Noemí Sanín y María Emma Mejía. La ruptura de dos siglos de hegemonía masculina en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia

Noemí Sanín and María Emma Mejía. The Rupture of Two Centuries of Male Hegemony in the Colombian Ministry of Foreign Affairs

RESUMEN

El artículo analiza el aporte de las dos primeras ministras de relaciones exteriores de Colombia, Noemí Sanín y María Emma Mejía, al desarrollo de la diplomacia colombiana en los años noventa. Después de casi dos siglos de liderazgo masculino en el ministerio, ambas se destacaron como símbolos de un cambio histórico que permitió mayor participación femenina en espacios de poder político en América Latina. Aunque sus cargos estuvieron marcados por coyunturas y mandatos profundamente diferentes, ambas hicieron importantes contribuciones a la diversificación de los aliados y de la agenda internacional, así como posicionaron la paz y el medio ambiente como áreas clave de la política exterior de Colombia. A partir de este momento se abrió el camino para que, durante el siglo XXI, el Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano haya estado presidido la mayor parte del tiempo por mujeres.

Palabras clave:
Colombia; Diplomacia; Género; Ministerio de Relaciones Exteriores; Mujeres

ABSTRACT

This article analyzes the contribution of Colombia’s first two women foreign ministers, Noemí Sanín and María Emma Mejía, to the development of Colombian diplomacy in the 1990s. After almost two centuries of male leadership in the ministry, both stood out as symbols of a historical change that allowed greater female participation in spaces of political power in Latin America. Although profoundly different junctures and mandates marked their positions, both made important contributions to the diversification of allies and the international agenda and positioned peace and the environment as key areas of Colombia’s foreign policy. From this moment on, the way was paved for the Colombian Ministry of Foreign Affairs to have been presided over most of the time by women during the 21st century.

Keywords:
Colombia; Diplomacy; Gender; Ministry of Foreign Affairs; Women

INTRODUCCIÓN

Todavía es muy limitado el estudio tanto de la participación y la incidencia de las mujeres en la disciplina de las relaciones internacionales, como en el desarrollo de la política exterior. En el caso colombiano, se conoce muy poco sobre el rol que han jugado las mujeres en este ámbito, por lo que incorporar una visión de género en el análisis de la política exterior permitiría un entendimiento más integral de las lógicas de poder, así como de la política internacional desde una perspectiva macro y micronivel (Monroy Hernández, 2016, p. 78).

El objetivo de este artículo es analizar el aporte de las dos primeras ministras de relaciones exteriores, Noemí Sanín y María Emma Mejía, al desarrollo de la diplomacia colombiana en la década de los noventa. Para ello, se inicia haciendo una aproximación a la literatura sobre género y política exterior. Se prosigue con una breve caracterización de la política exterior colombiana durante el siglo XX, haciendo énfasis en los gobiernos de César Gaviria y de Ernesto Samper. Posteriormente, se presentan de manera comparada los enfoques propuestos desde el ministerio por Sanín y Mejía. Se concluye con un apartado que recoge sus principales contribuciones políticas en términos de diversificación de los aliados y de la agenda internacional, el compromiso con la paz y el trabajo sobre el medio ambiente.

A nivel global la representación diplomática continúa siendo mayoritariamente masculina. De acuerdo con ONU Mujeres, para inicios de 2024, de los 193 Estados miembros de las Naciones Unidas, solo 27 estaban liderados por mujeres. Igualmente, apenas el 23.3% de los Ministerios estaban comandados por mujeres y se concentraban en cinco áreas que refuerzan los roles de género: mujer e igualdad de género; familia e infancia; inclusión social y desarrollo; protección social y seguridad social y; asuntos indígenas y minorías¹.

A nivel mundial, ministerios como los de Economía, Defensa y Justicia, entre otros, siguen siendo controlados por hombres. Lo mismo ocurre con el Ministerio de Relaciones Exteriores, donde el desequilibrio es evidente, puesto que están dirigidos en un 75% por hombres y solo en un 25% por mujeres (UIP; ONU-Mujeres, [s.d.]).

En Colombia, hasta la fecha, ninguna mujer ha logrado hacerse con la presidencia de la República, desde donde se ejerce la jefatura de la diplomacia. Por otra parte, desde 1821 hasta 1991, el Ministerio de Relaciones Exteriores fue presidido exclusivamente por hombres. No obstante, durante la última década del siglo XX se observa un importante cambio con el nombramiento de Noemí Sanín, la primera mujer en asumir esa cartera entre 1991 y 1994. Nuevamente, entre 1996 y 1998, la cancillería colombiana fue dirigida por otra mujer, María Emma Mejía.

El nombramiento de estas dos mujeres es reflejo de las luchas feministas que promovieron un cambio histórico a finales del siglo XX en las sociedades latinoamericanas. Esto permitió una mayor participación femenina en espacios de poder político, y específicamente en el caso analizado, en el ámbito de las relaciones exteriores. En Colombia, por ejemplo, en lo que va del siglo XXI, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha estado presidido durante 16 años, el 66% del tiempo, por mujeres².

