Diagnóstico Situacional do Planejamento em Saneamento Básico no Alto Oeste PotiguarResumo
Este artigo analisa o processo de elaboração e de implementação dos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB) no Alto Oeste Potiguar. A pesquisa mostra que, apesar de a legislação exigir a elaboração dos PMSB, muitos municípios enfrentam desafios significativos, incluindo a escassez de pessoal capacitado e de recursos financeiros, além da falta de envolvimento da sociedade e da inexistência de um sistema de informações unificado sobre a política de saneamento básico. Adicionalmente, a falta de previsão orçamentária para execução das ações traçadas nos planos foi um fator crítico identificado. O artigo conclui que é necessário fortalecer os processos de planejamento, garantir a participação social, assim como a capacidade técnica e financeira necessária, e integrar as ações de saneamento básico nos instrumentos orçamentários municipais, além de buscar combater a desarticulação política dos pequenos municípios.
Palavras-chave:
Gestão Pública; Políticas Públicas; Planejamento; Planos Municipais de Saneamento Básico; Desenvolvimento Regional
Abstract
This article examines the development and implementation of Municipal Basic Sanitation Plans (PMSB) in the Upper West Region of the Brazilian Northeastern state of Rio Grande do Norte. The investigation reveals that, despite the legal requirement for PMSB, many municipalities encounter significant challenges, including a dearth of trained personnel and financial resources, insufficient public engagement, and the absence of a unified information system for basic sanitation policy. Moreover, the lack of budget provisions for executing the actions outlined in the plans was identified as a critical issue. The article concludes that it is essential to fortify planning processes, ensure public participation, furnish the requisite technical and financial capacity, integrate basic sanitation actions into municipal budgetary frameworks, and address the political disarticulation of small municipalities.
Keywords:
Public Management; Public Policies; Planning; Municipal Basic Sanitation Plans; Regional Development
Introdução
O saneamento básico é um dos indicativos de desenvolvimento de cidades e regiões e age como um instrumento de controle dos impactos decorrentes da ação humana, visando à promoção da saúde, à diminuição do contato da população com os resíduos gerados e ao controle dos efeitos nocivos ao bem-estar (Miranda, 2022).
A Organização das Nações Unidas (ONU) reconheceu, em 2010, o acesso à água e ao saneamento básico como direito humano (Junho et al., 2021). No Brasil, desde 2007 já se objetiva alcançar a universalização da oferta dos quatro serviços básicos de saneamento: (i) abastecimento de água potável, (ii) esgotamento sanitário, (iii) coleta e destinação de resíduos sólidos e (iv) manejo das águas pluviais (Brasil, 2007). No caso do Rio Grande do Norte (RN), Figueiredo e Ferreira (2017) mostram um cenário ainda precário no estado no que concerne à coleta e ao tratamento de esgotos e coleta e ao destino final dos resíduos sólidos, embora o abastecimento de água seja universal. Ademais, com base nas análises realizadas por Alves Filho (2016), considerando um horizonte temporal de 2010 a 2016, poucos são os municípios exitosos na elaboração e na aplicação dos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB).
A normativa nº 11.445/2007 (Brasil, 2007)1, que regulamenta o saneamento básico no país, vincula o alcance das metas de integralidade e universalização dos serviços às práticas gerenciais de planejamento e organização social mediante, principalmente, a elaboração de uma política municipal e de um plano municipal de saneamento básico que sejam reflexos dos anseios, das características e das particularidades locais e regionais (Nogueira, 2019). A elaboração desses documentos é potencial indutor ao desenvolvimento e aos índices de qualidade de vida da população das mais diversas regiões, ao relacionar-se com temáticas como saúde pública, meio ambiente, higiene, manutenção da paisagem e geração de bem-estar (Ataíde, 2012; Trata Brasil, 2012; Funasa, 2014).
A implementação dos PMSB é uma condicionante ao acesso a investimentos federais que possibilitem efetivar ações em saneamento básico nos municípios. Entretanto, em 2016, apenas 28% dos municípios brasileiros já tinham concluído os respectivos documentos (Miranda et al., 2016). Igualmente, no RN não é a totalidade dos municípios de seu território que se encontra com o documento concluído. Segundo Rodrigues et al (2018), em 2018, mais de 90% dos municípios do estado ainda não haviam concluído seus planos e apenas 50% deles já o haviam iniciado.
O presente estudo foi desenvolvido pautando-se na relação entre o saneamento básico e o desenvolvimento regional, com base na necessidade de conclusão dos planos para efetivação de ações e na importância do diagnóstico do planejamento em políticas públicas no território. Este estudo teve como objetivo principal realizar um diagnóstico situacional do planejamento e da implementação dos PMSB nos municípios que compõem o Alto Oeste Potiguar. Especificamente, buscou-se identificar as principais dinâmicas que motivaram ou atrasaram a elaboração dos documentos, a fim de entender os desafios enfrentados no percurso entre o planejamento e a implementação das ações previstas nos planos municipais.
Para a elaboração do artigo, foi realizado um estudo descritivo-exploratório, com abordagem qualiquantitativa, desenvolvido com o apoio de uma pesquisa bibliográfica, documental e de campo. A pesquisa bibliográfica se efetivou com o uso do método denominado Revisão Narrativa de Literatura (Toledo; Góngora; Bastos, 2017), realizado a partir das bases de dados SciELO, Google Acadêmico, Periódicos Capes e Scopus, com seleção de estudos efetuados a partir do ano de 2007, com a utilização da Lei nº 11.445 (Brasil, 2007) como referência temporal.
