Democracia y transparencia en el SIDH: una experiencia en marcha

Democracy and transparency in the IAHRS: an experience in progress

Katya Salaza Naomi Roht-Arriaza Acerca de los autores

Resumen

Los mecanismos nacionales para la selección de candidatos y candidatas y el posterior proceso de elección en el seno de la Organización de Estados Americanos de las y los integrantes de la Comision Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se han caracterizado, hasta el momento, por su opacidad y falta de participacion de la sociedad civil. El presente artículo analiza el proceso actual de elección ante la OEA de nuevos miembros para ambos órganos y el procedimiento previo que se realiza a nivel nacional de selección de candidatos y candidatas, evidenciando la falta de reglas claras y perfiles previos que orienten las decisiones. Asimismo, el artículo desarrolla los avances que, principalmente por el impulso de sociedad civil, se han logrado en la promoción de una mayor transparencia y participación ciudadana en estos procesos. En base a la experiencia de otras cortes internacionales, el artículo plantea una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar ambos procesos.

Palabras-clave:
Sistema Interamericano de Derechos Humanos; Comisión Interamericana de Derechos Humanos; Corte Interamericana de Derechos Humanos; procesos de selección; participación ciudadana

Resumo

Os mecanismos nacionais para a seleção de candidatos e candidatas e o posterior processo de eleição, no seio da Organização dos Estados Americanos, dos integrantes da Comissão Interamericana de Direitos Humanos e da Corte Interamericana de Direitos Humanos tem se caracterizado, até o momento, por sua opacidade e falta de participação da sociedade civil. O presente artigo analisa o atual processo de escolha de novos membros para ambos os órgãos ante à OEA e o procedimento prévio de seleção de candidatos e candidatas que se realiza no plano nacional, evidenciando a falta das regras claras e de perfis que orientam as decisões. Igualmente, o artigo apresenta os avanços obtidos, especialmente por meio de impulsos da sociedade civil, para a promoção de uma maior transparência e participação nestes processos. Com base nessas e outras experiências internacionais, apresenta recomendações para a melhoria dos processos seletivos.

Palavras-chave:
Sistema Interamericano de Direitos Humanos; Comissão Interamericana de Direitos Humanos; Corte Interamericana de Direitos Humanos; Processos de Seleção; Participação Cidadã

Abstract

The national mechanisms for the selection of candidates and the subsequent election process in the Organization of American States of the members of the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights have been characterized by its opacity and lack of participation of the civil society. This article analyzes the current process of election of new members for both bodies and the procedure that is carried out at the national level of selection of candidates and candidates, evidencing the lack of clear rules and profiles that guide decisions. Likewise, the article present the improvements made, mainly due to actions of civil society in the promotion of greater transparency and citizen participation in these processes. Based on the experience of other international courts, the article raises a series of recommendations aimed at improving both processes.

Keywords:
Inter-American System of Human Rights; Inter-American Commission of Human Rights; Inter-American Court of Human Rights; Selection Process; Citizen Participation

Introducción

Los procesos de selección de miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) han sido hasta el momento muy poco transparentes y participativos. Aunque en la mayoría de casos los miembros de la Comisión y la Corte han reunido los requisitos convencionales, la poca o nula transparencia que existe en la selección de candidatos a nivel nacional ha incidido para que en algunos casos la postulación de una persona dependa más de su cercanía con el poder ejecutivo del país que la postula, que de sus capacidades, méritos e idoneidad para el cargo. Por su parte, la forma en que se lleva a cabo la elección de nuevos integrantes de ambos órganos por la Asamblea General de la OEA es también bastante opaca y ha respondido más a consideraciones políticas y al intercambio de votos entre Estados que a una evaluación seria de las calidades y méritos profesionales del candidato o candidata, evaluación que solo algunos Estados realizan.

Para que los méritos personales, la trayectoria profesional y la idoneidad para el cargo sean los factores decisivos en la selección de miembros de la Comisión y de la Corte, es necesario que los procesos previos de selección de candidatos/as a nivel nacional y posterior elección de comisionados/as y jueces/as por la Asamblea General de la OEA sean más transparentes y se permita la participación activa de la sociedad civil. No se trata de reemplazar la tarea de los Estados en la selección de estas autoridades, sino de colaborar activamente en la búsqueda de los mejores perfiles para tareas tan importantes y sensibles.

Con esa finalidad, es recomendable que los Estados regulen el procedimiento interno que se lleva a cabo en cada país para la selección de candidatos/as a dichas posiciones, de modo que incluya mecanismos efectivos de escrutinio público. Asimismo, es necesaria una mayor reflexión sobre los perfiles idóneos –y distintos– que ambos órganos requieren, y que deben estar adecuados a sus necesidades y desafíos actuales. Estos perfiles idóneos no se ven reflejados en los requisitos que señalan la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y los Estatutos de la CIDH y de Corte IDH, que establecen únicamente los requisitos mínimos para ocupar dichas funciones.

Hasta el momento, ningún país en las Américas ha adoptado un procedimiento interno adecuado de selección de candidatos/as para la Comisión y la Corte o establecido un perfil idóneo para ocupar dichas posiciones.1 Tampoco existen mecanismos oficiales, ni una cultura de transparencia activa respecto de estas designaciones, ni se han regulado espacios para recibir la opinión de la sociedad civil y en general, de los usuarios del sistema o del público en general, interesado en tener instituciones supranacionales de protección de derechos humanos sólidas y eficientes.

