Autocratização e resiliência democrática no Brasil (2019-2023)

AUTOCRATIZATION AND DEMOCRATIC RESILIENCE IN BRAZIL (2019-2023)

AUTOCRATIZACIÓN Y RESILIENCIA DEMOCRÁTICA EN BRASIL (2019-2023)

Resumo

Considerando-se o contexto de ascensão de lideranças, ideias e movimentos autoritários, populistas e nacionalistas nos últimos anos, tanto em democracias maduras como naquelas mais recentemente consolidadas, analisamos neste artigo como ocorreu o processo de autocratização no Brasil durante o Governo Bolsonaro e como foi a resposta institucional para assegurar a resiliência da democracia. Realizamos, em primeiro lugar, uma revisão da produção bibliográfica nos âmbitos da Ciência Política e do Direito para dar precisão às categorias analíticas empregadas e analisar as respostas já disponíveis. Em seguida, desenvolvemos um estudo empírico qualitativo sobre os ataques à democracia durante o Governo Bolsonaro e a capacidade de resposta das instituições. O estudo empírico do caso brasileiro foi realizado por meio de mapeamento de arranjos jurídico-institucionais, com base em informações disponíveis nos sites dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e na mídia. O Brasil enfrentou um processo de autocratização, materializado na forma de recessão democrática (instrumentalizada juridicamente pelo infralegalismo autocrático), mas também com um projeto de golpe de Estado. As instituições brasileiras mostraram-se parcialmente resilientes, porém, o avanço da autocratização só foi possível porque houve falhas em sua capacidade de resposta, especialmente do Congresso Nacional.

Palavras-chave
Democracia; autocratização; resiliência democrática; Brasil; instituições

Abstract

Considering the context of the rise of authoritarian, populist and nationalist leaders, ideas and movements in recent years, both in mature democracies and in those more recently consolidated, we analyze in this article how the autocratization process took place in Brazil during the Bolsonaro Government and how it was the institutional response to ensure the resilience of democracy. We carried out, firstly, a review of the bibliographical production in the fields of Political Science and Law to give precision to the analytical categories used and analyze the answers already available. We then developed a qualitative empirical study on the attacks on democracy during the Bolsonaro Government and the institutions’ ability to respond. The empirical study of the Brazilian case was carried out using mapping legal-institutional arrangements, based on information available on the websites of the Legislative, Executive and Judiciary Powers, and in the media. Brazil faced a process of autocratization, materialized in the form of democratic recession (legally instrumented by autocratic infralegalism), but also with a coup d’etat project. Brazilian institutions proved to be partially resilient, but the advance of autocratization was only possible because there were failures in their accountability performance, especially from the National Congress.

Keywords
Democracy; autocratization; democratic resilience; Brazil; institutions

Resumen

Considerando el contexto de ascenso de líderes, ideas y movimientos autoritarios, populistas y nacionalistas en los últimos años, tanto en democracias maduras como en aquellas más recientemente consolidadas, analizamos en este artículo cómo se desarrolló el proceso de autocratización en Brasil durante el Gobierno de Bolsonaro y cómo fue la respuesta institucional para asegurar la resiliencia de la democracia. Realizamos, en primer lugar, una revisión de la producción bibliográfica en los campos de la Ciencia Política y del Derecho para precisar las categorías analíticas utilizadas y analizar las respuestas ya disponibles. Después, desarrollamos un estudio empírico cualitativo sobre los ataques a la democracia durante el gobierno de Bolsonaro y la capacidad de respuesta de las instituciones. El estudio empírico del caso brasileño se realizó mediante el mapeo de arreglos jurídico-institucionales, a partir de informaciones disponibles en los sitios web de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y en los medios de comunicación. Brasil enfrentó un proceso de autocratización, materializado en forma de recesión democrática (legalmente instrumentada por el infralegalismo autocrático), pero también con un proyecto de golpe de Estado. Las instituciones brasileñas demostraron ser parcialmente resilientes, pero el avance de la autocratización sólo fue posible porque hubo fallas en su capacidad de respuesta, especialmente por parte del Congreso Nacional.

Palabras clave
Democracia; autocratización; resiliencia democrática; Brasil; instituciones

Introdução¹

Na segunda década do século XXI, especialmente a partir da eleição de Donald Trump para a presidência dos Estados Unidos em 2016, passou a ocorrer um grande debate sobre uma possível onda global de recessão democrática. Situação semelhante aconteceu no Brasil com a eleição de Jair Bolsonaro em 2018 e seu governo marcado por constantes ataques às instituições, medidas e discursos autoritários. Entretanto, ambos não tiveram sucesso em suas tentativas de reeleição, e seus sucessores tomaram posse e governaram. Diante disso, questiona-se: como ocorreu o processo de autocratização no Brasil? Como foi a resposta institucional para assegurar a resiliência da democracia?

Para responder a essas perguntas, realizamos, primeiro, uma revisão da produção bibliográfica nos âmbitos da Ciência Política e do Direito para dar precisão às categorias empregadas e analisar as respostas já disponíveis. Em seguida, desenvolvemos um estudo empírico qualitativo sobre os ataques à democracia durante o Governo Bolsonaro e a capacidade de resposta das instituições. O estudo empírico do caso brasileiro foi realizado por meio de mapeamento de arranjos jurídico-institucionais,² com base em informações disponíveis nos sites dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,³ e na mídia.

Além desta introdução e da conclusão, este artigo é composto de três seções: (1) “Delimitação conceitual e revisão da literatura”; (2) “Os ataques à democracia durante o Governo Bolsonaro; e (3) “A capacidade de resposta das instituições”.

1. Delimitação conceitual e revisão da literatura

Adotamos um conceito empírico, procedimental e minimalista de democracia como instrumento analítico referencial. Conceitos empíricos são aqueles que objetivam descrever os regimes democráticos e são utilizados como ferramentas para pesquisas empíricas, devendo ser capazes de determinar, a partir de seus critérios, se um Estado é uma democracia, uma autocracia ou algum tipo intermediário (Morlino, 2012, p. 28-32). Mais especificamente, referimo-nos ao conceito de Dahl (1997, p. 41, 189), que, por considerar os regimes democráticos existentes muito distantes do ideal de democracia, emprega o conceito de “poliarquia” para designar os regimes em que existe competição política e em que “as oportunidades de contestação pública estão disponíveis à maioria da população”, em oposição aos regimes em que há uma “hegemonia” política. Ressalvamos, porém, que não existe um conceito empírico puro de democracia - os conceitos políticos apresentam uma carga inerente de normatividade.

Da perspectiva empírica, o funcionamento normal dos regimes democráticos não se confunde com padrões ótimos, pois depende de parâmetros normativos que variam conforme os valores que os orientam. Mesmo as turbulências são parte da vida ordinária das democracias. Por exemplo, a vitória eleitoral de partidos e líderes de direita ou esquerda considerados populistas pode apenas expressar a insatisfação da maioria da população com o establishment político e o funcionamento das instituições representativas, dentro do processo de alternância de poder (Eatwell; Goodwin, 2018). Entretanto, se adotarem medidas que confrontam a institucionalidade democrática, podem ameaçar a democracia (Crouch, 2020). Da mesma forma, as crises políticas - como a instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), a derrota do Governo em votações importantes, escândalos de corrupção ou mesmo a queda de um Governo no sistema parlamentarista, ou um impeachment no presidencialismo -, quando processadas pelas instituições e conforme as regras jurídicas preestabelecidas, não se confundem com uma crise da democracia. Todavia, uma crise política grave e prolongada ou um impasse institucional não resolvido podem ameaçar a democracia. Conforme, por exemplo, os critérios formulados por Diamond e Morlino (2005), regimes democráticos apresentam diferentes graus de qualidade, mas a baixa qualidade da democracia não se confunde com uma crise. No entanto, pode haver um limite a partir do qual a baixa qualidade da democracia leve ao seu colapso. Enfim, há limites inerentes à democracia liberal-representativa que podem ser alargados, mitigados ou estreitados, mas são parte de seu funcionamento normal. Por limites não se entende que há apenas uma forma institucional possível para a democracia ou apenas uma maneira de se constituir coalizões ou governar. Referem-se aos desafios inerentes a uma sociedade capitalista e complexa - apesar dos quais, com turbulências e contradições, em muitos lugares a democracia permitiu o avanço nos ideais de tolerância, de resolução pacífica dos conflitos e de “renovação gradual da sociedade através do livre debate de ideias e da mudança das mentalidades e do modo de viver” (Bobbio, 2006, p. 50-51).