GÉNERO Y POLÍTICA EXTERIOR

La inclusión del género como unidad de análisis en el estudio de las relaciones internacionales no se dio hasta finales de los ochenta. De acuerdo con Rodríguez Manzano (2015, p. 246), cuatro elementos ayudan a comprender esta tardía incorporación. El primero de ellos, recae en el origen de las relaciones internacionales como disciplina científica, ligado a un contexto centrado en entender la guerra y la paz. El segundo, tiene que ver con un selectivo aislamiento disciplinar con miras a reivindicar su autonomía de otras ciencias sociales. El tercero, se sustenta en la división que relegaba a las mujeres al ámbito privado y nacional y no las consideraba sujetos de lo público e internacional. Finalmente, a la explicación se suma la escasa presencia de las mujeres en las relaciones internacionales.

El fin de la Guerra Fría y el incremento de los estudios relacionados con la teoría crítica, que refuta las explicaciones de tinte universalista, abrió espacio para incorporar el género como categoría analítica central que requería no solo otra epistemología, otra ontología y otra axiología, sino también otras metodologías que fueran capaces de ampliar las fronteras disciplinares (Bustamante, 2021, p. 199). Esto permitió discutir el hecho de que, aunque las mujeres hayan participado en la política internacional, no lo hacían de manera oficial ni encontraban resonancia en las altas esferas del poder. A partir de este momento, se establece un triple objetivo que busca analizar las jerarquías de género socialmente construidas; explicar la perdurabilidad temporal y espacial de la subordinación femenina y las asimetrías económicas y sociales entre hombres y mujeres; pero, sobre todo, promover caminos de transformación.

La literatura inicial sobre el tema fue impulsada por los trabajos de académicas como Ann Tickner, Cynthia Enloe y V. Spike Peterson (Colotta, 2022, p. 28), en ese mismo orden de ideas. Tickner cuestionó los prejuicios de género inherentes en las aproximaciones teóricas dominantes y en las agendas de investigación. Señaló la existencia de espacios tradicionalmente masculinos, tales como la diplomacia o las cuestiones de seguridad, asociados a la alta política; en detrimento de los temas femeninos, o de baja política, como los asuntos sociales y culturales (Bermúdez; Londoño; Tickner, 1999, p. 31). A partir de la crítica al realismo político, específicamente a los seis principios formulados por Hans Morgenthau en 1948, la autora propuso una visión donde lo masculino y lo femenino debían entenderse como categorías socialmente construidas que pueden mutar. Así mismo, el análisis internacional realizado a través de categorías tradicionalmente masculinas como el poder, la guerra o la seguridad, debería complementarse con otros elementos, tales como la cooperación o la justicia (Tickner, 1988).

Posteriormente, la indagación giró sobre cómo la inclusión del género en el análisis internacional modifica las fronteras teóricas y las ideas sobre lo que resulta relevante explicar (Enloe, 1990). Al establecer que lo personal no solo es político sino también internacional y; a través de la pregunta acerca de dónde están las mujeres en las relaciones internacionales, Enloe develó que, a pesar de su presencia y aportes, las mujeres han sido invisibilizadas de manera deliberada en el estudio de lo internacional. De igual forma, se estableció que las teorías del conocimiento, el género y las relaciones internacionales, han impuesto barreras históricas que definen categorías de pensamiento y marcos conceptuales que no solo distinguen lo masculino de lo femenino, sino que determinan sus comportamientos. Estas barreras, socialmente construidas, pueden ser deconstruidas y desafiadas por otros enfoques, como los que provienen de las críticas feministas (Peterson, 1992).

Como se mencionó anteriormente, el campo de la diplomacia y la política exterior ha estado dominado tradicionalmente por lo masculino y ha establecido el interés nacional de los Estados como eje analítico. Esto implica que la definición del interés y la toma de decisiones está ligada intrínsecamente al poder relativo que el Estado tiene. Esta perspectiva no deja espacio para la inclusión del género, ni en los procesos de formulación de la política exterior, ni en las reflexiones sobre la ética. A su vez, refuerza la subrepresentación femenina en el manejo de la diplomacia y contribuye a profundizar la invisibilización de las mujeres en los diferentes espacios de negociación internacional y en sus roles de liderazgo en los ministerios de relaciones exteriores (Deciancio; Loza, 2023, p. 9). Incluir la reflexión de género en la política exterior permite entender el rol de la mujer como individuo que detenta poder en la toma de decisiones y el rol de las normas pro-género que se adoptan o que guían la política exterior de un Estado (Lombardo Estay, 2022; D’Aoust, 2017).

Siguiendo a Salomón (2022), es importante revisar los fenómenos sociales con lentes de género. Esto implica interpelar las formas en que los roles de género se reparten en la sociedad en general y en las instituciones en particular. Insta a entender la posición que ocupan los individuos que desempeñan esos roles en las jerarquías socialmente establecidas y, además, nos lleva a cuestionar cómo son representados esos individuos por los discursos hegemónicos. Lo anterior permite enriquecer el entendimiento de los fenómenos internacionales y hace un llamado para formular políticas sensibles al género que disminuyan las desigualdades. Para la autora, la subrepresentación de las mujeres en la política exterior denota el dominio masculino de lo público y el relegamiento de lo femenino a lo privado y doméstico. Igualmente, deja de manifiesto las barreras históricas que han tenido las mujeres, y que permanecen vigentes, tanto para el acceso como para la praxis de la política exterior. Aunque se han eliminado obstáculos formales para que las mujeres ingresen a los espacios diplomáticos, subsisten limitantes sociales y culturales. Tampoco puede pasarse por alto la perdurabilidad de los estereotipos de género que suelen atribuirle a las mujeres rasgos como la compasión, la cooperación o la amabilidad, mientras que a los hombres suelen asignarles atributos como la firmeza o la agresividad; características a las que se les concede mayor valor en el manejo de la política internacional y que condicionan las preferencias sobre quiénes deberían actuar en nombre del Estado (Monroy Hernández, 2016, p. 81).

