As sabatinas dos indicados ao TCU no pós-1988: poder de nomeação e accountability horizontal

Resumo:

O artigo analisou as sabatinas dos indicados a ministro do TCU entre 1988 e 2023 para entender o que elas revelam sobre o processo de nomeação e a accountability horizontal. O método é a análise de conteúdo, e o material utilizado foram as transcrições das sessões de arguição no Senado. A análise das sabatinas revela preferências e conflitos que a votação em plenário não permite acessar. Entre essas preferências está o perfil de ministro valorizado pelos Senadores (políticos experientes com “sensibilidade política”). Identificamos também os temas que interessam aos senadores no debate sobre a accountability horizontal e revelamos os conflitos entre senadores e TCU (a respeito da autonomia e responsividade do TCU perante o Congresso). Ou seja, as sabatinas dos ministros do TCU também são locus de poder relevante, como nos casos do Banco Central e das relações exteriores.

Palavras-chave:
sabatina; Senado; tribunal de contas; nomeação

Abstract:

The article analyzed the confirmation hearings of Court of Accounts (TCU) ministerial nominees between 1988 and 2023 to understand what they reveal about the appointment process and horizontal accountability. Using content analysis of Senate hearing transcripts the study reveals preferences and conflicts that are not apparent in the senators’ votes. Among these preferences is the minister profile valued by Senators (experienced politicians with “political sensitivity”). The research also identifies the topics that interest senators in the debate on horizontal accountability and reveal the conflicts between senators and TCU (regarding the autonomy and responsiveness of the TCU before Congress). In other words, the confirmation hearings for TCU ministers are a significant locus of power, comparable to those for positions at the Central Bank of Brazil and in foreign relations.

Keywords:
confirmation hearings; Senate; court of audit; appointed positions

Introdução

Este artigo insere-se no debate sobre o processo de nomeação para cargos de decisão do Estado. Analisando as sabatinas dos indicados a ministro do TCU, contribuímos para o debate sobre o processo de indicação e nomeação de dirigentes públicos, como ministros do STF, embaixadores e presidentes do Bacen. As indicações a ministro do TCU ainda não tinham sido analisadas, a despeito da crescente influência das auditorias do Tribunal nas decisões do Executivo (Grin, 2020).

As sabatinas fazem parte do processo de nomeação dos ministros do TCU, o qual se compõe de etapas formais (a indicação do nome pelo Presidente, a sabatina e a votação no plenário do Senado após a sabatina) e etapas informais (como as negociações políticas que provavelmente ocorrem antes e após a indicação pelo Presidente). Este trabalho restringiu-se a analisar as sabatinas, dada sua relevância apontada pela literatura recente, como será evidenciado na revisão da literatura, e devido à disponibilidade de dados oficiais (a transcrição das arguições).

O objetivo do trabalho foi entender o que as sabatinas revelam sobre o processo de nomeação. Os resultados mostram que as sabatinas revelam preferências e conflitos que a votação em plenário não permite acessar. Entre essas preferências está o perfil de ministro valorizado pelos Senadores (políticos experientes com “sensibilidade política”). Identificamos também os temas que interessam aos senadores no debate sobre a accountability horizontal e revelamos os conflitos entre senadores e TCU (a respeito da autonomia e responsividade do TCU perante o Congresso). Ou seja, as sabatinas dos ministros do TCU também são locus de poder relevante, como nos casos do Bacen e das relações exteriores, apresentados adiante.

O objeto do estudo são os debates nas sessões de arguição dos indicados a Ministro do TCU no Senado. Segundo a Constituição de 1988, os ministros do TCU são indicados alternadamente pelo Presidente da República e pelo Congresso, mas somente os indicados pelo Presidente devem ser sabatinados. O Senado também sabatina seus indicados, e a Câmara não o faz. São sabatinados pelo Senado, portanto, os indicados pelo Presidente e pela própria Câmara Alta.

O método escolhido foi análise de conteúdo, pois o debate nas sabatinas revela preferências e conflitos que não se manifestam na votação em plenário. A aprovação no plenário não significa que não tenha havido um processo de negociação prévia à indicação (Llanos; Lemos, 2013). As sabatinas são o único processo público de debate nas indicações presidenciais que permitem analisar conflitos entre os atores e suas visões.

Este trabalho se justifica por 3 motivos: personnel is policy, sabatinas são locus de poder relevante, e o TCU tem se destacado como órgão de accountability horizontal. O poder de nomeação do Presidente da República é muito grande nos sistemas presidencialistas, em especial no Brasil, devido principalmente a três fatores: o grande número de cargos, seu papel político na formação da coalizão de governo e seu papel organizacional nas decisões sobre políticas públicas (Borges; Coêlho, 2015).

Recentemente, o governo Bolsonaro explicitou de forma radical o impacto que a nomeação de dirigentes pode exercer sobre políticas públicas. Em diversas áreas do governo, como relações exteriores, meio ambiente, assistência social e preservação das manifestações culturais negras, para citar as mais evidentes no noticiário, a nomeação de profissionais com visões sobre políticas públicas setoriais opostas ao usual ou ao padrão das últimas décadas talvez tenha sido o principal mecanismo de Bolsonaro para modificar políticas públicas. Mesmo sem alterar o marco legal das políticas dessas áreas, Bolsonaro conseguiu promover mudanças profundas na atuação desses órgãos, como: alteração na inserção internacional do País, promoção do desmatamento florestal e do garimpo ilegal, reversão de políticas de proteção às mulheres, negação da existência de racismo (Peci, 2021).

As sessões de arguição dos indicados do Presidente a cargos como ministro do STF, presidente do Bacen e ministro do TCU, chamadas “sabatinas”, têm se mostrado fonte importante de informações sobre as disputas e negociações sobre essas indicações (Albuquerque; Belieiro Júnior, 2019). Elas não permitem explicar as outras etapas do processo de nomeação, como a escolha do Presidente, a votação no Senado nem as negociações políticas envolvidas na aprovação do indicado, mas, como mostraremos ao longo do artigo, a interpretação dos debates das sabatinas fortalece a ideia de que as preferências dos senadores são consideradas na escolha do Presidente.

Finalmente, a terceira justificativa deste trabalho é a relevância do TCU no sistema de accountability horizontal brasileiro, entendido como o conjunto de agências estatais com poder legal e capacitadas para realizar desde supervisão de rotina até sanções legais contra agentes ou organizações do Estado (O´Donnell, 1998). A despeito dos fracos resultados das instituições de controle em termos de responsabilização judicial (Praça; Taylor, 2014), a literatura mostra seu relevante papel na construção de um sistema de integridade, no qual o TCU se destaca por sua autonomia, capacidade técnica, e poder de influência (Filgueiras, 2018).

Este artigo tem mais 4 sessões: na próxima, apresentamos a revisão da literatura sobre nomeações e sabatinas e, na seguinte, a metodologia. A quarta sessão apresenta os resultados da análise de conteúdo das sabatinas. A última apresenta a discussão e os principais resultados: as sabatinas são locus importante de debate político sobre accountability horizontal, os senadores têm visão própria sobre como deve ser a atuação do TCU, e há fortes indícios de que os nomes chegam na sabatina após negociações políticas prévias.

