Litigância climática no sul do Brasil: o caso da Usina Termelétrica Nova Seival

Climate litigation in southern Brazil: the case of the Nova Seival Thermoelectric Power Plant

Resumo

O presente artigo tem como objetivo apresentar o caso do licenciamento ambiental da Usina Termelétrica Nova Seival, conflito socioambiental paradigmático vinculado à exploração de carvão mineral no Rio Grande do Sul. Será demonstrado como, por meio da mobilização comunitária e da litigância estratégica, foi possível suspender o licenciamento de tal empreendimento, tendo sido proferida, no caso, sentença emblemática, que determinou a inclusão do componente climático em todos os licenciamentos de termelétricas neste estado.

Palavras-chave:
Litigância climática; Conflitos socioambientais; Carvão mineral

Abstract

This article aims to present the case of the environmental licensing of the Nova Seival thermoelectric power plant, a paradigmatic socio-environmental conflict linked to the exploration of mineral carving in Rio Grande do Sul. It will be demonstrated how the community mobilization and strategic litigation made it possible to suspend the licensing of this plant, as well as that in this case, an emblematic sentence was handed down, which determined the inclusion of the climate component in all licensing of thermoelectric plants in this state.

Keywords:
Climate litigation; Socio-environmental conflicts; Mineral coal

Introdução

O presente artigo tem como objetivo apresentar um estudo de caso sobre o licenciamento ambiental da Usina Termelétrica (UTE) Nova Seival que, ao lado da Mina Guaíba e da criação do polo carboquímico, se constitui como um dos três conflitos socioambientais paradigmáticos, vinculados à exploração de carvão mineral, que estão ocorrendo no Rio Grande do Sul nos últimos anos. Após inúmeras violações de direitos, que originaram uma intensa mobilização social da sociedade civil organizada, e pelas diversas irregularidades nos seus processos de licenciamento ambiental, esses conflitos tornaram-se casos judiciais que expressam exemplos brasileiros do que tem sido denominado pela literatura especializada de litigância climática estratégica (SETZER et. al, 2019), nos quais os autores atuam como assessores jurídicos populares junto com demais advogados das entidades socioambientalistas que ajuizaram a Ação Civil Pública ora analisada e que compõem o Comitê de Combate à Megamineração no RS (CCM/RS).

Assim, a partir do estudo desse caso paradigmático, refletiremos sobre questões fundamentais para o aprimoramento dos direitos socioambientais, uma vez que essa experiência sintetiza a importância da mobilização comunitária e da litigância estratégica para os processos de resistência dos territórios atingidos pelos projetos de megamineração de carvão no RS. Ainda, apresentaremos os principais direitos violados pela forma como estava sendo realizado o licenciamento ambiental e demonstraremos como este caso produziu importantes avanços na jurisprudência sobre essa temática. Nesse aspecto, o presente artigo conjuga a sistematização de reflexões e estudos deste caso que temos assessorado juridicamente enquanto membras/os da Rede Nacional de Advogadas e Advogados Populares (RENAP), e assessoras/es jurídicas/os do Instituto Preservar, atuando a partir de seus projetos socioambientais, e sobre os quais temos divulgado conquistas e desafios em algumas publicações recentes (MALDONADO, 2022; MALDONADO; CAFRUNE; DERMMAM, 2022; MALDONADO; FERNANDES MASO; GALEB, 2022).

Além disso, o caso analisado dialoga diretamente com a proposta temática do dossiê: “Direitos da Natureza, Extrativismos e Litigância Climática”, uma vez que expõe as experiências decorrentes das articulações realizadas pela RENAP/RS, pelo Instituto Preservar e pelas demais entidades do CCM/RS, na construção de espaços de interlocução entre os movimentos populares e a academia, especialmente, no interior do campo jurídico.

Desse modo, recordamos que o presente dossiê é fruto das discussões e reflexões que foram apresentadas no 2º Curso de Verão: Direitos da Natureza, Extrativismos e Litigância Climática, realizado pelo Instituto Preservar em parceria com a FURG e com o Instituto de Pesquisa, Direitos e Movimentos Sociais (IPDMS), que desde a sua primeira edição conta com apoio do Instituto Clima e Sociedade (ICS).