A manera de cierre es importante resaltar que el desafío no solo consiste en aumentar el número de mujeres que participan en la política exterior, y de manera puntual en los niveles decisorios, puesto que mayor cantidad no significa necesariamente una mejor representación. La meta debe recaer en el mejoramiento de la calidad de la representación de los intereses de género en esta área, que deben entenderse a partir de las luchas para garantizar la equidad de género a nivel nacional e internacional.

POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA EN EL SIGLO XX

Existe un contraste entre la política exterior colombiana del siglo XIX y la del siglo XX. Durante el siglo XIX Colombia tuvo un comportamiento internacional más activo, con el que buscó garantizar su independencia, principalmente a través de su reconocimiento por parte de las grandes potencias. Además, frente a la pérdida de poder de los británicos, y el aumento de la influencia norteamericana, Colombia hizo una apuesta estratégica al aliarse con estos últimos.

No obstante, a comienzos del siglo XX la política exterior del país tuvo un perfil más bajo y durante gran parte de éste presentó dificultades para establecer un diálogo con lo global (Borda, 2019, p. 15). El punto de quiebre se generó con la pérdida de Panamá en 1903, luego de la Guerra de los Mil Días. El apoyo estadounidense a la proclamación de independencia de los panameños generó una ruptura en las inicialmente robustas y fluidas relaciones colombo-americanas. Tras la pérdida de 75.517 km² de territorio, que eran un enclave geoestratégico en el Caribe, el país cambió de postura y asumió una posición menos protagónica y más periférica en el sistema internacional, encaminada a mantener el statu quo.

Los líderes nacionales fomentaron una visión recatada de la política exterior que les facilitó el ejercicio de control, más difícil de llevar a cabo en una sociedad internacionalizada y globalizada. La elevada situación de violencia a nivel interno, generada por la presencia de grupos armados al margen de la ley, el narcotráfico y la precaria situación de derechos humanos (DDHH), que llevó incluso a pensar la posibilidad de que Colombia cayera en la categoría de Estado fallido, reforzó las razones para aislarse y para poner la cuestión internacional en un segundo plano (Borda, 2019, p. 20).

A pesar del distanciamiento con los Estados Unidos, de manera pragmática, y una vez firmado el Tratado Urrutia-Thomson en 1914, que estableció una indemnización de 25 millones de dólares y privilegios de tránsito por el Canal de Panamá, la élite colombiana retomó el alineamiento con el país del Norte. Esta postura se intensificó durante la Guerra Fría, y hasta los años ochenta ha marcado la tendencia en la política exterior colombiana, la del Respice Polum (Drekonja Kornat, 2011, p. 56). El entonces presidente de la república, Marco Fidel Suárez (1918-1924), fue quien acuñó ese término, que significa mirar al polo, a la estrella polar. Es decir, se tendió hacia una posición pragmática de subordinación y de alineamiento incondicional que establecía una relación especial con los Estados Unidos, a costa de una política exterior propia y autónoma para Colombia. Esta decisión explica el perfil moderado del país en el escenario internacional (Camacho Arango, 2010, p. 177). A grandes rasgos, el Respice Polum orientó la política exterior colombiana desde la década de los veinte hasta comienzos de los ochenta, cuando el presidente Belisario Betancur (1982-1986), militante del conservadurismo, pero político poco tradicional y de tendencia modernizadora mesurada, hizo un cambio de enfoque hacia el Respice Similia³.

A diferencia de su predecesor, Julio César Turbay (1978-1982), Betancur dirigió la política exterior colombiana hacia un lugar más independiente, con miras a la restauración de la paz política y el incremento de la legitimidad del gobierno. En un contexto marcado por el declive económico y el auge de la violencia interna, se distanció de los Estados Unidos. Criticó su proteccionismo, el rol desplegado en Centroamérica, y les pidió que controlasen el consumo de drogas, así como se negó a continuar con la aspersión de los cultivos ilícitos con glifosato⁴. Igualmente, lideró el retorno de Colombia al grupo de los No Alineados (NOAL), cambió la postura del país sobre las Malvinas, apoyando a Argentina en su reivindicación de la soberanía, e impulsó la creación del Grupo de Contadora⁵, entre otros (Bagley; Tokatlian, 2011, p. 108).

El sucesor de Betancur, el presidente Virgilio Barco (1986-1990), adoptó una posición intermedia en términos de la política exterior colombiana. Retomó la cercanía con los Estados Unidos, sin llegar al realineamiento de Turbay, y puso el énfasis en elementos económicos como las exportaciones, el crédito y la banca privada. Para ello, de manera estratégica, apostó a un fortalecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, que tradicionalmente había sido considerado como una institución débil, con carácter más burocrático que operativo (Bagley; Tokatlian, 2011, p. 133).

LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

La década de los noventa estuvo marcada por profundas transformaciones internacionales que impactaron la política exterior colombiana. Con la terminación de la Guerra Fría, que decantó en la disolución de la URSS y el fin del mundo Bipolar, no solo nuevos actores cobraron relevancia en el escenario internacional, sino que además la clásica agenda, centrada en la guerra y la paz, se diversificó e incluyó en el abanico de discusiones temas como el medio ambiente y la sostenibilidad. En este contexto, Colombia, bajo el mandato del presidente electo César Gaviria (1990-1994), decidió profundizar y darle continuidad a la política exterior promulgada por Barco.

