Nomeação a cargos públicos no Brasil: um estudo comparado das pastas de Agricultura e Cultura do Executivo Federal (2011-2021) ^{1 , 2}

Appointments to Public Office in Brazil: A Comparative Study of the Federal Executive’s Ministries of Agriculture and Culture (2011-2021)

Nombramientos para Cargos Públicos en Brasil: Un Estudio Comparado de los Ministerios de Agricultura y Cultura del Ejecutivo Federal (2011-2021)

Resumo:

A literatura da Ciência Política sobre nomeações a cargos públicos no Brasil concentra-se nos vínculos entre burocratas e partidos políticos. Entretanto, poucos exploram, com mais detalhes, as dinâmicas internas dos órgãos públicos. Este artigo apresenta resultados inéditos de um estudo comparativo da burocracia pública federal das pastas da Cultura e da Agricultura entre 2011 e 2021. O estudo buscou identificar as características predominantes dos/as nomeados/as para cargos de níveis 4 a 6 das secretarias finalísticas de cada ministério, tais como formação educacional, experiência anterior no setor privado e vínculo associativo. Os resultados revelam padrões distintos entre os ministérios, além de diferenças internas dentro de cada órgão. Ao incorporar novas variáveis e construir uma base de dados abrangente, o trabalho contribui para uma compreensão mais completa dos perfis da burocracia federal.

Palavras-chave:
cargos públicos; cultura; agricultura; nomeações; Brasil

Abstract:

The political science literature on appointments to public positions focuses on the connections between bureaucrats and political parties. However, few studies delve deeper into the internal dynamics of public organisations. This article presents novel findings from a comparative study of the federal public bureaucracy in the Ministries of Culture and Agriculture between 2011 and 2021. The study sought to identify the predominant characteristics of appointees to levels 4 to 6 positions within the key secretariats of each ministry, such as educational background, previous experience in the public sector, and associative ties. The results reveal distinct patterns between the ministries, as well as internal differences within each organisation. By incorporating new variables and constructing a comprehensive database, this study contributes to a more thorough understanding of bureaucratic profiles.

Keywords:
public office; culture; agricultura; appointments; Brazil

Resumen:

La literatura de la ciencia política sobre los nombramientos para cargos públicos se concentra en los vínculos entre burócratas y partidos políticos. Sin embargo, pocos estudios exploran en detalle las dinámicas internas de los órganos públicos. Este artículo presenta hallazgos inéditos de un estudio comparativo sobre la burocracia pública federal en los Ministerios de Cultura y Agricultura entre 2011 y 2021. El estudio buscó identificar las características predominantes de los/as nombrados/as para cargos de niveles 4 a 6 en las secretarías finalísticas de cada ministerio, como la formación educativa, la experiencia previa en el sector privado y los vínculos asociativos. Los resultados revelan patrones distintos entre los ministerios, además de diferencias internas dentro de cada organismo. Al incorporar nuevas variables y construir una base de datos amplia, este trabajo contribuye a una comprensión más completa de la burocracia pública y los desafíos de operacionalizar el concepto de politización.

Palabras clave:
cargos; cultura; agricultura; nombramientos; Brasil

Ao analisar a burocracia federal, a Ciência Política brasileira foca na atuação dos partidos políticos e nas estratégias presidenciais de nomeação (Lopes; Vieira, 2020). O argumento central de tais estudos tem como base o conceito de presidencialismo de coalizão, cujo atípico arranjo institucional levaria à alocação de cargos públicos como “moeda de troca” entre presidentes e partidos (Guimarães; Perlin; Maia, 2019). Assim, a questão central reside nas motivações por trás das nomeações e efeitos do contexto institucional nas estratégias adotadas por presidentes e organizações partidárias.

A natureza das políticas públicas é um dos aspectos que incidem sobre as nomeações, uma vez que presidentes adotam diferentes estratégias segundo a relevância das pastas para o governo (Batista; Lopez, 2021). A nomeação de membros partidários, tanto do partido do presidente quanto de partidos da coalizão, ocorreria especialmente em ministérios menos centrais ao processo de formulação de políticas, que desempenham um papel significativo em regular setores estratégicos (Batista; Lopez, 2021).

Os estudos focam, sobretudo, nas filiações partidárias (Lopes; Vieira, 2020). Entretanto, os partidos políticos não são as únicas organizações políticas que se relacionam com a burocracia pública e tampouco as filiações são os únicos vínculos possíveis entre indivíduos e partidos. O foco excessivo nos partidos é um obstáculo ao entendimento das clivagens que permeiam a formação da coalizão governamental, considerando a existência de outros vínculos entre partidos e simpatizantes e ainda as conexões políticas fora do escopo partidário (Lopez; Praça, 2015).

Em complementação aos estudos anteriores, a pesquisa apresentada neste artigo buscou trazer uma análise mais abrangente dos perfis de funcionários/as públicos/as mediante o estudo aprofundado de duas pastas ministeriais. O artigo apresenta dados inéditos das pastas da Cultura (MinC/SECULT)⁵ e da Agricultura (MAPA), abrangendo as experiências profissionais e políticas de burocratas que ocuparam cargos entre 2011 e 2021. O estudo analisou em que medida os perfis dos/as nomeados/as variaram em órgãos responsáveis por políticas regulatórias, considerando que tais pastas seriam mais abertas a partidos e grupos de interesse (Batista; Lopez, 2021).

A pesquisa concentrou-se nas trajetórias políticas e profissionais dos/as nomeados/as para funções e cargos comissionados de níveis 4 a 6 nas secretarias finalísticas das duas pastas.⁶ Ao incluir novas variáveis de análise na construção de uma base de dados inédita sobre burocratas, o trabalho logra desenhar um perfil mais completo de funcionários/as públicos/as propondo parâmetros que podem ser utilizados em outros estudos. Os resultados apontam que as duas pastas apresentam características similares quanto à experiência associativa e vínculo com mercado, mas diferem no que tange ao nível de instrução e à quantidade de servidores de carreira ocupando postos. Tais características são respectivamente utilizadas como proxies de atuação política e profissionalização. Ademais, os dados revelaram diferenças substanciais entre as secretarias de cada órgão, elemento pouco explorado por estudos anteriores.

O artigo está dividindo nas seguintes seções: revisão de literatura, métodos e dados, análise; e conclusões. A seção seguinte consiste em uma revisão narrativa da literatura, com foco em estudos sobre nomeações no Executivo Federal brasileiro publicados entre 2000 e 2021.⁷ A análise apresenta e discute evidências quantitativas e qualitativas relativas às duas pastas. Nas conclusões, propomos novas estratégias e direcionamentos para a agenda de pesquisa sobre nomeações a cargos públicos no Executivo Federal brasileiro.

Revisão de literatura

Os estudos sobre nomeações a cargos públicos no Brasil concentram-se na conexão entre burocratas e partidos políticos como forma de identificar a intervenção política na Administração Pública (Lopes; Vieira, 2020). Há uma extensa literatura sobre nomeações aos cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) do Executivo Federal, identificando os perfis e trajetórias dos/as nomeados/as (Bersch; Praça; Taylor, 2017; Lopez; Praça, 2015; Lopez; Praça, 2018; Lopez; Silva, 2019).⁸

Os dados apresentados nessa literatura referem-se a características de funcionários/as e foram coletados, sobretudo, mediante o sistema de recursos humanos do governo federal, biografias e entrevistas. Com informações sobre experiências prévias dos/as nomeados/as, os estudos buscam traçar perfis burocráticos para compreender os fatores que levariam às nomeações e às diferenças entre as burocracias que compõem distintas pastas do governo (D’Araújo, 2014; D’Araújo; Petek, 2018; Lopez; Praça, 2015; Lopez; Silva, 2019; Loureiro; Abrucio; Rosa, 1998).