Poder de nomeação, sabatinas e controle externo: Senado e Presidente da República escolhendo ministros do TCU

No Brasil, o poder de nomear do Presidente é bastante relevante, porque o número de cargos é elevado (cerca de 22.000) em comparação com outros países (Peci, 2021, p. 29), pela sua relevância político-institucional nas decisões do governo (Lopez; Moreira, 2022) e pelo seu papel nas negociações entre Executivo e Legislativo na formação da coalizão de governo (Abrucio; Loureiro, 2018, p. 25).

O poder de nomeação é um dos principais recursos de poder do Presidente no regime presidencialista. Ele tem sido pouco estudado no Brasil devido à tradicional associação teórica da literatura nacional entre nomeação política e clientelismo, que reduz a nomeação a “moeda de troca” nas barganhas do processo de formação da coalizão de governo (Loureiro; Olivieri; Martes, 2010, p. 104). Trabalhos recentes têm explorado o perfil dos nomeados (D’Araujo; Petek, 2018; D’Araujo; Ribeiro, 2018) e suas relações com a formação da coalizão (Borges; Coêlho, 2015; Lopez; Moreira, 2022).

Ainda são poucos os estudos nacionais sobre o poder de nomeação como um instrumento do Presidente para controlar politicamente a burocracia (Olivieri, 2011; Wood; Waterman, 1991) e para definir as políticas públicas. Personnel is policy (Lewis, 2009, p. 20), ou seja, o personnel power ou poder de escolher quem serão os dirigentes públicos (com ou sem aprovação do Senado) é uma das formas de o Presidente infundir nos órgãos estatais sua visão de policy por meio das decisões que esses dirigentes tomam sobre assuntos como: quem contratar para cargos subordinados, planejamento e gasto e elaboração de leis ou regulamentações infralegais.

Uma parcela desse poder de nomear refere-se a um número muito pequeno de cargos, mas cuja relevância individual é muito maior, pelo seu papel nos checks and balances entre os Poderes e/ou na definição de políticas públicas fundamentais. Dirigentes de órgãos do Executivo (como Bacen, agências reguladoras, Ministério das Relações Exteriores), do Judiciário (como os tribunais superiores e STF) e do Legislativo (como o TCU) somente são definidos por meio de atos complementares do Executivo e do Legislativo: o Presidente da República indica e o Senado aprova ou não. O TCU tem a peculiaridade de que o Presidente indica apenas 1/3 das vagas, e as restantes são indicadas pelo Senado e Câmara.

Assim como a escolha para aquele conjunto de milhares de cargos do Executivo passa pela negociação com o Legislativo no processo de formação da coalizão, não seria plausível supor que a escolha desse número menor de cargos mais relevantes não passe por algum tipo de negociação com o Congresso, ainda mais considerando que o Senado exerce papel formal crucial de aprovação, ou não, da indicação, além de ser responsável por um procedimento público de arguição sobre os escolhidos (as sabatinas).

As sabatinas são a parte “visível” desse processo, que analisaremos aqui. A parte invisível, mas que provavelmente é na qual ocorre a definição dos nomes, é a das articulações prévias à apresentação do indicado pelo Presidente (no fenômeno conhecido como “balão de ensaio”, por meio do qual nomes de possíveis indicados são “testados” perante a opinião pública e de atores políticos relevantes, como os senadores e os membros do órgão cuja vaga está em aberto, antes de o Executivo assumir sua indicação) e das negociações que ocorrem entre a indicação formal e a votação em plenário (que provavelmente inclui negociações partidárias e o processo de “beija-mão”, em que o indicado se apresenta pessoalmente aos senadores para pedir seu apoio).

No debate teórico sobre as indicações do Presidente referendadas pelo Senado há duas “teses” sobre o processo de nomeação: a da antecipação presidencial (Presidente decide em processo de construção de consenso com os atores políticos antes da indicação formal) e a tese da dominância presidencial (Presidente tem condições de impor o nome de seu escolhido aos demais atores) (Llanos; Lemos, 2013, p. 78). A análise das sabatinas não é suficiente para dar uma resposta sobre qual tese é correta, mas ajuda a reforçar que a tese da antecipação é a mais provável.

A literatura brasileira tem apontado que provavelmente prevalece a tese da antecipação presidencial. O caso do TCU, que ainda não havia sido analisado, aponta na mesma direção, conforme alguns indícios que as sabatinas revelam.

Estudos sobre sabatinas mostram que elas são um locus relevante de disputa política, a despeito de a maior parte das indicações do Presidente ser aprovada. O Senado brasileiro não recusou nenhuma indicação do Presidente ao cargo de ministro do STF nas últimas décadas, mas isso não faz dele mero “carimbador” de decisões tomadas exclusivamente pelo Presidente. Pelo contrário, o Presidente somente apresenta um nome de candidato ao cargo após intensas articulações e negociações com senadores, partidos e outros atores (tais como outras cortes do Poder Judiciário) o que significa que prevalece a tese da antecipação presidencial (processo de construção de consenso com os atores políticos antes da indicação formal) e não a tese da dominância presidencial (Llanos; Lemos, 2013).

Análise mais recente sobre o perfil de 35 ministros do STF nomeados entre 1988 e 2021 mostrou que poucos são próximos do Presidente da República do ponto de vista pessoal ou político, indicando que há fatores além da vontade do Presidente a determinar essa escolha (Arantes; Martins, 2022), enfraquecendo, portanto, a tese da dominância presidencial.

Nenhum dos estudos recentes analisou diretamente o processo de consulta ou antecipação de preferências do Presidente em relação ao Congresso nas indicações de dirigentes, mas sim o perfil dos aprovados e os debates nas sabatinas. Isto é um indicativo da dificuldade de acessar analítica e metodologicamente esse fenômeno da “construção do consenso”, pois ele não ocorre de forma transparente ao público. Por outro lado, eles se debruçam sobre o material disponível, como as atas das sabatinas, o currículo dos indicados, as votações congressuais e suas características formais. Essas análises, entretanto, reforçam a tese da antecipação presidencial. Há alguns indícios nas sabatinas do TCU que também apontam para negociações prévias, como veremos adiante.

Estudos sobre a sabatina de presidentes do Banco Central entre 1995 e 2010 (governos FHC e Lula) mostram que as sessões de arguição são locus importante de debate político, pois a atuação dos senadores durante as sessões refletiu os conflitos macroeconômicos da época (Albuquerque; Belieiro Júnior, 2019, p. 40). Ou seja, os senadores realizam seu papel de controle parlamentar sobre a indicação do Presidente, ainda que dentro dos limites do instrumento da arguição, que não lhes permite influenciar a atuação do indicado no exercício das atribuições do cargo após a nomeação.

Análise de todas as confirmações de embaixadores pelo Senado entre 1988 e 2019, por sua vez, mostrou que o Congresso não abdica de influenciar a política externa. O Senado teve atuação incisiva na avaliação de dois nomes: recusou a indicação da Presidente Dilma Rousseff de Guilherme Patriota para o cargo de embaixador na OEA na votação no plenário do Senado, em 2015, e “impediu” a indicação pelo Presidente Jair Bolsonaro de seu filho Eduardo Bolsonaro para a embaixada em Washington, em 2019 (Santos; Lopes, 2023, p. 24).