A nivel internacional, Gaviria tuvo la premisa de evitar los conflictos y aumentar la cooperación internacional. Nuevamente, el alineamiento dado a la cancillería recayó en lo económico, como eje desde el cual se fomentaría la internacionalización del país. La directriz se encaminó hacia la inserción del país en los mercados mundiales de manera expedita, para lo que el gobierno adoptó la orientación del Respice Varia et Mutabilia. Este principio, que invita a mirar los aspectos cambiantes y diversos y no a lo rígido y exclusivamente estatal, enfatiza los temas, problemas y agendas internacionales más que los países o polos a los que se asocia (Cardona; Tokatlian, 2011, p. 149).

Gaviria fue sucedido por el también liberal Ernesto Samper (1994-1998). Su mandato estuvo marcado por el recrudecimiento del conflicto armado en Colombia y por el escándalo del proceso 8000⁶. Un día después de la elección presidencial, el candidato opositor, Andrés Pastrana, reveló unas grabaciones conocidas como los “narcocasetes” en las que el líder del cartel de Cali, Gilberto Rodríguez Orejuela, mencionaba los aportes económicos realizados a la campaña de Samper. A nivel internacional el proceso 8000 tuvo varias consecuencias para Colombia. La más significativa fue el deterioro de la relación con los Estados Unidos, que no solo descertificaron al país en la lucha contra las drogas, sino que le cancelaron la visa norteamericana a Samper a mediados de 1996.

En este punto, merece la pena resaltar que, a nivel interno y a pesar de la convulsión que sufría el país a causa de la violencia y el narcotráfico, la década de los noventa fue clave para Colombia en términos de materialización de propuestas institucionales y normativas desde las cuales se fomentó una mayor participación política de las mujeres, inclusive en espacios centrales de toma de decisiones. Una apuesta articulada y tripartita resultó crucial para ello: la creación de la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia; la promulgación de una nueva Constitución y; el establecimiento de una Dirección Nacional para la Equidad de las Mujeres (Rodríguez Rodríguez, 2018, p. 218).

En medio de esa permeabilidad cada vez más evidente entre lo internacional y lo nacional que trajo el fin de la Guerra Fría, se creó en 1990 la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia. De esta manera, se comenzaba a dar cumplimiento a distintos compromisos adquiridos a nivel internacional, principalmente la adopción de la Convención Para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW). Al año siguiente, el gran pacto nacional que decantó en la promulgación de una nueva Constitución, permitió el desarrollo de instituciones y herramientas para avanzar en la equidad de género y promovió la participación política de las mujeres a nivel nacional.

Dicha Constitución se proclamó en un periodo de violencia aguda y de crisis institucional en el país. La guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico estaban en auge y el Estado había normalizado el uso de los “estados de excepción”. A pesar de dicha situación, una multiplicidad de fuerzas políticas y sociales alcanzaron consenso para convocar una asamblea constituyente que refundara el pacto político y ampliara la democracia. La Constitución del 91 se reconoce como un acuerdo progresista, garantizador de los DDHH, que consagra el paso de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho. De esta manera, se buscó saldar la deuda social que la Constitución de 1886 tenía con los grupos menos favorecidos.

Los esfuerzos por contrarrestar cualquier forma de discriminación tuvieron asidero en la nueva Constitución, particularmente a partir de los artículos 13, 40 y 43 que recalcaban el carácter de iguales de todos los ciudadanos ante la ley, exaltando el derecho tanto de los hombres como de las mujeres a las mismas oportunidades. De manera explícita se garantizó a las mujeres la participación ciudadana, la autonomía para decidir y para participar en cargos públicos, el derecho a un trabajo sin discriminación por condiciones de género, la protección contra la violencia y el derecho a la salud, entre otros.

Más adelante, y fruto de las reformas planteadas desde la Constitución, mediante la Ley 188 de 1995, fue creada la Dirección Nacional para la Equidad de las Mujeres y, en 1999, a través del Decreto 1182, fue transformada en Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. Esta institución se erigió con la finalidad de asistir al gobierno en la formulación, implementación y seguimiento de las políticas de promoción de la equidad de género, así como de incentivar la investigación sobre las condiciones de las mujeres, entre otras (Antecedentes Institucionales…, [s.d.]).

La articulación de estos tres elementos, dialogantes entre sí, generó un contexto más favorable para la participación política de las mujeres en Colombia y, Sanín y Mejía pudieron incursionar en el manejo de la política exterior del país.

EL APORTE DE NOEMÍ SANÍN COMO PRIMERA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA

Bajo el gobierno de Gaviria, y por primera vez en la historia de Colombia, fue elegida una mujer como cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores: Noemí Sanín (1991-1994). Antes de asumir dicho ministerio, Sanín, militante del Partido Conservador, había asumido altos cargos tanto del sector público como privado. Fue ministra de comunicaciones (1983-1986); presidenta de la Corporación Financiera Colombiana (1986-1990) y, embajadora de Colombia ante Venezuela (1990-1991), espacio desde el que fortaleció el bilateralismo (Noemí Sanín, [s.d.]). Justamente, su rol como embajadora fue el que demostró la habilidad política de Sanín en el campo de las relaciones internacionales. Bajo el gobierno de Barco, los lazos con Venezuela se habían deteriorado, principalmente a causa de los incidentes fronterizos. Sin embargo, Sanín logró atenuar las tensiones haciendo que el tema territorial no fuera la columna vertebral de la relación bilateral, sino la promoción de la integración comercial⁷ y cultural con el vecino país.

