Decodificando Narrativas de Políticas Públicas de Turismo no Brasil: uma leitura crítica sobre o turismo de base comunitária (TBC)

Decoding Public Policies Narratives of Tourism in Brazil: a critical reading on community-based tourism (CBT)

Descodificando las Narrativas de las Políticas Públicas de Turismo en Brasil: una lectura crítica sobre el turismo comunitario (TC)

Resumo

Nos últimos anos, o turismo vem sendo interpretado, pelas narrativas oficiais da gestão pública brasileira, como uma via possível para o desenvolvimento socioeconômico e para a inclusão social. Desta forma, muitas experiências vem ocorrendo no mundo com este objetivo, dentre as quais, aquelas relacionadas ao denominado turismo de base comunitária ou TBC, que, em tese, busca o desenvolvimento das localidades turísticas, a partir de premissas centrais de conservação dos recursos naturais, valorização da cultura e protagonismo local. Sob essa inspiração, este artigo tem por objetivo analisar a maneira pela qual as premissas conceituais relativas ao TBC vêm sendo expressas nas narrativas de políticas públicas de turismo, no caso brasileiro, buscando contribuir para a construção de uma linha de base para orientar um debate qualificado sobre o tema, em um cenário pós-pandemia da Covid-19. Para tal, a metodologia adotada partiu de pesquisa bibliográfica e documental, considerando, como universo de análise, as políticas públicas de turismo, no período entre 2003 e 2018. A análise realizada sugere que, apesar de algumas das premissas teóricas que orientam o TBC estarem expressas nos documentos mais recentes, de maneira geral interpretado, predominantemente, pela lógica do mercado nas narrativas de políticas públicas, em contradição com a base teórica, que tem orientado o debate sobre o tema. Assim, considerando essa tendência e, em um cenário de incertezas pós-pandemia da Covid-19, parece evidente o risco de instrumentalização dessa prática nas narrativas oficiais, para atender aos interesses do mercado, por meio do falso discurso de combate às desigualdades sociais.

Palavras-chave
Turismo; Turismo de Base Comunitária; Política pública; Desenvolvimento local

Abstract

For the past few years, tourism has been interpreted by official narratives of public policies in Brazil, as a possible route for socioeconomic development and for social inclusion. Thus, many experiments took place in the world for this purpose and, among them, the community based tourism or CBT, which in theory, seeks the development of tourist locations, based on central premises for the conservation of natural resources, valuing culture and local protagonism. Under this inspiration, this article aims to analyze the way in which the conceptual premises related to CBT has been expressed in the narratives of public tourism policies, in the Brazilian case, seeking to contribute to the construction of a baseline to guide a qualified debate on the topic, in a post-pandemic scenario of Covid-19.Therefore, the methodology adopted was based on bibliographic and documentary research, considering public tourism policies in the period between 2003 and 2018 as the universe of analysis. The analysis suggests that, despite some of the theoretical premises that guide CBT being expressed in the most recent documents, in general, this has been interpreted, predominantly, by the logic of the market in the narratives of public policies, in contradiction with the theoretical basis, which has guided the debate on the theme. Thus, considering this trend in a scenario of post-pandemic uncertainties in Covid-19, the risk of instrumentalising this practice in official narratives seems to be evident, in order to meet the interests of the market, through the false discourse of fighting social inequalities.

Keywords
Tourism; Community-Based Tourism; Public Policy; Local Development

Resumen

En los últimos años, el turismo ha sido interpretado, por narraciones oficiales de gestión pública, en Brasil, como una posibilidad para el desarrollo socioeconómico y para la inclusión social. De esta manera, se dieron muchas experiencias en el mundo con este objetivo y, entre ellas, el turismo comunitario o TBC, que, en teoría, busca el desarrollo de lugares turísticos, desde premisas centrales de conservación de recursos naturales, valorización de la cultura y protagonismo loca. A partir de esa inspiración, este artículo tiene como objetivo analizar la manera por la cual las principales premisas conceptuales relacionadas con TC se han expresado en las políticas públicas de turismo, en el caso brasileño, contribuyendo para la construcción de una línea de base para guiar un debate calificado sobre el tema, en un escenario posterior a la pandemia de Covid-19. Para ello, la metodología adoptada se basó en la investigación bibliográfica y documental sobre las políticas públicas de turismo en el período desde 2003 hasta 2018. El análisis sugiere que, aunque algunas de las premisas teóricas que guían el TBC se expresan en los documentos más recientes, de manera general, es interpretado por la lógica del mercado en las narrativas de políticas públicas, en contradicción con la base teórica, que ha guiado el debate sobre el tema. Por lo tanto, teniendo en cuenta esta tendencia y, en un escenario de incertidumbres pos pandémicas de Covid-19, el riesgo de instrumentalizar esta práctica en las narrativas oficiales parece ser evidente, para satisfacer los intereses del mercado, a través del falso discurso de combatir las desigualdades sociales.

Palabras clave
Turismo; Turismo comunitário; Política pública; Desarrollo local

1 INTRODUÇÃO

Nas últimas três décadas, o turismo vem sendo interpretado na literatura especializada como um fenômeno social, multifacetado e dinâmico que não pode ser dissociado das inúmeras dimensões sociais, econômicas, ambientais, políticas e culturais que caracterizam a sociedade contemporânea. Essas dimensões tanto influenciam como são influenciadas pelas motivações e expectativas de turistas e moradores das localidades onde as experiências turísticas se desenvolvem. Entretanto, não se pode desconsiderar que, de maneira geral, a interpretação do turismo como uma atividade econômica tem dominado as narrativas de políticas públicas e as epistemologias dirigidas às pesquisas sobre o tema, no plano acadêmico. Essa tem sido, também, a principal leitura que vem influenciando a expansão global do turismo, nos últimos anos.

O alcance do turismo, em termos globais, pode ser ilustrado pelos dados mais recentes da Organização Mundial do Turismo (OMT). As informações divulgadas em 2019, e, portanto, referentes ao ano de 2018, período anterior ao início da pandemia da Covid-19, indicam que o número de chegadas de turistas, no plano internacional, naquele ano, ultrapassou a marca de 1,4 bilhão, o que representou um aumento significativo de 72 milhões de turistas em relação ao ano anterior (UNWTO, 2019).

Especificamente com relação ao contexto brasileiro, segundo dados recentes do Ministério do Turismo, publicados em 2020 (com referência ao ano de 2019), foram registradas 6,3 milhões de chegadas de turistas ao país naquele ano (MTUR, 2020), uma tendência que vem se mantendo estável na última década . E, em decorrência desse movimento, o setor vem adquirindo, progressivamente, “status institucional junto à administração pública”, conforme destacado por Lemos (2013, p. 1402).

Nesse sentido, cabe ressaltar que, apesar desse cenário promissor nas últimas décadas e, anteriormente ao início da pandemia da Covid-19, no início de 2020, a pesquisa em turismo, propriamente dita, apenas se consolidou, com maior objetividade, a partir da década de 1980, com o trabalho de pesquisadores de referência sobre o tema, como Murphy (1985) e Krippendorf (1987), entre outros pioneiros nesse campo de investigação. Esses autores, entre outros, passaram a promover, desde então, um debate crítico com relação aos impactos negativos gerados pelo turismo que transcendiam a leitura econômica dominante associada a esse fenômeno contemporâneo multifacetado.

E, nesse contexto, as iniciativas locais de turismo passaram, também, a ser consideradas como focos de análise, sendo discutidas, cada vez mais, na literatura especializada e nas narrativas de políticas públicas, no plano internacional, como vias possíveis para a internalização dos compromissos socioambientais pactuados, globalmente, desde a realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), popularmente conhecida como Rio-92, e, também, como alternativas para a valorização das culturas locais.

Nesse movimento, o denominado turismo de base comunitária (TBC), passou a ser interpretado e debatido na literatura acadêmica e nas narrativas de políticas públicas, como uma alternativa para o desenvolvimento socioeconômico local. Por essa perspectiva, o TBC vem sendo compreendido, em planejamento turístico, como uma via potencialmente transformadora para as dinâmicas socioeconômicas locais e, também, como um caminho para o resgate e fortalecimento das tradições locais. Essa afirmação adquire maior relevância, ainda, no contexto atual, tendo em vista a grave crise que afeta o setor, como resultado da pandemia da Covid-19, o que vem exigindo da gestão pública e, de demais segmentos da sociedade, uma profunda reflexão sobre os caminhos possíveis para a “reinvenção” do turismo em novas bases, considerando a urgência no combate às desigualdades sociais e, a necessidade de internalização da pauta socioambiental, no plano de políticas públicas. Por essa razão, o turismo situado e as propostas relativas ao TBC tendem a adquirir, cada vez mais, visibilidade no debate sobre o turismo, no contexto pós-pandemia da Covid-19.

Tendo em vista esse cenário, cabe a questão: Como as premissas do TBC vêm sendo expressas nas narrativas de políticas públicas de turismo no Brasil? Com base nessa questão inspiradora e, considerando a urgência de se pensar caminhos para o turismo, em bases sustentáveis, no contexto pós-pandemia da Covid-19, o presente artigo objetiva analisar, ainda que preliminarmente, a maneira pela qual as principais premissas conceituais relativas ao TBC, vêm sendo expressas nas políticas públicas de turismo no Brasil, entre 2003 e 2018.