Os estudos sobre a democracia vinham se concentrando nos processos de transição e consolidação democrática na América Latina, na África e no Leste Europeu, bem como nos problemas de qualidade da democracia (Diamond; Morlino, 2005), desde a terceira onda de democratização (Huntington, 1991). No início dos anos 2000, com o ressurgimento do populismo na América Latina - especialmente com Hugo Chávez na Venezuela -, a preocupação com as ameaças à democracia voltou a se fazer mais presente (Plattner, 2012). Porém, é a partir do avanço de líderes, partidos e movimentos populistas e nacionalistas em países desenvolvidos que há uma massiva produção bibliográfica sobre os riscos enfrentados pela democracia. Essa possível onda de recessão democrática passou a ser apontada por diferentes índices, como V-Dem (Varieties of Democracy),⁴Democracy Index 2022 (The Economist Intelligence, 2022) e Freedom House (2022).

O sentido mais comum de populismo é aquele empregado por Mudde (2004, p. 543, tradução nossa): trata-se de “uma ideologia que considera a sociedade fundamentalmente separada em dois grupos homogêneos e antagonistas, ‘o povo puro’ versus ‘a elite corrupta’”, sendo o líder populista o legítimo representante do “povo puro”. Mounk (2019, p. 47, 50) entende que o populismo constitui uma forma de expressão de demandas não atendidas institucionalmente pela democracia liberal-representativa e, consequentemente, não pode ser considerado antidemocrático, mas é iliberal, pois as instituições liberais são compreendidas como obstáculos para a expressão dessas demandas. De maneira semelhante, Norris (2019) ressalta que o discurso populista deslegitima o sistema de freios e contrapesos institucionais dos poderes do Executivo, bem como fragiliza a confiança nos tribunais, nas eleições, na mídia independente, nos cientistas, na sociedade civil e no Estado de Direito.

Lührmann e Lindberg (2019, p. 1095-1110, tradução nossa) afirmam que os três termos mais utilizados na literatura para descrever o que se passa com os regimes democráticos seriam “retrocesso, colapso da democracia e autocratização”, e preferem “autocratização”, como oposto de “democratização”, por ser o mais abrangente: possibilita a descrição de processos de ruptura abrupta e daqueles graduais,⁵ bem como movimentos que ocorrem tanto em democracias como em autocracias. As democracias podem, pois, “perder características democráticas em variados graus sem uma ruptura completa e muito antes dela acontecer” (Lührmann; Lindberg, 2019, tradução nossa). A categoria “autocratização”, compreendida com base na ideia de “poliarquia” de Dahl, refere-se a um “declínio substancial de fato em requisitos centrais para uma democracia eleitoral” - o que pode ocorrer com a permanência da legalidade formal e dificultar a identificação do momento em que ocorreria o “fim da democracia”. Os autores diferenciam três tipos de autocratização: (1) “recessão democrática”, para designar “processos de autocratização que ocorrem em democracias”; (2) “rupturas democráticas”, para “capturar quando uma democracia se transforma em uma autocracia”; e (3) “consolidação autocrática”, em referência ao “gradual declínio de elementos democráticos presentes em regimes que já são autoritários” (Lührmann; Lindberg, 2019, tradução nossa).

O Direito pode facilitar ou dificultar os processos de autocratização (Ginsburg; Huq, 2018), e estes, necessariamente, apresentam uma expressão jurídico-institucional compreendida a partir de categorias como ruptura constitucional, erosão constitucional, constitucionalismo abusivo (Landau, 2013) e legalismo autocrático. O último conceito, desenvolvido por Corrales (2015) e posteriormente por Scheppele (2018), refere-se à instrumentalização do Direito e do constitucionalismo para a autocratização, em contradição com sua essência, que é justamente a limitação jurídica do poder. Trata-se de um conjunto de reformas realizadas por métodos legais e constitucionais que promove a erosão ou o enfraquecimento dos mecanismos de controle sobre o Executivo.⁶ Sá e Silva (2023, p. 294), por sua vez, destaca que isso não se reduz a mudanças constitucionais e legislativas estruturais nos “altos níveis de governança”, mas, conforme novos estudos empíricos vêm demonstrando, também ocorre por estratégias infralegais - como no caso de Bolsonaro no Brasil. Daí a formulação por Vieira, Glezer e Barbosa (2023, p. 592) da categoria “infralegalismo autocrático” em contraposição a “legalismo autocrático” e “constitucionalismo abusivo”. Trata-se do método de autocratização empregado por Bolsonaro, que

privilegiou a implementação de uma agenda populista e autoritária por meio da edição de decretos, nomeações e ações no âmbito administrativo, orçamentário e burocrático, amparadas por pressões parainstitucionais sobre agentes públicos e voltadas para a erosão ou neutralização de diversos direitos e valores estabelecidos pela Constituição de 1988 (Vieira; Glezer; Barbosa, 2023, p. 592).

Mais recentemente, os estudos que concluem estar em curso uma onda de declínio democrático passaram a ser contestados e há um conjunto de novas pesquisas que pretendem explicar a resiliência das democracias. Por exemplo, Little e Meng (2023, p. 1-5) argumentam que aqueles estudos se baseiam em “indicadores subjetivos” que não seriam suficientes para se chegar a tal conclusão. Os autores realizaram uma pesquisa baseada em indicadores quantitativos que consideram mais objetivos - como taxas de reeleição do chefe do Poder Executivo ou de Governo e competitividade da oposição - e concluem que, embora não se possa descartar que retrocessos democráticos estejam em curso em alguns países, não haveria evidências de um processo global de declínio da democracia.⁷

Levitsky e Way (2023, p. 8-14) argumentam que as condições globais atuais não são favoráveis à democracia como eram no período da “terceira onda de democratização”, especialmente em razão da posição da China como poder global, da Rússia “iliberal e agressiva”, do fim da hegemonia do Ocidente liberal - o que implicou um declínio dos “custos externos do autoritarismo”. Além disso, há um grande descontentamento com governos em razão de problemas como pobreza, violência e corrupção. Entretanto, muitos líderes com perfil autocrata que conquistaram o poder sofreram derrotas eleitorais e não conseguiram levar adiante a autocratização. Haveria um contraste entre uma percepção de declínio da democracia e os índices que “sugerem apenas uma erosão modesta da democracia global” (Levitsky; Way, 2023).⁸ A razão desse descompasso seria a confusão entre a eleição de líderes “iliberais ou autoritários” e os retrocessos democráticos propriamente. A resiliência de democracias recém-estabelecidas, mesmo diante de condições externas e internas desfavoráveis, decorreria de “dois fatores estruturais distintos”: a força de resistência da sociedade, explicada em grande medida pelos processos de modernização; e a fragilidade dos Estados para implantarem medidas autoritárias e sustentá-las ao longo do tempo.

Boese et al. (2021, p. 885), por sua vez, sustentam que há uma ameaça global à democracia e uma “terceira onda de autocratização”. A partir de estudo comparativo entre regimes que resistiram a esse processo e que enfrentaram rupturas, revisam o conceito de “resiliência democrática” e procuram identificar os fatores que “distinguem as democracias que prevaleceram”. Os autores definem resiliência democrática como “a persistência de instituições e práticas democráticas”, a qual é empiricamente mensurada pela “continuação da democracia, sem declínios substanciais ou sustentados em sua qualidade, ou seja, que evitaram a autocratização” (Boese et al., 2021, p. 887). Os “episódios de autocratização” compreendem períodos delimitados de declínio da qualidade da democracia que podem resultar em uma ruptura ou na resistência a ela. A resiliência da democracia pode se manifestar em “dois estágios”: (1) “mantendo ou ampliando seus níveis de democracia” - evitando, assim, a autocratização (“resiliência inicial”); ou (2) evitando a ruptura democrática (mudança de regime) quando já há um processo de autocratização em curso (“resiliência à ruptura”). Tomando esse conceito como referência, Boese et al. (2021, p. 896-897) desenvolvem estudo empírico no qual concluem,⁹ em relação ao segundo estágio, que “restrições judiciais mais fortes sobre o Executivo estão significativamente associadas a uma maior resiliência democrática à autocratização”, e que “não observam uma relação quanto às restrições legislativas”. Portanto, “essa conclusão apoia trabalhos recentes que afirmam que as instituições judiciais podem funcionar como o ‘último baluarte’ contra o colapso democrático, enquanto o órgão legislativo pouco pode fazer para impedir a autocratização, uma vez iniciada” (Boese et al., 2021).

Melo e Pereira (2024a, 2024b) investigam especificamente as razões da resiliência da democracia brasileira em face da eleição e do Governo de Bolsonaro. De acordo com os autores, apesar de sérios retrocessos em diversas áreas, como meio ambiente e educação, não ocorreu no Brasil nenhum processo de erosão institucional significativo. Assim, não se pode confundir a eleição de um líder populista e autoritário com a ruptura da democracia. A explicação fundamental para isso seria de ordem institucional - o complexo arranjo consensual do sistema democrático brasileiro: representação proporcional, hiperfragmentação partidária, sistema federativo, atuação das instituições de “freios e contrapesos” (Supremo Tribunal Federal [STF], Tribunal de Contas da União [TCU], Polícia Federal, mídia, etc.) e o Congresso Nacional fortalecido¹⁰ - especialmente no controle sobre o Orçamento da União por meio das emendas impositivas, com a centralização do processo legislativo nas lideranças partidárias, o controle dos dirigentes partidários sobre recursos públicos destinados ao financiamento de campanhas eleitorais, e com destaque para o papel do “Centrão”, que, ao mesmo tempo, ofereceu suporte político ao governo e lhe impôs limites. Diante disso, os autores concluem que “as iniciativas iliberais de Bolsonaro, que foram muitas, encontraram respostas institucionais vigorosas, um sinal da resiliência da democracia brasileira” (Melo; Pereira, 2024b, tradução nossa).