Como embajadora facilitó que los diálogos de paz entre el gobierno de Colombia y las guerrillas del ELN, las FARC-EP y el EPL, agrupadas en la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB), se realizaran en Caracas. Diálogos que posteriormente se trasladarían a Tlaxcala, en México, ante el primer intento de golpe de Estado en Venezuela en 1992 contra el entonces presidente Carlos Andrés Pérez. Aunque Sanín no tuvo una participación formal en la negociación, de manera informal adelantó labores clave para que los encuentros se pudieran hacer en territorio venezolano y para acercar al gobierno y a la CGSB. Humberto Vergara, exasesor oficial de paz, señaló que “el buen ambiente que (Sanín) había creado entre Bogotá y Caracas bajó las resistencias de los venezolanos a que se hicieran los diálogos en su territorio” (Ronderos, 1998).

Por otra parte, la labor de Sanín impulsó el liderazgo de Colombia en foros multilaterales y la puesta en marcha de procesos de integración, principalmente con América Latina. Sobre el primer elemento, Sanín anunció el 2 de junio de 1994 el logro de la presidencia del grupo de los NOAL para los próximos tres años (1995-1998), y la obtención de Cartagena como sede de la reunión de Jefes de Estado de la agrupación para septiembre de 1995. Así mismo, la elección de César Gaviria como Secretario General de la OEA (1994-2004), fue resultado en gran parte de la gira de Sanín por el Caribe, en la cual adelantó el lobby requerido para la obtención de los votos necesarios para su nombramiento.

El mayor logro en términos de integración regional fue la firma, el 14 de junio de 1994, del G-3 entre México, Venezuela y Colombia. Este acuerdo representaba un mercado de 140 millones de personas y fue fruto de extensas negociaciones y reuniones técnicas entre los tres gobiernos. En el caso colombo-venezolano, inauguró una nueva era en las relaciones bilaterales, que como se mencionó anteriormente, comenzaron a centrarse en elementos comerciales, y permitieron avances tales como la eliminación de gravámenes para las mercancías comercializadas por ambos países y el establecimiento de una zona de libre comercio. De manera paralela, Colombia también avanzó en un acuerdo de integración comercial con Chile y firmó acuerdos con varios países de Centroamérica y el Caribe (Redacción El Tiempo, 1994).

De la misma manera, se dio un impulso a la integración bilateral transfronteriza. Como antecedente de este suceso debe mencionarse que, en 1989, Colombia y Venezuela crearon las Comisiones de Vecindad y Asuntos Fronterizos como mecanismos generadores de confianza y de facilitación de las relaciones entre los países con frontera común para el logro de objetivos compartidos. Bajo el mandato de Sanín, el impulso del Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano fue fundamental para que las iniciativas bilaterales transfronterizas se reprodujeran con Panamá en 1992 y con Ecuador, Brasil y Perú en 1993 (Sainz Borgo, 2007, p. 27).

Aunque durante el ministerio de Sanín fue notable el avance en la integración latinoamericana, principalmente en materia económica, es importante mencionar que también hubo un trabajo dirigido a fortalecer las relaciones con Estados Unidos, que decantó en un incremento sustantivo del comercio con este país. De hecho, Colombia fue el primer país seleccionado para beneficiarse de las preferencias arancelarias a los países andinos. Adicional a los elementos comerciales, y debido al peso que comenzaba a atribuírsele a este tema en la agenda internacional, Colombia, aprovechando su riqueza interna, incluyó dentro de los derroteros de su política exterior un “decisivo impulso a la defensa internacional del medio ambiente y la biodiversidad, así como a las acciones de conservación y desarrollo sostenible de los bosques” (Sanín de Rubio, 1998).

Sanín también promovió la reorganización y modernización administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores y adelantó esfuerzos para fortalecer y despolitizar la carrera diplomática y consular colombiana. Como ministra de relaciones exteriores apoyó la expedición del Decreto-Ley 10 de 1992, que contiene las normas reguladoras del servicio exterior colombiano y establece el concurso público anual para ingresar a la carrera, pero fue criticada por no aplicarlo. Durante los últimos seis meses de su ministerio nombró 57 funcionarios administrativos, de los cuales solo el 12% eran de carrera; y 68 diplomáticos, de los cuales solo el 18% eran de carrera. Si bien esto no es ilegal, iba en contravía de los fines de profesionalización que buscaba el decreto (Ronderos, 1998). De manera complementaria a lo anteriormente mencionado, en 1993 se expidió la Ley 43, que dio cuenta de una evolución del concepto de doble nacionalidad para los colombianos. Esta ley reglamentó el derecho de los colombianos a tener otras nacionalidades y a recuperar la nacionalidad colombiana cuando la hubieran perdido.

Una vez terminado su mandato en la cancillería, Sanín se desempeñó como embajadora en el Reino Unido durante el gobierno de Ernesto Samper; cargo al que renunció, una vez estalló el proceso 8000. También asumió la embajada de España y repitió como embajadora en el Reino Unido bajo el mandato de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010). Fue designada por Iván Duque (2018-2022) como parte de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores y, también, fue candidata presidencial en tres oportunidades: la primera en 1998 como independiente con el Movimiento “Sí Colombia”; la segunda en 2002, por el mismo movimiento; y la tercera, en 2010, a nombre del Partido Conservador (Noemí Sanín, [s.d.]).