Para responder a esse objetivo, o percurso metodológico adotado se baseou em pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica, de caráter exploratório foi realizada por meio do metabuscador Portal de Periódicos CAPES/MEC, entre 2003 e 2018, utilizando-se para tal, a terminologia chave de busca “turismo de base comunitária”.

Com esse direcionamento e, com o intuito inicial de se buscar interpretar como esse tema vem sendo discutido no âmbito do debate teórico nacional, foram mapeados os artigos científicos revisados por pares, e publicados em português, nas bases nacionais, para assim, se apreender algumas pistas, com relação às peculiaridades do debate nacional sobre o TBC. Com esse encaminhamento, foi considerada para análise, nesse recorte, a produção acadêmica entre 2003 (ano de criação do Ministério do Turismo - MTur) e maio de 2018, ano de início do Plano Nacional de Turismo 2018-2022, o último documento setorial orientador em políticas públicas, ainda vigente, no caso brasileiro.

Com base nessa metodologia, foram identificadas dezesseis produções acadêmicas nacionais (APÊNDICE 1) que orientaram a construção de uma matriz-síntese sobre as premissas conceituais associadas ao TBC no Brasil, e que inspiraram, subsequentemente, a leitura dos Planos Nacionais de Turismo do Brasil, entre 2003 e 2018.

Complementarmente à pesquisa bibliográfica, foi realizada a pesquisa e análise documental, considerando as políticas públicas de referência em planejamento turístico no mesmo recorte temporal, envolvendo, assim, quatro Planos Nacionais de Turismo (PNT), publicados no período mencionado. São eles: o Plano Nacional de Turismo 2003-2007 (MTUR, 2003); o Plano Nacional de Turismo 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão (MTUR, 2007); o Plano Nacional de Turismo 2013-2016: O turismo fazendo muito mais pelo Brasil (MTUR, 2013); e, o atual Plano Nacional de Turismo 2018-2022: Mais emprego e renda para o Brasil (MTUR, 2018).

As informações obtidas foram sistematizadas em uma matriz-síntese e, a partir de então, essas foram interpretadas por meio de uma adaptação da técnica de análise de conteúdo (Bardin, 2016), tendo como suporte o software de gerenciamento e análise de dados, ATLAS.ti.

Para uma melhor compreensão da pesquisa realizada, o presente artigo está organizado em cinco seções, além dessa introdução: i) breve balizamento teórico sobre o TBC; ii) interpretação do TBC na literatura nacional especializada; iii) síntese sobre as políticas públicas de turismo entre 2003 e 2018, para embasar o debate; iv) leitura crítica dos planos nacionais de turismo com relação às principais premissas de TBC; v) reflexão síntese para inspirar o debate futuro sobre o TBC no Brasil, no horizonte pós-pandemia da Covid-19.

2 PARA INTRODUZIR A REFLEXÃO SOBRE O TURISMO DE BASE COMUNITÁRIA

O reconhecimento do turismo como um fenômeno contemporâneo de alcance global, mas com evidentes e, frequentemente, graves implicações nas dinâmicas locais, vem sendo debatido, principalmente a partir da década de 1980, por autores como Murphy (1985) e Krippendorf (1984), entre outros.

Mas a reflexão sobre o turismo e suas implicações para as populações locais, com foco específico nos problemas dele advindos e, nos benefícios resultantes do desenvolvimento turístico, em bases sustentáveis, teve a influência do movimento ambientalista, no plano global e está na origem das discussões acerca do que muitos autores passaram a denominar, a partir de então, como “turismo responsável ” ou “turismo sustentável ”, em conexão aos debates mais amplos em curso, inspirados na crítica aos modelos vigentes e insustentáveis de desenvolvimento. Dessa maneira, a noção de sustentabilidade turística passou a ser, progressivamente, incorporada à reflexão acadêmica e às práticas do movimento social, por via de três eixos de análise: o ecológico, o sociocultural e o econômico (WTO, 1993). A partir da influência do movimento social, desde então, vem sendo reafirmado o compromisso global com relação à autonomia e aos direitos das populações tradicionais e/ou locais, preservando-se os seus valores de origem e buscando-se salvaguardar o desenvolvimento das localidades turísticas, em bases sustentáveis. Esses são, também, alguns dos princípios aprovados na Carta do Turismo Sustentável , pactuada em 1995, que defende que a prática turística deve se fundamentar em critérios de sustentabilidade social, econômica, ética e ecológica, ou seja, deve ser capaz de integrar, eticamente, natureza e cultura. Nesse documento, percebe-se, claramente, a compreensão do turismo como fenômeno social e nele também está expressa a necessidade de se valorizar e conservar os recursos naturais e culturais das localidades visitadas.

Pode-se afirmar, assim, que a partir das décadas de 1980 e 1990, temas como conservação da biodiversidade e valorização das culturas locais passaram a adquirir maior visibilidade e alcance no debate global, também no que se refere ao planejamento do turismo (Ruschmann, 2010). Isso como consequência dos debates iniciados sobre as pautas socioambientais nas décadas de 1960 e 1970, que culminaram na realização da Rio-92, um marco histórico e sem precedentes, para o delineamento de caminhos na direção de sociedades sustentáveis (Irving, Azevedo & Lima, 2018).

Mas apesar dessa tendência global e da relevância acadêmica atribuída ao tema em anos recentes, é importante mencionar, também que, a expressão turismo de base comunitária (ou community-based tourism, em inglês) já vinha sendo utilizada na literatura especializada internacional desde a década de 1980. Nesse sentido, o TBC representaria, em tese, uma via para a conexão entre os moradores de uma dada localidade turística com a sua própria origem, representando, ainda, uma alternativa local para o enfrentamento da dinâmica da globalização e seus efeitos em muitas áreas com essa vocação. E tendo essa leitura como inspiração, muitos projetos passaram a ser desenvolvidos com esse direcionamento, em todo o mundo, desde então. Mas, foi somente a partir da década de 1990 que iniciativas com esse objetivo passaram a ser implementadas, de fato, em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, de acordo com Irving et al (2018).

Pode-se afirmar ainda que, no cenário nacional, as experiências de TBC começaram a surgir, “organizadas independentemente de ações públicas (...) por meio de organizações não governamentais e pesquisadores do tema” (MTUR, 2010, p. 17). E, em sua fase inicial, o TBC, no Brasil, “trazia em sua expressão um sentido marginal, periférico e até mesmo romântico, diante das perspectivas de um mercado globalizado e ávido por estatísticas e receitas” (Irving, 2009, p. 108).

Entretanto, com a expansão gradual desse tipo de iniciativa no país, um esforço para o balizamento teórico sobre o tema passou a mobilizar, também, a academia, no sentido de assegurar um marco conceitual consistente dirigido ao TBC. E, embora não haja uma definição amplamente aceita e/ou consensual sobre TBC, no caso brasileiro, algumas perspectivas teóricas iluminam o debate nacional e as narrativas de políticas públicas com esse enfoque, conforme discutido na literatura especializada e como será contextualizado, brevemente, a seguir.

3 PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE O TBC NA LITERATURA NACIONAL

Partindo-se da literatura nacional especializada, analisada em maior profundidade para esse artigo, pode-se afirmar que, no Brasil, o TBC vem sendo interpretado, a partir de uma leitura que privilegia, prioritariamente, o protagonismo da população local, na medida em que essa “passa a oferecer produtos e/ou serviços aos visitantes, tendo como principais impactos a valorização local, a geração de benefícios econômicos e a oportunidade de estreitamento de laços afetivos entre os moradores” (Babtista & Moreira, 2017, p. 200). Ainda segundo esses autores, nesse caso, moradores das localidades turísticas são entendidos como os reais protagonistas do processo e “atuam em conjunto para que todos os membros da comunidade possam ganhar com a atividade” (Ibidem). Assim, o protagonismo local, a primeira premissa conceitual aqui analisada, representa, em tese, uma das premissas centrais do processo e essa é a perspectiva adotada por muitas das publicações de referência nesse debate (Babtista & Moreira, 2017; Ferreira, 2014; Macedo, Medeiros, Azevedo & Alves, 2011; Irving, 2009, entre outros).

Por essa ótica, o TBC “resulta do sentimento de pertencimento e do poder de influência sobre os processos de decisão” (Irving, 2009, p. 112). Essa percepção é também compartilhada, em parte, por outros autores de referência como Silva, Ramiro e Teixeira (2009), para os quais o TBC, por essa razão, deve ser “baseado na autogestão e no associativismo/cooperativismo” (Silva, Ramiro & Teixeira, 2009, p. 362). Considerando a importância da autogestão no processo, a segunda premissa conceitual aqui analisada, Maldonado (2009, p. 31) defende, no TBC, a “autogestão sustentável dos recursos patrimoniais comunitários, de acordo com as práticas de cooperação e equidade no trabalho e da distribuição dos benefícios gerados pela prestação dos serviços turísticos”. Esse processo de autogestão dos serviços e/ou dos produtos locais é enfatizado, também, como premissa do TBC por autores como Meguis, Farias, Viana e Hamoy (2015), que consideram fundamental que, além da autogestão, nessas iniciativas seja assegurado o compromisso de distribuição dos benefícios econômicos gerados pelo turismo nas localidades onde este se desenvolve, de maneira mais equitativa possível.