A pesquisa documental foi realizada com base nos diários e páginas oficiais dos municípios elencados para o estudo e no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS). Essa etapa se dividiu em duas fases e foi movida pelo intuito de identificar a existência dos PMSB por intermédio de uma busca simples na ferramenta do Google e, em seguida, de forma direcionada, na página oficial e nos diários oficiais. A fase documental ocorreu em dezembro de 2022 e foi repetida em abril de 2023, para conferência da disponibilidade de novos documentos. Finalizada a busca simples, seguiu-se uma etapa de acesso às páginas oficiais dos municípios, utilizando como termos de busca as expressões “saneamento básico” ou “plano municipal”, a fim de localizar informações relacionadas ao documento investigado. Na segunda etapa, utilizou-se a Base Histórica do SNIS, com informações referentes ao ano de 2021 (SNIS, 2021), fornecidas pelos próprios municípios, observando os indicadores de política e PMSB. Para complemento e apoio, intentou-se confirmar os dados obtidos com a utilização do utilitário Infosanbas (2023), uma plataforma de informação extraoficial sobre saneamento básico, que reúne e compila os dados informados no SNIS (2021) pelos próprios municípios.
A pesquisa de campo foi realizada com a aplicação de um questionário estruturado, via Google Forms, direcionado aos gestores ou técnicos responsáveis pela elaboração dos PMSB em cada um dos 37 municípios participantes. A pesquisa foi submetida ao Comitê de Ética em Pesquisa, por lidar com seres humanos, e respeitou todos os preceitos éticos recomendados pelo Comitê Nacional de Saúde, por meio da resolução 466/2012, e obteve parecer positivo, de número 5.804.995.
No que tange ao enfoque da discussão, o artigo aborda a temática do planejamento em saneamento básico, suas dinâmicas no processo de implantação (ou não), os motivos para o atraso e os possíveis impactos após a implantação dos documentos. Parte-se dos pressupostos de que a consolidação do PMSB é resultado de uma participação social importante e organizada; de que a temática se relaciona diretamente com aquelas relacionadas ao desenvolvimento sustentável e à Agenda 2030 - embora o estudo não se atenha a essa discussão e direcione as reflexões ao desenvolvimento regional e à gestão pública -; e de que o resultado do processo e da pesquisa pode contribuir para a compreensão das políticas públicas desse setor no território selecionado, além dos desafios encontrados no percurso entre o planejamento e a implementação (Ferreira et al., 2023; ONU, 2024).
O estudo está organizado nesta seção introdutória, com a problematização e a descrição metodológica, seguida da seção intitulada “Saneamento básico, planejamento e desenvolvimento regional: um debate necessário”, com a discussão teórica que embasa esta pesquisa; da seção “Desvendando territórios: planejamento em saneamento básico no Alto Oeste Potiguar”, que discute e apresenta as características da área de estudo; e da seção “Panorama da elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico no Alto Oeste Potiguar’, que condensa e discute os resultados do estudo e antecede as considerações finais.
1. Saneamento básico, planejamento e desenvolvimento regional: um debate necessário
No Brasil, a dinâmica de desenvolvimento das cidades, territórios e regiões ocorreu de forma desigual e desordenada, sobretudo pelo processo de industrialização e urbanização somado ao fenômeno do êxodo rural. A rápida ocupação dos ambientes urbanos por parte da população migrante contribuiu para o crescimento improvisado e sem planejamento, resultando em territórios caracterizados por diferentes impactos sociais e ambientais (Campos; Branco, 2021).
A área urbana das localidades se expandiu de maneira acelerada e o processo de ocupação não resultou de uma ação planejada, em que fossem consideradas as condições sociais e ambientais do meio, já que o deslocamento aos centros se dava, sobretudo, por motivações econômicas características da época (Martins, 2012). Souza (2015) apresenta a discussão sobre os impactos advindos da improvisação na ocupação dos territórios, o que, além de modificar a paisagem urbana, inseriu ou desenvolveu em sua realidade impactos provenientes do descarte dos resíduos domésticos de modo impróprio.
A discussão sobre o planejamento urbano foi se acentuando à medida que a distribuição da população ocorria em áreas insalubres à moradia e propícias à propagação de doenças e à diminuição da qualidade de vida (Santos et al., 2018), materializando o cenário periférico brasileiro, que contava com ocupações subnormais, cortiços, habitações coletivas e loteamentos clandestinos, característicos da irregularidade habitacional do país (Heinig, 2021).
O planejamento, aqui compreendido como um instrumento estratégico e situacional, capaz de promover a conciliação da ação em relação a realidades diferentes e complexas, pode integrar a visão dos mais diversos atores sociais envolvidos na busca e no enfrentamento das problemáticas do meio (Lacerda et al., 2012). Para Reuter et al (2020, p. 1), “[o] planejamento permite atender às demandas de uma determinada realidade, transformá-la e movê-la, para atingir os objetivos desejados”2.