EL APORTE DE MARÍA EMMA MEJÍA COMO SEGUNDA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA

El presidente Ernesto Samper nombró a María Emma Mejía, de origen liberal, como la segunda mujer en la historia del país encargada de liderar la política exterior colombiana, entre 1996 y 1998. Al igual que Sanín, Mejía contaba con experiencia en la dirección de diferentes entidades públicas. Se había desempeñado como directora del Fondo de Fomento Cinematográfico durante el gobierno de Betancur, como directora de la Oficina de Asesoría Presidencial para Medellín y se convirtió en la primera mujer embajadora de Colombia en España durante el gobierno de Gaviria. También fue ministra de educación nacional durante la primera parte del mandato de Samper (María Emma Mejía, [s.d.]). Mejía fue nombrada luego que Rodrigo Pardo renunció al Ministerio de Relaciones Exteriores al descubrirse su relación con el dinero del narcotráfico que había ingresado a la campaña presidencial. Su nombramiento llegó justo después de que los Estados Unidos le retiraron la visa a Samper por el proceso 8000, llevándola a fungir a comienzos de 1998 como la primera mujer en ser nombrada ministra delegataria con funciones presidenciales.

Las dificultades con los Estados Unidos marcaron la agenda internacional de Colombia. Los pasos dados en el gobierno anterior con relación a la integración latinoamericana y el mejor posicionamiento de Colombia en la esfera internacional se vieron eclipsados por el tema de las drogas y la financiación de la campaña presidencial con dineros ilícitos. Fruto de estas tensiones, y de la situación interna colombiana, el gobierno volcó sus esfuerzos hacia el logro de la paz a través de la negociación. En este sentido, Mejía logró el apoyo de aliados internacionales como Alemania, México y Venezuela. De esta manera, se estableció un nuevo enfoque de la política exterior de Colombia al lanzar una campaña internacional para humanizar el conflicto armado, haciendo hincapié en los DDHH. Se estableció un diálogo interno e internacional que combinó iniciativas tales como la creación de una comisión para el esclarecimiento de las masacres de Trujillo en el Valle, la instalación en Colombia de una oficina permanente del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DDHH y, la presentación al Congreso para su aprobación el Protocolo II adicional a los IV Convenios de Ginebra (Trejos Rosero, 2012, p. 167).

Por otra parte, Samper asumió la presidencia de los NOAL, pero lejos de las oportunidades y el protagonismo que esto supondría para el país, se desperdició la plataforma que ofrecía este foro. Tres problemas profundizaron la situación: primero, la falta de preparación para enfrentar el compromiso adquirido, en un marco carente de consensos con los partidos y con la sociedad en general, que lo alejaba de convertirse en un compromiso nacional. Segundo, la limitada capacidad de actuación y negociación internacional del país; y tercero, la crisis interna e internacional que atravesaba Colombia, que había impactado profundamente la credibilidad del gobierno y debilitado su capacidad de convocatoria, llevándolo a concentrase en el mantenimiento del poder (Ramírez, 1995, p. 8).

En términos de relaciones bilaterales, Mejía apoyó la realización de convenios de asistencia legal y cooperación judicial con Estados europeos, como España y Francia, y con Estados latinoamericanos como Argentina, Costa Rica, Panamá y Paraguay. En materia comercial, acompañó los acuerdos de Colombia con dos países del Norte de África: Argelia y Marruecos. Con relación al multilateralismo, la ministra promovió la Ley 406 del 24 de octubre de 1997, por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales.

La canciller, ratificando el interés internacional de Colombia en los asuntos medioambientales, legado que había puesto sobre la mesa su homóloga Noemí Sanín, fomentó la aprobación de diferentes convenios y protocolos. Por ejemplo, el 28 de octubre de 1997 Colombia sancionó la ley que certificó el Convenio Relativo a la Organización Hidrográfica Internacional. El 4 de agosto de 1998 el Congreso aprobó la Convención de la ONU de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave y el Convenio Internacional de las Maderas tropicales. Igualmente, el 14 de octubre de 1998 fue validado el Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste Contra la Contaminación Radioactiva (Congreso de la República de Colombia, 1998).

En línea con el énfasis social y en materia de DDHH, ejes priorizados por Samper, la ministra impulsó la aprobación, por el Congreso de la República de Colombia, de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y de varios instrumentos internacionales para la protección de los trabajadores, tales como: el Convenio 144 sobre Consultas Tripartitas para Promover la Aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo; y el Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicalización y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo de la Administración Pública (Congreso de la República de Colombia, 1998).

Una vez finalizado su periodo en el Ministerio, Mejía formó parte como vicepresidente de la fórmula del liberal Horacio Serpa para las elecciones de 1998. El vencedor, el conservador Andrés Pastrana, la invitó a participar en el proceso de paz del Caguán con las FARC-EP, siendo la única mujer del equipo negociador del gobierno. Igualmente, la designó como parte de la Comisión de facilitación Civil con la guerrilla del ELN y, en 1999, la nombró miembro de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Mejía se presentó como candidata independiente, apoyada por el Partido Liberal, a la Alcaldía de Bogotá en 2000 y volvió a presentarse en 2003, sin éxito en ambas ocasiones. En 2009 se desempeñó como Jefe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en Paraguay, responsabilidad que repitió en 2010 en Costa Rica. Fue nombrada Secretaria General de UNASUR (2011-2012) y embajadora de Colombia ante la ONU durante el gobierno de Juan Manuel Santos (María Emma Mejía, [s.d.]).