Vieira, Glezer e Barbosa (2023, p. 601-603) observaram que o “STF assumiu uma posição de proeminência na defesa da Constituição,^[11] reagindo de maneira progressiva à escalada anticonstitucional de Bolsonaro e transformando-se no principal obstáculo ao seu projeto autoritário”, embora muitas vezes tenha adotado “algumas posições polêmicas e pouco ortodoxas”. Essa postura foi ainda mais importante diante das omissões de outras instituições de controle, especialmente a Procuradoria-Geral da República (PGR) e a Câmara dos Deputados. Os autores concluem, por um lado, que, mesmo em um “regime consensual”, como o brasileiro, a combinação de ascensão de um líder autoritário com a omissão de instituições de controle implica sérios riscos à democracia. Por outro lado, seu estudo confirmaria que “democracias com um Judiciário forte podem sofrer ataques, mas têm mais chances de evitar uma ruptura no regime”.

Enfim, há outra abordagem que se relaciona, mas não se confunde, com a baseada na categoria “autocratização”: trata-se de uma perspectiva que busca descrever e explicar uma possível crise estrutural da democracia. Partindo da origem grega da palavra “crise”, cujo significado remete à decisão, Przeworski (2020, p. 14) afirma que as crises “emergem quando o status quo é insustentável e nada ainda o substituiu”. Trata-se, na concepção de Castells (2018, p. 7-10), da “ruptura da relação entre governantes e governados”, uma “desconfiança nas instituições” que “deslegitima a representação política”. No mesmo sentido, Chevallier (2009, p. 183-190) refere-se a transformações profundas no Estado, no liame social, nos “alicerces da ordem política”.¹² Da crise da democracia pode emergir um processo de autocratização, mas também podem ser preservados todos os requisitos exigidos pelo conceito procedimental, ao mesmo tempo em que o regime democrático é esvaziado pela ausência de projetos substantivamente alternativos em disputa e pela concentração de decisões em uma pequena elite tecnocrática, política e econômica. É a isso que se refere Crouch (2020) por meio do conceito de “pós-democracia”. Da perspectiva jurídico-institucional, a crise estrutural corresponde à incongruência dos arranjos jurídico-institucionais que estruturam as democracias liberal-representativas com as transformações econômicas, políticas, socioculturais e tecnológicas em curso, de maneira que se tornam crescentemente incapazes de cumprir suas funções de mediação inclusiva e pacífica dos conflitos sociais e de gerar legitimidade para a ação estatal.¹³

A partir desse quadro teórico e dos resultados de pesquisas empíricas anteriores, retomamos às perguntas iniciais deste artigo: (1) Como ocorreu o processo de autocratização no Brasil sob Bolsonaro?; (2) Como foi a resposta institucional para assegurar a resiliência da democracia?

2. Os ataques à democracia durante o Governo Bolsonaro

Tomando-se como referência o conceito de “poliarquia” de Dahl (1997), e com o propósito de organizarmos nossa análise, compreendemos a institucionalização da democracia representativa a partir de dois pilares: acesso ao poder e exercício do poder. O pilar acesso ao poder (competição política e participação) contempla o processo eleitoral (sistema partidário, sistema eleitoral e Justiça Eleitoral). Já o pilar exercício do poder compreende a transparência e as instituições participativas, as relações Executivo-Legislativo e a atuação do Poder Judiciário e do Ministério Público diante dos conflitos no âmbito dessas relações e da garantia do Estado de Direito. Assim, os ataques ao regime democrático podem abranger, por um lado, ações do chefe do Executivo que possam frustrar ou desequilibrar de forma ilícita e ilegítima a competição política; e, por outro lado, ações que objetivem abolir outros Poderes, inviabilizar seu regular funcionamento, usurpar suas competências, esvaziar instituições participativas ou silenciar a oposição política e a contestação pública. Tais ações podem assumir uma forma jurídica determinada (emenda constitucional, lei, decreto, etc.) ou não (discursos, mobilizações, etc.), as quais são compreendidas a partir das categorias analíticas “legalismo autocrático” e “infralegalismo autocrático”.

2.1. Acesso e permanência no poder e processo eleitoral

Como assinalado pela literatura, durante o Governo Bolsonaro não ocorreram mudanças na Constituição ou na legislação partidária e eleitoral que poderiam favorecer sua permanência no poder e frustrar ou desequilibrar a competição política. Entretanto, inúmeros fatos indicam que o então presidente desequilibrou a competição política de forma ilícita e ilegítima mediante a combinação de disseminação de desinformação em escala industrial com práticas reiteradas e de alto impacto de abuso de poder político e econômico antes e durante o processo eleitoral de 2022.

As principais características do método de autocratização de Bolsonaro¹⁴ eram a criação de inimigos públicos, o ataque a opositores, a disseminação de desinformação¹⁵ e a promoção do ódio e da violência¹⁶ a fim de constranger ou provocar temor naqueles que se posicionassem contrariamente ao Governo (Brito et al., 2022). Para tanto, valia-se da comunicação mais direta possível com o público, com foco no uso de suas redes sociais pessoais - por exemplo, por meio de lives semanais -, de modo que as mensagens fossem instantâneas e sem mediação realizada pela imprensa. Ao longo dos quatro anos, o presidente e seus apoiadores propagaram mentiras sobre figuras políticas da oposição, jornalistas e órgãos da imprensa, movimentos sociais, sindicatos, cientistas e universidades públicas, em uma tática de silenciamento de focos de oposição ou de espaços da sociedade civil que poderiam impor limites ao seu projeto autoritário.¹⁷ Inclusive, há fortes indícios de que a ação não era espontânea, mas articulada, por meio do que ficou conhecido como “gabinete do ódio”, sob coordenação do filho do presidente e vereador no Rio de Janeiro Carlos Bolsonaro, conforme delação do ex-ajudante de ordens da Presidência da República e tenente-coronel Mauro Cid.

Em relação ao abuso de poder político e econômico, destaca-se o uso de estruturas da Presidência da República para favorecer o então candidato à reeleição, como nos casos da reunião com embaixadores para atacar a confiabilidade das urnas eletrônicas, em 18 de julho de 2022, e das condutas nas comemorações dos 200 anos da independência do Brasil em 7 de setembro de 2022 - fatos que já resultaram em condenações pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE); e do uso do cartão corporativo da Presidência da República para custear despesas em atos de campanha eleitoral,¹⁸ além das blitze realizadas pela Polícia Rodoviária Federal (PRF) no dia da votação do segundo turno presidencial, especialmente em rodovias de estados do Nordeste, onde o Lula era favorito nas pesquisas de opinião.

Deve ser destacada a “PEC dos Auxílios” (Emenda Constitucional n. 123/2022 [Brasil, 2022b]), que ampliou os valores e os beneficiados pelo “Auxílio Brasil”¹⁹ às vésperas do início da campanha eleitoral. Na sequência do início dos pagamentos dos auxílios ampliados, a popularidade do então presidente saltou 11 pontos percentuais entre beneficiários dos auxílios (Lula [...], 2022). Por sua vez, a previsão de déficit fiscal passou de R$ 63,7 bilhões para R$ 231,5 bilhões para o orçamento de 2023 (Brasil, 2022c). Trata-se de medida que evidentemente desequilibrou a competição eleitoral e que poderia configurar abuso de poder político. Justamente por isso, a criação ou majoração de benefícios nesse período é vedada pela legislação eleitoral. Entretanto, a medida foi instituída por uma emenda constitucional aprovada com quase a unanimidade dos votos - incluindo a oposição, pois o voto contrário implicaria alto custo eleitoral -, o que acrescenta complexidade e torna mais peculiar o caso brasileiro. Outra medida adotada no mesmo sentido foi a autorização para a realização de empréstimos consignados por usuários de benefícios socioassistenciais, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC/LOAS) e o Auxílio Brasil, medida amplamente criticada por economistas por comprometer uma renda já limitada para pessoas em situação de vulnerabilidade social. A medida também foi alvo de pedido investigação pelo Ministério Público Federal (MPF).