Tendo em vista a discussão dos impactos causados pela dinâmica de crescimento das cidades, adentra-se a discussão a respeito do saneamento básico enquanto direito social (Brasil, 1988), capaz de amenizar os impactos causados pela ação humana, com o propósito de promover a saúde e a higiene, afastando a população do contato com os resíduos gerados e diminuindo a probabilidade de efeitos nocivos ao bem-estar físico, mental e social. Desse modo, relaciona-se o saneamento básico com o desenvolvimento socioeconômico e regional e, ainda, com o desenvolvimento humano, diante da perspectiva da criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento das atividades pessoais e profissionais (Miranda, 2022).
Grande parte da literatura científica compreende que o avanço das regiões está condicionado à existência do planejamento que nelas se realiza e que esse processo deve ser participativo e desenvolvido com objetivos claros. A participação social é a característica que visa assegurar eficiência nos resultados do processo de planejar com a fiscalização e, além disso, contribuir com a produção de ideias e garantir comprometimento com o cumprimento do conteúdo do plano (Sen, 2000; Becker, 2003; Oliveira; Lima, 2003; Corrêa, 2015).
Nessa perspectiva, o planejamento se torna uma ferramenta indispensável à sociedade, principalmente quando considerada a sua contribuição ao desenvolvimento. A manutenção da paisagem e a diminuição dos impactos sanitários, sociais e ambientais advindos da má distribuição e da fixação da população nos territórios urbanos são fatores relacionados ao saneamento básico, que se mostra, assim, como um dos indicativos de áreas desenvolvidas (Silva, 2022).
A normativa de referência no setor de saneamento, a Lei nº 11.445/2007 (Brasil, 2007), vincula as ações nessa seara às atividades de planejamento, sobretudo com o objetivo de que os investimentos realizados em infraestrutura e aumento da cobertura sejam reflexos das reais necessidades da população, considerando, ainda, a sustentabilidade das ações e a exequibilidade baseada nas condições financeiras e orçamentárias.
O processo de planejar se mostra mais que mera documentação com teor de previsibilidade; é uma atividade de diagnóstico, traçagem de objetivos e metas, identificação de potencialidades e fragilidades, contribuindo para o processo decisório e, sobretudo, servindo de guia à execução das ações e dos investimentos.
Matus (1987; 1989) enfatiza que o Planejamento Estratégico Situacional (PES) é uma abordagem diferenciada para compreender e interagir com a complexidade enfrentada pelos gestores públicos, em razão de considerar as diversas perspectivas dos atores envolvidos e salientar a análise situacional (id., 1989). Isso significa que o diagnóstico, uma etapa crucial do PES, não consiste simplesmente em uma coleta de dados; trata-se de um processo crítico e reflexivo de compreensão da realidade, incluindo suas dimensões políticas, sociais, econômicas e culturais (Matus, 1987). Nesse sentido, é por meio dele que são identificados problemas-chave, suas causas e inter-relações, e a compreensão de interesses e estratégias dos atores envolvidos. Esse planejamento leva em conta, ainda, incertezas e conflitos, fatores que influenciam diretamente a eficácia das ações implementadas. Assim, a apreciação situacional torna-se uma análise política da realidade, permitindo identificar os atores envolvidos, seus interesses e suas estratégias de ação (Huertas, 1996).
Para Matus (1993), o planejamento é uma atividade indispensável às gestões, responsável por conduzir as ações coletivas em busca da conciliação de conflitos individuais e sociais. O planejador, o indivíduo responsável por gerir o processo de construção do documento, deve se revestir da responsabilidade social de atuar visando à redução de desigualdades e à promoção da equidade social (Nogueira, 2019).
O ato de planejar está relacionado ao processo de distribuição pelo território dos elementos e fatores de produção, assim como à destinação de recursos visando ao alcance de objetivos determinados após profunda discussão (Cardoso, 1973). Para Matos e Gonçalves (2020), há uma relação instável na condução do processo de planejamento nos mais diversos setores da sociedade, já que o Estado é considerado o principal ator na tomada de decisões; o motivo fundamental de as experiências de planejamento setoriais terem fracassado no século XX (Haesbaert, 2010) foi a histórica baixa participação social nos processos, com caráter apenas representativo, resultando em uma participação quase unilateral do Estado.
A participação social é uma das exigências no tocante ao planejamento do saneamento básico, no Brasil, e deve estar envolvida em todas as etapas de elaboração do documento (Brasil, 2007). O intuito é de que os frutos do processo de planejamento, os planos, sejam reflexo das potencialidades, das necessidades, das fragilidades e das particularidades, tanto locais como regionais.
No país, o processo de elaboração dos documentos de planejamento em saneamento básico tem se estendido de 2007 até os dias atuais. A normativa de 2007 estipulou o prazo inicial para conclusão dos planos em dezembro de 2013; entretanto, pelo não cumprimento por parte dos municípios, o prazo foi postergado, de dois em dois anos, até o prazo final de dezembro de 2022 (Brasil, 2020), atualmente expirado.
Por esse motivo, pesquisas têm sido realizadas com o objetivo de compreender, em perspectiva local ou regional, os motivos pelos quais os municípios tendem a não atender os prazos ou mesmo a iniciar os trabalhos que envolvem a construção dos PMSB (Alves Filho, 2016; Heinig, 2021; Lima, 2021; Silva; Fracalanza, 2022), pautando-se em diferentes pressupostos e alcançando diferentes conclusões.