Durante esta asignación se destacó en su papel como líder del Grupo de Amigos en favor de la Equidad de Género. Desde allí trabajó para hacer más visible el grupo y apalancó la iniciativa para tener una mujer como candidata para Secretaria General de la ONU en la elección de 2017. Durante las audiencias con los aspirantes al cargo incluyó discusiones sobre temas tales como la implementación de la Agenda de Desarrollo Sostenible, mujer, paz y seguridad e inversión al desarrollo. Su contribución fue relevante para reflexionar acerca de la necesidad de abrir más espacios de liderazgo y de toma de decisiones para las mujeres en la organización (Cancillería de Colombia, 2016).

Como se observa, ambas mujeres antes de llegar a ocupar la dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia se habían desempeñado en espacios de toma de decisiones tanto a nivel público como privado. En términos simbólicos, su elección como cabezas de la cancillería colombiana fue significativa, puesto que durante casi dos siglos ninguna mujer había sido designada para ejercer ese cargo. Aunque esto per se no significa que bajo sus mandatos se haya implementado una política exterior centrada en los intereses de género, sus aportes fueron fundamentales para lograr objetivos tales como el apoyo internacional a la salida negociada al conflicto colombiano, así como para establecer relaciones con otros Estados diferentes a los Estados Unidos e incluir la reflexión medioambiental en los derroteros de la política exterior colombiana.

Finalmente, es importante resaltar que, desde la finalización de sus mandatos, ambas se mantuvieron activas en la política. Tanto Sanín como Mejía han hecho parte, en varias ocasiones, de la diplomacia colombiana y han participado en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Sanín compitió en tres oportunidades por la presidencia de la república, desde donde se ejerce la jefatura de las relaciones exteriores, y Mejía no solo ha sido fórmula vicepresidencial, sino que durante su periodo como embajadora de Colombia ante la ONU asumió un liderazgo en favor de la equidad de género en esta institución.

CONCLUSIÓN

A pesar de la presencia de las mujeres en la política exterior, sus aportes muchas veces han sido invisibilizados de manera deliberada o incluidos de forma poco sistemática en el estudio de lo internacional. En el caso colombiano, extensible a otros contextos del globo, el campo de la diplomacia ha estado dominado tradicionalmente por lo masculino y la elección de mujeres no ha redundado necesariamente en un avance ni de la equidad ni de los temas de género.

Aunque Colombia registre un aumento paulatino en la participación de las mujeres en la política exterior, este es un fenómeno que solo se inauguró a finales del siglo XX, como resultado de las luchas feministas que impulsaron un cambio histórico en las sociedades latinoamericanas de la época. No obstante, el país todavía tiene un amplio margen de mejora, extensible a los cargos de máximo nivel decisorio y demás niveles decisorios⁸.

Desde 1821 hasta 1991 ninguna mujer encabezó la cancillería. Por ello, los nombramientos de Noemí Sanín en 1991 y de María Emma Mejía en 1996 constituyen, al menos de manera simbólica, un hecho relevante para entender el rol de la mujer como sujeto que adquiere poder en la toma de decisiones en el espacio público. Además, se erigen como figuras que inauguran una nueva tendencia en Colombia, en la que, desde comienzos de los noventa hasta la actualidad, la mayoría de las jefas de ese ministerio han sido mujeres, pero donde todavía no se ha dado una reflexión sobre la interseccionalidad⁹.

Merece la pena resaltar que los ministerios de Sanín y Mejía se llevaron a cabo en un momento histórico marcado por el fin de la Guerra Fría, pero en coyunturas políticas internas y bajo presidencias bastante diferentes. Sanín asumió el ministerio bajo el mandato de César Gaviria, quien orientó la política exterior colombiana al logro de la inserción del país en los mercados mundiales, evitando los conflictos y aumentando la cooperación internacional. Se adoptó la línea del Respice Varia et Mutabilia y Colombia tuvo una buena relación con los Estados Unidos. Los norteamericanos fueron el principal socio comercial del país y Colombia fue seleccionada como el primer beneficiario andino de las preferencias arancelarias emitidas por los Estados Unidos.

Por su parte, Mejía asumió la cancillería en el mayor momento de convulsión para la presidencia de Ernesto Samper, salpicada por el escándalo del proceso 8000. Esta situación generó una gran tensión en las relaciones con los Estados Unidos, volviendo a narcotizar la agenda bilateral, y generando un retroceso en el proceso de integración y en el mejor posicionamiento de Colombia a nivel internacional. Por ello, este gobierno tuvo una política exterior más cercana al Respice Similia, centrada en los DDHH y la humanización del conflicto interno.

Es importante señalar que durante el desarrollo de estos dos periodos presidenciales se establecieron una serie de instituciones, tales como la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, la Constitución del 91 y el establecimiento de la Dirección Nacional para la Equidad de las Mujeres, que ampliaron los espacios y fomentaron la participación política de las mujeres, inclusive en los ámbitos de máximo nivel decisorio.

A pesar de las diferencias contextuales Sanín y Mejía, como ministras de relaciones exteriores de Colombia, confluyeron en los esfuerzos de diversificación de los aliados (más allá de los Estados Unidos); de la agenda internacional (más allá del problema de las drogas); del compromiso con la paz; y del trabajo sobre la protección del medio ambiente.