Nesse sentido, a literatura destaca as diferentes estratégias adotadas pelos presidentes para conciliar a busca por determinadas políticas com a necessidade de angariar apoio político (Geddes, 1994). A ideia de “compartimentalização” refere-se às diferenças propositais nos padrões de nomeação: algumas áreas teriam ministérios mais profissionalizados, enquanto outras seriam caracterizadas pela nomeação de aliados/as políticos/as (Batista; Lopez, 2021; Geddes, 1994). As diferenças entre esses padrões são geralmente explicadas pela centralidade da política pública para o governo - por exemplo, a área econômica - e a natureza das políticas do órgão, por exemplo, se regulatória ou política (Batista; Lopez, 2021). Não por acaso, os estudos empíricos concentram-se em determinadas áreas, notadamente a econômica (Loureiro; Abrucio; Rosa, 1998; Olivieri, 2007).

De forma geral, os estudos focam nas filiações partidárias e na presença de servidores de carreira ocupando cargos comissionados para identificar “perfis burocráticos” (Borges; Coêlho, 2015; Lameirão; D’Araújo, 2011). Sob o arcabouço teórico do institucionalismo, a tese predominante associa o presidencialismo de coalizão à necessidade de negociar a distribuição de cargos públicos com os partidos. Esse argumento é encontrado em um conjunto amplo de trabalhos (Abrucio; Loureiro, 2018; Borges, 2020; Borges; Coêlho, 2015; Guimarães; Perlin; Maia, 2019; Lameirão, 2015; Lopez; Bugarin; Bugarin, 2013; Lopez; Praça, 2015; Loureiro; Olivieri; Martes, 2010; Pereira et al., 2015; Praça; Freitas; Hoepers, 2012; Olivieri, 2007).

As regras moldam o comportamento dos agentes porque se referem a uma estrutura de incentivos (Geddes, 1994). A necessidade de formar coalizões resultaria na distribuição de cargos a partidários. Os cargos são “moedas de troca” das quais o presidente dispõe para manter o apoio dos membros da coalizão (Abrucio; Loureiro, 2018; Bersch; Praça; Taylor, 2017; Borges, 2020; Guimarães; Perlin; Maia, 2019; Lopez; Bugarin; Bugarin, 2013; Loureiro; Olivieri; Martes, 2010; Pereira et al., 2015; Praça; Freitas; Hoepers, 2012; Olivieri, 2007, 2011). No caso brasileiro, o sistema partidário (excessivamente fragmentado) e o tipo de governo (presidencialista) são instituições centrais que afetam os padrões de nomeação e perfis de funcionários/as. Assim, a literatura da Ciência Política sobre nomeações no Executivo Federal brasileiro foca principalmente no contexto institucional do presidencialismo de coalizão como variável independente principal que resulta em estratégias compartimentalizadas de nomeações, as quais se referem aos diferentes tipos de burocratas (mais “políticos” ou “técnicos”; com maior experiência no setor privado ou no setor público) que são nomeados/as para os cargos.

A filiação partidária é utilizada como proxy para identificar atividade política de burocratas enquanto a profissionalização é associada ao vínculo formal com o serviço público ou com a formação acadêmica. Borges e Coêlho (2015), por exemplo, classificam os ministros segundo suas trajetórias: se possuem experiência e qualificações acadêmicas são taxados de “técnicos”, ao passo que aqueles com maior capital político são classificados como “políticos”. Os autores propõem o Índice de Partidarização Ministerial (IPM), que considera a experiência em cargos eletivos, a formação acadêmica e a filiação partidária, entre outros fatores, para mensurar o nível de partidarização das pastas.

Analisando o perfil dos dirigentes de 1995 a 2012, D’Araújo (2014) verifica características como vínculo associativo e participação em conselhos de políticas e associações profissionais para avaliar o engajamento dos servidores, além de filiações partidárias e nível de instrução. Considerando as diferenças entre Lula e Dilma, a autora menciona que o estilo presidencial e a conjuntura (econômica e social) devem ser considerados como elementos que afetam as nomeações.

D’Araújo e Petek (2018) associam o “perfil técnico” das áreas econômicas à trajetória profissional consolidada no serviço público federal e associam a atividade política ao vínculo com partidos e sindicatos. Já nas áreas sociais, como os Ministérios da Saúde e da Educação, os dirigentes apresentariam um perfil mais diversificado, com maior participação de recrutamentos oriundos de estados e municípios e uma maior representatividade de filiados/as a partidos políticos e sindicatos.

Essa divisão reflete uma diferenciação funcional e ideológica dentro do governo, onde os interesses econômicos são vistos como tecnocráticos e isolados de pressões políticas, enquanto as áreas sociais são mais abertas a essas influências. Em linha semelhante, Batista e Lopez (2021) argumentam que o perfil da burocracia varia segundo as quatro atividades do governo: coordenação, regulação, distribuição e redistribuição.

O presidente decide entre uma burocracia mais especializada ou profissionalizada, com um viés favorável ao seu partido ou aos aliados, de acordo com a centralidade e visibilidade da pasta. Ministérios de distribuição e regulação, como Agricultura e Cultura, seriam mais suscetíveis a nomeações partidárias tanto de membros do partido do presidente quanto de partidos da coalizão, dada sua importância na alocação de recursos e na regulação de setores estratégicos da economia. Essa divisão reflete uma estratégia presidencial que equilibra a necessidade de controle técnico com a demanda por apoio político.

Embora esses ministérios não possuam grandes orçamentos, eles são valorizados pelos grupos de interesse devido ao controle que exercem sobre áreas reguladas. A partidarização nessas instituições é vista como uma forma de alinhar interesses econômicos e políticos, sem comprometer políticas de redistribuição, servindo para equilibrar interesses técnicos e políticos no governo (Batista; Lopez, 2021).

De forma geral, os estudos concentram-se nas estratégias presidenciais e na relação entre presidentes e partidos, utilizando as filiações partidárias para estimar o capital político de ministros/as e burocratas de alto escalão. Ainda que tais estudos tenham avançado, no Brasil, ainda há alguns pontos que requerem uma análise mais detida. As diferenças internas entre as secretarias e os departamentos que compõem cada órgão superior ainda são pouco exploradas por essa literatura. Falta um estudo mais arqueológico dos órgãos, especialmente em dimensão comparativa abrangendo diferentes mandatos.

Ademais, os trabalhos não incluem as Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE), as quais são exclusivas de servidores de carreira. A escolha por analisar os cargos DAS justifica-se pela discricionariedade das nomeações aos postos. Entretanto, a quantidade de servidores de carreira é alta mesmo para tais cargos (Bersch; Praça; Taylor, 2017; Lopez; Silva, 2019). Assim, incluir as FCPE contribui para uma análise mais completa dos cargos de gestão, uma vez que abrange a oferta geral de cargos comissionados e funções de confiança.

Sobretudo, a literatura sobre nomeações precisa conferir maior ênfase aos impactos das diferentes carreiras estatais. As reformas administrativas brasileiras buscaram criar carreiras mais técnicas e reduzir práticas de nomeações políticas, substituindo-as por critérios meritocráticos. Os planos de carreira são analisados como instrumentos para atrair e reter talentos, promovendo estabilidade e profissionalização (Bresser-Pereira, 1997). A estrutura de carreiras impacta a meritocracia e a qualidade das nomeações no serviço público, enfatizando o papel de carreiras estruturadas para limitar o espaço para indicações políticas e assegurar maior continuidade nas políticas públicas (Lopes; Silva, 2014). Planos de carreira bem desenhados limitam a vulnerabilidade a interferências políticas, fortalecendo a capacidade de implementação (Pires; Lotta; Oliveira, 2018). A estruturação das carreiras também gera incentivos e resultados diferentes em relação à circulação dos/as funcionários/as e à busca individual por cargos (Yamada; Olivieri, 2024).