En el 2013, el Consejo Permanente (CP) de la Organización de Estados Americanos (OEA) convocó a una sesión ordinaria en la que –por primera– vez se presentaron los seis candidatos que existían en ese momento para ocupar tres puestos vacantes en la CIDH, quienes hicieron una presentación frente a embajadores ante la OEA, de sus metas y objetivos en caso de ser elegidos para integrar la Comisión. Desafortunadamente, esta experiencia inédita no se replicó en la siguiente elección, a pesar de la insistencia de organizaciones de la sociedad civil de todo el continente.

En efecto, en el marco de la 45º Asamblea General de la OEA, que se desarrolló en Washington D.C. en junio del 2015 y donde se eligieron a nuevos jueces/as y comisionados/as; funcionarios de esta institución y algunos Estados se negaron a promover una audiencia pública similar a la realizada el 2013, arguyendo –entre otras razones– que no existían las condiciones institucionales necesarias, al encontrarse la OEA en pleno proceso de transición de la administración de José Miguel Insulza a la de Luis Almagro2. Fuentes confiables señalaron que aquellos países que habían presentado candidatos controversiales, fueron los más interesados en que una actividad de este tipo no se llevara a cabo3.

En ese contexto, la experiencia del Panel independiente para la elección de comisionados y jueces interamericanos4 (en adelante ‘Panel Independiente’) fue una reacción desde la sociedad civil frente a esta falta de interés de parte de la OEA y de los Estados, por generar una mayor transparencia en los procesos nacionales de selección de candidatos/as y en la posterior elección de comisionados/as, jueces y juezas.

Sin duda, esta experiencia ha sido hasta el momento la iniciativa más exitosa promovida desde sociedad civil, aunque no ha sido la única. Hace más de una década que organizaciones usuarias del SIDH vienen realizando actividades de cabildeo con los Estados miembros y con la propia OEA con la finalidad de que la apertura venga “desde dentro”.

Ante la falta de respuesta, se han promovido diversas iniciativas con esa finalidad. El Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) ha desarrollado durante la última década un trabajo muy importante de cabildeo y ha organizado eventos públicos con los candidatos a la CIDH y a la Corte5. Recientemente, esta organización lanzó la campaña GQUAL para mejorar la representación de las mujeres en los tribunales internacionales y organismos internacionales de monitoreo, campaña que incluye también la necesidad de promover procesos de selección a nivel nacional e internacional más transparentes y participativos6.

En los últimos años, la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) ha asumido como uno de sus temas prioritarios el fortalecimiento del SIDH y con esa finalidad, ha organizado o co-auspiciado eventos similares con los candidatos a ocupar puestos clave dentro del SIDH, como el de Relator/a Especial para la libertad de expresión. Estas actividades han sido valoradas muy positivamente y en la mayoría de casos, fueron los únicos espacios a través de los cuales se pudo conocer un poco más sobre los antecedentes y la visión de los candidatos/as a estos puestos.7

En junio de 2014, durante la 44º Asamblea General de la OEA realizada en Paraguay, DPLF co-organizó un evento con los candidatos a Relator Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH8. En 2015, junto con otras organizaciones, DPLF participó en la iniciativa de creación del Panel Independiente, que describiremos con detalle más adelante. En 2016, conjuntamente con CEJILCEJIL, Proceso de selección de integrantes de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Reflexiones hacia una reforma, Documento de coyuntura, disponible en: https://www.cejil.org/sites/default/files/legacy_files/Documento%20de%20Coyuntura%20Nº%2010_0.pdf.
https://www.cejil.org/sites/default/file...
y OSF-Justice Initiative, DPLF co-organizó la presentación de los finalistas a la Secretaría Ejecutiva de la CIDH, la que se transmitió en vivo a toda la región, a través de internet, en inglés y español9.

La conclusión es evidente: los mecanismos actuales de selección de candidatos/as a nivel nacional y de elección de comisionados/as y jueces/as por la OEA, deben adecuarse a los estándares internacionales actuales de transparencia, publicidad y participación ciudadana que se aplican para la elección de otras altas autoridades, tanto nacionales como internacionales.

Esta apertura al escrutinio público que el propio SIDH exige a los Estados de cara a sus procesos internos de elección de altas autoridades, debe ser exigida también para la elección de las altas autoridades interamericanas. Mantener el status quo en esta materia va en sentido contrario a los principios y estándares que el propio SIDH promueve.

Los procesos de selección de miembros de la CIDH y de la Corte IDH

Requisitos mínimos o perfil idóneo

La CIDH y la Corte IDH están integradas por siete comisionados/as y siete jueces/as, respectivamente. Los requisitos mínimos que las y los candidatas/os deben cumplir para acceder a estos cargos están contemplados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, artículos 34 y 52.1), el Estatuto de la CIDH (artículo 2.1), así como en el Estatuto de la Corte Interamericana (art. 4).