Sanín impulsó el mandato constitucional de la integración con América Latina y el Caribe. Fue de gran relevancia la firma del acuerdo del G-3, el acuerdo de integración con Chile y el establecimiento de las Comisiones Vecinales con Venezuela, Panamá, Perú, Ecuador y Brasil. Por su parte Mejía, aunque tuvo un desempeño más discreto en la promoción de los ejercicios de integración, promovió importantes acuerdos de asistencia legal y cooperación judicial con Argentina, Costa Rica, Panamá y Paraguay.

En términos de aliados, Sanín propició las buenas relaciones con los Estados Unidos, pero también amplió los diálogos con la Europa comunitaria con relación a la lucha contra el narcotráfico. Fue clave en la normalización de las relaciones con Venezuela y fortaleció la relación comercial con Centroamérica y la Cuenca del Pacífico. A su vez, Mejía impulsó el comercio con países africanos, como Argelia y Marruecos, y fue central logrando el apoyo de países como Alemania, México y Venezuela en la búsqueda interna de caminos de paz a través de la negociación.

Justamente la búsqueda de la paz fue un tema característico de ambas cancilleres, puesto que las dos ministras adelantaron buenos oficios no solo para posibilitar los diálogos entre el gobierno y las guerrillas, sino que sus gestiones contribuyeron a que los acercamientos se pudieran dar con la participación de países facilitadores, especialmente de Venezuela.

De igual manera, el tema medioambiental fue relevante tanto para Sanín como para Mejía. Se destaca que en ministerios anteriores no había existido un interés particular por abordarlo y, desde sus posiciones, se introdujo por primera vez la preocupación por la protección del medio ambiente y de la biodiversidad, con proyección internacional. Esta fue una de las áreas estratégicas sobre las cuales el ministerio de Sanín creó mecanismos internos de evaluación y seguimiento y; Mejía jugó un rol clave en el fomento de la aprobación interna de diferentes convenios y protocolos internacionales.

Sin embargo, y sin desconocer sur aportes, no puede decirse que desde su rol como jefas del ministerio hayan impulsado el posicionamiento de los intereses de género como eje rector de sus directrices. Sus figuras pueden entenderse desde el ejercicio de la representación descriptiva, que hace referencia a la presencia femenina en puestos de elección popular y/o de toma de decisiones, pero no desde la descripción sustantiva, encaminada a generar cambios cualitativos en los procesos de designación o los resultados de la política, incluyendo la promoción activa de la igualdad de género.

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• 1
  Los estudios académicos sobre el tema muestran que es más frecuente encontrar mujeres ministras en áreas como la salud o los asuntos sociales, que en carteras como la de economía o la de relaciones exteriores (Atchison; Down, 2009; Krook; O’Brian, 2012).
• 2
  Carolina Barco (2002-2006), María Consuelo Araujo (2006-2007), María Ángela Holguín (2010-2018), Claudia Blum (2019-2021) y Martha Lucía Ramírez (2021-2022).
• 3
  Durante el siglo XX, solo presidentes como Alfonso López Michelsen (1974-1978), Belisario Betancur (1982-1986) y matizadamente Ernesto Samper (1994-1998), adelantaron una política exterior guiada por el Respice Similia (mirar a los semejantes).
• 4
  En el gobierno de Betancur se iba a iniciar el uso del glifosato para evitar la expansión de los cultivos ilícitos. No obstante, el Ministro de Salud, Jaime Arias, solicitó a expertos internacionales un estudio sobre sus efectos. El informe concluyó que no era posible establecer sus consecuencias, por lo que recomendó no implementarlo. Sin embargo, más adelanto se legalizó su uso por razones de seguridad nacional.
• 5
  Este grupo, fundado en 1983 y conformado por México, Colombia, Panamá y Venezuela, se creó para promover la paz en Centroamérica.
• 6
  Se denominó de esta manera por ser el número del expediente encontrado en la Fiscalía de Cali, correspondiente al allanamiento realizado a las oficinas del contador Guillermo Pallomari, vinculado al Cartel de Cali.
• 7
  La ministra fue clave para materializar la visión internacional del presidente Gaviria, focalizada en la apertura y el desarrollo de relaciones comerciales. Este eje atravesó la relación no solo con varios países de América Latina y el Caribe, e incluso la relación con los Estados Unidos, sino que llevó a Colombia a hacer parte del Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico en 1994.
• 8
  De acuerdo con los datos del Departamento Administrativo de la Función Pública para el 2022, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia contaba con 89 cargos de nivel directivo. Cuatro en el máximo nivel decisorio (Ministro, Viceministro, Secretario General), de los cuales solo el 25% estaban ocupados por mujeres y el 75% por hombres. 85 cargos de otro nivel decisorio (Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Cónsul General Central, Director General de Protocolo, Director Técnico, Director Academia Diplomática y Jefe de Oficina), de los cuales el 36.7% estaba ocupado por mujeres y el 63.3% por hombres (Informe sobre la participación efectiva…, 2022).
• 9
  Sobre este particular debe mencionarse que, solo hasta el 19 de julio de 2022 se designó por primera vez a una mujer indígena, la líder arhuaca Leonor Zalabata, como embajadora de Colombia ante la ONU. En la mayoría de las instancias diplomáticas no resulta mayoritaria la presencia de mujeres, menos aún de mujeres indígenas, negras, raizales, del pueblo Rrom, provenientes de sectores socioeconómicos bajos o con alguna discapacidad, entre otros.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  28 Abr 2025
• Fecha del número
  2025

Histórico

• Recibido
  15 Jul 2024
• Acepto
  12 Ene 2025