Embora as carreiras sejam reconhecidas como relevantes, as pesquisas sobre nomeações na Ciência Política não exploram suficientemente os impactos das diferentes carreiras estatais sobre os perfis da burocracia federal. Não obstante as evidências sobre outras organizações políticas e vínculos (Abers; Oliveira, 2015; Belançon, 2018), os estudos ainda se concentram nos partidos políticos. Faltam informações mais sistemáticas sobre a relação entre burocracia e outras organizações em diferentes áreas. E dados consolidados sobre vínculos entre burocratas e grupos de interesse ou entidades de classe são praticamente inexistentes.

Métodos e dados

A literatura da Ciência Política brasileira sobre padrões de nomeação e perfis de funcionários/as concentra-se no arcabouço institucional do presidencialismo de coalizão e na natureza e centralidade das políticas (Batista; Lopez, 2021; D’Araújo; Petek, 2018). Pastas regulatórias são consideradas mais abertas a partidos e grupos de interesse devido ao seu poder regulatório e à falta de efeitos redistributivos que levariam à priorização da nomeação de pessoas de confiança como estratégia presidencial (Batista; Lopez, 2021). Estudos tendem a focar na relação entre presidente e partidos e carecem de dados sobre outras organizações políticas.

Este artigo busca complementar os estudos anteriores ao expor um estudo comparativo inédito entre as áreas de cultura e agricultura entre 2011 e 2021, combinando técnicas quantitativas e qualitativas. O estudo buscou testar dois aspectos teórico-metodológicos dos estudos sobre burocracia federal no Brasil: i) as previsões teóricas sobre a relação entre áreas de políticas e perfil da burocracia pública; ii) as estratégias metodológicas para identificar burocratas, ou seja, a utilização da “filiação partidária” como proxy para identificar perfis mais “políticos” ou atuação de partidos. Estudos de poucos casos, embora enfrentem limitações em termos de generalização, podem servir ao teste e à construção de hipóteses. Ademais, relacionam-se com o que a literatura chama de “generalização analítica”, que se refere à possibilidade de aplicação de teorias e conceitos a outros casos (Mahoney; Goertz, 2006; Yin, 2014).

As duas áreas foram escolhidas devido ao nível de partidarização (Borges; Coêlho, 2015)⁹ e à natureza das políticas que desenvolvem (regulatórias) (Batista; Lopez, 2021). O MinC e o MAPA seriam mais suscetíveis à ação de grupos de interesse: teriam mais filiados/as e menos servidores de carreira ocupando cargos. Isso resultaria da estratégia presidencial em deixar a burocracia mais partidária em ministérios regulatórios e distributivos. MAPA e MinC possuem proporções similares de filiados/as, embora o percentual do MinC seja levemente superior. As pastas não diferem substancialmente em termos de orçamento e tamanho quando comparadas aos outros órgãos do serviço público, embora o MAPA tenha uma estrutura maior de cargos (ver anexos).

Assim, a estratégia de seleção de caso combinou as abordagens de casos extremos, que exemplificam valores extremos ou não usuais em relação a X e Y, e “mais similares”, que se referem a casos semelhantes em variáveis contextuais, mas diferentes em termos de X ou Y (Gerring, 2008). O MAPA possui uma burocracia extremamente profissionalizada, porém também partidarizada. Ambos os Ministérios possuem um percentual de filiados/as acima da média do serviço público, segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). No entanto, apresentam resultados diferentes quanto ao perfil da burocracia, no que tange ao nível de instrução e à área de formação. Essa combinação de estratégias permitiu o teste de hipóteses e a construção de explicações alternativas (Gerring, 2008). quanto a estratégias de nomeação e a perfis burocráticos.

A pesquisa buscou analisar mais detalhadamente os perfis dos/as funcionários/as de ambas as pastas mediante uma investigação aprofundada das trajetórias de nomeados/as ocupando DAS 4 a 6 e FCPE 4. Examinou-se detalhadamente a evolução das estruturas organizacionais de cargos e as nomeações mediante análise documental e estatística. Os dados foram coletados com base em veículos oficiais - Diário Oficial da União (DOU) e Portal da Transparência - e currículos (disponibilizados no Lattes ou LinkedIN e nas páginas governamentais), além do TSE. A raspagem de dados do DOU é desafiadora, uma vez que a página governamental permite buscar apenas um nome por ano e os resultados implicam uma grande quantidade de documentos que devem ser armazenados no computador um por um. Enfrentamos esse desafio com um código em Python,¹⁰ o qual automatizou a busca e o download de todos os documentos citando os nomes dos/as funcionários/as, o que permitiu o rastreamento de suas trajetórias públicas, incluindo vínculos associativos e participações em conselhos em um período de dez anos anteriores à nomeação ao cargo.

Construiu-se uma base¹¹ com 890 observações (que correspondem às nomeações) referentes a 568 funcionários/as públicos/as que ocuparam postos DAS e FCPE de níveis 4 a 6 entre janeiro de 2011 e dezembro de 2021 nas secretarias finalísticas dos ministérios da Cultura e da Agricultura. Foram analisadas apenas as secretarias finalísticas - com exclusão, portanto, da Secretaria Executiva - cujas estruturas permaneceram no período estudado. As mudanças organizacionais de cada pasta são tratadas na seção da análise.

Os cargos foram escolhidos porque se referem ao médio e alto escalão da burocracia. A unidade de análise inicial foi a nomeação. Dessa forma, um mesmo indivíduo pode aparecer mais de uma vez na base caso tenha sido nomeado para mais de um cargo no período. Os dados foram analisados mediante estatística descritiva e testes de correlação por meio do R Studio. O modelo de inteligência artificial generativa GPT 4.0 foi utilizado para revisar os códigos na fase final de elaboração do artigo e dos resultados (19 de fevereiro de 2025). Revisamos cuidadosamente todos os códigos e scripts, também disponíveis em repositório pessoal no GitHub (Albrecht, 2022) e dataverse. O repositório também contém a documentação adicional necessária à utilização do código e da base.

A base (“BASE_cargos.csv”) inclui as seguintes variáveis:

1. Formação acadêmica: variável categórica sobre nível de titulação (ensino técnico ou inferior, superior, mestrado, doutorado ou especialização);

2. Instituição de origem: variável categórica sobre instituição onde realizou a graduação, caso aplicável;

3. iv) Experiência em administração pública: variável dicotômica, se já ocupou cargo público (1 ou 0);

4. Experiência em cargo comissionado: variável ordinal indicando se já ocupou cargo comissionado, conforme escala (nenhum = 0, níveis 1 e 2 = 1; níveis 3 e 4 = 2; níveis 5 e 6 = 5);

5. Partido: partido ao qual o/a funcionário/a era filiado/a. no momento da nomeação. Casos de não filiados receberam a sigla “NA”. Foi coletada por meio de dados disponibilizados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE). A presença de homônimos dificultou a identificação de alguns casos;

6. Cargo eletivo: variável dicotômica indicando se indivíduo já concorreu a cargo eletivo (1 ou 0);

7. Liderança partidária: variável dicotômica indicando se indivíduo já exerceu liderança em partido (1 ou 0). Isso foi verificado por meio da pesquisa biográfica, que utilizou registros de atividades partidárias encontrados nos perfis disponibilizados na Câmara dos Deputados, em publicações do DOU, nas páginas dos partidos ou ainda em matérias de jornais eletrônicos;

8. Experiência associativa: variável dicotômica indicando se servidor/a já participou de conselho como representante da sociedade civil, entidade profissional ou ainda associação cívica (1 ou 0). Os dados foram obtidos mediante raspagem do DOU.