O compromisso de geração de benefícios econômicos para as populações locais é também discutido em outras publicações acadêmicas e pode ser considerado como a terceira premissa conceitual associada ao TBC, na literatura nacional especializada. Assim, autores como Babtista e Moreira (2017, p. 200) argumentam que um dos principais resultados do TBC deve ser, exatamente, a “geração de benefícios econômicos e, a oportunidade de estreitamento de laços afetivos entre os moradores, que atuam em conjunto para que todos os membros da comunidade possam ganhar com a atividade”. Da mesma forma, Macedo et al. (2011, p. 444), complementam o argumento anterior, quando afirmam que o TBC deve ser entendido “como toda forma de organização com base na especialidade (...) dos recursos pertencentes à comunidade”, o que reforçaria, segundo Bartholo (2009, p. 51), “os padrões relacionais interpessoais nos serviços turísticos ali implementados”. E essa seria, portanto, uma condição fundamental para que a vivência em TBC possa acontecer.

Cabe ressaltar ainda que, segundo Bursztyn, Bartholo e Delamaro (2009, p. 86), o TBC “busca se contrapor ao turismo massificado, requerendo menor densidade de infraestrutura e serviços e buscando valorizar uma vinculação situada nos ambientes naturais e na cultura de cada lugar”. Esse movimento para a valorização da cultura local representa, portanto, a quarta premissa conceitual do TBC analisada, segundo a literatura nacional especializada, pesquisada para a construção desse artigo. Por essa interpretação, o TBC deve ser entendido em contraposição ao denominado turismo de massa, principalmente em virtude das experiências turísticas de TBC acontecerem, na maioria das vezes, em localidades de menor porte, a partir do reconhecimento das tradições e das culturas locais. Isso porque esses locais, onde a prática turística se desenvolve, são frequentemente habitados por populações tradicionais, como pescadores artesanais, ribeirinhos, agricultores locais, quilombolas, pantaneiros, ou indígenas que, segundo alguns autores, poderiam, em tese, compor os “arranjos produtivos locais, possuindo o controle efetivo das terras e das atividades econômicas associadas à exploração do turismo” (Coriolano, 2009, p. 282). Essa perspectiva de análise se alinha às ideias de outros autores, como Gómez, Falcão, Castillo, Correia e Oliveira (2015, p. 1214), que defendem ser “as vivências oferecidas aos turistas, como o plantio, a pesca, a participação em cerimônias locais e, a hospedagem na casa dos moradores da região” essenciais para o desenvolvimento dessas localidades turísticas e para o êxito de iniciativas de TBC, argumento compartilhado também por outros autores como Mano, Mayer e Fratucci (2017).

O compromisso com a conservação dos recursos naturais representa a quinta premissa do TBC reconhecida na literatura nacional. Nesse sentido, Loureiro e Gorayeb (2013, p. 15) discorrem sobre as questões relacionadas à responsabilidade socioambiental nas localidades onde o TBC acontece, enfatizando, especificamente, a importância da “preservação dos ecossistemas locais, por meio da educação ambiental trabalhada nos roteiros”. A mesma opinião é compartilhada por autores como Sansolo e Bursztyn (2009, p. 150), para os quais, a conservação dos recursos naturais, esses entendidos como “base da subsistência de diversas comunidades”, é também enfatizada como premissa fundamental, na perspectiva teórica associada ao TBC. Essa compreensão decorre do reconhecimento do contexto de megadiversidade biológica do país, o que torna, ainda mais relevante, o compromisso com a proteção da natureza, notadamente, nas localidades onde o turismo se desenvolve e onde residem populações tradicionais.

Nesse contexto, Irving (2009) menciona a relevância da dimensão relacional do TBC, essa materializada pela oportunidade do real encontro entre turistas e moradores locais. Assim, o real encontro entre visitantes e visitados é também considerado como uma das premissas teóricas, no caso dessa prática, tendo em vista ser o TBC, por pressuposto, uma experiência dialógica, essencial para o fortalecimento de laços afetivos, entre visitantes e visitados e, para o êxito de uma vivência real, do contexto local. E, no caso da experiência do encontro no TBC, é importante que se compreenda que, para que esse se materialize, é essencial que, moradores locais e turistas atuem “simultaneamente como agentes, sujeitos e objetos no processo” e, que esse encontro seja compreendido como uma “troca subjetiva entre ‘quem chega’ e ‘quem está’ no lugar turístico” (Irving, 2009, p. 117).

Babtista e Moreira (2017) reafirmam, também, a importância da dimensão relacional no debate sobre o tema. Grimm, Sampaio e Betti (2017, p. 156) reforçam esse argumento, ao enfatizarem que o TBC possibilitaria, em tese, uma relação mais intensa entre visitantes e visitados, o que poderia contribuir, por sua vez, para a melhoria da “autoestima dos autóctones (...), para que percebam e valorizem seus modos de vida, mesmo quando estes se encontram distanciados dos padrões de consumo próprios da vida tipicamente urbana”.

Mas para além das premissas anteriormente identificadas, o TBC vem sendo, também interpretado, na literatura nacional, como uma alternativa capaz de “apontar caminhos frutíferos para a melhoria da qualidade de vida e do bem-estar da população receptora” (Burgos & Mertens, 2015, p. 63), uma compreensão também compartilhada por Grimm, Sampaio e Betti (2017), entre outros autores. Nesse sentido, o compromisso com a melhoria da qualidade de vida e o bem-estar das populações dos lugares turísticos se configura, complementarmente, também, como premissa conceitual, no caso do TBC, segundo a literatura nacional especializada.

Em síntese, considerando-se as diversas perspectivas teóricas anteriormente discutidas na literatura nacional sobre o TBC, algumas premissas parecem orientar essa discussão de maneira recorrente, no caso brasileiro: a) o protagonismo local, b) a autogestão, c) a geração de benefícios econômicos para as populações locais, d) a valorização da cultura local, e) o compromisso de proteção da natureza, f) a oportunidade do encontro entre visitantes e visitados, e g) o compromisso de melhoria da qualidade de vida e bem-estar das populações locais.

Essas premissas conceituais conectadas ao TBC serviram como inspiração para a interpretação das narrativas oficiais de políticas públicas, expressas nos Planos Nacionais de Turismo, no período entre 2003 a 2018, conforme anteriormente enunciado como o objetivo deste artigo. As políticas públicas em análise serão, resumidamente, descritas, a seguir.

4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL: UMA SÍNTESE PARA CONTEXTUALIZAR O DEBATE EM FOCO

Como anteriormente contextualizado, em razão da sua expansão em âmbito global e, mais especificamente, no cenário nacional, o turismo vem sendo, progressivamente, reconhecido, pela gestão pública, no caso brasileiro, como um vetor potencial relevante para o desenvolvimento do país. Assim, políticas públicas vêm sendo formuladas e implementadas para regulamentar e incentivar o setor, sendo essas, muitas vezes, traduzidas em objetivos e metas dirigidas a atenuar os desníveis socioeconômicos, considerando ações estratégicas com esse direcionamento, como a geração de emprego e renda, iniciativas para a redução das desigualdades regionais e, para a distribuição da renda, nacionalmente.

Esses compromissos vêm sendo, gradativamente, internalizados no âmbito das intencionalidades expressas nas narrativas de políticas públicas de turismo do país, principalmente, a partir da criação do Ministério do Turismo, em 2003, e, posteriormente, por meio dos Planos Nacionais de Turismo, concebidos entre 2003 e 2018, cujos principais objetivos estão sistematizados no Quadro 1, a seguir:

Quadro 1
Matriz-Síntese dos objetivos dos Planos Nacionais de Turismo no Brasil (2003 a 2018)

Documento	Ano	Objetivos
PNT 2003-2007: Diretrizes, Metas e Programas	2003	Desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando as diversidades regionais, culturais e naturais; Estimular e facilitar o consumo do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional.
PNT 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão	2007	Promover o turismo com um fator de inclusão social, por meio da geração de trabalho e renda e pela inclusão da atividade na pauta de consumo de todos os brasileiros; Desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando as diversidades regionais, culturais e naturais; Fomentar a competitividade do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional e atrair divisas para o País.
PNT 2013-2016: O Turismo fazendo muito mais pelo Brasil	2013	Preparar o turismo brasileiro para os megaeventos; Incrementar a geração de divisas e a chegada de turistas estrangeiros; Incentivar o brasileiro a viajar pelo Brasil; e Melhorar a qualidade e aumentar a competitividade do turismo brasileiro.
PNT 2018-2022: Mais emprego e renda para o Brasil.	2018	Fortalecer o processo de regionalização do turismo nacional; Investir na melhoria da qualidade e competitividade do turismo; Incentivar a inovação no setor; Promover a sustentabilidade no turismo.