O projeto de autocratização de Bolsonaro, todavia, não se limitava à corrosão das instituições por dentro. Muitos elementos demonstram que, se essa primeira estratégia falhasse - como acabou falhando, com sua derrota nas eleições -, a alternativa de um golpe de Estado também estava em construção e poderia ter sido levada adiante se houvesse uma correlação de forças favorável para tanto. No plano simbólico, destacam-se os constantes questionamentos à legitimidade das instituições, especialmente do STF e do TSE, bem como à confiabilidade das urnas eletrônicas, em busca da criação de uma base social de apoio para um possível golpe, com fundamento na ideia de que Bolsonaro seria o legítimo representante do povo que estaria sendo impedido de cumprir sua missão pelas instituições corruptas. No mesmo sentido, a reverência do presidente à ditadura civil-militar de 1964 foi frequentemente utilizada com uma retórica revisionista.

Entre as medidas institucionais, além de ocuparem relevante parte do primeiro escalão do Governo, foi notório o privilégio dado pelo presidente às Forças Armadas. Por exemplo, os militares ficaram praticamente excluídos das medidas de austeridade impostas pela Reforma da Previdência de 2019 - inobstante constituam um dos setores que mais contribui para que a Previdência Social seja deficitária.²⁰ Entre 2019 e 2022, também se presenciou um recorde de alocação de recursos para pagamento de militares reservistas e inativos, bem como pensões a viúvas e herdeiros de militares falecidos, tendo sido prevista na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2023 uma despesa total na casa dos R$ 55,6 bilhões, registrando um aumento de mais de R$ 10 bilhões em relação ao primeiro ano de mandato do ex-presidente (Brasil, 2022c).

Além da aproximação com as Forças Armadas, Bolsonaro sempre se mostrou um ávido defensor do armamento de civis, tendo editado quase 50 atos normativos sobre o tema em seu mandato. Embora a posse irrestrita de armas de fogo jamais tivesse se concretizado, inclusive por falta de apoio do Congresso, os atos unilaterais por ele editados permitiram o aumento na quantidade de armas e projéteis que cada cidadão poderia obter para si. Em tese, os armamentos só poderiam ser utilizados em clubes de tiro. Contudo, parte significativa desses armamentos acabou sendo desviada para o crime, impondo mais um desafio à segurança pública (Instituto Sou da Paz, 2022). Nesse período, enquanto o orçamento público para fiscalização de armas de fogo caiu quase pela metade, o número de Certificados de Registro de Armas de Fogo expedidos saltou de pouco mais de 59 mil em 2018 para 391 mil em novembro de 2022. Um dos efeitos do fomento dessa “cultura armamentista”, que preconiza o uso da força para solução de conflitos, foi justamente o aumento nos casos de violência política no país. Estima-se, segundo os boletins trimestrais elaborados por Borba (2022), terem sido registrados 1.552 casos entre 2019 e 2022, sendo 343 somente no segundo semestre de 2022. A maior parte deles envolve ameaça, agressão ou homicídio.

Nas comemorações da Independência do Brasil, em 7 de setembro de 2021, em atos na Avenida Paulista, em São Paulo, e na Esplanada dos Ministérios, em Brasília, Bolsonaro atacou duramente o STF, as eleições e afirmou que só sairia da Presidência “preso ou morto”, sugerindo que não respeitaria o resultado eleitoral que não lhe fosse favorável. O discurso foi objeto de inquérito no STF, o qual, todavia, foi arquivado a pedido da PGR. Contudo, o ápice da escalada autoritária ocorreu entre a derrota de Bolsonaro no segundo turno das eleições de outubro de 2022 e a invasão das sedes dos três Poderes, em Brasília, no dia 8 de janeiro de 2023.

A existência de um projeto golpista é corroborada por novas evidências que se avolumam conforme as investigações avançam. No âmbito do Inquérito 4.874/DF do STF, que investiga as milícias digitais antidemocráticas, foi encontrada uma “minuta de golpe”, de autoria ainda incerta, na residência do ex-ministro da Justiça, Anderson Torres. Posteriormente, foram localizados documentos e informações com os mesmos propósitos no celular do tenente-coronel Mauro Cid, ajudante de ordens de Bolsonaro, o qual, em delação à Polícia Federal em setembro de 2023, informou que o ex-presidente Bolsonaro teria submetido a militares de alta patente uma minuta de decreto para um golpe em reunião de 24 de novembro de 2022 na residência oficial da Presidência da República, o que teria recebido apoio do então comandante da Marinha, mas não dos comandantes do Exército e da Aeronáutica. Em novembro de 2024, a Polícia Federal indiciou o ex-presidente Bolsonaro, seu candidato a vice, general Braga Netto, e outras 34 pessoas por suspeita dos crimes de abolição violenta do Estado de Direito, golpe de Estado e organização criminosa.²¹

Portanto, a despeito de não ter havido nenhuma mudança na Constituição e na legislação partidária e eleitoral de caráter autocratizante, foram adotadas por Bolsonaro inúmeras medidas infralegais e simbólicas para desequilibrar a competição eleitoral a seu favor e mesmo preparar as condições para um possível golpe de Estado.

2.2. Exercício do poder

2.2.1. Transparência e instituições participativas

Em relação à transparência, no primeiro ano de mandato, foram ampliados os agentes que seriam habilitados a colocarem informações públicas em graus de sigilo (Decreto n. 9.690/2019 [Brasil, 2019a]). No início da pandemia de covid-19, foi alterada a Lei de Acesso à Informação (Medida Provisória n. 928/2020 [Brasil, 2020a]), suspendendo-se o prazo para atendimento a solicitações de informações, sem possibilidade de recurso administrativo contra negativas. Durante a pandemia, presenciou-se um verdadeiro blackout de informações públicas, que envolviam tanto a compra do denominado “tratamento precoce” e de vacinas como pautas ambientais, de emprego e previdência, além dos registros de números de casos e mortes por covid-19. Também foram colocados sob sigilo pareceres da Controladoria-Geral da União (CGU), que serviriam para embasar as escolhas do presidente sobre sanção e vetos de projetos de lei.

No que se refere às instituições participativas, o mais emblemático dos ataques foi a edição do Decreto n. 9.759/2019 (Brasil, 2019b), um dos primeiros atos oficiais do então presidente, por meio do qual foram extintos cerca de 700 colegiados de participação e controle social da Administração Pública Federal. O decreto também reduziu consideravelmente o tamanho de outros colegiados e extinguiu a Política Nacional de Participação Social (Bezerra; Rodrigues; Romão, 2022).

Evidenciou-se, pois, o intento de, por um lado, diminuir a transparência de atos oficiais, dificultando o controle externo da Administração Pública, e, por outro lado, reduzir e extinguir os órgãos colegiados com poder consultivo e deliberativo, limitando a participação popular e a fiscalização realizada por essas instâncias.

2.2.2. Aparelhamento de órgãos de controle, relações com o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público

O Governo Bolsonaro foi marcado por sequenciais tentativas de aparelhamento de órgãos de controle e fiscalização integrantes do próprio Poder Executivo. Por exemplo, utilizou a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e o Gabinete de Segurança Institucional (GSI) para o monitoramento ilegal de opositores e para blindar investigações de aliados e familiares do presidente. No âmbito da Polícia Federal, há o Inquérito 4.831/DF, em andamento, para apuração da suposta intervenção de Bolsonaro em razão de acusações de que atuava para a exoneração e nomeação de delegados e o desmantelamento de forças-tarefas quando alguma investigação esbarrava em seus aliados. O inquérito, inclusive, foi aberto após declarações do ex-juiz da Operação Lava Jato e senador pelo estado do Paraná, Sergio Moro, enquanto ocupava o cargo de ministro da Justiça e Segurança Pública. Há, ainda, denúncias de intervenção de Bolsonaro para proteção de interesse de aliados da base governista mediante a troca de diretores de outros órgãos da Administração Federal, como o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, atual Unidade de Inteligência Financeira.

No âmbito das relações com o Legislativo, não se pode afirmar que tenha havido atos para cercear sua independência. Pelo contrário, Bolsonaro não tentou nenhuma medida direta que diminuísse a competência do Congresso Nacional e, ainda, foi gradualmente inserindo lideranças do “Centrão” em seus ministérios. O “Centrão” também foi contemplado com o aumento de verbas para o “Orçamento Secreto”, em um processo que se iniciou com a busca do presidente por um alicerce que garantisse sua permanência no poder após as crises políticas surgidas como desdobramentos da pandemia e do conflito com Sergio Moro.

Quanto ao MPF, um ato de grande impacto foi a indicação de Augusto Aras para o cargo de Procurador-Geral da República, em 2019, primeira ocasião em que um presidente ignorou a lista tríplice da Associação Nacional dos Procuradores da República, desde que o método fora adotado em 2001. Sob a gestão Aras (2019-2021 e 2021-2023), mais de 100 pedidos de investigação que envolviam o então presidente foram arquivados, inclusive aqueles que tiveram por objeto o endosso público ao “tratamento precoce” durante a pandemia²² e os ataques ao sistema eleitoral.