1. Conflitos socioambientais no Rio Grande do Sul: as resistências dos territórios em face dos anacrônicos projetos de megamineração de carvão

Desde o século XIX, o estado do Rio Grande do Sul (RS) tem sofrido os impactos da exploração mineral de carvão em seu território, sob a direção de interesses de corporações estrangeiras, primeiramente sob investimentos do capital inglês e, na atualidade, pelo interesse de mineradoras chinesas e estadunidenses que almejam explorar as jazidas carboníferas do sul do Brasil até o limite máximo das suas capacidades. Desse modo, infelizmente, o extrativismo minerário de carvão não parece ser algo do passado, pois nos últimos anos o setor adquiriu uma sobrevida estimulada pelos governos recentes que passaram pelo RS e pela União. Nesse sentido, é importante recordar que o estado do Rio Grande do Sul possui aproximadamente 90% das reservas de carvão do país, motivo pelo qual as definições que ocorrem nesse estado da federação assumem um forte destaque e influenciam diretamente os rumos das empresas dedicadas a esse tipo de exploração mineral em todo o Brasil (MALDONADO; CAFRUNE; DERMMAM, 2022).

Essa influência, também, pode ser verificada se analisarmos as empresas do setor, uma vez que a Companhia de Pesquisas e Lavras Minerais - Copelmi Mineração Ltda - tornou-se a maior mineradora de carvão do país, visto que abarca um total de 18% do mercado de carvão do Brasil e domina em torno de 80% do mercado industrial do país (COPELMI, 2020). No caso do RS, sua preponderância é evidente, uma vez que essa corporação detém a concessão de bilhões de toneladas de carvão mineral e, no último período, era responsável por cerca de 15% de toda a produção de minérios comercializada no estado, praticamente o dobro da segunda colocada (ANM, 2019).

Mesmo sem terem sido realizadas as promessas de desenvolvimento propagadas pela mineração de carvão, há mais de 150 anos, na última década, vem ocorrendo uma tentativa de ressuscitar a exploração de carvão no sul do Brasil, com o escopo de salvaguardar os interesses dessas corporações carboníferas. Trata-se de uma narrativa retórica e propagandística que desconsidera completamente a emergência climática, as diversas possibilidades de utilização de outras tecnologias de produção energética na região (ex: potencial eólico e hidroelétrico do RS) e os danos gravíssimos gerados por esse tipo de mineração nas comunidades atingidas, na natureza e na saúde da população da região.

Nessa linha, surgiram uma série de projetos minerários e termelétricos, dentre os quais, podemos destacar: a) o projeto que visava construir a maior mina de carvão a céu aberto do Brasil - a “Mina Guaíba” - localizada a apenas 15 km de distância da capital gaúcha, em pleno Delta do Jacuí e no coração da região metropolitana de Porto Alegre, cujo processo de licenciamento foi suspenso por decisão judicial¹, em razão da não observância da consulta e do consentimento prévio, livre e informado das comunidades indígenas Mbyá-Guarani que seriam atingidas pelo projeto minerário; b) a aprovação açodada e inconstitucional da Lei Estadual nº 15.047/17, que cria um Polo Carboquímico no RS, a qual é objeto da ACP nº 5091523-82.2019.8.21.0001; e c) o projeto de construção da UTE Nova Seival, que pretendia construir a maior usina termelétrica de carvão do RS, na região de Candiota e Hulha Negra.

Nesse contexto, nos limites deste artigo, abordaremos em profundidade apenas esse último caso da UTE Nova Seival, pois aponta algumas possibilidades de litigância climática estratégica e se configura como uma jurisprudência vanguardista nessa temática, ao estabelecer a necessidade de que o licenciamento ambiental das termelétricas deve contar com uma análise aprofundada dos efeitos climáticos desse tipo de empreendimento, assim como respeitar os ditames da Política Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC) e da Política Gaúcha de Mudanças do Clima (PGMC), como poderemos verificar nos próximos tópicos do presente artigo.