• Fonte: Elaborado pelos autores (2021), com base nas narrativas dos Planos Nacionais de Turismo (PNT).

O quadro anterior sintetiza os objetivos dos quatro PNT das últimas duas décadas no Brasil que traduzem, de alguma maneira, as ideologias e intencionalidades das políticas de turismo no país, principalmente após a criação do MTur¹, em 2003, durante o governo Luís Inácio Lula da Silva (2003-2011). Importante mencionar que, nesse mesmo ano foi publicado o PNT 2003-2007: Diretrizes, Metas e Programas (MTUR, 2003), um marco para o setor, que buscou orientar ações de promoção, marketing e apoio à comercialização do produto turístico brasileiro, no mundo, com ênfase no estímulo ao desenvolvimento econômico, na redução das desigualdades sociais e, na utilização sustentável dos recursos naturais e culturais do país.

No PNT 2003-2007, foi enfatizada a opção por um modelo de gestão pública descentralizada e participativa, com a finalidade de acelerar o desenvolvimento socioeconômico do país. Mas apesar desse documento ser considerado como um instrumento inovador para o desenvolvimento do setor turístico nacional, à época (exatamente pela opção pelo modelo de gestão descentralizada), enfatizando a relevância da participação dos diversos atores estratégicos do turismo no processo, poucos foram os seus reais resultados para o desenvolvimento do turismo nacional, neste período, conforme discutido por Lima e Irving (2018).

Na cronologia de políticas públicas de turismo no Brasil, após o PNT 2003-2007, em 2007, o governo federal publicou o Plano Nacional de Turismo 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão (MTUR, 2007), que buscou dar prosseguimento ao processo de gestão descentralizada para o setor, além de pretender ampliar o entendimento da sociedade sobre o turismo como fator de desenvolvimento socioeconômico do país (Lima, 2014; Lima; Irving, 2018). Com isso, repetia-se o discurso do plano anterior, objetivando o fomento ao turismo, para a geração de empregos, para o desenvolvimento do país e para a inclusão social, em sentido amplo (Silva, 2012). Nesse contexto, as metas estabelecidas para o quadriênio 2007-2010, traduziam, notadamente, “a concepção dada ao turismo, qual seja, de instrumento de crescimento econômico e, portanto, essencialmente quantitativo” (Vilani, 2012, p.68).

Esse mesmo discurso oficial foi reproduzido no PNT 2013-2016: O Turismo fazendo muito mais pelo Brasil (MTUR, 2013), o terceiro plano setorial para o turismo nacional, lançado em 2013, durante o governo de Dilma Rousseff (2011-2016), após um interstício de três anos, em relação ao plano anterior. Nesse documento, foram estabelecidas metas, mais uma vez audaciosas e, excessivamente, otimistas para o período, que se caracterizou pela realização dos megaeventos no país: a Copa do Mundo da FIFA (2014) e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos de Verão (2016). Segundo esse Plano, esses megaeventos deveriam contribuir para o desenvolvimento do turismo nacional, embora o texto do documento não tenha deixado claro como mitigar os possíveis danos (ambiental e cultural) gerados pelo aumento projetado para o setor, nos anos seguintes.

Nessa breve retrospectiva de políticas públicas setoriais, após uma lacuna de dois anos, considerando o período de vigência do PNT 2013-2016, em 2018, foi lançado o atual PNT 2018-2022: Mais emprego e renda para o Brasil (MTUR, 2018), já durante o atual governo do presidente Jair Bolsonaro. Da mesma forma que no plano anterior, as metas estabelecidas para aquele quadriênio, foram, também, extremamente audaciosas para o setor do turismo no país, mesmo em se considerando o cenário pré-pandemia da Covid-19. Isso porque, nele foram estabelecidas quatro metas visando à ampliação do número de turistas estrangeiros que chegariam ao país, de 6,5 milhões (em 2019 foram registradas 6,3 milhões de chegadas internacionais) para 12 milhões, em 2020, buscando incrementar, também, a receita gerada, de US$ 6,5 bilhões para US$ 19 bilhões, no mesmo período. O Plano prevê ainda, o estímulo ao aumento do número de viagens de brasileiros no próprio país, buscando atingir a meta de 100 milhões de viagens nacionais, em 2020, além da criação de mais dois milhões de novos empregos no setor.

Dessa forma, uma vez mais, mesmo sem considerar as incertezas geradas pela pandemia da Covid-19, que certamente terão impactos significativos nas projeções delineadas, as metas para o turismo nacional foram projetadas, no PNT 2018-2022, a partir de um cenário de extremo otimismo, sem considerar que a efetividade das ações previstas dependeria de um contexto de estabilidade política e de garantia para a sua continuidade, no plano institucional, conforme discutido por Lima e Irving (2018), o que parece não ser o caso da conjuntura econômica e política, em curso no país, desde então.

Assim, tendo como base as narrativas dos PNT entre 2003 e 2018 e, com a intenção de responder ao objetivo proposto neste artigo, pretende-se apresentar, a seguir, uma breve análise destes planos, buscando-se interpretar, ainda que preliminarmente, como as principais premissas do TBC, no Brasil, vêm sendo expressas nesses instrumentos de políticas públicas de turismo.

Entretanto, nesse contexto cabe ressaltar que os debates sobre o tema são ainda muito recentes no país. E, sendo assim, parte-se do pressuposto que muitas das premissas previamente identificadas com base na literatura nacional especializada estão apenas sutilmente expressas nas narrativas oficiais das políticas públicas setoriais do turismo. Dessa forma, a intenção, nesse caso, seria apenas identificar algumas pistas iniciais sobre o tema que possam contribuir para o delineamento de tendências para o planejamento do TBC, no futuro.

5 AS PREMISSAS DE TBC NAS NARRATIVAS DOS PLANOS NACIONAIS DE TURISMO ENTRE 2003 E 2018

A partir da base conceitual que orienta o debate sobre o turismo de base comunitária, anteriormente contextualizada, busca-se analisar, a seguir, ainda que sinteticamente, como as premissas a ele associadas estão expressas nas narrativas dos PNT, no período de 2003 a 2018, previamente descritas. Para tanto, foi construída uma matriz-síntese para orientar essa leitura, apresentada no Quadro 2, a seguir:

Quadro 2
Matriz-síntese sobre as premissas do TBC nos Planos Nacionais de Turismo do Brasil (2003-2018)

Premissas de TBC	PNT 2003/2007	PNT 2007/2010	PNT 2013/2016	PNT 2018/2022
Protagonismo local	O turismo é compreendido como um “mecanismo instigador” capaz de fortalecer a autoestima nacional e das comunidades onde ele ocorre.	O protagonismo local se expressa pela promessa de ações dirigidas a participação do ator local para o desenvolvimento sustentável do turismo.	No documento, alguns trechos sugerem o incentivo ao protagonismo local através de práticas de TBC.	Os atores locais são reconhecidos como protagonistas e, portanto, incentivados a participarem do turismo de base local.
Autogestão	A leitura do plano sugere a criação de um modelo de gestão pública descentralizada e participativa, mas não destaca o ator local.	Este plano mantem a inspiração do modelo de gestão descentralizada proposto anteriormente, mas sem citar o termo autogestão.	É expresso o incentivo ao associativismo, ao cooperativismo e ao empreendedorismo para o desenvolvimento local.	É destacada a importância de ações que incitem a participação de produtores locais na cadeia produtiva do turismo.
Geração de benefícios econômicos	Os benefícios econômicos são entendidos como decorrentes da geração de emprego e ocupação, mas sem enfatizar a inclusão da população local.	Nesse plano, não parece claro como os benefícios econômicos advindos do turismo favoreceriam também os atores locais.	É mencionada a inserção de produtos e serviços locais na cadeia produtiva do turismo para geração de renda local.	O turismo de base local é entendido como uma via possível para beneficiar os produtores locais, por meio da geração de renda.
Valorização da cultura local	A diversidade cultural é interpretada como essencial para o avanço do país e como potencial regional ainda a ser explorado.	O resgate e a preservação dos valores e da diversidade cultural são incentivados com o objetivo de ampliar a oferta turística nacional.	A valorização da cultura e do modo de vida local são expressos como elemento essencial para o desenvolvimento das iniciativas de TBC.	A valorização da cultura regional/local é reafirmada como condicionante para o sucesso das iniciativas de turismo de base local (TBL).
Proteção da natureza	A diversidade natural do país é interpretada como potencialidade turística a ser explorada.	A conservação do patrimônio natural é expressa como um compromisso também para as populações locais.	Segundo este plano, a defesa do “meio ambiente” seria fundamental para o turismo no país.	O estímulo à proteção da natureza é expresso como prioritário no âmbito do turismo de base local.
Oportunidade do encontro	Não há menção clara sobre a importância da dimensão relacional do turismo apenas pistas de uma possível interação entre membros da cadeia produtiva do turismo.	Não há menção direta à dimensão dialogal/encontro no turismo.	A leitura indica apenas a importância da hospitalidade do brasileiro mas sem priorizar a interação entre visitante-visitado.	Este encontro se efetuaria a partir da comercialização de produtos locais, um diferencial para o visitante, mas não para o local.
Melhoria da qualidade de vida e bem-estar	A melhoria da qualidade de vida dos grupos locais e turistas se refere ao investimento em infraestrutura básica.	Um dos objetivos é priorizar o bem-estar social como fator de fortalecimento da cidadania.	A qualidade de vida seria alcançada através da geração de novos empregos e ocupações possibilitadas a partir do desenvolvimento do turismo.	A promoção de melhoria da qualidade de vida é referida como resultado do desenvolvimento local pelo viés do turismo de base local.