As relações com o Poder Judiciário sempre foram de confronto. Isso porque o STF e o TSE agiram como contrapesos às medidas autoritárias do presidente, que ali acabavam suspensas ou, de alguma forma, mitigadas. Bolsonaro sempre tratou as Cortes como adversárias, acusando-as de não o deixar governar. A título de ilustração, após ver suspensos, em um primeiro momento, os pagamentos do “Orçamento Secreto” por decisão liminar da ministra Rosa Weber do STF (Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental [ADPF] 854/DF [Brasil, 2021a]) posteriormente confirmada em Plenário, Bolsonaro tentou articular a aprovação de uma emenda constitucional que reduziria para 70 anos a idade de aposentadoria compulsória dos ministros do STF, o que lhe permitiria nomear não apenas dois novos ministros, como fez, mas quatro ao longo de seu mandato, e forçaria, inclusive, a aposentadoria da ministra Weber. Entretanto, não logrou êxito na aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Essa postura de confronto permanente de Bolsonaro com o STF e o TSE se repetiu também em manifestações públicas, especialmente pelas redes sociais do presidente, bem como em entrevistas e pronunciamentos, nos quais acusava os tribunais de perseguição e parcialidade, ao mesmo tempo em que incitava seu eleitorado a pedir o fechamento das Cortes, o que, entre outros fatores, contribuiu para a ocorrência da invasão do STF por seus apoiadores em 8 de janeiro de 2023.

Brito et al. (2022) denominaram “estoque autoritário” essa tática que combina elementos de populismo com um teor antidemocrático, cuja particular característica é o tensionamento ou estresse constante das instituições republicanas por meio de ações não só institucionais, mas principalmente simbólicas.

3. A capacidade de resposta das instituições

Há elementos que demonstram que houve uma tentativa consciente de Bolsonaro de frustrar a competição política abusando de seu poder, criar condições para uma ruptura institucional em caso de derrota eleitoral, capturar e aparelhar os órgãos de controle do Poder Executivo, assim como a PGR, esvaziar as instâncias de participação e controle social, reduzir a transparência de atos administrativos, confrontar e deslegitimar o STF, o TSE e a urna eletrônica, bem como ameaçar opositores - portanto, um processo de autocratização. Em contrapartida, Bolsonaro não obteve êxito em muitos de seus intentos, e, embora jornalistas tenham sofrido ameaças e ataques, a imprensa exerceu seu papel no debate público, e as eleições presidenciais de 2022 ocorreram regularmente, com sua derrota e a vitória e posse de Lula. Diante disso, passa-se a analisar como as instituições atuaram para assegurar a resiliência da democracia brasileira.

3.1. Atuação do Poder Judiciário

Como assinalado pela literatura, o Judiciário foi o principal centro de resistência institucional às medidas autoritárias de Bolsonaro. Por exemplo, o já mencionado Decreto n. 9.759/2019 foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.121/DF (Brasil, 2019c), e teve seus efeitos mitigados pelo plenário da Corte. O STF ainda suspendeu parte de outras medidas adotadas por Bolsonaro, como as alterações no Estatuto do Desarmamento (ADIs 6.119/DF, 6.139/DF e 6.466/DF [Brasil, 2023a; 2023b; 2023c]) e na Lei de Acesso à Informação que implicariam redução da transparência na Administração Pública (ADI 6.351/DF [Brasil, 2020b]), bem como a nomeação de seu amigo e segurança pessoal Alexandre Ramagem como diretor-geral da Polícia Federal, quando 12 deputados de sua base eram alvos de investigação pelo órgão (Mandado de Segurança 37.097/DF [Brasil, 2020c]). Durante a pandemia, o STF tomou decisões que impediram o Governo de veicular peças publicitárias contrárias ao isolamento social (ADPF 669/DF [Brasil, 2020d]) e que garantiram o respeito à competência de estados e municípios para adotarem medidas para conter o avanço da doença quando o Governo Federal não o fazia (ADI 6.341/DF [Brasil, 2020e]). A Corte também tomou decisões relevantes que suspenderam decretos e medidas provisórias que limitavam a participação social em órgãos colegiados ligados à pauta ambiental e simplificavam o procedimento de licenciamento ambiental (ADPF 651 [Brasil, 2020f], ADI 6.808 [Brasil, 2021b]).

Por meio do Inquérito 4.828/DF, o STF determinou a apuração de atos antidemocráticos ocorridos em 2020, os quais faziam apologia à ditadura e pediam o fechamento da Corte. Por sua vez, o Inquérito 4.781/DF (“Inquérito das Fake News”) foi aberto para apuração de notícias falsas e ataques pessoais a ministros daquele Tribunal, e culminou na prisão cautelar de diversos extremistas aliados de Bolsonaro. Ambos os inquéritos trouxeram elementos que indicavam a existência de uma rede complexa, uma “milícia digital”, supostamente composta de autoridades públicas e empresários que orquestrariam e financiariam iniciativas extremistas. Outros inquéritos ainda foram abertos com objetos semelhantes (Inquéritos 4.874/DF e 4.879/DF). Como a maior parte das investigações corre sob segredo de justiça, não é possível no momento conhecer seus detalhes.

A invasão do Palácio do Planalto, do Congresso e do STF, em 8 de janeiro de 2023, também é alvo de investigação e resultou em mais de mil prisões temporárias, incluindo a do então secretário de Segurança Pública do Distrito Federal e ex-ministro, Anderson Torres, e diversas condenações. Além disso, o próprio ex-presidente Jair Bolsonaro e diversos militares de alta patente tornaram-se réus perante o STF. A investigação divide-se em diferentes inquéritos que apuram não só os prejuízos causados pelos manifestantes, mas também a organização e o financiamento do ato golpista (Inquéritos 4.917/DF, 4.918/DF, 4.919/DF, 4.920/DF, 4.921/DF, 4.922/DF e 4.923/DF). O próprio ex-presidente foi indiciado pela tentativa de golpe de Estado e pela adulteração dos dados da própria carteira de vacinação, bem como é investigado por outros possíveis crimes, como: desestimular a adoção de medidas de prevenção à covid-19; suposta interferência na Polícia Federal na gestão Sergio Moro; apropriação de joias recebidas de presente em viagens oficiais, que deveriam integrar o patrimônio da União.

A atuação do TSE também foi de extrema relevância na salvaguarda da democracia. Essa defesa deu-se tanto por meio de pronunciamentos do seu então presidente, ministro Alexandre de Moraes, que reiteradas vezes veio a público reafirmar a confiabilidade das urnas eletrônicas e a imparcialidade daquele Tribunal, quanto por diversas medidas e decisões tomadas durante o processo eleitoral, a exemplo dos mencionados bloqueios de estradas realizados pela PRF no dia do segundo turno das eleições e da abertura de processos judiciais pelos quais Bolsonaro é acusado de atentar contra o processo eleitoral e de desequilibrar a disputa por abuso de poder político e econômico e pela disseminação de desinformação. Entre essas medidas, duas já resultaram na condenação de Bolsonaro à perda de direitos políticos por oito anos: a Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) 0600814-85 (Brasil, 2023d), proposta pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), julgada parcialmente procedente por 5 votos a 2, em 30 de junho de 2023, referente ao já aludido episódio no qual o então presidente convidou embaixadores estrangeiros para uma reunião em que atacou, sem provas, a lisura das eleições (o candidato a vice Walter Souza Braga Netto não foi condenado nessa ação); e as AIJE n. 0600972-43.2022.6.00.000 (Brasil, 2023e) e n. 0600986-27.2022.6.00.000 (Brasil, 2023f), e a Representação Especial 0600984-57.2022.6.00.0000 (Brasil, 2023g), julgadas conjuntamente procedentes, por 5 votos a 2, em 31 de outubro de 2023, com a condenação tanto de Bolsonaro como de Braga Netto, em razão de abuso de poder político e econômico durante as celebrações dos 200 anos da independência. É preciso, todavia, indagar se o TSE teria tomado as mesmas decisões se Bolsonaro tivesse sido reeleito.

3.2. Atuação do Congresso Nacional

No âmbito da função legislativa, o Congresso pode responder a eventuais abusos do presidente da República por meio de: (1) rejeições e devoluções de medidas provisórias; (2) rejeições de vetos; e (3) edição de decretos legislativos para sustação de atos normativos que exorbitem de seu poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Embora também possa ser considerado parte da função legislativa, o processo orçamentário - que compreende tanto a aprovação das leis orçamentárias como a execução de emendas parlamentares - é objeto de estudo em separado, em razão de suas particularidades. Já no âmbito da função de controle político, são observados os julgamentos de contas, pedidos de instauração de CPIs e de impeachment.