2. Litigância climática estratégica: o caso da UTE Nova Seival

O licenciamento ambiental da UTE Nova Seival, nos municípios de Candiota e Hulha Negra, no interior do Estado do Rio Grande do Sul, foi submetido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA) em 04 de dezembro de 2019. Trata-se do projeto de construção da maior usina termelétrica do Rio Grande do Sul, com potenciais impactos socioambientais, na medida em que o seu funcionamento depende da queima de 525 t/h de carvão, conforme consta no RIMA produzido pelo empreendedor (HAR; TECH, 2020). Isso equivale a 12.600 toneladas por dia de carvão sendo queimadas em pleno contexto de emergência climática, no qual todas as instituições científicas do mundo apontam a necessidade de redução drástica da queima de combustíveis fósseis sob pena de pôr em risco a própria sobrevivência humana na Terra (UNEP, 2021).

Da mesma forma, para viabilizar o processo termelétrico, a UTE Nova Seival necessita consumir 1.595 m³/h de água para realizar suas atividades (HAR; TECH, 2020), ou seja, a termelétrica irá consumir 38.280m³ por dia, em uma região em que a escassez de água é um problema recorrente e que pode inviabilizar a continuidade da produção agrícola da região. Esse aspecto é crucial e demonstra a gravidade dos impactos gerados pela UTE, visto que essa média de consumo hídrico (38.280m³ por dia) equivale ao consumo diário de um município de cerca de 230 mil habitantes; quase 8,5 vezes o consumo diário de água de todo o município de Candiota ou o equivalente ao dobro do consumo diário de água de uma cidade como Bagé, polo referência na região em que se pretende implantar o empreendimento, conforme dados disponibilizados no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (BRASIL, 2021c).

Usinas termelétricas, como a Nova Seival, são responsáveis pelo aumento do efeito estufa, o que pode afetar o atendimento à Contribuição Nacionalmente Determinada assumida pelo Brasil no Acordo de Paris (UNFCC, 2015), às determinações previstas na Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC (Lei nº 12.187/09) e na Lei Estadual nº 13.594/10, que criou a Política Gaúcha de Mudanças Climáticas (PGMC). Isso acarreta na imprescindibilidade de que o processo de licenciamento ambiental da maior usina termelétrica do Rio Grande do Sul seja realizado de forma motivada, completa, transparente, pública e participativa, nos termos previstos na Lei nº 6.938/81, na Lei nº 9.784/99, no Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul, promulgado pelo Decreto nº 5.208/04, e no art. 1º, caput, e inciso VI, do § 1º, do art. 225, todos da Constituição Federal.

Contudo, em desacordo com os referidos instrumentos normativos, o licenciamento deste empreendimento foi marcado por diversos vícios e omissões. Em razão disso, no bojo do projeto socioambiental desenvolvido pelo Instituto Preservar, em parceria com Instituto Clima e Sociedade, contando com o apoio da Rede Nacional de Advogadas e Advogados Populares e de importantes organizações ambientais do Estado do Rio Grande do Sul, entre elas a Bionatur e o CEPPA, que seriam atingidas pela construção da UTE Nova Seival, foi definida uma estratégia jurídica para barrar o referido empreendimento. Assim, a Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural - AGAPAN, o Instituto Gaúcho de Estudos Ambientais - Ingá, o Instituto Preservar, a Cooperativa Agroecológica Nacional Terra e Vida Ltda - Coonaterra - Bionatur, e o Centro de Educação Popular e Pesquisa em Agroecologia - CEPPA ajuizaram, originariamente, uma Tutela Cautelar Antecedente (processo nº 5030786-95.2021.4.04.7100/RS), junto à Justiça Federal do Rio Grande do Sul, objetivando a suspensão da realização da audiência pública referente ao processo de licenciamento do empreendimento denominado UTE Nova Seival, convocada pelo empreendedor em desacordo com a legislação vigente. Apesar desse movimento, a tutela liminar requerida pelas associações autoras foi indeferida pela 9ª Vara Federal de Porto Alegre (BRASIL, 2021d) e a audiência pública foi realizada em 20 de maio de 2021.