Em suma e grosso modo, os estudos têm indicado baixa participação social no processo de planejamento, centralização por parte das gestões na equipe de servidores, baixo investimento em capacitação e orientação, escassez de corpo técnico capacitado, além do pressuposto da falta de vontade política. A importância da compreensão das dinâmicas que envolvem o atraso na elaboração dos planos se mostra pela possibilidade de potencialização (ou restrição) dos benefícios do saneamento nas localidades. As ações, organizadas e planejadas, otimizam o aproveitamento dos serviços pela população, corrigindo problemas diagnosticados previamente e lidando com possibilidades futuras, de curto, médio e longo prazo. A exclusão (ou diminuição) das ações realizadas de forma improvisada também se revela um fator importante, que justifica a necessidade de planejamento nesse setor (Lisboa; Heller; Silveira, 2013).
A pesquisa que segue utiliza a perspectiva do diagnóstico realizado em Rodrigues et al (2018), com a identificação dos municípios com PMSB concluídos, em processo de elaboração ou sem início. Para o aprofundamento da compreensão, foram investigados possíveis fatores, desafios e cenários que contribuem para o atraso na elaboração do plano. O estudo apresenta na sequência os resultados do diagnóstico proposto, apoiado nas respostas concedidas pelos agentes públicos envolvidos no processo de planejamento do saneamento básico na região do Alto Oeste Potiguar, no interior do Rio Grande do Norte, contribuindo para a compreensão das dinâmicas que envolvem a elaboração dos documentos.
2. Desvendando territórios: planejamento em saneamento básico no Alto Oeste Potiguar
A pesquisa foi realizada na região do Alto Oeste Potiguar, composta das microrregiões de Pau dos Ferros, São Miguel e Umarizal, que conta com 37 municípios (IBGE, 1989). Muito embora tenha sido atualizada em 2017, essa regionalização ainda é utilizada e disponibilizada pelo órgão oficial censitário do país. Some-se a isso o fato de que estudos e trabalhos conduzidos no Rio Grande do Norte para implantação de políticas públicas fizeram uso dela como exemplo para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Região do Alto Oeste (IICA, 2006) e das distribuições das Unidades Regionais de Saúde (Sesap/RN, 2016), o que popularizou e consolidou empiricamente a área pela denominação aqui utilizada. A área de estudo (Figura 1) está localizada no Semiárido brasileiro e na bacia hidrográfica do rio Apodi-Mossoró, a segunda maior do estado potiguar em extensão.
Com a constatação do atraso da região Nordeste na construção dos seus PMSB (Miranda et al., 2016; Nogueira, 2019; Heinig, 2021) e do levantamento que identificou que no Rio Grande do Norte mais de 90% dos municípios não dispunham de um plano, mas, desse total, metade estava em fase de elaboração (Rodrigues et al., 2018), buscamos, nesta etapa, conhecer o cenário dos municípios que compõem a região do Alto Oeste Potiguar.
Foram investigadas, durante esta pesquisa, as normativas do setor de saneamento no Rio Grande do Norte, assentadas na Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (Semarh), a fim de localizar uma política ou plano estadual ou regional que justificasse o atraso na elaboração dos documentos, mas não foi possível encontrá-las. De mesmo modo, procedeu-se, nos canais oficiais da concessionária prestadora dos serviços de saneamento no estado, a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN), a uma investigação de possíveis ações no que tange ao planejamento, porém também não houve retorno.
A legislação que hoje rege o saneamento básico no estado ainda é a de 2004 (Rio Grande do Norte, 2004). Em agosto de 2017, por intermédio do Decreto nº 27.250/2017, formou-se uma comissão para análise, revisão e atualização da política estadual, com prazo para finalização em quarenta dias a partir da data de sua publicação; reiteradamente, não foram encontradas, para fins desta pesquisa, novas publicações nessa seara.
No que tange às modificações resultantes da publicação do Novo Marco Legal do Saneamento (Rio Grande do Norte, 2021), o RN instituiu Microrregiões de Águas e Esgotos, dividindo o território estadual em duas microrregiões, a do Central-Oeste e a do Litoral-Seridó, ambas integradas pelo estado e pelos municípios agrupados mediante essa regionalização.
Essa divisão tem a finalidade de direcionar a essas duas novas entidades as competências relacionadas à organização, planejamento, regulação e execução dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Cada autarquia microrregional será composta do governador do estado, dos prefeitos de cada município participante, de um comitê técnico, de um conselho participativo e de um secretário-geral (id., 2021).
Como municípios participantes, estão aqueles que não contam com serviço de abastecimento de água e esgoto próprio, que cederam a prestação dos serviços à agência estadual correspondente (que devem ser regulamentadas oficialmente, o que, por não ocorrer, se aproxima de uma dinâmica de estabelecimento de consórcio entre municípios), na maioria das vezes por não dispor de estrutura física e financeira para ofertá-los (Paiva; Leitão, 2022).
A ausência de um documento atualizado e revisado, que regule e trace novos objetivos e metas para a universalização do saneamento básico no estado do RN, é sinal de alerta que comunga com a postergação que se identifica, também, nos municípios no que se refere à regulamentação, revisão e planejamento das ações dessa natureza (Leite; Alves, 2021).