Durante os quatro anos de Governo, Bolsonaro editou 284 medidas provisórias, entre as quais três foram rejeitadas sumariamente e devolvidas ao presidente,²³ cinco foram revogadas, 163 convertidas em lei, 101 tiveram sua vigência encerrada e 12 encontravam-se em tramitação ao final do mandato. Dessas medidas, é possível afirmar que a mais relevante foi a rejeição da Medida Provisória n. 1.068/2021 (Brasil, 2021d), que dificultava o combate à desinformação ao alterar o Marco Civil da Internet para incluir dispositivos que inviabilizavam a exclusão de conteúdo falso das redes sociais. Houve 32 rejeições de vetos e não foi aprovado nenhum decreto legislativo para sustação de atos normativos do presidente da República que exorbitassem de seu poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, embora tenham sido apresentadas proposituras com tal finalidade, as quais não foram aprovadas.

Observando-se o desempenho legislativo do Governo Bolsonaro, constata-se que, no primeiro ano do mandato, ele conseguiu aprovar somente 30% de suas iniciativas, sendo esse o pior índice de um presidente desde a redemocratização. A partir de 2020, o cenário passa a mudar progressivamente, mediante a aliança do Governo com o “Centrão”, por meio da ampliação de seu controle sobre o Orçamento da União, especialmente com o denominado “Orçamento Secreto”, e da indicação de ministros e dirigentes de outros órgãos federais - o que, de certo modo, aproxima-se dos moldes das relações Executivo-Legislativo de períodos anteriores, com a diferença de que o Legislativo ampliou seu poder político no equilíbrio de forças com o Executivo. Com isso, a porcentagem de iniciativas legislativas do Executivo aprovadas pelo Congresso aumentou para 42,9%.²⁴ Entretanto, Bolsonaro foi o presidente que mais editou medidas provisórias desde a redemocratização e também o que menos conseguiu aprovações no Congresso, tendo uma taxa média de 34% de êxito.²⁵ Sem contar as medidas provisórias, que representaram a maior parte de sua atuação legislativa, a taxa de aprovação de suas iniciativas cai para 9,8%. Quanto aos vetos presidenciais, apenas 57% foram mantidos, sendo também a pior taxa de um presidente após 1988 (Araújo, 2022).

Esses dados indicariam uma contradição? Como o presidente mais autoritário pós-CF/88 revelou uma capacidade tão baixa de aprovação de uma agenda legislativa? Na verdade, não se pode analisar as relações Executivo-Legislativo sob Bolsonaro a partir dos mesmos critérios do funcionamento do presidencialismo de coalizão dos Governos Fernando Henrique Cardoso, Lula, Dilma Rousseff e Michel Temer, pois o resultado almejado não era a aprovação de uma agenda específica de projetos de lei e reformas constitucionais, mas simplesmente a permanência no poder e a liberdade para levar adiante seu projeto autoritário por meio de medidas infralegais e simbólicas, conforme já discutido na seção 2.²⁶

No âmbito da função de controle político exercido no julgamento das contas do presidente, tramitam no Congresso três projetos de decretos legislativos já com pareceres da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, todos recomendando a aprovação com ressalvas das contas referentes aos exercícios de 2019, 2020 e 2021 (Projetos de Decretos Legislativos n. 08, 12 e 13 [Brasil, 2022e; 2022f; 2022g]). As contas referentes ao exercício de 2022 receberam parecer prévio do TCU também pela aprovação com ressalvas.

Houve três pedidos de instauração de CPI, sendo apenas duas instaladas,²⁷ a “CPMI das Fake News” e a “CPI da Pandemia” no Senado Federal. Quanto à primeira, o relatório final apontou que existiam elementos que indicavam o uso irregular de verbas pela Secretaria de Comunicação da Presidência da República, além de ter trazido os primeiros registros sobre a existência de um “gabinete do ódio” dentro da estrutura do Governo Federal. Contudo, nenhum encaminhamento prático resultou daquela Comissão - mas o STF, como já registrado, assumiu a tarefa investigatória a esse respeito. Já a “CPI da pandemia” sugeriu projetos “para garantir que a ciência seja o fundamento de qualquer política governamental de saúde”, indicou a atuação do Legislativo no sentido de preencher lacunas, especialmente em relação à tipificação de crimes de responsabilidade, e determinou o envio de cópia do relatório final para o Ministério Público e para o Tribunal Penal Internacional para apuração criminal de responsabilidade (Brasil, 2021e). O relatório expressamente responsabiliza o Governo Federal e Bolsonaro por omissão e charlatanismo ao se negar a combater a pandemia conforme critérios científicos.²⁸ Destaca-se, ainda, que no início do Governo Lula foi instaurada a “CPMI do 8 de janeiro de 2023”, cujo relatório final, aprovado por 20 votos a 11, no dia 18 de outubro de 2023, pediu o indiciamento do ex-presidente Jair Bolsonaro por quatro crimes: associação criminosa, violência política, abolição violenta do Estado de Direito e golpe de Estado. Além de Bolsonaro, foi indicado o indiciamento de outras 70 pessoas, incluindo ex-ministros. O relatório foi encaminhado para a PGR, o STF e a Polícia Federal.

Houve 153 pedidos de impeachment contra Bolsonaro, e nenhum processo foi instaurado pelos presidentes da Câmara Rodrigo Maia e Arthur Lira. Parece incontroverso que Bolsonaro praticou inúmeros crimes de responsabilidade, como o comportamento indecoroso, desonrado e indigno do cargo que ocupou (Lei n. 1.079/1950, art. 9o, n. 7), atentados contra o livre exercício do Poder Judiciário, se não por violência, pelo recurso à ameaça e à intimidação (Lei n. 1.079/1950, art. 6o), e o atentado contra a saúde dos brasileiros durante a pandemia (Lei n. 1.079/1950, art. 7o, n. 9) (Brasil, 1950). Entretanto, uma confluência de diferentes fatores foi favorável à sua permanência no cargo, como o caráter vago da determinação dos crimes de responsabilidade, o fato de ter conservado expressivo apoio popular, o recurso a estratégias para obtenção de apoio parlamentar (“Orçamento Secreto”) cuja legitimidade e legalidade são, no mínimo, questionáveis, a escolha política daqueles que presidiram a Câmara dos Deputados durante seu Governo - aos quais é reservada a competência de decidir sobre a abertura de um processo - e, sobretudo, “as forças e os interesses que se movem em segundo plano no Congresso, por trás das presidências das casas” (Mafei, 2021). Não houve um “genuíno interesse político pelo impeachment - inclusive por parcelas importantes da oposição”, como do Partido dos Trabalhadores (PT) e do presidente Lula, os quais, embora em alguns momentos tenham encapado manifestações a favor do impeachment, avaliavam que suas chances de vitória nas eleições de 2022 seriam maiores enfrentando Bolsonaro do que um “cenário eleitoral muito mais incerto” com outro candidato e com outra composição de forças políticas (Mafei, 2021, p. 245-258).

O Congresso não foi controlado formalmente pelo presidente da República, e teve algumas atuações importantes bloqueando medidas normativas, como no caso da “CPI da Pandemia”. Entretanto, como já apontado pela literatura, na maior parte da legislatura, favorecido pelo controle direto sobre o crescente montante do orçamento da União, não exerceu uma oposição frontal a Bolsonaro e não foi o ator principal na “resiliência à ruptura”, papel que coube ao STF e ao TSE. A não instauração de um processo de impeachment - que constitui o principal remédio previsto na CF/88 para impedir que presidentes como Bolsonaro levem adiante seus projetos de autocratização - representou grande risco para a democracia, pois tal omissão não pôde ser suficientemente compensada pela atuação dos tribunais. Bolsonaro conseguiu adotar medidas que desequilibraram a competição eleitoral e concluiu seu mandato mesmo em face do relatório da “CPI da Pandemia” e após a apresentação de mais de 150 pedidos de impeachment.

Conclusão

Durante o Governo Bolsonaro, houve um processo de autocratização, materializado na forma de recessão democrática, mas também com um projeto de golpe do Estado.

Esse processo não se baseou em mudanças constitucionais ou legislativas da estrutura do sistema político, mas se deu, sobretudo, por meio de transformações infralegais, administrativas e simbólicas. Também não ocorreu um fortalecimento do Executivo perante o Legislativo - ao contrário, o Congresso, e particularmente o bloco de parlamentares que costuma ser designado como “Centrão”, tornou-se mais forte, o que se manteve e se ampliou no Governo Lula. O Judiciário, apesar da retórica de Bolsonaro, também conservou sua autonomia. No entanto, com seu método específico, o Governo Bolsonaro causou grandes danos à democracia e ao Estado de Direito. Ainda que derrotado na tentativa de reeleição - valendo-nos da terminologia de Dahl (1997) -, é possível afirmar que Bolsonaro obteve algum êxito em sua tentativa de frustrar a “competição política” e de limitar as “oportunidades de contestação pública”, em busca do estabelecimento de um regime de “hegemonia política”. As eleições presidenciais de 2022 foram desequilibradas de forma ilícita e ilegítima em favor de Bolsonaro - como já foi formalmente reconhecido pelo TSE. Bolsonaro obteve 49,10% dos votos válidos no segundo turno, e sua derrota resultou de ampla aliança de forças políticas e sociais dos mais diferentes espectros ideológicos, mas também foi fruto de contingências, como os efeitos econômicos e sociais da pandemia.