9. Mandato: presidente que nomeou o indivíduo.

As variáveis acima foram identificadas, selecionadas e modificadas conforme revisão das literaturas brasileira e estrangeira sobre nomeações. A formação acadêmica e a experiência em administração pública são geralmente associadas à profissionalização ou à capacidade técnico-administrativa (Cunha; Pereira; Gomide, 2017). O treinamento acadêmico é geralmente mensurado mediante títulos como em Auer (2008). Já a dimensão política é frequentemente associada aos partidos políticos (Lopez; Silva, 2019), razão pela qual a filiação partidária foi incluída na base. Para ter um perfil mais completo sobre as atividades políticas, foram incluídas as variáveis “liderança partidária” e “ocupação de cargo eletivo”, que indicam um engajamento maior que a mera filiação.

A variável “experiência associativa” é a mais complexa no que tange à coleta de dados. Na ausência de uma base de dados consolidada sobre grupos de interesse e engajamento cívico, recorreu-se aos currículos e ao DOU. O rastreamento dos diários em um recorte de até dez anos (anteriores à nomeação) permitiu identificar a participação em conselhos e outros fóruns mediante as portarias de divulgação de membros e das atas - dados pouco explorados em estudos anteriores. Por meio do conjunto composto por todas as informações acima, foi possível identificar em que medida os funcionários possuíam uma trajetória mais voltada à atividade política, à pesquisa ao mercado ou ainda ao serviço público, ainda que essas dimensões não sejam excludentes.

A diferença nos padrões de perfis de burocratas entre as duas pastas e as suas secretarias reforça um aspecto importante nesse campo de pesquisa: a forma com a qual as variáveis têm sido mensuradas pode não ser a mais adequada. Assim, o estudo aprofundado buscou testar os limites e aplicações de tais medidas. Ademais, foi realizada uma pesquisa documental intensiva sobre as estruturas dos órgãos e secretarias que o compõem.

As conclusões devem, porém, ser interpretadas com cuidado. Trata-se de uma amostra pequena em comparação ao histórico do serviço público brasileiro. Ademais, os dados se referem exclusivamente às secretarias finalísticas que faziam parte da estrutura organizacional das pastas em 2021. No MAPA, as constantes mudanças na área de cooperativismo impediram uma análise da secretaria desde sua criação - razão pela qual não foi possível coletar dados sobre essa área. Ainda assim, o trabalho traz relevantes contribuições para a agenda de pesquisa, principalmente ao utilizar uma técnica inovadora (web scraping com Python) para coletar dados inéditos (participação em associações e conselhos) de uma fonte pouco explorada (DOU). Além disso, o estudo arqueológico de duas pastas ministeriais em duas décadas de governo - com uma abordagem sequencial que considera cargo a cargo em cada secretaria - traz novas informações sobre como opera o serviço público brasileiro e as diferenças entre os órgãos.

O trabalho triangula diferentes métodos e técnicas para ter uma imagem mais rica em detalhes do fenômeno estudado. Os perfis de nomeados/as são evidências das estratégias de nomeações, uma vez que trazem informações sobre características dos nomeados/as, possibilitando a análise da congruência entre previsões teóricas e evidências empíricas. Assim, as evidências apresentadas neste artigo lançam luz sobre outras hipóteses em relação às nomeações, identificando outros fatores que contribuem para a predominância de características na burocracia pública brasileira além das filiações partidárias.

Análise e discussão de resultados

Perfis de nomeados/as nas pastas de Agricultura e Cultura

No Brasil, há duas formas de ingresso no serviço público: concurso e nomeações discricionárias. Os cargos DAS são abertos a qualquer pessoa, carreira mesmo fora do serviço público, ao passo que as funções (FCPE) são restritas a servidores de carreira, ou seja, que ingressaram no serviço público mediante concurso (Albrecht, 2022). Além disso, existem diferentes carreiras dentro do serviço público: cargos do ciclo de gestão (Analista Técnico de Políticas Sociais, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, por exemplo) e cargos específicos dos próprios Ministérios, tais como aqueles previstos no Plano de Carreiras Especiais da Cultura (Gov.br, 2020).

Para analisar os perfis dos/as burocratas, foram consideradas suas experiências políticas, profissionais e acadêmicas. No que tange à esfera política, buscou-se identificar a atuação partidária, incluindo o exercício de liderança partidária, e experiências em associações, entidades ou conselhos deliberativos. De forma geral, as pastas apresentam semelhanças em relação à quantidade de filiados/as, porém diferem substancialmente em relação à experiência acadêmica e profissional. As características variam ainda segundo o nível hierárquico e as secretarias finalísticas que compõem os ministérios.

Filiações partidárias

No que tange às filiações, os dados reafirmam a congruência entre previsões teóricas e o contexto empírico, visto que a proporção de filiados/as é relativamente alta em ambos os órgãos (em comparação aos demais) como prevê o referencial teórico. No MAPA, 54 das 525 nomeações analisadas foram de pessoas filiadas a partidos políticos (10,3%). No MinC, 67 dos/as 365 nomeados/as eram filiados/as a partidos (18,4%). Dessa forma, a burocracia do MAPA é proporcionalmente menos partidarizada que o MinC.

A proporção de filiados/as também se modifica conforme a hierarquia, aumentando segundo o nível hierárquico (Tabela 1).

Tabela 1.
Percentual de nomeações de filiados/as segundo cargo e pasta¹²

	FCPE	DAS-4	DAS-5	DAS-6
MAPA	5,5%	8,4%	9,3%	37,5
MinC	7,4%	10%	25%	38%

• Fonte: elaboração dos autores

A tabela mostra que, de fato, o cargo de nível hierárquico maior (6) é partidarizado em ambas as pastas - porém, o mesmo não ocorre com os cargos de nível 5, os quais tem uma taxa de filiação baixa no MAPA. Isso ressalta que o ethos do cargo - coordenador-geral, diretor, secretário - também incide sobre as estratégias de nomeação e varia segundo as pastas.

Entre os/as filiados/as de ambas, houve proporção mais expressiva dos partidos dos ministros ou dos presidentes durante o período analisado. No MAPA, os principais partidos, durante o período total (2011-2021), foram o PSDB, o MDB e o PP. No que tange aos ministros, de 2010 a 2016, a pasta foi comandada pelo MDB, o partido do vice-presidente Temer. No MinC, os principais partidos foram o PT e o PPS, os partidos predominantes do/a ministro respectivamente nos mandatos de Dilma Rousseff e Michel Temer, seguidos do PSL, o partido do presidente Jair Bolsonaro quando eleito. Assim, as estratégias presidenciais combinam membros do próprio partido - usualmente visto na literatura como controle presidencial devido a ser copartidários (Borges, 2020; Lewis, 2011) - e base aliada, a qual se relaciona com a administração da coalizão.

O PT foi o partido com as maiores bancadas na legislatura de 2014-2018 e de 2018-2021 (considerando as posses em 2015 e 2019), segundo dados disponíveis na página eletrônica da Câmara dos Deputados (Brasil, 2013). Em 2017, o PPS havia abandonado a base do governo, enquanto o PSDB colocava-se como o terceiro partido com a maior bancada da coalizão governamental, seguido pelo PP em quarto (Feliú, 2018). Assim, no caso de Temer, há evidências de trocas com membros da coalizão partidária com mais força no parlamento, mas, nos mandatos de Rousseff e Bolsonaro, predominaram os partidos que elegeram o/a presidente.