Identifica-se, para o território estudado, a existência do Consórcio Público Intermunicipal do Rio Grande do Norte (Copirn), que estabeleceu convênio com a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) para elaboração dos PMSB. Consta em sua página oficial a informação dos municípios participantes em processo de elaboração ou com documento concluído. Dos municípios conveniados, quantidade significativa faz parte do território delimitado para esta pesquisa (Copirn, 2021), cujos dados serão confrontados posteriormente.
Iniciados os estudos sobre a existência dos PMSB dos municípios do recorte geográfico em foco, constatou-se num primeiro momento, por intermédio dos instrumentos metodológicos, divergência entre os dados presentes nos sistemas oficiais de informações de saneamento, as publicações nas páginas oficiais dos municípios e a disponibilidade dos documentos, conforme o Quadro 1.
Adotou-se um sistema de cores para categorização dos municípios nesta etapa. Os municípios destacados em vermelho não apresentam informações sobre plano nem documento disponível na data da busca. Em amarelo, aqueles que informam dispor de plano, os quais, porém, não foram encontrados. Em verde-claro, os municípios que informam não ter plano, mas cujos documentos foram encontrados como resultado da busca documental. Em verde, por fim, os entes que informam possuir plano e têm documentos disponibilizados para acesso público.
Dos 37 municípios elencados para este estudo, apenas 6 têm PMSB disponível para acesso on-line, de forma completa, com todos os seus produtos. Periodicamente, os municípios devem preencher os dados de saneamento no SNIS, informando sua real situação. Com relação a esse preenchimento, conforme dados compilados pelo Infosanbas, 20 municípios informaram ter PMSB, sem, entretanto, que os documentos fossem localizados para consulta pública.
Para outros municípios, não há informação de PMSB concluído, mas uma pesquisa simples retorna resultados de publicações de leis aprovadas pelo Poder Legislativo instituindo o plano, porém sem disponibilizá-lo para acesso. Oficialmente, se o documento elaborado, concluído e aprovado não foi publicado, entende-se que não existe, o que descumpre a recomendação de publicização presente na Lei 11.445/2007 (Brasil, 2007).
Nessa perspectiva, é importante refletir sobre o cumprimento das ações de publicidade na Administração Pública, já que a simples elaboração de um documento norteador de ações, sem a devida disponibilização à população, não parece ter tanta eficiência. No caso específico do PMSB, sem a disponibilidade do plano on-line, a população não é capaz de assegurar que o documento seja reflexo de suas reais necessidades. Assim também se põe em situação de fragilidade o processo de controle e participação social, pilares da sociedade democrática em que vivemos.
Dos 37 municípios que compõem a região do Alto Oeste Potiguar, 22 participaram desta pesquisa. Dentre os não participantes, 2 afirmaram não dispor de plano e não responderam ao questionário, 6 não identificaram um representante das discussões de saneamento básico ou não souberam informar os dados e 7 não deram retorno às tentativas de contato, conforme se vê no Quadro 2.
Os municípios de pequeno porte - distintivo compartilhado entre os que compõem esta pesquisa - carregam a característica de apresentar déficit de pessoal qualificado para tarefas específicas e pontuais, como o saneamento básico. Neles, as discussões desse teor são delegadas a cargos de diferentes naturezas, ocupados por pessoas de diferentes secretarias, responsáveis pela execução de diferentes funções.
Todos os municípios que compõem este campo de estudo estão geograficamente inseridos na Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró, que reúne mais de 618 reservatórios de água em seu território, e que, por esse motivo, interagem com os efeitos positivos e negativos dos serviços de gestão de águas, esgotos, lixo e demais resíduos (Souza; Santos, Justo, 2016). A Figura 2 reúne os dados declarados em questionário sobre a relação entre os documentos elaborados e a bacia hidrográfica.
Conhecimento sobre a existência da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró e consideração do debate para o planejamento do PMSB (2023)
Na investigação sobre o simples conhecimento da existência e da função da bacia, bem como sobre a localização de cada um dos seus municípios dentro desse território maior, vinte municípios indicaram ter conhecimento a respeito da temática. Destes, 68% informaram ter considerado, no processo de elaboração dos PMSB, o contexto hídrico, geográfico ou político da bacia. Os demais municípios que não atentaram a isso podem contribuir com a indicação de falha na interação entre os fatores que deveriam compor discussões relacionadas, haja vista a possibilidade de impactos decorrentes das ações de saneamento - ou da falta delas - nos indicadores relacionados à bacia, como o escoamento dos resíduos de esgotos e águas pluviais para os mananciais.
Na Figura 3, a localização dos municípios do Alto Oeste Potiguar inseridos no território da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró auxilia na visualização da possibilidade desses impactos provenientes da capacidade de oferta dos serviços de saneamento.
É importante que a gestão do saneamento esteja em consonância com a gestão da bacia hidrográfica, já que a má destinação dos resíduos sólidos e do esgoto sanitário, sobretudo o doméstico, improvisado e sem tratamento, tem potencial de impacto direto na bacia, no que diz respeito à contaminação e à poluição dos braços e mananciais inseridos no território, reforçando, assim, a necessidade da gestão integrada dos serviços.