A recusa na votação em Plenário do Senado foi a única até então, e os conflitos durante a sabatina indicavam que a votação não seria “tranquila” (a votação teve diferença de apenas um voto). A não indicação pelo Presidente de pessoas cujos nomes foram aventados (no que se chama coloquialmente na imprensa de “balão de ensaio”) seria uma das formas de clearence: processo semi-formal e relativamente transparente de escolha e negociação sobre os nomes apresentados pelo Presidente ao Congresso, pelo qual as credenciais pessoais e profissionais do candidato são avaliadas pelo Executivo e negociadas com a comissão congressual responsável pela sua aprovação (Mackenzie; Shogan, 1996; Olivieri, 2010).

Esse seria um dos momentos em que o Congresso exerce sua hidden influence, a qual seria mensurável por meio de indicadores sobre as variações no fluxo, sequência e timing do processo de nomeação dentro do Congresso (Inácio; Meneguin, 2014, p. 10). Processos longos de nomeação indicariam um longo tempo gasto pelo Presidente em consultas, negociações ou barganhas com senadores para a escolha dos indicados (Lemos; Llanos, 2008) bem como o “poder de procrastinar” do Congresso (Carpenter, 2003 apudSantos; Lopes, 2023, p. 8). São pertinentes a análise do intervalo entre indicação e confirmação e das lacunas ideológicas ou partidárias entre o Executivo e o Congresso (Hollibaugh; Rothenberg, 2015, p. 283).

Apesar de o processo de nomeação de ministros do TCU ser formalmente semelhante ao dos nomeados pelo Presidente para outros órgãos, como STF e Bacen, é importante considerar as particularidades do TCU: é independente em relação ao Executivo (já que é órgão vinculado ao Legislativo), é autônomo em relação ao Legislativo (o TCU tem competências próprias e privativas e ampla autonomia institucional garantida por lei e pela tradição), e é formado por burocracia antiga, bem estruturada, altamente capacitada e que “domina” o órgão (todos os servidores do TCU são há décadas escolhidos por concurso, exceto os ministros) (Medeiros; Goellner; Koga, 2023).

Desde a Constituição de 1988, houve um processo incremental de mudança nas instituições de controle, que assumiram maior importância político-gerencial nas políticas públicas (Grin, 2020; Loureiro; Teixeira; Moraes, 2009; Medeiros, 2021). Entre fatores exógenos dessa ampliação de capacidades do TCU estão: a criação de instrumentos democráticos e burocráticos de controle, a ampliação do papel do Estado e de políticas públicas, além de mudanças no regime fiscal brasileiro (Filgueiras, 2018; Loureiro; Teixeira; Moraes, 2009).

Entre os processos endógenos ao TCU estão a ampliação, otimização e acúmulo de estruturas organizacionais e administrativas, como a criação de secretarias de controle externo nos anos 1990 e sua especialização temática em 2013, aumento orçamentário, incremento de auditorias operacionais baseadas em políticas de cada setor (Grin, 2020, p. 39).

As características da burocracia do TCU são elemento central nesse processo de aumento das capacidades administrativas e analíticas do TCU: estabilidade do corpo técnico, alta capacitação e remuneração (em níveis superiores aos da média do serviço público federal), estabilidade orçamentária (que só se altera para aumentar a receita) e das estruturas administrativas, e autonomia para definir e interpretar normas sobre o policymaking. A burocracia do TCU foi empoderada para intervir em todo o processo das políticas públicas e de gestão, com capacidade de influência política (Medeiros, 2021; Medeiros; Goellner; Koga, 2023).

Há indícios de que a burocracia do TCU, enquanto grupo autônomo e politicamente organizado, influencia a rotina e a composição da cúpula do órgão. A autonomia administrativa e normativa dessa burocracia reflete-se em decisões e recomendações das secretarias sobre a gestão pública que não parecem sofrer forte influência de pressões político-partidárias diretas, apesar do processo de nomeação (Fonseca, 2019, p. 32).

Finalmente, a burocracia do TCU conquistou na Constituição de 1988 o poder de indicar dois ministros, que devem ser obrigatoriamente de carreiras próprias do órgão. Como mostraremos adiante, há indícios da participação da burocracia nesse processo político de negociação das indicações para as vagas de indicação do Presidente e do Congresso.

Assim como as sabatinas dos dirigentes do Bacen revelam a imbricação entre conflitos políticos e macroeconômicos (Albuquerque; Belieiro Júnior, 2019), as sabatinas dos ministros do TCU expressam a relação entre Congresso e TCU sobre a auditoria das contas e a fiscalização das políticas públicas, ao menos na percepção e expressão dos senadores que, junto com os deputados, são responsáveis pelo controle externo da União com o apoio do TCU.

Metodologia da pesquisa

O método utilizado neste trabalho foi a Análise de Conteúdo conforme Bardin (2016). Fizemos uma análise de conteúdo prévia com o uso do software livre Iramuteq, que mostrou que as palavras mais usadas nas sabatinas foram “controle”, “União”, “parecer”, “fiscalização”, todas relativas à atividade de controle externo do Congresso via TCU. Essa identificação não foi suficiente para entender sobre o que se discute e seu significado, então partimos para a análise qualitativa baseada na leitura de todos os textos, a qual permitiria a resposta da questão da pesquisa (qual o debate sobre accountability horizontal e como ocorre o processo de nomeação).

O corpus do trabalho são os textos das transcrições dos debates que ocorrem nas sessões das sabatinas. Analisamos todas as sabatinas disponíveis, desde a Constituição de 1988 (que marca o início da obrigatoriedade da sabatina) e julho de 2023, data da última nomeação a Ministro do TCU até o presente momento. As transcrições estão no site do Senado.

Até a Constituição de 1988, o Presidente indicava todos os 9 ministros, que deviam ser aprovados pelo Senado, sem obrigatoriedade de sabatina. Desde outubro de 1988, o poder de nomeação do Presidente foi reduzido a 3 das 9 vagas, e as demais 6 passaram a ser do Congresso, conforme o art. 73 da Constituição, numa reversão da tendência governista secular de composição do TCU (Speck, 2000). O Presidente tem uma limitação adicional: em 2 dessas 3 indicações, ele deve escolher funcionários do TCU (alternadamente um auditor e um procurador do Ministério Público do Tribunal). O Regimento Interno do TCU define que o Plenário do TCU elabore a lista tríplice enviada ao Presidente da República, com base, alternadamente, nos critérios de antiguidade e de merecimento.

Houve disputa sobre a definição da ordem de indicação (se da Câmara, do Senado ou do Presidente) ao longo dos anos 1990, que foi resolvida por meio de diversos normativos e uma ação de inconstitucionalidade perante o STF (Brasil, 1992, 1993). Em 1999, definiu-se que o novo ocupante (conforme surgisse vaga por morte, renúncia ou aposentadoria de ministro) seria escolhido conforme a origem da indicação do ministro que saía do cargo.

Entre a promulgação da Constituição de 1988 e julho de 2023, houve 21 processos de nomeação de ministro do TCU, das quais 6 foram indicações do Presidente, 8 do Senado e 7 da Câmara. Todos estão indicados em quadro na próxima sessão.

As sabatinas de ministros do TCU têm uma particularidade em relação aos demais cargos: apenas os indicados pelo Presidente da República devem ser sabatinados, conforme a Constituição Federal, art. 52, III, b. A despeito disso, o Senado mantém, para os seus indicados, o mesmo rito da sabatina: arguição na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado.