Por outro lado, na gestão de Temer, também houve iniciativas formais para colocar mais servidores de carreira em cargos e funções comissionadas. Temer não apenas transformou DAS em FCPE, como também estipulou um percentual obrigatório (60%) a ser destinado a servidores de carreira para cargos DAS de níveis 5 e 6, ainda que os percentuais destinados a níveis hierárquicos mais baixos tenham diminuído. O último decreto do governo Lula destinava percentuais apenas até o nível 4. No MinC, houve um Programa de Valorização de Servidores logo após a reconstituição do Ministério, que antes fora transformado em secretaria. Entretanto, essa política afetou principalmente os cargos de nível 3, como se verá adiante.

A criação de incentivos para a nomeação de servidores de carreira aponta para duas hipóteses pouco exploradas pela literatura: i) a distribuição de cargos para servidores das carreiras estatais pode ser uma estratégia de cooptação da burocracia pública para ter mais controle sobre os processos e as políticas (Silva, 2013); e ii) as estratégias de distribuição variam segundo os níveis hierárquicos e os tipos de posto, além do campo de políticas. A retribuição e barganha com partidos é mais frequente para cargos mais altos, sobretudo o de Ministros (Natureza Especial) e Secretários (DAS-6).

Embora as pastas tenham proporções semelhantes de filiados/as ocupando cargos de 4 a 6, isso não se refletiu no cargo de ministro/a. No MAPA, todos/as os/as ministros/os indicados/as no período eram filiados/as a partidos. A maioria possuía longa trajetória como político/a profissional (deputado/a, senador/a). A ministra Kátia Abreu¹³ foi ainda presidente da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), uma das maiores entidades de classe do setor. Em contraste, a maioria dos dirigentes da pasta da Cultura não possuía ligação prévia com partidos. Dessa forma, embora o percentual de filiados/as ocupando cargos de coordenadores-gerais, diretores e secretários seja mais baixo no MAPA em relação ao MinC, isso não se aplica ao cargo de ministro, controlado no MAPA majoritariamente pelo MDB na última década. Isso corrobora a tese de que o ethos de diferentes cargos segue lógicas distintas: o uso de cargos como “moeda de troca” pode se aplicar de forma diferente e não necessariamente progressiva ao longo da hierarquia organizacional.

Formação educacional

As pastas apresentam maior variância no que tange ao nível de instrução, um dos principais fatores associados à profissionalização da burocracia na literatura sobre nomeações. O MAPA possui maior proporção de indivíduos com nível de instrução superior, sobretudo nos níveis de especialização, mestrado e doutorado, enquanto o MinC possui nível de instrução menor. O qui-quadrado, calculado pelo método de Pearson, indica que a relação entre essas duas variáveis categóricas (instrução e pasta) é estatisticamente significante: o p-valor obtido foi inferior a 0.001, considerando os valores críticos da análise tabular (Kellstedt; Whitten, 2013). Conforme ilustrado na Imagem 1, os maiores níveis de instrução estão correlacionados positivamente ao MAPA (cor azul) e negativamente ao MinC (cor vermelha) enquanto a relação inversa corresponde aos níveis menores de instrução.

Imagem 1.
Relação entre nível de instrução e pasta

Entretanto, há diferenças inesperadas entre os níveis hierárquicos. Diferentemente do previsto, o MinC tem uma proporção mais alta de nomeados/as com níveis de instrução “doutorado” e “especialização” para cargos DAS-6 (Imagem 2).

Imagem 2.
Nível de instrução de funcionários/as ocupando DAS e FCPE (proporção)

As pastas também diferem em relação à natureza das instituições de ensino pelas quais passaram os/as funcionários/as. Em relação às instituições nas quais eles/as concluíram a graduação, o MAPA destaca-se pela predominância de instituições de ensino superior público: 70% dos/as nomeados/as no MAPA frequentou universidades públicas, enquanto a proporção do MinC corresponde a 56%. No MinC, as universidades mais frequentadas (no curso de graduação) foram a Pontifícia Universidade Católica - PUC (12,2%), a Universidade de Brasília - UnB (12,2%) e o Centro de Ensino Unificado de Brasília - UniCEUB (10,4%). No MAPA, novamente destaca-se a UnB (13,6%), seguida da Universidade Federal de Viçosa -UFV (5,3%), a Universidade Federal de Lavras - UFLA, a Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG e a Universidade de São Paulo - USP (5%). Assim, o perfil de servidores está mais concentrado em funcionários/as cuja trajetória acadêmica foi realizada em Brasília, onde ambos os órgãos estão localizados.

Em relação ao campo de atuação, ambas as pastas possuem funcionários com perfis heterogêneos, mas, no MAPA, a formação educacional está mais concentrada em áreas específicas relacionadas ao subcampo das políticas públicas da pasta (agronomia, veterinária, por exemplo). No que tange aos cursos de graduação, o MinC contempla 42 áreas de atuação, entre as quais se destacam Direito, Comunicação e Administração, enquanto os funcionários do MAPA estão relacionados a 39 cursos, mas com clara concentração nas áreas de agronomia e veterinária. Dessa forma, a relação entre o trabalho e áreas do conhecimento específicas pode ter algum impacto nas nomeações, tendo em vista a complexidade técnica dos temas, funções dos servidores e exigências dos planos de carreira.

Vínculo com o setor público

Além das diferenças em termos de nível de instrução e instituições de ensino, o MAPA tem uma concentração muito maior de servidores de carreira ocupando cargos DAS que o MinC, que possui uma quantidade maior de pessoas externas ao serviço público no período indicado (Imagem 3). O MAPA ainda se destaca pela nomeação de funcionários/as de carreira do próprio órgão (“SE_INT”) ou a entidades vinculadas (“VINC”). Em contraste, o MinC não apenas nomeou mais pessoas externas ao serviço público, como também optou por nomear servidores de carreiras exteriores à pasta.

Imagem 3.
Tipos de carreira por função, nível e órgão (%)

Grande parte dos/as nomeados/as no MAPA pertence à carreira do próprio órgão, o que representa uma proporção maior em relação ao MinC, cujos/as nomeados/as são predominantemente indivíduos sem vínculo formal com o setor público (“SVE”). Isso coincide com achados prévios da literatura em relação à competência burocrática do MAPA (Bersch; Praça; Taylor, 2017), em que pese o órgão ser alvo de diferentes instituições políticas, como a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) e a CNA, como demonstrado pela trajetória de servidores/as e vínculo dos/as ministros/as. A combinação entre burocracia profissionalizada, partidarização e conexões com entidades de classe no MAPA mostram que a identificação de perfis burocráticos com base na divisão entre competências técnicas e habilidades políticas não é simples.

Os dados apresentam evidências de que a estrutura dos planos de carreira de cada órgão também pode afetar os padrões de nomeações, uma vez que incide sobre a oferta de mão-de-obra interna de cada ministério. No caso do MAPA, a carreira de fiscal agropecuário exige formações específicas e é predominante na Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA). O MinC não possui carreira com exigências específicas de formação - apenas carreiras genéricas semelhantes a outras pastas. Isso confirma o argumento de Lopez e Moreira (2022) quanto à conexão entre oferta de servidores de carreira e recrutamento interno. Ademais, a estrutura das carreiras pode ter impacto no perfil da burocracia, uma vez que exigências quanto a formações específicas restringem a entrada a determinados grupos - como é o caso dos auditores agropecuários.