Para ser juez o jueza de la Corte IDH, la CADH y el Estatuto de la Corte señalan como requisitos mínimos el ser jurista de la más alta autoridad moral y de reconocida competencia en materia de derechos humanos. Asimismo, se exige que los candidatos reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales o del Estado que los proponga como candidatos, y que cumplan con los requisitos legales para el ejercicio de funciones judiciales en su país de origen.10

Sobre los requisitos mínimos para ser Comisionado o Comisionada, la CADH no exige ser jurista, pero sí contar con alta autoridad moral y reconocida competencia en materia de derechos humanos11. Además, el Estatuto de la CIDH considera como incompatible para el cargo de comisionado/a, el ejercicio de actividades que pudieran afectar la independencia, dignidad o prestigio de este cargo12.

Aunque hasta la fecha el SIDH ha contado con jueces/as y comisionados/as de gran nivel, mantener una evaluación de los candidatos sólo a la luz de estos parámetros ya no es suficiente. El SIDH ha evolucionado mucho desde la redacción de estas normas y esos requisitos mínimos deben ser complementados con otros criterios necesarios para un desempeño adecuado en el cargo. Los candidatos a integrar los principales órganos de protección de derechos humanos del continente deberían tener calificaciones adicionales, entre las cuales se encuentran las siguientes13:

  • conocimiento de los temas de derechos humanos propios del mandato de la Comisión Interamericana, en el caso de quienes aspiren a integrarla,

  • conocimientos de derecho internacional y derecho interamericano, en el caso de quienes aspiren a la Corte,

  • conocimientos sobre el funcionamiento práctico de los órganos del Sistema,

  • contribución del candidato o candidata a la implementación de las decisiones de los órganos interamericanos, sea desde la función pública, desde las organizaciones de derechos humanos, la academia o la prensa, entre otros espacios,

  • de haber desempeñado funciones estatales, contar con una demostrada perspectiva de derechos humanos y de cumplimiento de obligaciones internacionales;

  • conocimiento de los principales debates políticos y jurídicos existentes en el ámbito interamericano,

  • comprensión de la realidad política de la región y de las particularidades más relevantes de los países,

  • habilidad demostrada para el diálogo con diferentes actores; tanto con representantes estatales como con víctimas de violaciones de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil,

  • trayectoria demostrada de independencia e imparcialidad;

  • escritos, publicaciones, intervenciones públicas o entrevistas sobre temas propios de las funciones de la Comisión y la Corte.

Hay además una serie de consideraciones prácticas que deberán tomarse en cuenta, como lo señaló el informe del Panel Independiente:

  • la capacidad del candidato para cumplir con las obligaciones inherentes al cargo, pese a otras responsabilidades y compromisos;

  • la capacidad de trabajar como parte de un órgano colegiado;

  • la capacidad para trabajar en más de uno de los idiomas oficiales de la Comisión o la Corte;

  • y el conocimiento de los diversos sistemas jurídicos que existen en la región.14

Aunque en la práctica, la mayoria de miembros de la Corte y la CIDH han cumplido con estas calificaciones adicionales, es fundamental que éstas sean parte de perfiles establecidos previamente. Sólo teniendo claro el perfil que se busca – será posible identificar a aquellos mas idóneos para estos cargos.

Procesos de selección a nivel nacional: ¿evaluación rigurosa o elección “a dedo”?

Como se señaló al inicio del documento, ningún país del continente cuenta con un procedimiento interno adecuado y transparente para la selección de sus candidatos a la CIDH y la Corte. No se sabe de qué manera se evalúa el nivel de cumplimiento de los requisitos mínimos y mucho menos el grado de idoneidad de los candidatos para el cargo, y en función de qué criterios finalmente se opta por una persona en vez de otra. Aunque en algunos casos, se dan conversaciones informales entre funcionarios y representantes de organizaciones de sociedad civil, no es posible candidatear, sugerir nombres de forma oficial u opinar sobre una lista de finalistas, y mucho menos conocerlos en profundidad. Así, la decisión de la persona que se presentará como candidato o candidata depende única y exclusivamente del Poder Ejecutivo, quien será ademas el encargado de definir y ejecutar la estratregia de “apoyo” a la elección de su candidato/a15.

Cabe mencionar que Estados Unidos ha hecho importantes avances en este punto, estableciendo una práctica para las elecciones de miembros de la CIDH de 2013, donde presentó como candidato a James Cavallaro. Esta práctica consistió en una primera ronda de consultas con organizaciones de sociedad civil sobre nombres de posibles candidatos, y una segunda ronda de consultas sobre una lista corta. También se manejó un perfil –distinto de los requisitos mínimos. Esta práctica no es vinculante ni esta escrita en ninguna normativa oficial, pero se espera que sea respetada en futuros procedimientos de selección.

El proceso de elección ante la Asamblea General de la OEA: ¿evaluación rigurosa o intercambio de votos?