Houve nesse período 14 sabatinas, sendo 6 de indicados do Presidente e 8 do Senado. Não foi possível encontrar as transcrições de três sessões, então analisamos 11 sabatinas, sendo 5 de indicados pelo Presidente e 6, pelo Senado. Dessas 5, o Presidente indicou 3 servidores do TCU e 2 vagas de forma livre.

Até onde é possível aferir lendo as transcrições, elas apresentam o conteúdo completo de todas as perguntas realizadas (não tivemos acesso às gravações). Há raras citações no texto a falas não transcritas por estarem inaudíveis (e, muitas vezes, percebe-se que se referem a questões de ordem feitas fora do microfone, e não a perguntas ao sabatinado) e não se percebem lacunas no diálogo ao lermos as transcrições.

Voltando à descrição do método utilizado, a Análise de Conteúdo permite compreender os sentidos das formas de comunicação, tanto textual quanto verbal, por meio da sistematização de indexadores, e também permite decompor o texto em suas diversas partes com o objetivo de racionalizar o significado do texto (Pinheiro; Calixto; Cavalcante, 2014).

Neste trabalho, utilizaremos a definição de Bardin (2016, p. 125) das etapas da Análise de Conteúdo: pré-análise; exploração do material; tratamento dos resultados, com inferências e interpretações.

A pré-análise é o primeiro contato com o texto, e implicou a “leitura flutuante” de todas as transcrições das sabatinas. Essa primeira leitura nos permitiu perceber a dinâmica das arguições, marcada pela preponderância do papel das perguntas dos senadores sobre as respostas e demais falas dos indicados, e a identificação de alguns tipos de fala (indexadores) e de temas relacionados ao trabalho do TCU presentes nas perguntas.

Na sessão da CAE em que ocorre a sabatina, o procedimento da arguição é sempre o mesmo: o relator apresenta o relatório, o indicado se apresenta, os senadores perguntam e o indicado responde. Dividimos, para fins de análise, essas falas em 4 blocos:

• bloco 1 - leitura do relatório, em que o senador relator apresenta ao colegiado se o nome do indicado deve ou não ser aprovado pela Comissão;

• bloco 2 - fala do indicado, apresentando-se;

• bloco 3 - perguntas dos senadores ao indicado;

• bloco 4 - respostas do indicado às perguntas.

A maior parte do conteúdo, em termos de volume de texto, se refere às perguntas dos senadores (bloco 3). Do ponto de vista da relevância analítica para a pergunta da pesquisa (processo de nomeação e debate sobre accountability horizontal), o bloco 3 também é o mais relevante, pois revela como e sobre o que os senadores questionam os indicados e o que pensam sobre a atuação do TCU na sua função de auxiliar o Congresso no controle externo do Executivo.

Em média, o volume das perguntas dos senadores ocupa por volta de dois terços das páginas de transcrição, e o restante é dividido de forma relativamente igual entre a fala do relator e as falas do indicado. As transcrições costumam ter entre 20 e 30 páginas. As sabatinas dos servidores costumam ser mais curtas, pois têm número bem menor de perguntas, alcançando no máximo 10 páginas. Uma das sabatinas mais longas foi a do indicado do Presidente Jair Bolsonaro em 2020, com pouco mais de 40 páginas, e que se caracterizou por várias dissonâncias em relação ao que costuma ocorrer nessas sessões, como veremos adiante.

Apenas o conteúdo do bloco 3 (perguntas dos senadores) foi indexado. Nas 11 sabatinas analisadas, computamos 122 perguntas, classificadas em 139 “conteúdos” dos 4 tipos indexados. Uma pergunta corresponde ao bloco da fala de um senador na sabatina. Geralmente, os senadores fazem apenas um bloco de fala durante a sabatina. Raramente há um “debate” entre senador e sabatinado, com réplicas e tréplicas. Assim, as 122 perguntas representam a fala de cada senador nas sabatinas analisadas.

A pergunta de um mesmo senador pode conter mais de um tipo de conteúdo, por isso a soma de conteúdos (139) é maior que a de perguntas (122). Os indexadores foram definidos com base no significado das falas:

1. atuação do órgão: perguntas relativas ao trabalho realizado pelo TCU;

2. conteúdo laudatório: elogios pessoais (caráter, reputação, moral) e elogios profissionais (currículo, trajetória profissional, trajetória política);

3. demanda sobre atuação do indicado após a nomeação: indicação, recomendação ou solicitação do senador de que o indicado deveria agir de determinada forma no exercício do cargo;

4. contestação: questionamento que aponta não atendimento de condições para ocupar o cargo.

Com estes indexadores, foi feita a segunda etapa da Análise de Conteúdo, da exploração do material, na qual as falas dos senadores foram classificadas de acordo com essas categorias de indexação. Os dados serão apresentados na próxima seção.

As falas dos sabatinados e as dos senadores referentes a “questões de ordem” não foram indexadas. As falas dos sabatinados têm conteúdo muito formal, como descrição do histórico, das atividades e aspectos legais do TCU. As questões de ordem são falas dos senadores sobre a forma de proceder durante a sabatina (momento da abertura da votação, decisão sobre arguição separada ou conjunta dos candidatos, elaboração de perguntas em blocos) e não contribuem para a pergunta da pesquisa. Somadas, as questões de ordem ocupam, em média, meia página em cada sabatina, e geralmente há baixíssimo conflito entre os senadores sobre como decidir sobre esses procedimentos.

Não computamos o número de senadores que falam nas sabatinas nem quantos participaram de mais de uma sabatina (poucos senadores estiveram presentes em mais de uma sabatina, um deles foi Eduardo Suplicy, que se destaca entre seus pares por essa frequência, por ser menos prolixo nos elogios e sempre fazer perguntas sobre questões técnicas relativas ao controle externo). Em algumas sabatinas de políticos, há a presença de deputados, que pedem a palavra e geralmente o fazem apenas para elogiar e parabenizar o indicado, e suas falas foram computadas. Mas a grande maioria de falas é de senadores.

O conteúdo das perguntas dos senadores também foi classificado conforme os temas tratados. Identificamos quatro grandes temas sobre os quais os senadores questionam os sabatinados:

1. entidades ou programas fiscalizados;

2. eficiência institucional do TCU;

3. fiscalização de obras;

4. relação entre TCU e Congresso.

Na próxima seção, mostramos que há mudança no interesse dos senadores por esses temas (os três primeiros aparecem em todas sabatinas, e o quarto tema aparece apenas após 2008) e também há mudança clara no sentido das falas dos senadores sobre esses temas (até 2001 o sentido é de elogio à atuação do TCU e, a partir de 2008, os temas são associados a críticas ao TCU, em especial o quarto tema). Por fim, na terceira etapa da Análise de Conteúdo, de tratamento dos resultados, faremos as interpretações e inferências tendo como referência a literatura discutida.

As sabatinas do TCU: o tipo de ministro que os senadores desejam e visões sobre o controle externo

Apesar de nosso estudo não ter analisado profundamente o perfil dos indicados, um levantamento prévio nos permite afirmar que os Presidentes do período analisado indicaram, além dos obrigatórios servidores do TCU, 1 procurador de justiça aposentado que era conselheiro do TCE/SP no ano da indicação (Olavo Drummond, por Collor), 1 político (José Múcio, por Lula), e 1 assessor legislativo (Jorge Francisco, por Bolsonaro).