• Fonte: Elaborado pelos autores (2021), com base na leitura dos PNT (2003-2007; 2007-2010; 2013-2016; 2018-2022).

A partir de uma breve leitura da matriz anterior é possível apreender algumas pistas sobre como vêm sendo, progressivamente, delineadas e expressas as premissas, do TBC, ainda que indiretamente, nos Planos Nacionais de Turismo analisados.

No que se refere ao primeiro deles, o PNT 2003-2007 (MTUR, 2003), é possível afirmar que o texto não faz qualquer referência direta ao TBC, seja em termos conceituais e/ou operacionais. Em outras palavras, até 2003, não havia ainda, por parte da gestão pública, uma intencionalidade clara com relação ao TBC, no Brasil, mesmo já tendo sido registradas na literatura especializada, na mesma época, referências às práticas turísticas com esse enfoque. Ainda assim, o Plano expressa a opção pela gestão descentralizada e reconhece a importância da participação social no processo. Nesse sentido, o reconhecimento desse modelo de gestão, como alternativa em planejamento turístico representaria, em tese, uma sinalização indireta, no sentido da afirmação das dinâmicas regionais em planejamento (e, por consequência, locais), uma condição essencial para que o TBC pudesse ser contemplado, em políticas públicas, subsequentemente.

Com relação ao compromisso de proteção da natureza, no PNT 2003-2007 (MTUR, 2003), o turismo é reconhecido como um caminho para a valorização e a conservação do patrimônio natural do país, mas não fica claro, nesse documento, como e através de que medidas isso seria possível. Em outros trechos do documento, há também sinalizações sobre o reconhecimento da diversidade natural, assim como da cultural do país, essas entendidas como potencialidades turísticas pela lógica do mercado, ou ainda, a serem exploradas, economicamente, para o desenvolvimento nacional. Muito embora a importância da conservação da biodiversidade seja reconhecida nessa política de turismo, não há ainda indicações claras sobre o papel dos atores locais, nesse processo.

Por sua vez, o compromisso de geração de benefícios econômicos para as populações das localidades turísticas, uma outra premissa do TBC, é enfatizada, nesse dispositivo, por meio da menção à necessidade de distribuição equitativa da renda no Brasil, além da geração de emprego. Segundo este documento, reconhece-se, também, o potencial turístico (diversidade natural e cultural) ainda não explorado no país. Segundo essa perspectiva, haveria, por pressuposto, um vasto potencial, em termos de patrimônio, a ser ainda identificado para o uso turístico, no país. E, embora o TBC, nesse caso, não tenha sido mencionado, diretamente no documento, por meio dessa narrativa poderia se configurar, no futuro, como uma via potencial para a valorização e uso desse patrimônio, no sentido de geração de renda e oportunidades e para a geração de benefícios econômicos para as populações locais.

No sentido de assegurar esses benefícios econômicos, o plano propõe a criação de um modelo de gestão pública descentralizada e participativa que pudesse atingir, em última instância, os próprios municípios e as dinâmicas locais. Este modelo de gestão envolveria o MTur e demais instituições do setor. Mas não há menção explícita no documento ao compromisso de protagonismo dos atores locais nesse processo e, também, não há referências claras a eventuais ações em apoio/fomento aos empreendimentos endógenos. Mesmo assim, a narrativa dessa política expressa a expectativa de que, por intermédio de experiências turísticas, seria possível promover um movimento para a redução das desigualdades regionais e sociais do país e, também, para a inclusão social.

É possível afirmar ainda que, no PNT 2003-2007, não há pistas claras que indiquem o reconhecimento da dimensão relacional no turismo, premissa teórica associada ao TBC e, também, essencial para o êxito de iniciativas turísticas, em bases sustentáveis, segundo tem sido argumentado na literatura especializada nacional sobre o tema.

No que tange ao tema da melhoria de qualidade de vida e bem-estar, o PNT 2003-2007 (MTUR, 2003) refere-se apenas à necessidade de se investir na qualidade dos serviços de infraestrutura básica, como, por exemplo, abastecimento de água, energia, transporte público, segurança, coleta/destino do lixo e tratamento de esgoto, visando a beneficiar, tanto moradores como visitantes, das localidades turísticas. Esses investimentos contribuiriam, em tese, para reduzir as desigualdades regionais e sociais, promovendo, complementarmente, a ampliação de oportunidades e recursos para a economia nacional e, por consequência, para a melhoria de qualidade de vida das localidades turísticas.

Tendo em vista essas pistas expressas no PNT 2003-2007, que poderiam indicar alguns encaminhamentos iniciais de políticas públicas para o que atualmente se entende como TBC, o exercício seguinte envolve interpretar como evoluem essas tendências nas narrativas oficiais dos planos subsequentes, a começar pelo PNT 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão (MTUR, 2007).

Nesse segundo documento analisado, pode-se destacar o compromisso da gestão pública com investimentos em infraestrutura para todas as regiões do país, buscando ampliar o potencial receptivo do país. Com essa diretriz, esse Plano foi lançado pelo Ministério do Turismo, como uma ferramenta dirigida a efetivar a inclusão e a participação social dos mais diversos atores estratégicos no processo, através do compromisso de desenvolvimento social e econômico do turismo nacional. Assim, o compromisso de melhoria de qualidade de vida e bem-estar das populações das localidades turísticas estaria, ao menos no âmbito do discurso oficial, internalizado nesse documento, por meio dos programas e ações dirigidas ao turismo nesse quadriênio.

Mas assim como no caso do Plano anterior, no PNT 2007-2010 não há referência direta ao TBC, seja em termos de balizamento conceitual e/ou qualquer outra vertente operacional nesse sentido. No documento são apenas identificadas algumas pistas que sugerem, sutilmente, o reconhecimento de algumas das premissas de TBC conforme será argumentado, a seguir.

No contexto do PNT 2007-2010, entende-se que os atores locais devem compor, por pressuposto, o movimento da roteirização turística, fundamental para a promoção da oferta turística nacional. No entanto, a leitura desse documento sinaliza que a elaboração e a estruturação desses roteiros deveriam estar sob a responsabilidade da iniciativa privada, atribuindo ao MTur o papel de indutor do processo. Nesse caso, não se reconhece, com clareza, o papel do ator local em planejamento do turismo, nem são consideradas, nessa narrativa, estratégias de autogestão, no caso de empreendimentos endógenos, como premissas para o êxito das iniciativas turísticas, conforme tem sido discutido na literatura especializada nacional para o caso do TBC.

Pelas razões anteriormente discutidas, pode-se afirmar que, embora algumas das premissas associadas ao TBC tenham sido indiretamente abordadas nos planos setoriais de turismo, até o PNT 2007-2010, esse não representava ainda, à época, uma prioridade e sequer era mencionado como caminho possível para o desenvolvimento turístico do país, em novas bases.

Nessa retrospectiva analítica é importante mencionar que foi somente em 2013, após um intervalo de quase três anos de interstício com relação ao plano anterior, que foi lançado o PNT 2013-2016: O turismo fazendo muito mais pelo Brasil (MTUR, 2013), quando, pela primeira vez em políticas públicas de turismo foi, de fato, iniciada a discussão sobre o turismo de base comunitária, no país. E, nesse documento, os compromissos de protagonismo local, de valorização da cultura local e de proteção da natureza estão expressos, com clareza, como condições fundamentais para o desenvolvimento do turismo de base comunitária. Pretendia-se, à época, apoiar e fomentar projetos e ações de TBC, com o objetivo de orientar a produção local, melhorando, consequentemente, a qualidade dos serviços prestados, assim como incentivando o associativismo, o cooperativismo e o empreendedorismo nas localidades turísticas. Desta forma, os produtos e/ou serviços locais poderiam estar integrados à cadeia produtiva do turismo, gerando benefícios econômicos para as populações locais e, por pressuposto, promovendo a melhoria da qualidade de vida desses grupos, nas localidades turísticas. Mas apesar disso, algumas pistas no documento sugerem ser a noção de cultura traduzida de maneira simplista, como atrativo turístico ou, ainda, como um item da “cesta de consumo” de viagem, segundo a lógica de mercado. Ou seja, a cultura é interpretada como atrativo para consumo no mercado de viagens, como havia sido o viés interpretativo impresso nas políticas públicas de turismo até aquele momento (Lima & Irving, 2018), o que tende a representar uma clara contradição, com relação a algumas das premissas associadas ao TBC, também e, paradoxalmente, defendidas nesse mesmo documento.