La votación para la elección de nuevos integrantes de la CIDH y de la Corte, se realiza durante la Asamblea General de la OEA previa al fin del mandato de los miembros que se retiran. Seis meses antes de celebrarse la Asamblea General, el Secretario General de la OEA solicita a los Estados miembros la presentación por escrito de sus candidatos. Con estos nombres, el SG prepara una lista que se comunica a los Estados por lo menos treinta días antes de celebrarse la Asamblea General. La elección se hace por voto secreto durante la Asamblea General. Para la elección de los miembros de la Corte sólo votan los Estados parte de la CADH, porque son sólo ellos quienes han aceptado expresamente la jurisdicción contenciosa de este órgano.16

Aunque las capacidades, méritos e idoneidad para el cargo deberían ser los criterios fundamentales para que un Estado decida apoyar o no a un candidato, es innegable que el “intercambio de votos” es una práctica común en este tipo de elecciones. Los Estados que presentan candidatos buscan el apoyo del resto de países, y en algunos casos a cambio del apoyo recíproco en alguna elección futura para otro órgano internacional o para alguna futura iniciativa.

Aunque estas negociaciones y en general la estrategia de apoyo a los candidatos se manejan de forma muy reservada, es claro que los últimos años se han sofisticado. Además de las tradicionales visitas de los candidatos a las misiones ante la OEA en Washington D.C. (gira organizada por el país que los presenta) han habido durante los últimos años, viajes de altas autoridades nacionales a capitales para obtener el apoyo expreso a su candidato, y en algunos casos, visitas del propio candidato/a esas capitales, con el apoyo y respaldo financiero del país que lo postula.

Es una línea muy fina la que separa las acciones de cabildeo propias de una postulación de este tipo, de aquellas que buscan o se sostienen en acuerdos o intercambios de apoyo político entre Estados. Por esta razón, es muy importante que los candidatos/as tengan claro su rol durante la campaña previa a la elección, y hasta donde es prudente llegar en el marco de una estrategia de apoyo a su postulación.

Una mirada comparativa a procesos de selección similares: identificando buenas prácticas y lecciones aprendidas para el SIDH

Como parte de su informe final, el Panel Independiente resumió los métodos de postulación de candidatos/as y de selección de integrantes de otros órganos internacionales que pudieran sugerir caminos para mejorar los procesos en el SIDH. Con respecto a la Corte IDH, el Panel examinó los procesos de selección de integrantes del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, y la Corte Penal Internacional. Con respecto a la CIDH, las entidades análogas más cercanas fueron los órganos creados en virtud de tratados de las Naciones Unidas y los mandatos de Procedimientos Especiales.17

En el caso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cada Estado miembro deben presentar tres personas para consideración, y luego uno de cada país es elegido por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. La lista de criterios es similar a la del SIDH, pero incluye como regla general que las listas de candidatas y candidatos deben contener por lo menos una persona de cada sexo. Cada Estado decide su proceso interno de selección de candidatos, aunque a diferencia del SIDH, existen directrices europeas que demandan un proceso con amplia representación ciudadana.18

La lista de candidaturas, junto con sus currículos estandarizados, se presenta a un Panel Consultivo de Expertos en Candidatos/as para su Elección como Juezas/ces del TEDH, integrado por siete personas designadas por el Comité de Ministros. El Panel debe evaluar de manera confidencial si las personas cumplen con los criterios establecidos. Si tiene dudas sobre alguna candidatura, el Presidente del Panel informa al Estado, y el Estado puede responder o retirar al candidato/a y presentar otro/a. Luego se presenta la nómina de candidatos/as a la Asamblea Parlamentaria, y un Comité sobre la Elección de Jueces de la Asamblea los entrevista, considera los CV, y decide quienes estan calificados y cuáles son los candidatos mas idóneos. Para esta tarea, toma en cuenta no sólo las calificaciones individuales sino la necesidad de un Tribunal balanceado en términos de capacidades profesionales y de representación de género. Sobre esa base, la Asamblea vota.19

El TEDH tiene un número mucho mayor de juezas/ces que la Corte IDH, y cada Estado tiene un juez que ejerce funciones en el Tribunal. Además, sus jueces cumplen sus funciones a tiempo completo, a diferencia de la Corte IDH. Estas diferencias con el SIDH son significativas. Sin embargo, hay algunas características en el mecanismo de selección de jueces del TEDH que podrían ser de mucha utilidad para el SIDH: cada Estado tiene un mecanismo de nominación con cierto grado de independencia del Poder Ejecutivo, la publicidad para las posibles vacantes, las entrevistas de acuerdo a un formato estándar y la existencia de un Panel Consultivo permanente en el Consejo de EuropaConsejo de Europa, Asamblea Parlamentaria. Election of Judges to the European Court of Human Rights, at http://website-pace.net/web/as-cdh.
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que se encarga de hacer una evaluación previa de los candidatos.

El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional especifica lo que se busca en un juez: no sólo un elevado carácter moral, independencia e imparcialidad, sino también una competencia específica y una experiencia demostrada en derecho penal y procesal, o una firme competencia y amplia experiencia en áreas pertinentes del derecho internacional. Además de su capacidad lingüística en los idiomas oficiales de la Corte, se instruye a los Estados Partes a tener en cuenta la representación de los principales sistemas jurídicos del mundo, una representación geográfica equitativa, una representación justa de jueces mujeres y hombres, y la necesidad de incluir jueces y juezas con conocimientos jurídicos sobre temas específicos, incluyendo pero no limitados a la violencia contra la mujer o los niños.