A Câmara sempre indicou políticos profissionais, que eram deputados federais no ano da indicação e tinham atuação relevante em comissões legislativas. O Senado, por sua vez, sempre indicou senadores ou ex-senadores, exceto em 2007 e 2014, quando indicou servidores de carreira do Congresso: Raimundo Carreiro (analista legislativo, secretário geral da mesa no ano da nomeação) e Bruno Dantas (membro da carreira de consultor legislativo do Senado). Não há, nas sabatinas, nenhuma pista sobre o motivo dessa escolha por um servidor da Casa e não por um senador.⁴

Uma das funções da sabatina é verificar se o indicado atende aos requisitos do artigo 73 da Constituição Federal, que são:

1. ser brasileiro;

2. idade (entre 35 e 70);

3. mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional nas áreas indicadas (jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública);

4. notórios conhecimentos nas áreas indicadas (jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública);⁵

5. idoneidade moral e reputação ilibada.

A seguir, apresentamos os nomes de todos os 21 ministros nomeados desde a Constituição de 1988 até julho de 2023. O quadro mostra, em ordem cronológica, qual instituição indicou (e, no caso do Presidente, se era vaga do TCU ou de livre escolha), o ano da nomeação, a votação no plenário do Senado (S - votos favoráveis, N - votos contrários e A - abstenções), e se há transcrição da sabatina disponível.

Quadro 1.
Ministros nomeados

Ministro	Origem da Indicação	Ano	Votação no Plenário Senado	Transcrição disponível
Olavo Drummond	Presidente - Livre Escolha	1990	Sem dados	Não
Iram de Almeida Saraiva	Senado Federal	1995	Sem dados	Não
Humberto Guimarães Souto	Câmara dos Deputados	1995	51S - 03N - 03A	Não
Bento José Bugarin	Presidente - Auditor/TCU	1995	46S - 01N - 01A	Sim
Valmir Campelo	Senado Federal	1997	63S - 00N - 01A	Sim
Adylson Motta	Câmara dos Deputados	1998	62S - 01N - 00A	Sim
Walton Alencar Rodrigues	Presidente - MP/TCU	1999	64S - 03N - 04A	Sim
Guilherme Palmeira	Senado Federal	1999	64S - 03N - 01A	Sim
Ubiratan Diniz de Aguiar	Câmara dos Deputados	2001	62S - 06N - 01A	Não
Benjamin Zymler	Presidente - Auditor/TCU	2001	61S - 05N - 02A	Sim
Augusto Nardes	Câmara dos Deputados	2005	61S - 06N - 02A	Não
Aroldo Cedraz	Câmara dos Deputados	2006	59S - 03N - 01A	Não
Raimundo Carreiro	Senado Federal	2007	73S - 00N - 00A	Não
José Jorge de Vasconcelos	Senado Federal	2008	41S - 00N - 00A	Sim
José Múcio Monteiro	Presidente - Livre Escolha	2009	46S - 11N - 01A	Sim
Ana Arraes Nascimento	Câmara dos Deputados	2011	48S - 17N - 01A	Não
Bruno Dantas Nascimento	Senado Federal	2014	47S - 00N - 00A	Sim
Vital do Rêgo Nascimento	Senado Federal	2014	63S - 01N - 01A	Sim
Jorge Francisco	Presidente - Livre Escolha	2020	53S - 07N - 00A	Sim
Antonio Anastasia	Senado Federal	2021	52S - 00N - 00A	Sim
Jhonatan de Jesus	Câmara dos Deputados	2023	72S - 02N - 01A	Sim

• Fonte: Elaboração própria com dados de Brasil (2023).

Ao contrário do Presidente, que sempre indica apenas um nome a ser sabatinado, o Senado e a Câmara indicaram mais de um nome para o cargo em diversas oportunidades. As lideranças das Casas legislativas detêm o poder de indicação de candidatos, conforme o Decreto Legislativo nº 6/1993 (Brasil, 1993).

Das 11 sabatinas aqui analisadas, 8 tiveram apenas um candidato, que foram todas as 5 indicações do Presidente e 3 do Senado. A competição ocorreu em três ocasiões: em 2008, o ex-senador José Jorge teve como concorrente o senador Leomar Quintanilha; em 2014, o servidor do Senado Bruno Dantas, indicado pela base do governo, teve como concorrentes o auditor do TCU Sérgio Mendes e o Consultor de Orçamento do Senado Fernando Moutinho; em 2021, o senador Antonio Anastasia teve como concorrentes os senadores Katia Abreu e Fernando Bezerra.

Sabatinas festivas: o ritual laudatório e o “critério” de sensibilidade política

Classificamos o conteúdo das perguntas conforme seu significado em 4 indexadores (atuação do TCU, conteúdo laudatório, demanda, contestação), como já explicado na Metodologia.

As falas dos senadores têm um “roteiro” comum: geralmente eles começam com conteúdo laudatório e, em seguida, são feitas perguntas sobre a atuação do TCU ou alguma demanda. É comum que as falas sejam apenas laudatórias. É raro que haja contestação. Na leitura preliminar, identificamos que não há diferença entre as perguntas de senadores da oposição ao governo e da situação, ou seja, ser ou não da base governista não afeta a atuação do senador na sabatina de ministro do TCU. Em apenas uma sabatina houve contestação (Jorge Francisco, indicado por Bolsonaro), o que significa que em todas as outras sabatinas sequer os senadores da oposição fizeram alguma contestação ao indicado. Além disso, nas sabatinas de alguns políticos, quase todas as perguntas têm conteúdo apenas laudatório, o que significa que mesmo senadores da oposição fizeram apenas elogios ao indicado. As divergências quanto ao nome do indicado talvez se expressem na votação em plenário, que não foi analisada.

O quadro abaixo apresenta as frequências dos 139 conteúdos presentes nas 122 perguntas, em cada sabatina. A análise descritiva aponta que:

1. predominam conteúdos laudatórios e sobre atuação do órgão (90,7%) e são minoritários os conteúdos de demanda e contestação (9,3%);

2. o conteúdo laudatório predomina, mas aparece em proporções bastante diferentes nas sabatinas dos indicados pelo Presidente (47%) e pelo Senado (70%);

3. há diferenças significativas entre as sabatinas de acordo com o perfil dos indicados:

   1. prepondera o conteúdo laudatório nas sabatinas de todos os políticos, independentemente da origem da indicação (se do Presidente ou do Senado);

   2. prepondera o conteúdo sobre atuação do órgão nas sabatinas da maioria dos servidores (mesmo dos indicados pelo próprio Senado).

Essa classificação dos indicados entre políticos e servidores foi feita com base no último cargo ocupado pelo indicado antes da nomeação ao TCU. São considerados servidores todos os profissionais que ocupavam cargos de provimento por concurso público no TCU ou no Congresso no momento da indicação, e são classificados como políticos todos os que ocupavam cargo eletivo (geralmente deputado federal e senador, e alguns eram Ministros de Estado com trajetória em diversos cargos eletivos ou ex-senadores). Apenas um indicado não se encaixa em nenhuma dessas categorias: Jorge Francisco, indicado por Bolsonaro - é policial militar aposentado e atuou no Congresso como assessor parlamentar da Polícia Militar e em gabinetes de membros da família Bolsonaro e era, desde 2019, Ministro de Estado da Secretaria-Geral da Presidência da República. Como nunca foi eleito para cargo eletivo nem foi servidor concursado do TCU nem do Congresso, classificamo-lo como “assessor”.