Em sentido amplo, o turismo é interpretado nesse Plano como uma via possível para a inclusão social, não somente pela perspectiva da geração de emprego e renda mas, também, por proporcionar, em tese, a oportunidade de viagem, no próprio país, para um número maior de brasileiros, reconhecendo, para tal, principalmente, o direito do contingente populacional inserido na classe “C”. Por essa linha de raciocínio, o sentido de inclusão tende a ser compreendido nesse PNT, pela perspectiva da ampliação do acesso ao consumo e ao direito à viagem, por esse grupo social.

No que se refere à dimensão relacional do turismo, expressa pela oportunidade da experiência do encontro entre visitantes e locais nas experiências de TBC, o texto do Plano apenas menciona a necessidade do “bem receber”, com relação aos turistas estrangeiros atraídos pelos megaeventos (Copa 2014 e Olimpíadas 2016). Assim, se incorpora, na narrativa oficial, o sentido de hospitalidade como condição para o êxito desses megaeventos, embora não haja nenhuma menção explícita, com relação à qualidade da experiência do encontro no turismo. E, essa oportunidade de um real encontro entre visitantes e visitados, como já discutido anteriormente, constituiria um pressuposto na experiência do TBC. Isso porque se reconhece que a experiência do TBC implica, também, em uma dinâmica relacional, essencial para o êxito dessa prática turística, em bases sustentáveis e, por consequência, para um movimento de transformação social. Ainda assim, é possível afirmar que o PNT 2013-2016, apesar de algumas contradições e de um excessivo otimismo, foi o primeiro documento oficial de políticas públicas setoriais que trouxe, em sua narrativa, alguns delineamentos mais diretos e favoráveis ao desenvolvimento do TBC, no país. Mas seria essa uma tendência em planejamento turístico a partir de então, ou esse direcionamento refletiria apenas um reconhecimento transitório dessa via, no rol de potencialidades para o turismo no país, segundo uma lógica de mercado?

Essa parece uma questão pouco clara nas narrativas oficiais, principalmente quando é analisado o PNT 2018-2022: Mais emprego e renda para o Brasil (MTUR, 2018), atual documento orientador em políticas de turismo, lançado em 2018, e que resultou de uma sequência de avanços e retrocessos no discurso oficial, e que sucedeu a uma lacuna de quase dois anos, em relação ao término do plano anterior (vigente entre o final de 2016 e março de 2018). Nesse documento, a discussão sobre o TBC é traduzida como turismo em base local (TBL), sendo essa conduzida a partir da compreensão da necessidade de reconhecimento da dinâmica local, em planejamento turístico, pelo viés de produção e do mercado. Segundo a narrativa desse Plano, o denominado TBL, é compreendido como uma via alternativa para a “organização para algumas localidades e regiões, onde os produtos e serviços ofertados têm como protagonistas a própria comunidade receptora” (MTUR, 2018, p. 125), o que parece coincidir com uma das premissas teóricas sobre o TBC, notadamente, aquela associada ao protagonismo local, conforme anteriormente discutido, no plano teórico. Entretanto, é importante ressaltar que as terminologias TBC e TBL não são aqui entendidas como sinônimos. A narrativa sobre o TBL, no PNT 2018-2022, parece incidir sobre as práticas associadas aos arranjos produtivos locais, em uma perspectiva operacional e econômica de planejamento turístico, segundo uma clara lógica de mercado. E, a concepção de TBC adotada nesse artigo, segundo a base teórica anteriormente sistematizada e discutida, interpreta essa prática, a partir de uma leitura ética, considerando os compromissos socioambientais como pressupostos para o desenvolvimento do turismo, em bases sustentáveis.

Em síntese, o PNT 2018-2022 reafirma a importância do turismo para o desenvolvimento local e reitera a necessidade de melhoria de qualidade de vida das populações das destinações turísticas por essa via, ao mesmo tempo em que reconhece a necessidade de promoção de diversidade natural e cultural do país. Assim, o denominado TBL é compreendido como alternativa para o desenvolvimento local, e para a diversificação da oferta turística nacional.

Ainda segundo o atual PNT, o MTur deverá orientar e fomentar iniciativas locais de turismo, por meio da “promoção ao apoio técnico, institucional e financeiro necessário ao fortalecimento do protagonismo na execução por estados, Distrito Federal e municípios” (MTUR, 2018, p.125). Essa narrativa orienta, também, as linhas de ação do PNT 2018-2022. Entretanto, não está claro, no documento, como e quais as ações que devem ser empreendidas para tal, muito menos são mencionados quais os setores da gestão pública que serão, de fato, responsáveis para liderar o planejamento e o desenvolvimento dessas ações, nos quatro anos de vigência do Plano. Cabe ainda ressaltar que, o êxito das ações previstas, para o atual PNT 2018-2022, depende de um contexto de relativa estabilidade política e econômica e, da garantia de continuidade das ações previstas, o que parece uma realidade ainda distante, com relação à atual conjuntura político-institucional do país e, considerando o contexto nacional ainda imprevisível, o que se agrava, ainda mais, em um cenário de incertezas pós-pandemia da Covid-19.

Pelos argumentos discutidos, partindo-se do arcabouço oficial de políticas públicas analisado, pode-se afirmar que o turismo de base comunitária parece ainda decodificado e interpretado, de forma incipiente e periférica e, por vezes, contraditória, em planejamento turístico, considerando-se as narrativas dos Planos Nacionais de Turismo, a partir de 2003. Isso porque embora algumas das premissas associadas ao TBC sejam expressas, direta e/ou indiretamente em alguns desses documentos, ele ora é interpretado como uma alternativa possível para o desenvolvimento do turismo, em bases sustentáveis, ora é concebido, prioritariamente, como um segmento turístico, pela lógica estratégica do mercado. E, entre idas e vindas, as narrativas de políticas públicas de turismo parecem traduzir as distintas ideologias que orientam o planejamento do setor, a cada gestão governamental e, também, o contexto recorrente de descontinuidade administrativa, que impede a leitura estratégica do turismo, em uma perspectiva de médio e longo prazos e como caminho para o desenvolvimento do país, em bases sustentáveis. Resta ainda a dúvida do que poderá ocorrer com o direcionamento de políticas públicas para o setor, e particularmente para o TBC, em um cenário de crise econômica e acirramento das desigualdades sociais, que parece caracterizar o período atual e que deverá se agravar no pós-pandemia da Covid-19.

6 REFLEXÕES FINAIS PARA APOIAR DEBATES FUTUROS

Considerando a base teórica e metodológica anteriormente apresentada, o objetivo deste artigo foi analisar, ainda que preliminarmente, a maneira pela qual as principais premissas conceituais relativas ao TBC, vêm sendo delineadas e expressas, nas políticas públicas de turismo, no Brasil. Esse exercício acadêmico pretendeu contribuir para a construção de uma linha de base, em planejamento turístico, que possa orientar caminhos para o desenvolvimento do turismo no país, no cenário pós-pandemia da Covid-19.

Com base no referencial teórico e no percurso metodológico trilhados para a construção deste artigo, é possível afirmar que, de uma maneira geral, o turismo de base comunitária tem sido traduzido, nas narrativas das políticas públicas setoriais, até o momento, de maneira apenas pontual, superficial, periférica e, por vezes, contraditória, segundo um viés, prioritariamente, mercadológico.

Parece também possível reconhecer que a produção acadêmica qualificada sobre o tema é ainda incipiente, em sua conexão com políticas públicas, no plano nacional. Assim, muito embora o TBC represente uma via possível, para inspirar o desenvolvimento do turismo, em bases sustentáveis, no contexto de um país de megadiversidade biológica e, de elevada riqueza cultural, a base teórica necessária para orientar um debate qualificado com esse objetivo, parece ainda em construção. Esse contexto parece, portanto, indicar ser esse um importante desafio a ser transporto para a pesquisa, nos próximos anos.

A partir da imersão nos Planos Nacionais de Turismo, entre 2003 a 2018, pode-se afirmar, em síntese, que, embora as premissas associadas ao TBC não sejam expressas, de maneira clara, no escopo dos primeiros planos (PNT 2003-2007 e PNT 2007-2010), algumas pistas indiretas desses dispositivos, parecem ter aberto caminho, para o debate sobre o tema, nas narrativas oficiais, nos planos subsequentes. Esse argumento fica evidente no PNT 2013-2016, o único que se refere diretamente ao TBC e que expressa, com maior objetividade, o conjunto das premissas teóricas a ele associadas. Mas embora o PNT 2013-2016 tenha sido o primeiro plano a mencionar, claramente, o turismo de base comunitária, como caminho para o turismo no país e, que algumas de suas premissas teóricas sejam expressas de maneira mais direta nesse documento de políticas públicas, nele parece haver, como nos demais, uma evidente ênfase no viés operacional e mercadológico dessa prática turística.