La Asamblea de Estados Partes creó en 2011, un Comité Asesor para las Nominaciones, que comenzó como una iniciativa de la Coalición por la Corte Penal Internacional (CCPI). El Comité lleva a cabo entrevistas personales a cada candidato/a, además de revisar sus currículos y documentación escrita. 20

El proceso y los criterios para la nominación y elección de juezas y jueces en el Sistema Africano de Derechos Humanos son muy similares a los del SIDH. Existen algunas ideas útiles para asegurar la diversidad en la Corte: el instrumento constitutivo de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos exige que “[s]e deberá tener en cuenta una representación de género adecuada en el proceso de nominación.” Al votar por las candidatas y los candidatos, la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno debe asegurar que “haya una representación de las principales regiones de África y de sus principales tradiciones jurídicas,” así como una “representación de género adecuada.”

El proceso de selección y nombramiento de las y los titulares de los Mandatos Especiales de la ONU tambien ofrece algunas lecciones. Las y los titulares de mandato deben tener experticia y experiencia en el campo del mandato, independencia, imparcialidad, integridad personal y objetividad. Debe dársele la consideración debida al equilibrio de género y a una representación geográfica equitativa. Quedan excluidas aquellas personas que ocupan cargos de toma de decisiones en el gobierno o en cualquier otra organización o entidad que pudiese dar lugar a un conflicto de interes con las responsabilidades inherentes al mandato. Cualquiera puede proponer candidatas y candidatos, y existe una lista permanente. Asimismo, las próximas vacantes son publicitadas.

Un grupo consultivo compuesto por un representante de cada Grupo Regional de la ONU, en su capacidad personal, elige una lista corta de personas nominadas, consulta con los grupos de interés, puede agregar sus propios/as candidatos/as y presenta recomendaciones públicas y fundamentadas al Presidente del Consejo de Derechos Humanos, quien realiza consultas adicionales y toma la decisión final. La persona elegida es votada por el Consejo de Derechos Humanos.21

Igualmente, como parte del proceso de fortalecimiento del sistema de órganos creados en virtud de tratados de la ONU, el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, en 2012, apoyó la propuesta de un espacio abierto al público para que todos los Estados Partes presenten a sus candidatos/as o nominados/as potenciales utilizando tecnologías modernas. La moderación de este espacio estaría a cargo de cinco ex miembros de órganos creados en virtud de tratados con diversos orígenes profesionales, reflejando un equilibrio adecuado en cuanto a género, regiones y sistemas jurídicos.22 La participación de antiguos comisionados/as y jueces/as en un órgano consultivo o de nominación podría ser una idea muy útil para tener en cuenta en caso se dieran reformas similares en el SIDH.

Esfuerzos recientes para lograr mayor transparencia y diversidad

Foro público de candidatos a la CIDH en el 2013: un avance importante

Un avance muy importante en esta materia, fue la realización de un foro público organizado por el Consejo Permanente de la OEA con los candidatos a la CIDH, en mayo de 2013. Efectivamente, en diciembre de ese mismo año concluía el mandato de tres comisionados: José de Jesús Orozco (México), Rodrigo Escobar Gil (Colombia) y Dinah Shelton (USA). Mientras que México y Colombia presentaron nuevamente a sus comisionados a la reelección, Estados Unidos presentó un nuevo candidato (James Cavallaro). Los otros tres países que presentaron candidatos fueron Ecuador (Erick Roberts), Perú (Javier de Belaunde) y Brasil (Paulo Vannuchi).

Ante los embajadores de los Estados miembros de la OEA y otros observadores (la sesión fue pública y se transmitió por webcast), los seis candidatos presentaron sus planes y objetivos en caso de ser elegidos. La convocatoria cursada por la OEA invitaba a las organizaciones de la sociedad civil a presentar preguntas por escrito, las que fueron agrupadas temáticamente, leídas por el moderador del evento y respondidas por los candidatos junto a las preguntas que formularon los representantes de las misiones permanentes de los Estados.

Esta actividad permitió a los candidatos exponer sus antecedentes, sus objetivos y estrategias, sus capacidades y preocupaciones, lo que sin duda permitió que todos los interesados presentes o quienes siguieron la sesión por vía webcast, se formaran una mejor opinión de sus habilidades y también de sus limitaciones, mas allá de lo que decían sus hojas de vida y de lo que se desprendía de la información pública disponible23. Esta actividad claramente representó un avance importante en el camino hacia una mayor apertura de los procesos de selección de aspirantes a ocupar cargos tan importantes para la protección de los derechos humanos en la región.

El Panel Independiente para la Elección de Comisionados y Jueces interamericanos: una experiencia inédita

Las elecciones de nuevos miembros de la CIDH y de la Corte IDH que se llevaron a cabo en junio de 2015 fueron especialmente importantes, pues se elegían cuatro nuevos miembros de la Comisión y tres de la Corte, en ambos casos de un total de siete miembros por órgano. Sin embargo, la OEA y sus Estados miembros se alejaron de la buena práctica iniciada en la elección previa y decidieron prescindir de un foro público con los candidatos, a pesar de la insistencia de las organizaciones de la sociedad civil.