O STF e o TSE cumpriram um papel fundamental para impedir o aprofundamento do processo de autocratização. Entretanto, em muitas situações, esses tribunais agiram por meio de mecanismos cuja competência jurídica e procedimentos adotados são, no mínimo, controversos no que se refere à sua constitucionalidade e legalidade, como a abertura de inquérito de ofício. Os efeitos colaterais dessa forma de agir dos tribunais sobre a própria democracia e o Estado de Direito ainda não são suficientemente conhecidos. Diante dos atos criminosos e golpistas de 8 de janeiro de 2023, a reação institucional e da sociedade civil também foi rápida, firme e harmônica.

Todavia, o avanço da autocratização só foi possível porque houve falhas na capacidade de resposta das instituições, o que se explica tanto por características de seus arranjos jurídico-institucionais - por exemplo, a concentração no presidente da Câmara dos Deputados da competência para autorizar a abertura de processo de impeachment, e na PGR para ajuizar ações penais contra o presidente da República, sem nenhum tipo de controle colegiado - como por ações e omissões de agentes investidos de poder-dever funcional para atuar em defesa do Estado Democrático de Direito e da democracia.

Houve respostas da Justiça Eleitoral para combater a disseminação de notícias falsas e o abuso de poder político e econômico durante as eleições. Entretanto, como por natureza são reativas e a posteriori, ao se efetivarem, as ações de Bolsonaro para distorcer a competição política, pelo menos parcialmente, já tinham produzido seus efeitos. Se as instituições mitigaram seu abuso do poder político, não foram capazes de impedi-lo. A vitória de Bolsonaro poderia ter levado a um aprofundamento do processo de autocratização (como ocorreu em outros países quando seus líderes autocratas foram reeleitos) - inclusive porque a composição do Congresso Nacional e dos Governos de Estados que resultou das eleições de 2022 é muito mais favorável à extrema-direita do que a de 2018, como demonstra o avanço na agenda legislativa de pautas reacionárias, mesmo sob a presidência de Lula. Se tivesse sido reeleito, Bolsonaro teria uma correlação de forças mais favorável dentro do Congresso para aprovação de suas medidas. Inclusive, um dos “legados” dos anos Bolsonaro foi um conjunto de mudanças institucionais e políticas na relação com o Congresso que tornou a governabilidade ainda mais complexa. Em um novo mandato, também teria a oportunidade de nomear novos ministros para STF, Superior Tribunal de Justiça (STJ) e TSE, aumentando sua influência nas instituições que mais atuaram para impedir o avanço da autocratização.

A resiliência da democracia brasileira à autocratização promovida durante o Governo Bolsonaro, como todos os processos políticos, explica-se pela combinação das características dos arranjos jurídico-institucionais, com a atuação da sociedade civil e das lideranças políticas e de instituições do sistema de justiça com o acaso. Entretanto, talvez tenhamos dependido demais do acaso. Assim, concluímos que as instituições brasileiras foram apenas parcialmente resilientes e, diferentemente da perspectiva dominante da literatura jurídica e política apresentada na discussão teórica, entendemos que, não obstante a demonstração de sua importância, não se pode apostar demais nas instituições judiciais como barreira contra o colapso democrático, pois não foram forjadas nem estão equipadas para tanto. As eleições e o Congresso Nacional são as instituições efetivamente capazes de evitar a autocratização e a ruptura. Além disso, os fatores que tornaram possível a autocratização sob Bolsonaro não desapareceram com sua derrota. O populismo de extrema-direita segue muito presente e há outras lideranças que já tentam ocupar o espaço deixado por ele. Além disso, os fatores estruturais da crise da democracia brasileira, as “zonas de autoritarismo” e a cultura autoritária permanecem.

REFERÊNCIAS

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  » https://www.worldvaluessurvey.org/WVSContents.jsp

¹

Este artigo corresponde a resultados parciais dos projetos de pesquisa “Crise da democracia e arranjos jurídico-institucionais: uma análise a partir das relações entre a Política e o Direito” (Processo Fapesp n. 2020/03785-2/Projeto de Pesquisa - Regular) e “Crises da democracia brasileira pós-2013: mapeamento conceitual e empírico a partir das conexões entre Direito e Política” (Processo CNPq n. 404237/2021-5, Chamada CNPq/MCTI/FNDCT n. 18/2021 - Faixa A - Grupos Emergentes). Os autores agradecem as críticas e os comentários a este artigo por ocasião de apresentação de versão preliminar na forma de comunicação oral durante o 27o Congresso Mundial de Ciência Política da International Political Science Association (IPSA) - Buenos Aires - 2023, bem como aqueles feitos pela professora Maria Paula Dallari (Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo).

²

Em síntese, trata-se do “levantamento qualificado de informações, com especial atenção para os componentes jurídicos, seu contexto político e a relação dinâmica entre ambos, resultando em uma esquematização explicativa que considera a evolução temporal e a tensão entre linhas de forças políticas, o qual pode compreender ainda a análise das instituições em movimento, bem como proposições prescritivas fundadas na análise descritivo-explicativa” (Bucci; Gaspardo, 2023, p. 31). Este artigo dedica-se especialmente ao estudo das instituições em movimento, compreendido como a análise sobre a maneira como as instituições “processam determinado conflito político dentro do quadro jurídico-institucional estabelecido por um determinado arranjo, o qual estabelece a arena, os atores com suas competências jurídicas e as regras do processo (político-jurídico) por meio do qual o conflito é processado” (Bucci; Gaspardo, 2023, p. 36).

³

Coletamos inquéritos e decisões judiciais no site do Supremo Tribunal Federal (https://portal.stf.jus.br) e do Superior Tribunal Eleitoral (https://www.tse.jus.br), leis e documentos pertinentes a processos legislativos no site da Câmara dos Deputados (https://www.camara.leg.br) e decretos no site da Presidência da República (https://www4.planalto.gov.br/legislacao). Os documentos pesquisados estão referenciados ao longo do artigo e foram selecionados a partir da revisão bibliográfica e do acompanhamento sistemático do funcionamento das referidas instituições por meio do noticiário da imprensa. Os inquéritos, por serem processos sob sigilo, são apenas mencionados, pois não é possível referenciá-los. Desenvolvemos uma análise em profundidade do conteúdo dos documentos tendo como referência as categorias analíticas autocratização e resiliência institucional, a fim de verificar empiricamente a hipótese apresentada na seção 1.

⁴

De acordo com o relatório publicado em 2023, a qualidade da democracia global está em declínio há mais de uma década. O relatório revela que, em 2022, a maioria dos países registrou uma queda na qualidade da democracia, com apenas 17 países apresentando uma melhora significativa. No geral, o relatório classificou 107 países como democracias imperfeitas, 53 como autocracias e apenas 37 como democracias saudáveis. No relatório de 2024, consta que a autocratização continua a ser uma tendência dominante, embora em um ritmo mais lento. O documento destaca o Brasil como um caso de “U-turn” (reversão de processo de autocratização) e aponta que as eleições constituem eventos críticos que podem tanto fazer avançar como interromper processos de autocratização e democratização.

⁵

Levitsky e Ziblatt (2018, p. 13-17) argumentam que, contemporaneamente, a corrosão da democracia se daria por dentro e com a manutenção das aparências das instituições democráticas, que seriam, contudo, progressivamente esvaziadas.

⁶

Veja-se, a propósito, o Projeto “Autocratic Legalism” (PAL) (https://www.autocratic-legalism.net/).

⁷

Melo (2024) também tem reiteradamente criticado as teses de recessão democrática em seus artigos na Folha de São Paulo. No relatório de 2024 do V-Dem, também consta um texto crítico à ideia de que haveria um processo global de retrocesso democrático, o qual é subscrito por quatro dos pesquisadores principais do V-Dem Project, os quais argumentam, por exemplo, que o fato de a Índia enfrentar um processo de autocratização acaba por influenciar demasiadamente o índice global.

⁸

Em texto anterior, Levitsky e Way (2015) já haviam apresentado uma crítica ao que denominaram “mito da recessão democrática”.

⁹

O estudo é desenvolvido a partir do “new Episodes of Regime Transformation (ERT)”, baseado no “V-Dem Electoral Democracy Index (EDI)”, e abrange um período compreendido entre 1900 e 2019. No Relatório do V-Dem de 2024, o tema é aprofundado a partir da análise dos episódios de “U-turn”.

¹⁰

Rey (2023) analisa o fortalecimento progressivo do Congresso Nacional no que se refere à agenda legislativa e ao processo orçamentário a partir de meados dos anos 2000, quando passaram a ocorrer sucessivas reformas institucionais.

