos disponíveis, a fim de implementar seus interesses em torno do setor esportivo. Nesse novo cenário, mais do que nunca, faz-se necessário o devido controle social no sentido de acompanhar como esses recursos são executados e se as escolhas levam em consideração o desenvolvimento do esporte no Brasil.

Diante das limitações deste trabalho, as análises se circunscreveram às mudanças recentes na legislação e aos impactos na composição do financiamento para o esporte por loterias federais. Nesse sentido, fazem-se necessárias novas pesquisas sobre a temática e, em especial, trabalhos que consigam ir além da identificação da origem dos recursos e que possam verificar a destinação destes, ou seja, buscar acompanhar como os recursos públicos provenientes da arrecadação de loterias têm sido utilizados pelos diferentes entes do governo e pelas diversas entidades esportivas de caráter privado.

  • 1
    Dados coletados em 21 de outubro de 2021. Os valores referentes ao ano de 2020 ainda são preliminares, pois, na data da coleta o Portal Transparência no Esporte, ainda não contava com dados completos da Secretaria Especial do Esporte, referente à Lei de Incentivo ao Esporte (Lei nº 11.438/06).
  • FINANCIAMENTO

    O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.

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Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    08 Dez 2021
  • Data do Fascículo
    2021

Histórico

  • Recebido
    23 Abr 2021
  • Aceito
    30 Out 2021
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