3. Panorama da elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico no Alto Oeste Potiguar
No Alto Oeste Potiguar, de acordo com os dados coletados por esta pesquisa, os trabalhos de implantação dos PMSB iniciaram-se no ano de 2010, no município de Frutuoso Gomes, três anos após a publicação da Lei 11.445/2007 (Brasil, 2007), um lapso temporal compreensível quando considerados os processos inovadores de planejamento e a articulação necessária da comunidade.
Os demais municípios não iniciaram a organização para estudo do plano nos quatro anos seguintes; há um documento datado apenas de 2014, no município de Major Sales. Os demais seguiram com suas articulações ano a ano, de forma variada, com um adendo à potencialização da iniciativa de começar os trabalhos para a confecção do PMSB no ano de 2017 da parte de oito municípios.
O Quadro 3 apresenta um panorama que indica o ano em que cada município respondente deu início aos trabalhos que envolvem a elaboração do PMSB, desde sua organização até o planejamento, a divulgação e a formação dos grupos de estudo, além do indicativo da conclusão do documento.
Percebe-se que houve uma dinâmica de aumento dos indícios de organização das gestões para o início do processo de planejamento dos documentos exigidos pela legislação vigente em saneamento a partir de 2017. Conforme problematizado, os prazos finais têm sido adiados desde 2013, e o ano de 2017 foi um dos delimitados como prazo final para a elaboração, que teve mais uma vez de enfrentar postergação3.
Mesmo com os prazos estendidos, é possível notar que alguns municípios somente deram início à sua organização em 2020, ano em que o marco legal do saneamento foi atualizado, inclusive. Vale destacar que quatro municípios ainda não concluíram o processo de implementação dos seus planos. E o município de Frutuoso Gomes, o primeiro a principiar os trabalhos, somente conseguiu concluí-lo em 2022, indicando uma possível interrupção do processo de planejamento nesse período. Outros municípios, a exemplo de Almino Afonso e Coronel João Pessoa, afirmaram ter concluído seus documentos no mesmo ano da tomada de iniciativa.
Reflete-se, com isso, que o planejamento não é só um elemento técnico, que demanda unicamente composição de pessoal capacitado; ele é também político, pois abrange o encaminhamento de soluções técnicas para a tomada de decisão nesse âmbito, bem como a criação de atitudes políticas de aceitação para as decisões técnicas de planejamento e, sobretudo, para o início do processo (Corrêa, 2016).
Ao todo, dos municípios participantes da pesquisa, foi possível aferir que dezoito concluíram os PMSB. Do restante, quatro afirmaram estar em processo de elaboração e dois se recusaram a responder à pesquisa por não terem o documento. Para além desse resultado, o trabalho pôde ainda identificar que os municípios encontraram diferentes desafios no decorrer das etapas de elaboração, nos mais variados sentidos.
As respostas foram divididas em categorias, após a leitura dos conteúdos, e agrupadas, a fim de simplificar a compreensão dos resultados. Os municípios respondentes indicaram diferentes desafios, agrupados na Tabela 1. Foi dada a eles a opção de indicar mais de um desafio na resposta, o que justifica a apresentação dos dados abaixo.
Embora a maior parte das respostas tenha envolvido fatores relacionados à escassez de pessoal capacitado e corpo técnico qualificado, dezoito municípios indicaram ter firmado convênio com a Funasa e com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte para consultoria e apoio à elaboração. Contudo, poucos de fato deram continuidade a isso.
O Copirn participou do incentivo à conclusão dos PMSB oferecendo assessoria aos municípios e informando, em sua página oficial4, que 18 dentre os 37 elencados para esta pesquisa já tiveram seus planos concluídos e aprovados, incluindo aqueles que não responderam ao questionário por não terem identificado um responsável pelas discussões de saneamento em seu núcleo gestor, o que revela forte desarticulação interna.
Dessa forma, solicitamos em um dos campos do questionário a disponibilização dos links de acesso aos PMSB, quando concluídos. A não uniformidade entre os dados do SNIS, os dados dos diários oficiais dos municípios, as próprias páginas oficiais, a página do Copirn e os dados obtidos mediante questionário é mais um fator que se coaduna com a ideia de que a não existência de um sistema de informações sobre o saneamento básico unificadas e atualizadas frequentemente impede a correta visualização da atual conjuntura.
Os dados coletados do questionário correspondem à pesquisa documental realizada na etapa anterior, e apenas oito documentos estão disponíveis, na íntegra, para acesso público. Esse quantitativo corresponde a 21% do território estudado e demonstra que 79% da área ainda não dispõe dos documentos concluídos, reafirmando indiretamente a existência de fatores impeditivos e resistências à conclusão dos planos.
A indicação de desafios no processo de envolvimento da sociedade com o planejamento se mostra, realmente, preocupante. Para Siedenberg e Allebrandt (2010), o planejamento deve ser a representação do exercício do poder decisório da sociedade sobre o seu futuro, com sua participação na tomada de decisões que impactarão seu futuro, distanciando-se da resignação e contribuindo para o fortalecimento da cidadania e da democracia. Segundo Boisier (1995, p. 47, tradução dos autores):
O planejamento do desenvolvimento regional é, antes de tudo, uma atividade social, no sentido de ser uma responsabilidade compartilhada por vários atores sociais: o Estado, é claro, por várias e conhecidas razões, e a própria Região, enquanto comunidade regional, polifacética, contraditória e difusa às vezes, mas comunidade ao fim, localmente específica e diferenciada. Sem a participação da região, como um verdadeiro ator social, o planejamento regional consiste apenas - como de resto prova a experiência histórica - em um procedimento de cima para baixo para alocar recursos financeiros ou de outra natureza entre espaços arbitrariamente ou erroneamente chamados de “regiões”.