Por outro lado, e paradoxalmente, no atual PNT 2018-2022 não mais se faz referência ao TBC e sim ao turismo de base local que, pelas razões discutidas, não pode ser entendido como sinônimo do TBC, nem em termos das ideologias envolvidas e nem com relação aos direcionamentos necessários para o processo de implementação das políticas setoriais de turismo. Isso porque a base teórica adotada no presente artigo sobre o turismo de base comunitária, traduz questões éticas, políticas, socioculturais e ambientais que não estão decodificadas na noção operacional de TBL conforme esta se expressa no PNT 2018-2022. Essa política vigente, embora reconheça o protagonismo local para o desenvolvimento turístico, traduz uma lógica da produção capitalista e do mercado, que se contrapõe às premissas de TBC, segundo o referencial teórico discutido.

Por várias razões são também inúmeras as incertezas associadas aos desdobramentos, do PNT 2018-2022, uma vez que esse foi concebido em um contexto sociopolítico distinto do atual, caracterizado por crescentes tensões socioeconômicas internas, que tendem a se agravar, significativamente, pelos efeitos da pandemia da Covid-19 e, que certamente terão reflexos nas diretrizes e prioridades associadas ao turismo, também em razão da imagem problemática do próprio país, no exterior.

Em uma perspectiva de médio e longo prazos é importante acrescentar, ainda, a recorrente contradição que caracteriza as narrativas entre as políticas de turismo e as demais políticas públicas setoriais, com consequências evidentes nos processos de tomada de decisão, no âmbito da gestão pública, o que tende a contribuir, ainda mais, para uma mudança de rumo no plano de escolhas que devem orientar o planejamento turístico, no país, em um cenário de pós-pandemia da Covid-19.

Assim, com base no referencial teórico e no recorte temporal adotados para a análise, pode-se afirmar que a concepção do TBC, traduzida nas narrativas de políticas públicas de turismo, tem sido periférica e, claramente influenciada, por inúmeros interesses e ideologias de mercado que, por sua vez, são contraditórios com muitas das premissas centrais de uma prática que se constrói, exatamente como contraponto, a essa tendência global. E, em um cenário pós-pandemia da Covid-19, caberia a reflexão sobre o risco de que o TBC seja ainda mais instrumentalizado nas narrativas de políticas públicas, pela via do mercado, com a falsa promessa de inclusão social. Essa é uma questão ética que permanece sem resposta e que reafirma a necessidade de ampliação de pesquisas dirigidas ao tema.

• Como Citar: Lima, M. A. G.; Irving, M. A.; Oliveira, E. (2022). Decodificando Narrativas de Políticas Públicas de Turismo no Brasil: uma leitura crítica sobre o turismo de base comunitária (TBC). Revista Brasileira de Pesquisa em Turismo, São Paulo, 16, e-2094.http://dx.doi.org/10.7784/rbtur.v16.2094

• 1
  Através da Medida Provisória n^o. 103, de 1º de janeiro de 2003 que dispôs sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, que representou um marco institucional significativo para o setor, no cenário nacional (Lima, 2014).

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APÊNDICE 1 Matriz Síntese sobre a noção de TBC no contexto brasileiro

Autor/Ano Definição BABTISTA; MOREIRA (2017) O Ecoturismo de base comunitária refere‑se ao segmento do turismo no qual a comunidade local organiza‑se e passa a oferecer produtos e/ou serviços aos visitantes, tendo como principais impactos a valorização local, a geração de benefícios econômicos e a oportunidade de estreitamento de laços afetivos entre os moradores, que atuam em conjunto para que todos os membros da comunidade possam ganhar com a atividade (p. 200). BARTHOLO (2009) Característica fundamental do Turismo de Base Comunitária é a nítida preponderância dos padrões relacionais interpessoais nos serviços turísticos ali implementados. A dialogicidade situada foi facilitadora da abertura de fortes canais de interlocução com o patrimônio relacional do sítio simbólico de pertencimento. A prática das iniciativas turísticas de base comunitária exige então uma permanente interlocução, e uma pactuação negociada de compromissos (p. 51) BURGOS; MERTENS (2015) O TBC representa a promoção de atividades turísticas enraizadas em um modelo de desenvolvimento socialmente mais justo e ambientalmente responsável. Em resumo, o TBC mantém vínculos não só com a dimensão ambiental da sustentabilidade, como também com a dimensão sociocultural, através do estímulo de trocas culturais entre visitantes e moradores, podendo igualmente apontar caminhos frutíferos para a melhoria da qualidade de vida e do bem-estar da população receptora (p. 63). BURSZTYN; BARTHOLO; DELAMARO (2009) O Turismo Alternativo de Base Comunitária busca se contrapor ao turismo massificado, requerendo menor densidade de infraestrutura e serviços e buscando valorizar uma vinculação situada nos ambientes naturais e na cultura de cada lugar. Não se trata, apenas, de percorrer rotas exóticas, diferenciadas daquelas do turismo de massa. Trata-se de um outro modo de visita e hospitalidade, diferenciado em relação ao turismo massificado, ainda que porventura se dirija a um mesmo destino (p. 86). CORIOLANO (2009) Assim, o Turismo Comunitário é aquele em que as comunidades de forma associativa organizam arranjos produtivos locais, possuindo o controle efetivo das terras e das atividades econômicas associadas à exploração do turismo. Nele o turista é levado a interagir com o lugar e com as famílias residentes, seja de pescadores, ribeirinhos, pantaneiros ou de índios (p. 282) FERREIRA (2014) A experiência brasileira tem demonstrado que alguns dos atributos importantes deste tipo de turismo (turismo comunitário) são a autonomia e o protagonismo das populações locais no desenvolvimento da atividade. (p. 366). Outra importante característica do turismo comunitário é a pequena escala dos empreendimentos, geralmente de estrutura familiar, aproveitando equipamentos utilizados pela própria família ou comunidade, implicando menor impacto construtivo (p. 367). GÓMEZ; FALCÃO; CASTILLO; CORREIA; OLIVEIRA (2015) As experiências de Turismo de Base Comunitária enfatizam o convívio do visitante com a realidade cotidiana das comunidades que encontram-se à margem do processo hegemônico do desenvolvimento. Assim, o cerne dessas experiências são as vivências oferecidas aos turistas, como o plantio, a pesca, a participação em cerimônias locais, e a hospedagem na casa dos moradores da região, indo contra o padrão dos serviços turísticos oferecidos em massa (p. 1214). GRIMM; SAMPAIO; BETTI (2017) O turismo comunitário possibilita ao turista contato com o patrimônio das comunidades que acolhem. Aumenta a autoestima dos autóctones identificados muitas vezes como comunidades tradicionais, para que percebam e valorizem seus modos de vida, mesmo quando estes se encontram distanciados dos padrões de consumo próprios da vida tipicamente urbana (p. 156). IRVING (2009) O Turismo de Base Comunitária, portanto, tende a ser aquele tipo de turismo que, em tese, favorece a coesão e o laço social e o sentido coletivo de vida em sociedade, e que por esta via, promove a qualidade de vida, o sentido de inclusão, a valorização da cultura local e o sentimento de pertencimento. Este tipo de turismo representa, portanto, a interpretação “local” do turismo, frente às projeções de demandas e de cenários do grupo social do destino, tendo como pano de fundo a dinâmica do mundo globalizado, mas não as imposições da globalização. (p. 111). LOUREIRO; GORAYEB (2013) Turismo Comunitário expõe sua responsabilidade social e ambiental nas áreas onde se insere, respondendo à demanda humana por turismo e lazer, e oferecendo de forma sustentável a prestação desse serviço, diferentemente da grande maioria das atividades econômicas supracitadas. Proporciona um relacionamento mais autêntico entre o visitante, o local e a comunidade, e possibilita um conhecimento e conscientização acerca da importância da preservação dos ecossistemas litorâneos, por meio da educação ambiental trabalhada nos roteiros (p. 15) . MACEDO; MEDEIROS; AZEVEDO; ALVES (2011) Nesse contexto, pode-se afirmar que o Turismo Comunitário pode ser entendido como toda forma de organização com base na especialidade e na autogestão dos recursos pertencentes à comunidade (p. 444). MALDONADO (2009) Por Turismo Comunitário entende-se toda forma de organização empresarial sustentada na propriedade e na autogestão sustentável dos recursos patrimoniais comunitários, de acordo com as práticas de cooperação e equidade no trabalho e na distribuição dos benefícios gerados pela prestação dos serviços turísticos. A característica distinta do turismo comunitário é sua dimensão humana e cultural, vale dizer antropológica, com objetivo de incentivar o diálogo entre iguais e encontros interculturais de qualidade com nossos visitantes, na perspectiva de conhecer e aprender com seus respectivos modos de vida (p. 31) MANO; MAYER; FRATUCCI (2017) O TBC não representa apenas mais um segmento de mercado, mas a possibilidade de um novo paradigma, uma forma mais responsável de se planejar e executar a experiência turística em áreas menos privilegiadas do ponto de vista dos indicadores econômicos e da oferta de infraestrutura urbana básica. (...) Nesse sentido, o objetivo principal do TBC está relacionado ao desenvolvimento local em longo prazo, baseado em modelo socialmente mais justo e duradouro (p. 417). MEGUIS; FARIAS; VIANA; HAMOY (2015) O TBC vem em resposta às formas convencionais do turismo, tendo como formato a troca de experiências e o envolvimento participativo na elaboração dessa atividade. A comunidade precisa ter uma relação de confiança entre os atores locais, para que consequentemente sejam desenvolvidas estratégias para o desenvolvimento do turismo (p. 107). SANSOLO; BURSZTYN (2009) No caso brasileiro, o Turismo de Base Comunitária vem se apresentando em casos que têm em comum as lutas sociais, como a conservação dos recursos naturais, base da subsistência de diversas comunidades; a luta pela terra; a luta pelo direito à memória cultural; a luta por uma educação digna (p. 150). SILVA; RAMIRO; TEIXEIRA (2009) Este tipo de organização e oferta do produto turístico possui elementos comuns como a busca da construção de um modelo alternativo de desenvolvimento turístico baseado na autogestão, no associativismo/cooperativismo, na valorização da cultura local e, principalmente, no protagonismo das comunidades locais, visando à apropriação, por parte destas, dos benefícios advindos do desenvolvimento do setor (p. 362) Fonte: Elaborada pelos autores (2020), com base em pesquisa bibliográfica realizada. As terminologias utilizadas foram enfatizadas em itálico, no sentido de realçar as nuances interpretativas de cada autor.