As diferenças entre as carreiras são um assunto pouco explorado pela literatura da Ciência Política sobre nomeações, a qual se concentra na dicotomia entre servidores com vínculos formais e funcionários nomeados livremente. Entretanto, mesmo entre as carreiras que integram formalmente o serviço público mediante a entrada por concurso público, há variações relevantes de salários, condições e progressão funcional, o que pode afetar o lado da oferta de mão-de-obra e o perfil dos nomeados/as, sobretudo em um contexto em que servidores de carreira já são maioria nos cargos comissionados.

Uma distinção dentro do setor público refere-se a civis e militares. A quantidade de militares ocupando cargos civis foi superior no MinC: cinco funcionários, quatro nomeados durante o governo de Jair Bolsonaro, em comparação a apenas um militar (nomeado duas vezes) no MAPA. Temer e Bolsonaro foram os únicos presidentes que indicaram militares para os cargos em análise no período indicado na pasta de Cultura. Na pasta de Agricultura, Bolsonaro foi o único a indicar servidores militares.

Por outro lado, Rousseff foi a presidente que mais nomeou servidores das carreiras estatais para cargos comissionados no MinC. Temer também nomeou um número substancial, considerando a curta duração de seu mandato. Isso condiz com a narração dos eventos das mudanças organizacionais no Ministério, tendo em vista o programa de valorização de servidores instituído no MinC durante a gestão Calero/Temer (FUNARTE, 2016). De acordo com a assessoria de Comunicação, seriam destinados 50 cargos comissionados para servidores de carreira mediante processo seletivo interno, iniciativa inédita na pasta, a qual tem, em média, menos servidores de carreira nomeados para cargos DAS em comparação ao Ministério da Agricultura.

Ademais, o governo de Temer transformou cargos DAS em FCPE, as quais são destinadas exclusivamente a servidores de carreira. Embora a medida de transformação de cargos em FCPE não tenha trazido tantos impactos para o serviço público de forma geral - uma vez que não alterou significativamente os percentuais de servidores em cargos (Albrecht, 2022) - os impactos podem ter sido maiores no MinC, tendo em vista a exclusão histórica dos servidores da carreira do órgão na distribuição de cargos gerenciais.

Assim, a vinculação dos presidentes com certas classes de funcionários públicos é uma hipótese alternativa em relação às estratégias de nomeação - um aspecto ao qual a literatura não conferiu tanta ênfase até o momento. O governo do PT é geralmente associado à classe de servidores públicos, enquanto Bolsonaro é um militar da reserva. Rousseff foi a presidente que mais nomeou servidores de carreira no período, ao passo que Bolsonaro nomeou militares a postos tradicionalmente civis. O número de militares em cargos 5 e 6 no governo federal aumentou substancialmente a partir de 2019 (Schmidt, 2022) após a eleição de Bolsonaro. Sobretudo, Bolsonaro aprovou medidas que flexibilizavam a nomeação de militares a cargos de pastas civis (Brasil, 2021). Essa hipótese deve ser, porém, testada em estudos futuros mais abrangentes.

Os estudos dividem os nomeados entre pertencentes às carreiras estatais e externos (pessoas sem vínculo estatutário com o setor público), sem diferenciar as categorias que pertencem ao serviço público formal. No entanto, as carreiras estatais não são uma categoria homogênea, visto que implicam diferentes cargos, planos, estruturas e salários. As diferentes carreiras estatais variam segundo a pasta: na Agricultura, predomina a carreira da pasta, enquanto, na Cultura, outras categorias de servidores de carreira destacam-se nos cargos gerenciais.

Experiência política, associativa e no setor privado

Ao passo que a literatura da Ciência Política foca demasiadamente nos partidos, servidores nomeados/as podem ter outras experiências políticas. De fato, os dados revelam que a proporção de nomeados/as com experiência associativa (participação em conselhos ou entidades da sociedade civil) e no setor privado (atuação em empresas) também é expressiva em ambas as pastas (Imagem 4). Como era de se esperar, há mais funcionários/as com experiência na Administração Pública nos cargos FCPE-4, embora a quantidade seja alta também nos outros postos - seja porque a pessoa ocupou um cargo comissionado, seja porque pertence a uma das carreiras formais do serviço público cujo ingresso ocorre por concurso. Ambas as pastas possuem proporções similares de pessoas com experiência na Administração Pública.

Experiências associativas e no setor privado possuem uma proporção considerável em todos os postos - maior que a quantidade de partidários/as na maioria dos casos. Vale ressaltar que as categorias não são excludentes, uma vez que uma pessoa pode ter experiência em mais de um setor (privado, público, associativo). É nítido, na Imagem 4, porém, que a proporção de pessoas com experiência no setor privado, associações e partidos aumenta no maior nível hierárquico (a diferença entre as barras é reduzida).

Imagem 4.
Experiências dos/as nomeados/as a cargos DAS e FCPE

Isso reforça que filiação é uma proxy frágil de partidarização. Para verificar a atuação político-partidária, recorremos a duas variáveis adicionais: liderança partidária e concorrência a cargo eletivo. No MAPA, apenas 5 nomeados/as foram líderes partidários/as (menos de 0,9%), enquanto no MinC esse número correspondeu a 4 (cerca de 1%). No MAPA, 11 dos/as nomeados/as concorreram a cargos eletivos (2%), enquanto no MinC esse número chegou a 16 (cerca de 4,4%). Filiação partidária não é necessariamente uma garantia de engajamento político. Não por acaso, estudos sobre filiados/as classificam “modalidades de participação” na organização partidária interna e externamente, abrangendo atividades como participação em reuniões, colaborações na formação política dos/as filiados, recrutamento e participação em campanhas (Faeti; Gimenes, 2025). Pesquisas posteriores podem aprofundar o assunto investigando o envolvimento partidários/as de funcionários/as do governo.

Análise setorial

A comparação entre os dois órgãos revela semelhanças e diferenças nos perfis dos ocupantes de cargos DAS-4 a 6, especialmente em relação à formação educacional, carreira e vínculo político. Ambos os ministérios seguem um padrão de nomeação alinhado ao partido do presidente e do ministro, o que se intensifica em governos como os de Dilma Rousseff e Jair Bolsonaro. No governo Temer, houve maior influência da coalizão parlamentar.

O MAPA tem, em geral, um nível educacional mais alto e uma burocracia mais vinculada à carreira interna do ministério, enquanto o MinC conta com perfis mais diversos e maior proporção de nomeados com doutorado nos cargos DAS-6. Além disso, o MAPA tem mais servidores de carreira do próprio órgão, enquanto o MinC possui mais nomeados externos e de outras carreiras do serviço público. No aspecto político, ambos são influenciados pelo partido do presidente, mas o MAPA é mais partidarizado no nível ministerial, enquanto o MinC apresenta maior partidarização nos níveis inferiores e maior presença de nomeados com trajetória política eleitoral. Entretanto, os órgãos não são atores monolíticos, há variações entre suas secretarias e departamentos.

A pasta da Cultura sofreu substanciais transformações nos últimos dez anos com realocação de cargos, mudanças de nomenclaturas e junção de setores. A área de diversidade cultural, por exemplo, passou recentemente para o setor de economia criativa (Brasil, 2020). A Secretaria de Políticas Culturais (SPC) existiu apenas de 2011 a 2015, sendo extinta em 2016 (Brasil, 2016). Essas transformações resultam em desafios adicionais na análise, uma vez que os setores não são os mesmos durante os últimos dez anos. Dessa forma, dividimos os setores, tomando como base a estrutura mais recente no período em análise, realocando as antigas secretarias nos setores aos quais passaram a pertencer em 2020.