Outro ponto para discussão no que se refere à aplicação do questionário diz respeito à execução das ações traçadas no plano. O planejamento é uma ação inicial que visa diagnosticar, traçar metas e objetivos, estudar e prever meios de executar as ações (Chiavenato, 2014) e não há motivos para realizá-lo se não há interesse de efetivá-las.
Investigou-se, junto aos municípios com seus instrumentos de planejamento concluídos, se alguma das ações traçadas no documento já foi efetivada no território. Considerada a amplitude do documento, que aborda toda a cesta de serviços de saneamento, composta de diversas atividades que envolvem a prestação dos serviços, as respostas foram variadas, conforme organizadas na Figura 4.
Observa-se que existe uma relação íntima entre a oferta dos serviços de saneamento básico e a paisagem e a higiene urbanas, já que o controle dos resíduos sólidos, a drenagem, o esgotamento regular e o reuso das águas cinza são serviços auxiliares à manutenção do visual urbano e desenvolvido.
No campo de respostas para indicação das ações que já foram implementadas, houve o indicativo, por parte de três municípios, de que não havia recursos orçamentários disponíveis. Esse resultado pode ser complemento do apresentado na Tabela 1, em que se revela a escassez de recursos financeiros como um desafio ao planejamento. Trata-se de um fator que colabora com o próximo ponto de discussão, já investigado no questionário, sobre a previsão e a destinação de recursos nos instrumentos orçamentários dos municípios para o exercício de 2023, partindo do pressuposto de que as ações só têm condições de efetivação caso os recursos demandados sejam assegurados.
Com objetivo claro, foi feito o seguinte questionamento: “O investimento em ações relacionadas ao Saneamento Básico, no município, foi incluído/previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA) e/ou Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2023?”. Os resultados obtidos são apresentados na Figura 5.
Entende-se que os processos de planejamento de 36,4% dos municípios estudados apresentam falha diagnosticada como resultado da pesquisa. O planejamento em saneamento não é uma atividade à parte da administração municipal e a previsão orçamentária das ações cujas metas e objetivos foram traçados deve ser assegurada nos instrumentos orçamentários de responsabilidade nesse âmbito. Apesar de a existência dos planos ser fator importante, e, aqui, determinante, não se pode depositar na conclusão do documento a expectativa do desenvolvimento das ações, já que outros fatores, como participação social, democracia, necessidades sociais e ambientais e capacidade orçamentária para a execução, são tão determinantes quanto (Moscarelli; Kleiman, 2017).
Embora não tenha sido objeto direto deste estudo, a capacidade institucional dos municípios também está relacionada à temática. O corpo técnico é apontado como escasso e, por diversas vezes, relatado como um dos maiores desafios no processo de construção do instrumento de planejamento. Esse impeditivo, no entanto, considerando a atuação da UFRN (Rodrigues et al., 2018), da Funasa e do Copirn no processo de oferta de capacitações e parcerias no processo de elaboração do documento, não deveria se mostrar insuperável.
Some-se que a região de estudo, por meio das instituições de ensino superior, forma anualmente profissionais que se inserem no mercado de trabalho capacitados à atuação nessa atividade: a UFRN oferece curso de graduação em Geografia e de pós-graduação em Planejamento e Dinâmicas Territoriais no Semiárido, e a Universidade Federal Rural do Semi-Árido (Ufersa) tem, desde 2015, curso de Engenharia Ambiental e Sanitária. O cenário regional, no que tange à formação de profissionais, se mostra favorável e com potencial à execução das exigências relacionadas ao planejamento do saneamento básico, demonstrando que a hipótese da fragilidade das gestões municipais no campo de estudo é um forte indicativo do motivo de atraso dos PMSB.
Ainda, é característica do planejamento a visão integrada, interdisciplinar e intersetorial dos fatores intervenientes nos postos sob estudo, a fim de garantir que tanto os pontos fortes como os fracos sejam diagnosticados inicialmente e que as metas traçadas sejam pautadas na possibilidade real de execução (Couto, 2014).
Desse modo, compreendidos os fatores que se inter-relacionam com a elaboração e a implementação dos PMSB na região Alto Oeste Potiguar, os principais desafios apontados pelas equipes gestoras contatadas, e analisados os dados obtidos com a busca documental e a aplicação do questionário, foi elaborada a Figura 6, que apresenta o atual panorama do estudo, da elaboração e da implementação dos planos nesse território.
Considerou-se que, nos municípios que não participaram da pesquisa e cujos planos não foram encontrados nas buscas documentais realizadas, o plano é inexistente. Apoiamo-nos no preceito de que os documentos oficiais e os instrumentos de gestão só existem de fato se houver publicação em meios oficiais.
Alguns municípios, ainda, nem mesmo sabem informar a existência ou não do PMSB. Apesar de a busca documental não ter retornado nenhuma publicação referente a esse documento, eles foram indicados com cor diferenciada, diante da não identificação de um responsável pela discussão sobre o saneamento como um dado importante para a pesquisa.