Tabela 1.
Frequência do conteúdo das perguntas por sabatina, conforme a origem da indicação

Data	Ministro	Origem da indicação	Perfil profissional	Conteúdo das perguntas
				laudatória	atuação do órgão	demanda	contestação
1995	Bento José Bugarin	Presidente - Auditor/TCU	Servidor	4	7	2	0
1999	Walton Alencar Rodrigues	Presidente - MP/TCU	Servidor	3	3	0	0
2001	Benjamin Zymler	Presidente - Auditor/TCU	Servidor	3	1	1	0
2009	José Mucio Monteiro	Presidente - Livre Escolha	Político	15	3	1	0
2020	Jorge Francisco	Presidente - Livre Escolha	Assessor	9	15	1	4
Total parcial				34	29	5	4
				47,20%	40,30%	6,90%	5,60%
1997	Valmir Campelo	Senado Federal	Político	17	0	0	0
1999	Guilherme Palmeira	Senado Federal	Político	11	1	0	0
2008	José Jorge de Vasconcelos	Senado Federal	Político	3	3	0	0
2014	Bruno Dantas Nascimento	Senado Federal	Servidor	2	10	1	0
2014	Vital do Rêgo	Senado Federal	Político	13	2	3	0
2021	Antonio Anastasia	Senado Federal	Político	1	0	0	0
Total parcial				47	16	4	0
				70,10%	23,90%	6,00%	0
Total geral				81	45	9	4
				58,30%	32,40%	6,50%	2,90%

• Fonte: elaboração dos autores.

Considerando todas as sabatinas, predominam os conteúdos laudatórios (58,3%) e sobre atuação do órgão (32,4%), cujo somatório chega a 90,7%. Muito poucas demandas são feitas, expressando que os senadores reconhecem que não é possível afetar a atuação do indicado após a posse no cargo de ministro. A principal diferença entre as sabatinas conforme a origem da indicação é que nas dos indicados pelo Presidente há mais equilíbrio entre conteúdo laudatório e sobre atuação do órgão (respectivamente 47,2% e 40,3%) do que nas sabatinas dos indicados pelo Senado, em que a proporção é, respectivamente, de 70,1% e 23,9%, ou seja, quase o triplo de conteúdo laudatório em relação ao de atuação. Essa diferença se deve não à origem da indicação, mas ao perfil dos indicados. O conteúdo laudatório predomina nas perguntas feitas aos políticos (74,1%) em relação aos servidores e ao assessor (14,8% e 11,1% respectivamente). Já o conteúdo sobre atuação do órgão predomina nas perguntas aos servidores (46,7%), e tem sua menor frequência para os políticos (20%), conforme o quadro abaixo.

Tabela 2.
Indexadores de conteúdo das perguntas por perfil profissional do indicado

Perfil do Indicado	Laudatórias		Atuação do Órgão		Demanda		Contestação
Servidor	12	14,8%	21	46,7%	4	44,4%	0	0
Político	60	74,1%	9	20,0%	4	44,4%	0	0
Assessor	9	11,1%	15	33,3%	1	11,1%	4	100%
Total	81	100%	45	100%	9	100%	4	100%

• Fonte: elaboração dos autores.

Em 1999, na sabatina do ex-senador Guilherme Palmeira, o senador Jorge Bornhausen (em uma fala exclusivamente laudatória) explicitou essa diferença entre o tipo de questionamento feito aos políticos e aos não políticos:

Sr. Presidente, Srs. Senadores, normalmente quando a indicação para o cargo de ministro do Tribunal de Contas recai sobre um parlamentar ou um ex-parlamentar, deixamos de realizar questionamentos ou perguntas. Mas, evidentemente, já que não vou fazer aqui qualquer pergunta, gostaria de prestar um depoimento. Conheci o indicado em 1968. Era ele Presidente da Assembléia Legislativa do seu Estado, quando visitou Florianópolis. Daí para cá, tive oportunidade de acompanhar sua vida pública e tive a excepcional oportunidade de me tornar um dos seus amigos (Brasil, 1999).

Como disse Bornhausen, e nossos dados confirmam, o perfil do ministro (se é político ou servidor) é mais indicativo do tratamento que ele receberá na sabatina do que a origem da sua indicação (se do Presidente ou do Senado). Todos os políticos indicados tiveram sabatinas laudatórias ou “festivas”, com falas semelhantes a esta do senador Lindberg Farias (que foi feita na leitura do relatório). Note-se o tom pessoal e laudatório do texto, além da citação ao “requisito” de “sensibilidade política”:

Primeiro, deixe-me explicar por que sou Relator. Na verdade, houve tantos pedidos de Senadores do PMDB, que, como não tinha como escolher, decidi na condição de paraibano, avocar a relatoria e apresentar este relatório. Para mim, é um grande orgulho. Sou Senador pelo Rio de Janeiro, mas sou paraibano. Conheço a história de Vital do Rêgo, de sua família. Quero dizer que, para mim, como paraibano, é um grande orgulho apresentar este relatório e ver sua trajetória, no sentido de tornar-se, com certeza, Ministro do Tribunal de Contas da União. [...] Além de atender aos requisitos constitucionais, o indicado reúne o saber técnico e a sensibilidade política indispensáveis ao cargo de Ministro da mais alta Corte de Contas do País (Brasil, 2014).

Os efusivos elogios feitos pelos senadores exercem esse papel: afirmar que o indicado sai da vida política para levar ao TCU o ethos do político profissional. Ainda que sem usar a expressão “sensibilidade política”, todos os relatores apontam no mesmo sentido: o que gabarita o senador a ser ministro do TCU é ser capaz de levar à corte de contas o “pensamento” dos senadores, por ser um político imbuído dos mesmos valores e formas de pensar de seus pares. Ou seja, o que qualifica o político a ministro do TCU não é seu conhecimento específico sobre a atividade que irá desempenhar (nas áreas definidas pela Constituição: jurídicas, contábeis, econômicas e financeiras ou de administração pública), mas sim suas habilidades propriamente políticas e a confiança de seus pares, construída em longa trajetória na instituição congressual.

Já os servidores do TCU indicados pelo Presidente tiveram sabatinas “frias”, com poucos elogios, e sem essa efusividade ilustrada pela fala do senador Lindberg, que é muito comum nas sabatinas dos políticos. Os dois indicados de forma livre pelo Presidente da República confirmam essa avaliação de que o perfil do indicado prepondera sobre a origem da indicação. José Múcio, então deputado federal e Ministro de Relações Institucionais, indicado por Lula, teve a mais festiva de todas as sabatinas, com presença de diversas autoridades de outros Poderes e de sua família para um evento que parecia menos de arguição e mais de homenagem e comemoração (como foi reconhecido por um senador, de forma positiva, durante a sabatina).