En este contexto, Open Society-Justice Initiative24 en alianza con otras organizaciones de la región25, convocaron a un Panel Independiente para la Elección de Comisionados/as y Jueces/zas interamericanos/as, iniciativa que contó con el apoyo de una amplia gama de ONGs, universidades y clínicas jurídicas de toda la región. Establecido como una entidad autónoma, el Panel Independiente estuvo compuesto de cinco panelistas con larga experiencia y conocimiento en la teoría y práctica de los derechos humanos y del SIDH, que además representaban una diversidad de países de origen y garantizaban un balance de género.26

El mandato del Panel Independiente era doble: primero, compilar y evaluar información sobre los candidatos que se presentaron a la elección del 2015. En segundo lugar, el Panel debía revisar el proceso de selección de candidatos a nivel nacional y elección por la Asamblea General de la OEA, compararlo con procesos similares en otras instancias internacionales, y recomendar cambios para mejorar la visibilidad, transparencia, coherencia y legitimidad de las elecciones del SIDH. Para cumplir con la primera tarea, el Panel compiló información pública sobre cada candidato, incluyendo sus Currículum Vitae, resúmenes biográficos y datos personales, decisiones judiciales, documentos académicos, ponencias, y publicaciones en blogs.

Asimismo, se envió un cuestionario a cada candidato/a sobre temas relacionados con su idoneidad para el cargo y respecto a los requisitos mínimos establecidos en las normas que regulan el proceso. Asimismo, se les preguntó sobre el proceso de selección a nivel nacional y su visión del SIDH, y se organizó un encuentro de varios candidatos con grupos de sociedad civil en el contexto de la Asamblea General de la OEA del 2015. De los once candidatos, uno se negó a contestar el formulario, y dos de ellos no contestaron la solicitud. Se decidió no pedir información u opiniones sobre los candidatos a los grupos de sociedad civil de cada país por temor a que no hubiera tiempo suficiente para corroborar o contrastar la información recibida. Por otro lado, si se pidió opiniones generales sobre el proceso de selección. Por las razones mencionadas, no se utilizaron fuentes de prensa u otra información de segunda mano.

Las propuestas generales del Panel Independiente estuvieron dirigidas a los procedimientos de selección a nivel nacional, y también a la elección que lleva a cabo la Asamblea General de la OEA. El Panel consideró que sus propuestas iban más allá de lo que señala la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y por ello, se limitó a formular propuestas que no requirieran de modificaciones a este instrumento.

En cuanto a los procesos a nivel nacional, el Panel propuso que cada Estado debería tener un organismo formal, independiente y apolítico para seleccionar a las candidatas y los candidatos nominados, y que los Estados deberían designar por lo menos dos candidatos para asegurar una diversidad de género y facilitar la posible designación de candidatos indígenas o de minorías étnicas o de otra índole. Además, propuso que se realice una convocatoria pública para recibir candidatos, que se les entreviste y se les pida evidencias de su idoneidad.

Asimismo, el Panel propuso que los Estados se abstengan de proponer personas que ocupen – simultáneamente con su servicio en la Corte IDH o la CIDH – puestos de autoridad y responsabilidad en cualquiera de las áreas del gobierno o del cuerpo diplomático, u otros servicios que podrían dar lugar a un conflicto de intereses real o aparente. Las decisiones de este organismo de selección no deberían ser obligatorias, pero las autoridades políticas sólo podrían desviarse de su consejo por medio de una decisión razonada y pública.

Con respecto a las elecciones en el seno de la Asamblea General de la OEA, el Panel recomendó que se establezca un Comité Consultivo ad hoc responsable de asegurar la idoneidad de las candidatas y los candidatos para su servicio como comisionado/a o juez/a interamericano. El Comité estaría facultado a reunirse con las candidatas y los candidatos, compilar información independiente sobre ellos/as, llevar a cabo paneles o entrevistas públicas para brindarles la oportunidad de presentarse ante los Estados, así como ante organizaciones de la sociedad civil tanto regionales como nacionales, y presentar un informe final. Finalmente, el Panel alentó a que el proceso de selección tomara en cuenta la necesidad de mayor diversidad en la Corte IDH y en la CIDH, ya sea sobre la base del género, el origen étnico, la orientación sexual u de otras consideraciones análogas.

El Informe del Panel Independiente se publicó justo antes de la Asamblea General de la OEA. Fue enviado a todos los Estados, al antiguo y al nuevo Secretario General de la OEA, se presentó ante el Consejo Permanente, en una universidad local, y en una reunión de la sociedad civil que asistía a la Asamblea.

Los resultados fueron mixtos: aparentemente el Informe no tuvo mayor repercusión en los votos de los Estados – que ya estaban decididos. El candidato más cuestionado fue el que más votos obtuvo para la Corte IDH, aunque también resultaron electos candidatos que el Panel había reportado como altamente calificados. Sin embargo, las propuestas de reforma del procedimiento tuvieron una recepción favorable de parte de varios Estados y de la Secretaria General de la OEA. Además, levantó considerablemente el perfil de los procesos de selección ante la prensa y la sociedad. Hasta cierto punto, el informe sentó las bases para que se planteara la resolución aprobada en la Asamblea General de Santo Domingo, realizada el año siguiente.

La Asamblea General de la OEA de 2016 y la resolución de Santo Domingo: un avance fundamental

Durante la 46º Asamblea General realizada en la República Dominicana en junio de 2016, se aprobó la primera Resolución de la OEA27 que incluye expresamente la necesidad de que la CIDH y la Corte IDH estén integradas por colectivos más “equilibrados” en razón de género, de las distintas regiones y grupos poblacionales del continente y de sus distintos sistemas jurídicos.