Atualmente, com base nos dados obtidos e compilados nesta pesquisa, o Alto Oeste Potiguar, composto de 37 municípios, apresenta 18 municípios com PMSB concluídos (48,6%). Não foi possível encontrar planos publicados nem obter respostas sobre a conclusão ou não dos documentos em 13 deles (35,1%). Ainda, 6 municípios (16,2%) não conseguiram ao menos identificar um servidor responsável pelo PSMB ou pelo saneamento em seu território, o que se considera, nesta pesquisa, mais grave do que a inexistência do plano.
Considerações finais
Os PMSB são políticas territoriais que representam pilares essenciais para a gestão adequada dos serviços de saneamento e distribuição equitativa desses recursos pelos territórios do país. A literatura especializada converge na consideração do planejamento como um elemento fundamental para direcionar as gestões de acordo com as necessidades reais de cada território e sua população, levando em conta particularidades locais e regionais.
Ao analisar o processo de elaboração e implementação dos PMSB na região do Alto Oeste Potiguar, constatamos que ele tem sido desafiador e marcado por diversas dificuldades. Não obstante 18 municípios tenham concluído seus PMSB, observamos que 13 dos que compõem a região analisada não dispõem desses documentos publicados, enquanto outros 6 nem conseguiram identificar os responsáveis pelo saneamento básico em suas administrações. Essa falta de articulação interna sugere possível falta de vontade política, desarticulação ou fragilidade na gestão, refletindo na prioridade atribuída ao planejamento do saneamento na agenda municipal ao longo dos anos.
É importante destacar que a elaboração e a implementação eficazes dos PMSB oferecem uma série de vantagens para os municípios. Além de ser requisito para acesso a investimentos federais em saneamento básico, eles fornecem uma estrutura sólida para orientar políticas e ações que promovam a saúde pública, a qualidade de vida, a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. Municípios com PMSB elaborados têm maior capacidade de mobilizar recursos financeiros e técnicos, bem como de envolver a sociedade civil no processo decisório, resultando em uma gestão mais transparente, participativa e eficiente no tocante aos serviços de saneamento.
Por outro lado, a falta de PMSB pode acarretar consequências significativas para os municípios. Além da perda de oportunidades de acesso a recursos e investimentos federais, a ausência de um plano de saneamento compromete a capacidade de planejamento estratégico e a eficácia na gestão dos serviços, aumentando os riscos de problemas ambientais, de saúde pública e de qualidade de vida para a população.
Reforça-se, portanto, a necessidade de incluir tais discussões na agenda política de forma emergencial, diante do fato de que os motivos citados como desafios à elaboração dos documentos tinham sua possível resolução no estabelecimento de consórcios e nos apoios formativos da Funasa e da UFRN, por exemplo.
Além disso, para perspectivas futuras de análise sobre PMSB, é importante dar foco às concessionárias de serviços de água e esgotos dos estados federativos do país. Conforme prerrogativas previstas no novo marco legal do saneamento básico, deve haver corresponsabilização e coparticipação destas nos planejamentos estratégicos para a universalização do saneamento básico.
Diante dessas considerações, torna-se imperativo que os municípios priorizem o fortalecimento dos respectivos processos de planejamento, garantindo a participação social, a capacidade técnica e financeira necessária, assim como a integração orçamentária multiescalar federativa entre municípios, estados e União, em conjunto com as concessionárias de águas e esgotos estaduais para efetivação do saneamento básico. Ademais, é essencial estabelecer e manter sistemas de informações unificados e atualizados, condicionando seu acesso a investimentos, a fim de promover uma gestão mais eficaz e sustentável dos recursos hídricos e sanitários e, dessa maneira, melhorar significativamente a qualidade de vida das comunidades locais.
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SUDENE. Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste. Resolução Condel/Sudene n. 150, de 13 de dezembro de 2021. Aprova a Proposição nº 151/2021, que trata do Relatório Técnico que apresenta os resultados da revisão da delimitação do Semiárido 2021, inclusive os critérios técnicos e científicos, a relação de municípios habilitados, e da regra de transição para municípios excluídos. Diário Oficial da União: Brasília, DF, ed. 246, 30 de dezembro de 2021. Disponível em: https://www.gov.br/sudene/pt-br/centrais-de-conteudo/resolucao1502021.pdf Acesso em: 19 out. 2023.
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TOLEDO, L.; GÓNGORA, A.; BASTOS, F. I. P. M. À margem: uso de crack, desvio, criminalização e exclusão social: uma revisão narrativa. Ciência & Saúde Coletiva , v. 22, n. 1, p. 31-42, 2017. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/1413-81232017221.02852016.
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TRATA BRASIL. Manual do saneamento básico São Paulo: Instituto Trata Brasil, 2012. Disponível em: https://tratabrasil.org.br/wp-content/uploads/2022/09/manual-imprensa.pdf Acesso em: 14 out. 2023.
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Fonte: Elaborada pelos autores (2023), com base em 
Fonte: Elaborada pelos autores (2023).
Fonte: 
Fonte: Elaborada pelos autores (2023).
Fonte: Elaborada pelos autores (2023).
Fonte: Elaborada pelos autores (2023).