Nesse sentido, consideramos as seguintes áreas: Secretaria do Audiovisual - SAV; Secretaria de Direitos Autorais e Propriedade Intelectual (inclui o antigo departamento de direitos intelectuais, que se transformou em secretaria em 2018) - SDAPI; Secretaria de Economia Criativa e Diversidade Cultural (abrange as áreas de economia criativa e de diversidade cultural, que era objeto de secretaria própria nos anos anteriores) - SECDC; e Secretaria Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura - SEFIC.

No MinC, a SECDC foi a secretaria com o maior número de nomeações de funcionários/as externos/as às carreiras estatais no período analisado. Por outro lado, a SECDC foi também o setor com mais nomeações de pessoas com doutorado. Os setores de audiovisual, financeiro e de direitos intelectuais foram os que nomearam mais indivíduos vinculados à carreira do Ministério. Em todos os outros setores, predominaram membros externos ao serviço público.

No que tange à pasta de Agricultura, foram considerados os seguintes setores: Secretaria de Agricultura Familiar e Cooperativismo - SAF; Secretaria de Aquicultura e Pesca - SAP; Secretaria de Defesa Agropecuária - SDA; Secretaria de Inovação, Desenvolvimento Sustentável e Irrigação - SDI; Secretaria Especial de Assuntos Fundiários - SEAF; Secretaria de Política Agrícola - SPA; Secretaria de Produção e Agroenergia (cargos passaram para a SPA) - SPAE; e Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio (posteriormente Secretaria de Comércio e Relações Internacionais) - SRI.

No MAPA, a SDA apresenta uma proporção substancialmente maior de nomeações de servidores/as da carreira da própria pasta. A quantidade de nomeações de pessoas com doutorado, especialização e mestrado na SDA também é alta. Isso provavelmente se deve ao fato de que a secretaria é predominantemente ocupada por servidores de uma carreira federal específica: a de fiscal agropecuário. Tal carreira é disciplinada por lei, o que resulta em maior homogeneidade da secretaria em relação às áreas de formação dos seus membros (concentrados em agronomia, veterinária e zootecnia). Mesmo entre os secretários - cargo mais alto do setor - predominam servidores da carreira do ministério. Esse padrão não se repete nas demais secretarias, em que predominam servidores de outros órgãos ou membros externos ao serviço público, com menor nível de instrução formal.

A análise setorial reforça um fator pouco explorado pela literatura sobre distribuição de cargos, já mencionado na seção anterior: o impacto dos diferentes planos de carreira pública no padrão de nomeações. Outro ponto também ignorado pela literatura refere-se à experiência associativa dos/as nomeados/as. Ambas as pastas possuem proporções altas de nomeações de pessoas com experiência associativa, especialmente nos cargos de maior nível hierárquico.

No entanto, a atuação de entidades de classe específicas foi mais visível no MAPA, ao menos no que tange aos dados disponíveis. No caso da SDA/MAPA, dois dos seis secretários trabalharam para entidades representativas do setor. O segundo secretário do período foi representante da Associação Brasileira de Indústrias Exportadoras de Carne (ABIEC) na Câmara Temática do MAPA e o quarto foi representante da CNA, associação da qual a Ministra Kátia Abreu, que indicou esse mesmo secretário, foi presidente.

Na SPAE, nove dos quinze secretários possuíam experiências associativas, incluindo entidades como a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) e a Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso (Famato), que integra o sistema CNA. O secretário da SEAF foi presidente da União Democrática Ruralista (UDR). Na SAF, dois dos três secretários do período atuaram para sindicatos e institutos. A exceção é a SRI, setor de relações internacionais, cujos secretários não demonstraram ter participação política ativa.

No que tange à pasta de Cultura, há menos informações sobre o engajamento associativo dos dirigentes. Alguns eram vinculados a associações, institutos culturais ou entidades representativas de setores interessados na política do ministério, sobretudo o audiovisual. As secretarias que concentraram o maior número de dirigentes (DAS-6) com experiência associativa no período foram a SDAPI (direitos autorais), SAV (audiovisual) e a SECDC (economia criativa e diversidade cultural) - também pelo tamanho e persistência de suas estruturas ao longo dos anos. O setor do audiovisual destaca-se como predominante, pois os dirigentes com vínculos associativos eram ligados a sindicatos da indústria audiovisual ou associações representativas de empresas de televisão. No que tange aos/às secretários/as, grande parte possuía experiência profissional no setor, principalmente na área audiovisual.

De qualquer forma, tanto a pasta de Agricultura quanto a de Cultura apontam para uma informação relevante acerca do vínculo associativo de seus dirigentes: geralmente, são vinculados a organizações que representam parte da clientela das pastas. Isso pode gerar dúvidas e preocupações quanto ao favorecimento de determinados grupos em detrimento de outros nas políticas, uma vez que as secretarias são dirigidas por partes interessadas no processo.

Assim, outro objeto desafiador a ser explorado consiste nos impactos das nomeações e da burocracia pública no direcionamento das políticas das pastas, considerando que seus dirigentes, quando possuem algum engajamento político, são vinculados a grupos beneficiados ou prejudicados pelas políticas dos órgãos em que atuam.

Conclusões

Este artigo buscou analisar o perfil da burocracia pública em duas pastas regulatórias - Agricultura e Cultura - comparando padrões e diferenças internas entre seus departamentos. Ambas as pastas possuem alta proporção de nomeados/as com experiência associativa e no setor privado. No entanto, o perfil de dirigentes varia substancialmente em termos de formação educacional e vínculo com o serviço público. No MAPA, há uma burocracia mais profissionalizada e vinculada à área, considerando níveis de instrução, área de formação, experiência associativa, e vínculo com a carreira do Ministério; no MinC, os perfis são mais diversos no que tange à área de formação e à experiência profissional.

Assim, o estudo confirmou parcialmente a hipótese: há evidências de vínculos entre burocracia e entidades representativas nas duas pastas; porém, os perfis burocráticos diferem-se em outras variáveis e entre os setores que compõem os ministérios. Ademais, os critérios usados para identificar esses perfis não são mutuamente excludentes. Ainda que o MAPA tenha uma burocracia profissionalizada, a pasta também esteve sujeita à atuação expressiva de entidades de classe, sobretudo a CNA. Um mesmo indivíduo pode ter experiências acadêmicas, ser vinculado ao setor público e ter atuação política, a qual não está relacionada apenas a partidos, mas abrange outras organizações. Os dados também apontaram explicações alternativas para os padrões de nomeações, verificados mediante as trajetórias dos/as nomeados/as:

1. plano de cargos e carreiras: a análise sugere que as categorias que compõem as carreiras formais do serviço público geram diferentes padrões de nomeações. No MAPA, a carreira de auditor fiscal contribui para maior homogeneidade na SDA no que tange à área de formação e ao vínculo com o serviço público. A força da carreira também incide sobre o número de servidores do próprio órgão nomeados para cargos, inclusive os de nível mais alto. É provável que exista uma conexão entre planos de carreira e recrutamento interno (Lopez; Moreira, 2022). A literatura da Ciência Política sobre nomeações beneficiar-se-ia de um diálogo maior com a área de Administração Pública, em especial a literatura que aborda estruturas de cargos e carreiras;

2. vínculos associativos: os dados quantitativos sobre os cargos e a análise qualitativa das trajetórias dos/as secretários/as (DAS-6) confirmaram que nomeados/as possuem frequentemente outros vínculos além dos partidários. Ademais, ainda que a proporção de filiados/as seja alta para cargos de maior nível hierárquico, poucos/as nomeados/as possuem atuação política formal (liderança ou cargo eletivo) no conjunto. No que tange aos secretários e secretárias, destacou-se a participação em associações representativas de segmentos afetados pelas políticas das pastas. Isso reforça que é necessário incluir outras variáveis para capturar a experiência política de funcionários/as públicos/as. Mensurar engajamento associativo é, porém, um desafio, devido à falta de dados e dificuldade em definir “experiência associativa”. Além disso, é importante buscar outras medidas relacionadas ao envolvimento partidário (Faeti; Gimenes, 2025). As pesquisas geralmente consideram a filiação no momento da nomeação, mas é importante considerar experiências passadas uma vez que elas podem ter impacto nas indicações;