Já o outro indicado de forma livre pelo Presidente da República no período, Jorge Francisco, indicado por Bolsonaro, com trajetória em cargos de perfil de assessoria técnica na área legislativa, foi tratado, a despeito de ser Ministro de Estado de Bolsonaro no momento da indicação, de forma semelhante aos servidores: poucos elogios e muitas questões sobre a atuação do TCU. Excepcionalmente em relação aos políticos e servidores, ele sofreu contestação, e as razões disso podem ser tanto sua vinculação com políticas e atitudes de Bolsonaro (que foi apontada de forma negativa por alguns senadores) como seu perfil profissional muito diferente dos demais nomeados (não era político nem servidor de carreira e não tinha experiência profissional em temas relativos a finanças ou controle do setor público).

Os indícios que esses dados apontam de que a sabatina chancela um nome que foi negociado previamente, seja pelo Presidente com o Congresso ou entre os senadores e seus partidos, são:

1. a maior parte do conteúdo das perguntas (58,3%) é laudatório;

2. os senadores não fazem perguntas para conferir se o indicado atende aos requisitos formais do art. 73 da Constituição;

3. não há diferença no conteúdo das perguntas entre membros da situação e membros da oposição ao governo, a esmagadora maioria elogia e não contesta;

4. os senadores chegam a afirmar que a ausência do requisito constitucional de exercício de atividade profissional é “sanado” pela disponibilidade de assessoria técnica aos ministros do TCU;

5. a votação é aberta desde o começo da sessão, sem esperar o final da arguição, o que indicaria que os senadores já definiram seu voto antes da sabatina.

Vejamos, na próxima seção, quais temas relativos à atuação do TCU interessam aos senadores e sua visão (positiva ou negativa) sobre essa atuação, revelados nas perguntas das sabatinas.

Os temas de interesse na accountability horizontal e os conflitos entre Senado e TCU ⁶

Dos 139 conteúdos classificados, 45 ou 32,4% se referem à atuação do órgão (conforme descrito na Metodologia). Neste conjunto de falas, os temas se relacionam com questões em evidência no momento da arguição no debate público (como denúncias que levaram a CPIs ou legislação aprovada no período) e expressam uma visão relativamente homogênea entre os senadores sobre o Tribunal, a qual se alterou ao longo do tempo.

Nas sabatinas até 2001, há 12 conteúdos classificados como atuação do órgão, e, após 2008, 33 conteúdos (o Senado não sabatinou ninguém entre 2002 e 2007). O quadro abaixo apresenta, de forma sucinta, os temas das perguntas sobre atuação, que indicam o interesse dos senadores em assuntos específicos da accountability horizontal, ou seja, do controle do Legislativo (mediante o TCU) sobre políticas públicas e atuação de órgãos do Executivo federal, bem como sobre a atuação do próprio TCU.

Classificamos os temas em quatro subconjuntos: três que aparecem em todas as sabatinas (entidades ou programas fiscalizados, eficiência institucional do TCU, fiscalização de obras), e um quarto subconjunto que somente aparece de 2008 em diante (relação entre TCU e Congresso). O intuito da classificação desses temas não foi contar a frequência dos temas, mas descrever sobre quais temas os senadores falam, o que significa, em princípio, assuntos com os quais eles ou suas “bases” se preocupam a respeito de controle externo. Há, portanto, nas sabatinas, para além dos elogios laudatórios, a apresentação de questões relativas ao cerne das atividades do órgão que será dirigido pelos sabatinados e ao âmago da relação entre Congresso e TCU: a responsividade deste perante os representantes do povo.

O quadro abaixo apresenta quais subtemas interessam aos senadores em cada um desses quatro subconjuntos:

Quadro 2.
Temas das perguntas sobre atuação

Relação entre TCU e Congresso
Criação de Conselho de fiscalização de tribunais de contas
Autonomia do TCU em relação ao legislativo
Concurso para ministro do TCU
Vitaliciedade dos ministros do TCU
Independência política
Excesso de autonomia do TCU em relação ao Congresso
Isenção política de ministros do TCU
Proximidade com o Presidente da República
Entidades ou programas fiscalizados
Bancos e fundos públicos
Previdência fechada
Privatização
Subsídios
Despesa pública
Corrupção
Eficiência de gastos
Sigilo bancário
Concessão de crédito
Eficiência institucional do TCU
Exame de contas
Interiorização do tribunal
Controle interno do executivo
Agilidade do TCU
Ampliação de controles
Lei de lavagem de dinheiro
Prevenção
Fiscalização em municípios
Fiscalização de obras
Obras inacabadas
CPI
Concorrência pública
Desvio de verbas

• Fonte: elaboração dos autores

Há mais uma questão relevante da análise do conteúdo das perguntas dos senadores. Até a sabatina de 2001, os senadores praticamente só elogiam o TCU. A partir de 2008, em todas as sabatinas, há várias críticas e raros elogios ao TCU. Entre os elogios, os senadores citam parcerias com servidores do TCU em trabalhos como elaboração de leis e CPIs e A importância de ampliar e expandir os controles sobre a administração pública, citam como positivas a exigência anual de fiscalização de obras instituída em 1997 e a ampliação da atuação do TCU pela Lei de Responsabilidade Fiscal em 2001.

As críticas são de dois tipos:

1. Em relação à administração pública:

   1. TCU é rígido demais com prefeitos e gestores públicos de cidades pequenas, que muitas vezes são condenados por falhas pouco graves e pelas quais não têm culpa, e isso se deve ao excesso de formalismo do TCU e/ou por falta de estrutura burocrática dos municípios. Os gestores e prefeitos são apontados como injustiçados nas auditorias do TCU;

   2. paralisação ou atraso das obras públicas federais decorrentes da fiscalização do TCU acarretam prejuízos aos estados e municípios e para a população;

2. em relação à excessiva autonomia do TCU face ao Congresso: TCU é poderoso demais (exerce “ativismo fiscalizatório”, impede o Executivo de realizar suas atividades) e é responsivo de menos (cria jurisprudência própria para ampliar suas competências sem embasamento na legislação).

Uma das falas mais incisivas de crítica ao TCU ocorreu na sabatina de Antonio Anastasia, Katia Abreu e Fernando Bezerra em 2021. O senador Rogério Carvalho (PT/SE) começou elogiando os 3 indicados brevemente, e, no tempo restante, criticou muito acidamente o TCU (como nunca fora feito antes nem depois):

as Casas Legislativas elegem dois membros para o Tribunal de Contas, e a gente não consegue dar àquela casa o papel de assessoria ao Legislativo. Não cumpre esse papel, cumpre a função de um organismo com muita força, quase um poder paralelo, que interfere, às vezes de forma indevida, no trabalho das administrações do Executivo ou de outros - principalmente do Executivo -, interrompendo obras, ou seja, criando regras que, às vezes, são mais importantes e relevantes do que a própria lei. Isso é absurdo. Eu nunca vi uma norma infralegal ter mais força do que a lei; e, muitas vezes, as normas infralegais do Tribunal de Contas da União se sobrepõem à legislação, à lei emanada desta Casa e da outra Casa do Congresso Nacional, que têm a legitimidade do voto. [...] a vontade do legislador deveria prevalecer, mas nós temos criado máquinas de morte da democracia brasileira (Brasil, 2021, grifos nossos).

Esta fala foi extremamente crítica, chegando a afirmar o risco que o TCU representaria para a própria democracia. As críticas de outros senadores não chegaram a esse ponto de acusar o TCU de ameaçar a democracia, mas são igualmente explícitas e têm o mesmo sentido de criticar o excesso de autonomia e a baixa responsividade.