Con esa finalidad, el punto xiv de la Resolución alienta a los Estados a que en sus procesos nacionales de selección de candidatos/as y en el proceso de elección en la OEA tengan en cuenta estos criterios. Asimismo, la Resolución encomienda al Consejo Permanente que antes de una nueva elección de integrantes de la CIDH y Corte, realice un foro público con los candidatos/as que permita conocer mejor su visión, perspectivas y propuestas.28.

Esta resolución institucionaliza la práctica iniciada el 2013, que no fue replicada en las elecciones del 2015 por las razones antes expuestas, y representa una oportunidad única para asegurar un equilibrio de género y una representatividad de los diferentes grupos etnicos, naciones y sistemas juridicos que existen en el continente.

Teniendo en cuenta que desde su creación la Corte IDH sólo ha tenido cinco (5) juezas (mientras que ha habido treinta y siete jueces) y ningún representante de un pueblo indígena, esta resolución significa un gran avance para el SIDH. El texto relevante de la Resolución, es el siguiente:

xiv. Integración equilibrada en género y con representatividad geográfica y de los diferentes sistemas jurídicos, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos29

DESTACANDO la importancia de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se integren por personas imparciales, independientes y de reconocida competencia en materia de Derechos Humanos, de acuerdo con los principios de no discriminación, equidad de género y representatividad geográfica, para que continúen cumpliendo adecuadamente sus mandatos.

RESUELVE:

  1. 1

    Alentar a los Estados para que en los procesos de selección de Jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de Comisionados de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, nominen y elijan a personas que permitan asegurar una integración equilibrada en género, con representación de las diferentes regiones, grupos poblacionales y sistemas jurídicos del hemisferio, garantizando se cumpla con los requisitos de independencia, imparcialidad y reconocida competencia en materia de derechos humanos.

  2. 2

    Encomendar al Consejo Permanente que, previo a la elección de quienes vayan a desempeñarse como Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y Comisionado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, invite a los candidatos a dichos cargos postulados por los Estados Miembros, a realizar una presentación pública ante el Consejo antes de su elección, en la medida de lo posible a efectos de dar a conocer con mayor profundidad su visión, propuestas e iniciativas en el supuesto de resultar electos. Estas presentaciones deben realizarse, en lo posible, en la misma sesión del Consejo y difundirse lo más ampliamente posible.

El proceso de selección del Secretario/a Ejecutivo/a de la CIDH: un ejemplo de cómo promover mayor transparencia y participación ciudadana

El procedimiento de selección de Secretario/a Ejecutivo/a de la CIDH (en adelante, el SE) tal como está establecido en el artículo 11 de su Reglamento, fue producto de una reforma introducida por la CIDH en el año 2011 – no exenta de críticas por no haber sido consultada con los Estados30 – con la finalidad de hacer este proceso más transparente, participativo y predecible.

De acuerdo al Estatuto, los requisitos para ocupar el cargo son: contar con independencia, alta autoridad moral y reconocida trayectoria en derechos humanos31. Según las nuevas reglas introducidas en el Reglamento, para la elección de un/a nuevo/a SE, la CIDH deberá realizar un concurso público y publicar los criterios y calificaciones necesarias para el cargo – distintas de los requisitos mínimos establecidos en el Estatuto –, así como una descripción de las tareas a ser desempeñadas.

Una vez cerrado el periodo de recepción de aplicaciones, la Comisión las evaluará y elaborará una lista corta, de entre tres y cinco finalistas, quienes serían entrevistados/as por los miembros de la CIDH. Asimismo, las hojas de vida de los/as finalistas se deben subir a la página web de la CIDH, con el objetivo de recibir observaciones del público. Al final del proceso, la CIDH determinará el/la candidata/a más calificado/a para el cargo por mayoría absoluta de sus miembros y remitirá su nombre al Secretario General de la OEA, proponiéndole su designación por un periodo de 4 años renovable por una sola vez32.

Aunque el Estatuto señala que el SE de la CIDH será designado por el SG de la OEA “en consulta con la CIDH”, en la práctica (fortalecida por el reglamento), la CIDH lleva a cabo el proceso de selección y decide quién es la persona más idónea, nombre que propone (presenta) al Secretario General para su designación oficial. Hasta el momento no ha habido ningún caso en que el SG se aparte de esta propuesta.

En julio de 2012 se eligió como nuevo Secretario Ejecutivo de la CIDH al mexicano Emilio Álvarez Icaza, en reemplazo del argentino Santiago Cantón33. Álvarez Icaza fue elegido de una lista corta de 5 finalistas, cuyas hojas de vida se difundieron a través de la página web de la CIDH y recibieron 116 observaciones (que no fueron públicas)34.

En enero de 2016, Álvarez Icaza anunció su decisión de no buscar la renovación de su mandato35, con lo que se inició un nuevo proceso de selección36. Teniendo en cuenta la relevancia de esta posición para el funcionamiento adecuado de la CIDH y para el futuro del SIDH – amenazado por serios problemas financieros, entre otros –, organizaciones de la sociedad civil enviaron una carta a la CIDH solicitando que las entrevistas a los finalistas del proceso de selección se transmitan en vivo y que exista un diálogo directo entre los candidatos/as y la sociedad civil, entre otros pedidos.