3. estruturas organizacionais: as estruturas dos órgãos podem ter impactos nas nomeações. Nesse sentido, trocas podem decorrer de mudanças nas terminologias dos departamentos ou dos cargos sem grandes transformações na equipe, que continua sendo formada pelos mesmos indivíduos. Isso foi evidente no MinC, que teve sua estrutura modificada constantemente nos últimos anos, chegando a ser transformado em Secretaria Especial durante o governo de Bolsonaro. A própria estrutura de cargos varia segundo as pastas. O MAPA, por exemplo, tem mais assessores e diretores de programas do que o MinC (em média). As estruturas organizacionais, assim como as regras gerais relativas às nomeações, sofreram substanciais modificações no período analisado. As próprias modificações nas estruturas organizacionais das pastas podem ser vistas como estratégias da Presidência da República para controlar os ministérios ou alterar as dinâmicas de cargos;

4. conjuntura política e estilo presidencial de governar: a conjuntura política também tem um papel relevante, tendo em vista que afeta as estratégias adotadas pelos agentes. Temer, por exemplo, que assumiu devido ao impeachment de Rousseff, transformou cargos DAS em FCPE, aumentou percentuais destinados a servidores/as de carreira e realizou um Programa de Valorização no Ministério da Cultura. Essas iniciativas, em tese, beneficiam servidores de carreira do Estado. Assim, indaga-se se a conjuntura do impeachment teria resultado na necessidade de angariar apoio da burocracia pública federal. Essa hipótese é pouco explorada pelos estudos anteriores.

Em suma, a expectativa teórica era de que MAPA e MinC teriam perfis de funcionários/as semelhantes devido à natureza regulatória de suas políticas. Embora as pastas apresentem semelhanças quanto à quantidade de vínculos associativos e filiações, elas se distinguem principalmente no que tange à formação educacional dos/as funcionários/as e às carreiras que eles ocupam. No MAPA, há maior concentração de servidores com formação na área de competência da pasta e pertencentes à carreira do próprio órgão.

Para ter uma visão mais completa de perfis de burocratas, é necessário investigar outros fatores além da atividade partidária, como experiência profissional, formação educacional e vínculos associativos, entre outros. Análises mais sofisticadas podem utilizar os dados coletados para construir perfis mais completos de servidores, por meio de técnicas como modelos bayesianos e Principal Component Analysis (Ferraz, 2020; Lapuente; Suzuki, 2020; Sigman, 2022), usadas geralmente para agrupar variáveis em dimensões.

A natureza multicausal e dinâmica do fenômeno estudado corrobora o aspecto desafiador do tema. Como um fenômeno multicausal, é necessário investigar as combinações de causas que geram diferentes resultados em termos de perfis burocráticos. Como qualquer outra pesquisa, este estudo também lidou com limitações. Não exploramos aqui variáveis relevantes para o estudo das elites burocráticas, tais como gênero, raça e contexto social dos/as funcionários/as. Além disso, a pesquisa concentrou-se em coordenadores-gerais, diretores e secretários apenas das áreas finalísticas, excluindo as secretarias-executivas e demais órgãos auxiliares.

Enfrentamos desafios em relação aos dados, cujas fontes são frequentemente incongruentes (DOU e Portal da Transparência, por exemplo). Nesta pesquisa, a pasta da Cultura apresentou ainda mais desafios no que tange à disponibilidade de dados, principalmente sobre vínculo associativo e experiência prévia. As mudanças organizacionais são um desafio adicional, pois alteram as estruturas dos cargos e dos departamentos, dificultando o mapeamento dos/as nomeados/as.

Ainda assim, a pesquisa trouxe contribuições relevantes à agenda de pesquisa. O artigo apresenta informações pouco exploradas pela literatura, tais como a experiência associativa de funcionários/as. A pesquisa explorou outras possibilidades de análise empírica de perfis de burocratas, avançando na identificação de potenciais fontes de informação e uso de linguagem de programação. Com o código desenvolvido em Python, fizemos uma varredura sistemática do DOU, que permitiu, entre outros, identificar os vínculos entre burocratas e organizações de interesse (informação inédita em pesquisas anteriores).

Sobretudo, a pesquisa revelou que o DOU é uma relevante fonte de dados que pode ser mais explorada por estudos subsequentes. A busca por portarias no DOU também permite identificar se a exoneração foi a pedido ou resultado de mudança na estrutura organizacional, elemento que poderia ser explorado em mais detalhes. O estudo indica outros fatores que podem incidir sobre os perfis de burocratas e estratégias de nomeação no Executivo Federal. Ao revelar novas fontes de dados e metodologias para análise, esta pesquisa não apenas amplia o horizonte da literatura, mas também abre caminho para investigações futuras mais robustas e transparentes sobre as dinâmicas de poder que permeiam a nomeação a cargos públicos no Brasil.

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• ¹
  Para replicacao dos dados: https://doi.org/10.7910/DVN/B0BG39
• ²
  Esta pesquisa contou com financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP): processos nº 201919570-8 e 2021/13021-2.
• ⁵
  Para os fins desta pesquisa, a Secretaria Especial da Cultura foi chamada de “MinC” e tratada como Ministério, tendo em vista que, em que pese a redução de status, a estrutura de seus órgãos internos foi mantida.
• ⁶
  Os cargos em análise referem-se aos de Direção e Assessoramento (DAS), de livre nomeação e exoneração, e às Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE), destinadas a servidores de carreira. O sistema DAS possui seis níveis, ao passo que as FCPE estão divididas em quatro - antes da última reforma administrativa empreendida (Brasil, 2021). Os estudos anteriores incluíam apenas os cargos DAS devido ao caráter discricionário das nomeações. Entretanto, considerando o papel de burocratas nas políticas públicas, optou-se por incluir as FCPE na pesquisa em função de duas razões: i) correspondem a alguns postos de Coordenador-Geral, cargo principal no médio escalão; ii) trazem evidências dos incentivos que permeiam a nomeação de funcionários de carreira.
• ⁷
  O marco temporal foi escolhido devido ao recorte da pesquisa (2011-2021) e à conclusão da pesquisa em 2022.
• ⁸
  Esses cargos são de livre provimento, o que significa que as autoridades podem nomear quaisquer pessoas para tais posições. São geralmente cargos gerenciais com poder hierárquico nos departamentos e secretarias que compõem os Ministérios.
• ⁹
  Borges e Coêlho (2015) classificam o MinC como um ministério técnico-político, com um índice de partidarização mediano segundo os perfis dos/as ministros/as.
• ¹⁰
  O código foi desenvolvido pela programadora Raquel de Farias, integrante do grupo “PyLadies”, com as nossas direções e revisões. Está disponível em: https://github.com/nayalbrecht/burocraciaBR (Parte01 e Parte02).
• ¹¹
  10.5281/zenodo.7995373
• ¹²
  Cargos DAS transformados em FCPE e vice-versa foram excluídos dessa análise em razão da estrutura da base, a qual reproduz um corte transversal.
• ¹³
  Ministra de janeiro de 2015 a maio de 2016.

• Editoras
  Débora Rezende de Almeida
  Rebecca Neaera Abers

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  01 Set 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  13 Abr 2024
• Aceito
  18 Fev 2025