Há outra distinção importante: os temas sobre “fiscalização de obras” nas perguntas de 2008 em diante são mais numerosos e citam questões sobre corrupção e fiscalização de municípios, que não apareciam até 2001. Até 2001, o conteúdo das perguntas se referia predominantemente a entidades, programas ou ações governamentais (como, por exemplo: bancos públicos, subsídios, despesa pública, concessão de crédito - temas mais afeitos ao âmbito federal que subnacional), seguido de temas relativos à eficiência do trabalho do TCU (interiorização do tribunal no território - para ter mais atuação nas unidades federativas - e relação com os órgãos de controle interno), e o conteúdo menos frequente era relativo à fiscalização de obras públicas.

A partir de 2008, além de aparecer um subconjunto novo (o das relações entre TCU e Congresso), aparecem as críticas ao trabalho do TCU, que estão nesse subconjunto novo das relações com o Congresso e no subconjunto fiscalização de obras (que conjuga as críticas à fiscalização sobre prefeitos e gestores municipais e à paralisação das obras). Há, portanto, nas sabatinas, para além dos elogios laudatórios aos indicados, a apresentação de questões relativas ao cerne das atividades do órgão que será dirigido pelos sabatinados e ao âmago da relação entre Congresso e TCU: a responsividade deste perante os representantes do povo.

Conclusões

Por meio da análise de conteúdo das falas dos senadores nas sabatinas, esta pesquisa mostrou como se expressa, na CAE do Senado, o debate sobre a accountability horizontal e permitiu a construção de hipóteses sobre os condicionantes da indicação de ministros do TCU. A análise das sabatinas não permite, é importante ressaltar, explicar as outras etapas do processo de nomeação, como a escolha do Presidente, a votação no Senado, nem as negociações políticas envolvidas na aprovação do indicado.

As sabatinas revelam preferências e conflitos que a votação em plenário não permite acessar. A análise de conteúdo das sabatinas revelou o perfil preferido pelos senadores (políticos experientes com “sensibilidade política”, ou seja, habilidade de negociação e liderança), revelou os temas que interessam aos senadores (entidades ou programas fiscalizados, eficiência institucional do TCU, fiscalização de obras, e relação entre TCU e Congresso) e revelou os conflitos entre senadores e TCU (excesso de autonomia e baixa responsividade do TCU perante o Congresso). A análise de conteúdo das falas dos senadores também mostra que, no tema accountability horizontal, as sabatinas são locus de poder relevante. Assim como nos casos como o do Bacen e das relações exteriores, o Senado também debate a accountability horizontal e tem posições sobre como ele deveria atuar.

As sabatinas não funcionam como procedimento para verificação dos requisitos constitucionais da indicação, mas como espaço para os senadores explicitarem suas posições sobre o controle externo e sobre o trabalho do TCU perante seus eleitores e correligionários, para afirmar sua preferência sobre o perfil desejado de ministro e sobre sua atuação como ministro (representar os políticos) e premiar com o cargo de ministro do TCU políticos cuja trajetória tenha sido marcada por valores da atividade congressual (habilidade para o diálogo e a negociação, assentimento do processo de reconhecimento da liderança pelos pares).

Por meio das sabatinas, os senadores exercem seu personnel power e influenciam o do Presidente, na medida em que elas servem menos para ouvir os indicados e mais para os senadores referendarem suas preferências sobre o perfil do ministro desejado e sobre o trabalho do TCU, e também para exercer ou demonstrar sua autoridade enquanto órgão controlador/dirigente do TCU.

A análise do conteúdo das falas das sabatinas revela mudança na posição dos senadores, provavelmente em decorrência das consequências políticas e administrativas da ampliação da atuação do TCU descrita na literatura. Os senadores passaram a reverberar críticas provavelmente oriundas dos poderes locais (prefeitos e governadores punidos nos processos de auditoria realizados pelo TCU) e sobre sua percepção de excessiva autonomia do TCU em relação ao Congresso.

O Senado, portanto, muito longe de ser indiferente à atuação do TCU no controle externo ou se apequenar em rituais que somente chancelariam escolhas do Presidente, tem posição clara e a expressa com firmeza nas sessões públicas das sabatinas. Disso não decorre, necessariamente, a existência de um conjunto de práticas rotineiras dos senadores de supervisão e controle mais efetivas sobre o TCU (e cuja (in)existência precisaria ser objeto de estudos). Análises futuras deverão averiguar a veracidade dos indícios aqui apontados, os quais sugerem que a indicação dos nomes para os cargos é resultado de negociações prévias entre o Senado e a Presidência.

É importante apontar que a relação do Senado com o TCU no exercício das atribuições de controle externo talvez seja mais um dos âmbitos em que o Congresso esteja se fortalecendo perante o Executivo, à semelhança do controle sobre o orçamento federal. A redução do poder de indicação de ministros pelo Presidente na Constituição de 1988 teria sido o primeiro passo desse fortalecimento do Parlamento, no sentido de reforçar as rédeas do Congresso sobre o TCU em detrimento do Executivo.

Apesar de os senadores reverberarem as críticas a supostos excessos do TCU, a literatura aponta no sentido oposto: não só a atuação do TCU não é a responsável pelos problemas da gestão das obras federais (Olivieri, 2018) como o que se identifica é a ampliação dos trabalhos do TCU nos últimos anos (Grin, 2020). Essa ampliação não ocorre sem o consentimento do seu controlador, o Congresso, que aprova a legislação e o orçamento necessários a esse processo.

Em público, nas sabatinas, os senadores reverberam críticas ácidas ao TCU, mas elas aparentemente não se concretizam em ações contrárias à amplitude e aos resultados das auditorias e fiscalizações do TCU. A autonomia de sua burocracia parece ter se reforçado nas últimas 3 décadas, bem como as atribuições do TCU. Será que a nomeação de políticos experientes para a direção do TCU seria suficiente para manter as rédeas na tensão desejada pelo Congresso? Esta é uma das várias perguntas sobre controle externo e relação entre burocracia (TCU) e política (Congresso) que este estudo não pretendeu responder, mas que são relevantes na agenda de pesquisa. Outra questão interessante de pesquisa é reproduzir esta análise para a nomeação dos tribunais de contas estaduais e municipais, para entender como se expressa nessas unidades da federação, por meio da nomeação dos conselheiros, os diferentes tipos de relação entre Executivo e Legislativo.

Referências

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• ⁴
  O indicado pelo Senado em 2006, senador Luiz Otávio Oliveira Campos (PMDB-PA), foi rejeitado em votação na Câmara, e o Senado indicou o servidor Raimundo Carreiro, que não foi sabatinado. Aparentemente, a escolha de um servidor foi feita para reduzir conflitos ou constrangimentos políticos que teriam levado à rejeição de Oliveira Campos.
• ⁵
  Segundo o STF, mesmo requisitos subjetivos como notório saber jurídico podem ser aferidos conforme critérios objetivos (STF, 2006).
• ⁶
  Provavelmente, o senador quis dizer “dois terços dos membros”, ou houve erro no processo de transcrição, pois as Casas Legislativas indicam 6 dos 9 ministros.

Editado por

• Debora Rezende de Almeida

• Rebecca Neaera Abers

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  31 Jan 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  01 Dez 2023
• Aceito
  30 Jul 2024