Además, se solicitó que la decisión final que tomara la CIDH sobre el nuevo/a SE esté fundamentada37. La carta llevaba como anexo una propuesta de perfil idóneo para el cargo de Secretario/a Ejecutivo/a38.

Desafortunadamente, estos pedidos no se materializaron; por ello, las organizaciones que impulsaron la carta decidieron promover una iniciativa paralela que permitiera conocer un poco más a profundidad a los finalistas. Es así que el 25 de julio de 2016 se realizó un foro público en Washington D.C. con los finalistas para dirigir la Secretaría Ejecutiva: Paulo Abrão (brasilero), Michael Reed (colombiano), Elizabeth Abi-Mershed (norteamericana), y Renzo Pomi (uruguayo). Lisa Shoman (Belice) se excusó y no participó en persona ni remotamente39.

El foro se inició con una breve presentación de cada uno de ellos, sobre sus planes y estrategias de salir electos. Los candidatos respondieron además a preguntas preparadas por los moderadores sobre temas cruciales para la CIDH y para el SIDH en general. Un punto importante que se discutió durante el foro fue la manera en la que los candidatos proponían abordar la crisis financiera de la CIDH, en ese momento conocida por todos40. Huno una alta participación en persona y por webcast.

Fue interesante notar la presencia de miembros del personal de la Secretaria Ejecutiva de la CIDH, muy interesados en conocer a los finalistas de quien sería su próximo jefa o jefa. Según información recogida para este artículo, no hubo una actividad similar de los finalistas con el personal de la CIDH organizada de manera oficial. Únicamente se les pidió que prepararan algunas preguntas para ser usadas en las entrevistas y se les permitió estar presentes en la primera parte de las mismas. El día posterior al foro, el pleno de la Comisión realizó las entrevistas a los candidatos, resultando elegido como nuevo Secretario Ejecutivo, Paulo Abrão, de nacionalidad brasileña41. Para este concurso se presentaron más de 90 postulaciones y se recibieron 163 observaciones sobre las candidaturas, las que como en proceso anterior, se manejaron en forma reservada42.

Conclusiones

Estos esfuerzos, aunque importantes y necesarios, no han logrado aún cambios formales en los requisitos o en los mecanismos de selección de altas autoridades del SIDH. Sin embargo, existe actualmente una mayor conciencia de que los procesos y mecanismos actuales – incluyendo aquellos que se llevan a cabo a nivel nacional – son claramente insuficientes y necesitan ser reformados.

Aunque la mayoría de integrantes de la CIDH y de la Corte que hemos tenido hasta el momento han sido personas altamente competentes y comprometidas con los derechos humanos, esto ha ocurrido principalmente por la buena voluntad de los funcionarios que en su momento los postularon. La falta de reglas adecuadas a las necesidades actuales de los órganos del SIDH y a la realidad de la región, y especialmente la falta de perfiles claros y previamente determinados, ha llevado a que en los últimos años la idoneidad de ciertos candidatos se haya puesto en cuestión, afectando la reputación de los propios órganos.

Una meta a mediano plazo, es que los Estados regulen sus procedimientos nacionales de selección de candidatos. A largo plazo, es preciso que la OEA revise y aproveche la experiencia de otros órganos internacionales similares para regular de una manera adecuada el proceso de selección de sus autoridades interamericanas. La propuesta del Panel independiente, inspirada en la experiencia de órganos similares, es contar con el apoyo de un comité asesor que evalúe a los candidatos nominados, antes de pasar a la votación por los Estados ante el Pleno de la Asamblea General. Este mecanismo ha demostrado ser muy eficiente en órganos internacionales similares.

Para esto, la OEA debe evaluar la posibilidad de crear una instancia que cumpla el rol que en su momento cumplió el Panel Independiente, esto es, que sirva como una especie de filtro entre las nominaciones hecha por los países y la elección realizada por la Asamblea General de la OEA. Una opción seria partir del Comité Jurídico Interamericano ya existente. Naomi, aquí vendría el comentario mas puntual sobre el comité jurídico interamericano que no me quedo claro.

Dos factores dificultan los avances en este campo: la oposición de algunos países que prefieren mantener un control férreo de los poderes ejecutivos sobre los jurisdiccionales (a nivel nacional o internacional) para no arriesgar su poder, y la necesidad de los órganos del Sistema de no alienar a los Estados donantes en un momento de crisis financiera. Sin embargo, existen países que sí estarían dispuestos a dar el primer paso en la dirección contraria. Es clave que ellos, con el apoyo de sociedad civil, sean los que empujen estas iniciativas.

Si lo comparamos con otros sistemas internacionales de justicia, el SIDH ha quedado rezagado en esta materia. Su renovación y eficacia –y para algunos, su subsistencia – dependerán en parte de su capacidad de modernizar y adecuar sus sistemas de selección de altas autoridades a las necesidades y desafíos actuales de la región. Creemos que son las personas las que hacen a las instituciones, y por eso, vemos esta tarea como imprescindible y urgente.

Referencias:

Fechas de Publicación

  • Publicación en esta colección
    Jun 2017

Histórico

  • Recibido
    Mayo 2017
  • Acepto
    Mayo 2017
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