Autor/Ano	Definição
BABTISTA; MOREIRA (2017)	O Ecoturismo de base comunitária refere‑se ao segmento do turismo no qual a comunidade local organiza‑se e passa a oferecer produtos e/ou serviços aos visitantes, tendo como principais impactos a valorização local, a geração de benefícios econômicos e a oportunidade de estreitamento de laços afetivos entre os moradores, que atuam em conjunto para que todos os membros da comunidade possam ganhar com a atividade (p. 200).
BARTHOLO (2009)	Característica fundamental do Turismo de Base Comunitária é a nítida preponderância dos padrões relacionais interpessoais nos serviços turísticos ali implementados. A dialogicidade situada foi facilitadora da abertura de fortes canais de interlocução com o patrimônio relacional do sítio simbólico de pertencimento. A prática das iniciativas turísticas de base comunitária exige então uma permanente interlocução, e uma pactuação negociada de compromissos (p. 51)
BURGOS; MERTENS (2015)	O TBC representa a promoção de atividades turísticas enraizadas em um modelo de desenvolvimento socialmente mais justo e ambientalmente responsável. Em resumo, o TBC mantém vínculos não só com a dimensão ambiental da sustentabilidade, como também com a dimensão sociocultural, através do estímulo de trocas culturais entre visitantes e moradores, podendo igualmente apontar caminhos frutíferos para a melhoria da qualidade de vida e do bem-estar da população receptora (p. 63).
BURSZTYN; BARTHOLO; DELAMARO (2009)	O Turismo Alternativo de Base Comunitária busca se contrapor ao turismo massificado, requerendo menor densidade de infraestrutura e serviços e buscando valorizar uma vinculação situada nos ambientes naturais e na cultura de cada lugar. Não se trata, apenas, de percorrer rotas exóticas, diferenciadas daquelas do turismo de massa. Trata-se de um outro modo de visita e hospitalidade, diferenciado em relação ao turismo massificado, ainda que porventura se dirija a um mesmo destino (p. 86).
CORIOLANO (2009)	Assim, o Turismo Comunitário é aquele em que as comunidades de forma associativa organizam arranjos produtivos locais, possuindo o controle efetivo das terras e das atividades econômicas associadas à exploração do turismo. Nele o turista é levado a interagir com o lugar e com as famílias residentes, seja de pescadores, ribeirinhos, pantaneiros ou de índios (p. 282)
FERREIRA (2014)	A experiência brasileira tem demonstrado que alguns dos atributos importantes deste tipo de turismo (turismo comunitário) são a autonomia e o protagonismo das populações locais no desenvolvimento da atividade. (p. 366). Outra importante característica do turismo comunitário é a pequena escala dos empreendimentos, geralmente de estrutura familiar, aproveitando equipamentos utilizados pela própria família ou comunidade, implicando menor impacto construtivo (p. 367).
GÓMEZ; FALCÃO; CASTILLO; CORREIA; OLIVEIRA (2015)	As experiências de Turismo de Base Comunitária enfatizam o convívio do visitante com a realidade cotidiana das comunidades que encontram-se à margem do processo hegemônico do desenvolvimento. Assim, o cerne dessas experiências são as vivências oferecidas aos turistas, como o plantio, a pesca, a participação em cerimônias locais, e a hospedagem na casa dos moradores da região, indo contra o padrão dos serviços turísticos oferecidos em massa (p. 1214).
GRIMM; SAMPAIO; BETTI (2017)	O turismo comunitário possibilita ao turista contato com o patrimônio das comunidades que acolhem. Aumenta a autoestima dos autóctones identificados muitas vezes como comunidades tradicionais, para que percebam e valorizem seus modos de vida, mesmo quando estes se encontram distanciados dos padrões de consumo próprios da vida tipicamente urbana (p. 156).
IRVING (2009)	O Turismo de Base Comunitária, portanto, tende a ser aquele tipo de turismo que, em tese, favorece a coesão e o laço social e o sentido coletivo de vida em sociedade, e que por esta via, promove a qualidade de vida, o sentido de inclusão, a valorização da cultura local e o sentimento de pertencimento. Este tipo de turismo representa, portanto, a interpretação “local” do turismo, frente às projeções de demandas e de cenários do grupo social do destino, tendo como pano de fundo a dinâmica do mundo globalizado, mas não as imposições da globalização. (p. 111).
LOUREIRO; GORAYEB (2013)	Turismo Comunitário expõe sua responsabilidade social e ambiental nas áreas onde se insere, respondendo à demanda humana por turismo e lazer, e oferecendo de forma sustentável a prestação desse serviço, diferentemente da grande maioria das atividades econômicas supracitadas. Proporciona um relacionamento mais autêntico entre o visitante, o local e a comunidade, e possibilita um conhecimento e conscientização acerca da importância da preservação dos ecossistemas litorâneos, por meio da educação ambiental trabalhada nos roteiros (p. 15) .
MACEDO; MEDEIROS; AZEVEDO; ALVES (2011)	Nesse contexto, pode-se afirmar que o Turismo Comunitário pode ser entendido como toda forma de organização com base na especialidade e na autogestão dos recursos pertencentes à comunidade (p. 444).
MALDONADO (2009)	Por Turismo Comunitário entende-se toda forma de organização empresarial sustentada na propriedade e na autogestão sustentável dos recursos patrimoniais comunitários, de acordo com as práticas de cooperação e equidade no trabalho e na distribuição dos benefícios gerados pela prestação dos serviços turísticos. A característica distinta do turismo comunitário é sua dimensão humana e cultural, vale dizer antropológica, com objetivo de incentivar o diálogo entre iguais e encontros interculturais de qualidade com nossos visitantes, na perspectiva de conhecer e aprender com seus respectivos modos de vida (p. 31)
MANO; MAYER; FRATUCCI (2017)	O TBC não representa apenas mais um segmento de mercado, mas a possibilidade de um novo paradigma, uma forma mais responsável de se planejar e executar a experiência turística em áreas menos privilegiadas do ponto de vista dos indicadores econômicos e da oferta de infraestrutura urbana básica. (...) Nesse sentido, o objetivo principal do TBC está relacionado ao desenvolvimento local em longo prazo, baseado em modelo socialmente mais justo e duradouro (p. 417).
MEGUIS; FARIAS; VIANA; HAMOY (2015)	O TBC vem em resposta às formas convencionais do turismo, tendo como formato a troca de experiências e o envolvimento participativo na elaboração dessa atividade. A comunidade precisa ter uma relação de confiança entre os atores locais, para que consequentemente sejam desenvolvidas estratégias para o desenvolvimento do turismo (p. 107).
SANSOLO; BURSZTYN (2009)	No caso brasileiro, o Turismo de Base Comunitária vem se apresentando em casos que têm em comum as lutas sociais, como a conservação dos recursos naturais, base da subsistência de diversas comunidades; a luta pela terra; a luta pelo direito à memória cultural; a luta por uma educação digna (p. 150).
SILVA; RAMIRO; TEIXEIRA (2009)	Este tipo de organização e oferta do produto turístico possui elementos comuns como a busca da construção de um modelo alternativo de desenvolvimento turístico baseado na autogestão, no associativismo/cooperativismo, na valorização da cultura local e, principalmente, no protagonismo das comunidades locais, visando à apropriação, por parte destas, dos benefícios advindos do desenvolvimento do setor (p. 362)

• Fonte: Elaborada pelos autores (2020), com base em pesquisa bibliográfica realizada. As terminologias utilizadas foram enfatizadas em itálico, no sentido de realçar as nuances interpretativas de cada autor.

Editado por

Editor:

Glauber Eduardo de Oliveira Santos

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  06 Maio 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  16 Jul 2020
• Aceito
  18 Jan 2021