¹¹

Veja-se também, a propósito, o debate sobre “democracia defensiva” e “democracia militante”, por exemplo, em Oliveira e Ferraz (2023).

¹²

Nesse sentido, o Projeto “Autocratic Legalism” também discute elementos mais estruturantes na explicação da crise da democracia - para além da dinâmica jurídico-institucional -, como as mudanças no equilíbrio dos interesses representados no Estado e a possível supressão ou exclusão de alguns interesses do mercado político. No caso brasileiro, destaca-se a influência dos interesses militares, policiais e das correntes cristãs mais conservadoras sobre o Governo Bolsonaro, e, por sua vez, a atuação do Governo para favorecer a hegemonia desses interesses. Esse processo relaciona-se - e, em parte, só foi possível - com a persistência de “zonas de autoritarismo” na democracia brasileira, mesmo após a redemocratização e a Constituição Federal de 1988 (CF/88), e guarda algumas semelhanças com os fenômenos em curso em outros países, como Índia ou Estados Unidos, nos quais se observa uma espécie de “reação iliberal”. Cf. Sá e Silva (2022) e demais artigos publicados pelo projeto no volume especial da revista VRÜ, disponível em: https://www.nomos-elibrary.de/10.5771/0506-7286-2022-4/vrue-verfassung-und-recht-in-uebersee-volume-55-2022-issue-4. Acesso em: 14 jun. 2024. As zonas de autoritarismo são definidas como uma série de práticas que podem se constituir de uma roupagem formal ou informal, institucional ou não institucional que produzem poderes não controlados dentro do Estado de Direito. São espaços de complexas correlações de forças políticas e econômicas pelas quais a institucionalidade estatal é questionada de forma contínua ao longo da história brasileira e, não por acaso, foram taticamente utilizadas por Bolsonaro para expansão de sua força (Machado; Pimenta, 2023).

¹³

Especificamente quanto ao Brasil, as abordagens dividem-se entre institucionalistas e histórico-estruturais. Quanto à primeira, temos diferentes leituras do “presidencialismo de coalizão” (Abranches, 2018; Figueiredo, 2017; Limongi, 2023; Melo; Pereira, 2013). Já a segunda tem no “lulismo” (Singer, 2022) sua perspectiva analítica mais debatida. Enfim, pretendendo superar as lacunas e inconsistências das duas vertentes, temos o “pemedebismo” (Nobre, 2022).

¹⁴

O tema é trabalhado em profundidade na obra O caminho da autocracia: estratégias atuais de erosão democrática, produzida pelo Centro de Análise da Liberdade e do Autoritarismo (Laut) (Brito et al., 2022). O Laut também construiu um repositório de atos e comportamentos de autoridades públicas brasileiras que, de alguma forma, trazem riscos à democracia, denominando-o “Agenda de Emergência”. Cf. https://agendadeemergencia.laut.org.br/. Acesso em: 20 jun. 2023.

¹⁵

A prática já havia sido utilizada com sucesso nas eleições de 2018, nas quais se apurou o lançamento massivo de, pelo menos, 346 fake news somente durante o processo eleitoral (Dourado, 2020), e foi expandida com uso da máquina estatal após a eleição de Bolsonaro. Desde 2019, tramita pelo STF o Inquérito 4.781/DF, que apura as aludidas condutas.

¹⁶

Constata-se, no período, um expressivo aumento da violência política. Cf. BORBA, Felipe (coord.). Observatório da Violência Política e Eleitoral no Brasil. Boletim Trimestral, n. 12, out./dez. 2022.

¹⁷

Por exemplo, os casos de aberturas de inquéritos solicitados pelo Ministério da Justiça com base na Lei de Segurança Nacional contra personalidades que criticavam Bolsonaro ou lhe tentavam atribuir responsabilidades pelas mortes na pandemia, os quais foram arquivados.

¹⁸

Dados do Portal da Transparência (Brasil, 2022a) demonstram que foram gastos no cartão corporativo da Presidência mais de R$ 24,7 milhões somente em 2022, sendo parte dessas despesas postas com destinatários e notas fiscais sigilosas. Das informações não postas sob sigilo, tem-se até o momento apurado um gasto de quase R$ 700 mil somente no período eleitoral, principalmente em datas nas quais o presidente realizava motociatas com apoiadores.

¹⁹

A medida reforçou os repasses do “Auxílio Brasil” com cerca de R$ 41 bilhões, além de prever o pagamento de auxílio a caminhoneiros e taxistas, bem como dobrou o valor do auxílio-gás, totalizando uma despesa superior a R$ 200 bilhões.

²⁰

Dados do TCU apontam que o regime previdenciário dos Militares da União registrou um déficit de R$ 47,99 bilhões em 2022, cerca de 12,55% do déficit total (Brasil, 2022d).

²¹

Cf. https://g1.globo.com/politica/noticia/2024/11/21/policia-federal-conclui-o-relatorio-da-investigacao-sobre-tentativa-de-golpe-de-estado.ghtm. Acesso em: 5 dez. 2024. A PGR apresentou denúncia, que foi aceita pelo STF em março de 2025.

²²

A atuação do Governo Federal na pandemia de covid-19 foi objeto de um aprofundado estudo compilado nos 14 boletins “Direitos na Pandemia: Mapeamento e Análise das Normas Jurídicas de Resposta à Covid-19 no Brasil”, organizados pela Conectas Direitos Humanos e pelo Centro de Pesquisas e Estudos sobre Direito Sanitário (Cepedisa) da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP). Destacamos o Boletim 10 (Cepedisa, 2021, p. 7), de 20 de janeiro de 2021, cujos “resultados afastam a persistente interpretação de que haveria incompetência e negligência da parte do governo federal na gestão da pandemia. Bem ao contrário, a sistematização de dados, ainda que incompletos em razão da falta de espaço para tantos eventos, revela o empenho e a eficiência da atuação da União em prol da ampla disseminação do vírus no território nacional, declaradamente com o objetivo de retomar a atividade econômica o mais rápido possível e a qualquer custo”.

²³

Medidas Provisórias n. 879/2019 (Brasil, 2019d), 1.045/2021 (Brasil, 2021c) e 1.068/2021 (Brasil, 2021d). A rejeição e devolução sumária de uma medida provisória é um ato do presidente do Senado que se fundamenta em entendimento de manifesta inconstitucionalidade e exercício abusivo da competência presidencial.

²⁴

Cf. Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB) (2022). Disponível em: https://olb.org.br/monitor/. Acesso em: 11 nov. 2023.

²⁵

Os dados referem-se ao período que vai do início do mandato, em 2019, até março de 2022, data da publicação do levantamento feito pela Concórdia Public Affairs (Araújo, 2022).

²⁶

Sobre as relações entre o Executivo e o Legislativo durante o Governo Bolsonaro, destacamos, por exemplo, no âmbito da produção do OLB, o artigo: GERSHON, Débora; CANELLO, Júlio. Ciências Sociais Articuladas - O Centrão na Câmara e o Governo Bolsonaro. OLB, 8 mar. 2022. Disponível em: https://olb.org.br/ciencias-sociais-articuladas-o-centrao-na-camara-e-o-governo-bolsonaro/. Acesso em: 6 dez. 2024. Os autores abordam a rendição de Bolsonaro à “tentativa de montar uma coalizão de governo”, com a distribuição de cargos aos partidos do “Centrão”. O objetivo dessa tentativa não era o apoio a determinado programa governamental e à aprovação de uma agenda legislativa (em que já havia grande convergência), mas sim a blindagem do governo diante das crises políticas, especialmente a fim de evitar a abertura de processos de impeachment e CPIs - análise com a qual convergimos.

²⁷

Em relação à não instalada, cuidou-se do Requerimento n. 542/2022 do senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP), que buscava investigar as denúncias de desvio nas verbas do Ministério da Educação e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

²⁸

O relatório final indiciou Bolsonaro pelos crimes de prevaricação, charlatanismo, epidemia com resultado morte, infração a medidas sanitárias preventivas, emprego irregular de verba pública, incitação ao crime, falsificação de documentos particulares, crime de responsabilidade e crimes contra a humanidade (Brasil, 2021e).

Como citar este artigo

GASPARDO, Murilo; MARIANO DE OLIVEIRA, Adolfo Raphael Silva. Autocratização e resiliência democrática no Brasil (2019-2023). Revista Direito GV, São Paulo, v. 21, e2515, 2025. https://doi.org/10.1590/2317-6172202515

Declaração de Disponibilidade de Dados

O conjunto de dados deste artigo está disponível no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/scielodata.MPQNEX.

Editores responsáveis

Catarina Helena Cortada Barbieri (Editora-chefe). Desk review.

Editado por

Pedro Salomon Bezerra Mouallem (Editor-chefe). três decisões editoriais, incluindo a decisão final.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Maio 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  28 Nov 2023
• Aceito
  18 Dez 2024