A referida audiência pública, contudo, também foi marcada por diversos vícios, seja nos estudos e procedimentos preparatórios à sua realização, seja na sua condução. Pelo que, as associações autoras requereram a conversão da Tutela Cautelar em Ação Civil Pública, objetivando, em síntese, a suspensão do processo de licenciamento ambiental, até que fossem sanados os vícios do EIA/RIMA pelo empreendedor; a realização de novas audiências públicas, após análise técnica do IBAMA, contendo motivação de mérito sobre o aceite do EIA/RIMA e do Estudo de Análise de Risco, de modo que as audiências públicas sejam embasadas em estudos ambientais aprovados sem ressalvas, nos moldes previstos no art. 10 da Resolução nº 237, de 1997, do CONAMA; e a determinação ao IBAMA que inclua, nos Termos de Referência que tratam dos processos de licenciamento de Usinas Termelétricas no Rio Grande do Sul, as diretrizes legais previstas na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), Lei nº 12.187/09 e às diretrizes da Lei Estadual nº 13.594/10, que criou a Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas (PGMC), assim como a necessidade de inclusão de análise de riscos à saúde humana, haja vista a necessidade de analisar os efeitos sinérgicos e cumulativos desse tipo de UTE.

Diante da propositura da Ação Civil Pública, em 31 de agosto de 2021, foi deferida parcialmente a tutela cautelar (BRASIL, 2021e), determinando-se a anulação da audiência pública realizada em 20 de maio, a suspensão do processo de licenciamento até que sejam sanados os vícios do EIA/RIMA, a realização de novas audiências públicas e a inclusão do componente climático nos Termos de Referência de todas as usinas termelétricas no Rio Grande do Sul. Tal decisão foi posteriormente confirmada em sentença pela magistrada da 9ª Vara Federal de Porto Alegre, em 12 de agosto de 2022 (BRASIL, 2022).

O caso da UTE Nova Seival constitui-se, portanto, em um importante feito de litigância climática estratégica, em que a sociedade civil organizada conseguiu demonstrar as irregularidades do licenciamento ambiental e evitar danos irreparáveis às comunidades atingidas, à fauna e à flora da região, além de se constituir como jurisprudência inovadora no que se refere à inclusão do componente climático nos termos de referências de usinas termelétricas no Estado do Rio Grande do Sul. A seguir, apresentamos os referidos vícios e omissões do licenciamento ambiental da UTE Nova Seival e da realização da audiência pública virtual para discutir este projeto, bem como demonstramos os avanços da decisão proferida nesta ACP para a litigância climática.

3. As nulidades do Estudo de Impacto Ambiental da UTE Nova Seival

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é um dos mais importantes mecanismos para a efetivação da prevenção e precaução da degradação ambiental, vez que realiza um diagnóstico a respeito do risco do empreendimento, a fim de ponderar sobre os meios de evitar prejuízos ao meio ambiente (MACHADO, 2012). Em vista disso, o EIA deve ser elaborado antes mesmo da instalação do empreendimento, conforme preceitua o art. 225, § 1º, inciso IV da Constituição Federal. O referido Estudo compreende - ou deveria compreender - uma ampla gama de literatura científica e legal pertinentes ao tipo de atividade a ser instalada, bem como trabalhos de campo e análises laboratoriais. Ou seja, trata-se de um instrumento complexo, extremamente detalhado e rigorosamente técnico (MILARÉ, 2007).

No caso do licenciamento da UTE Nova Seival, os estudos de impacto ambiental apresentados pelo empreendedor ao órgão licenciador estavam eivados de vícios e omissões, os quais foram apontados na Ação Civil Pública proposta pelas entidades socioambientais acima referidas, pelos pareceres científicos produzidos por pesquisadoras e pesquisadores de diversas áreas, os quais foram juntados à ação, e pela Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (ABRAMPA), que solicitou sua habilitação na ACP na qualidade de amicus curiae frisando a necessidade de incorporação do componente climático no licenciamento ambiental.

O primeiro vício apontado diz respeito à realização dos estudos com base em um licenciamento ambiental fracionado, que encobre os verdadeiros impactos do empreendimento. Conforme já mencionado, para o seu bom funcionamento, a UTE Nova Seival depende da ampliação da extração de carvão mineral de forma significativa, bem como exige o aumento do consumo de água, para viabilizar o resfriamento da planta. Ocorre que a análise do impacto ambiental desta ampliação - sem a qual o projeto de termelétrica não se justifica, nem técnica nem economicamente - foi fracionada do licenciamento do projeto da termelétrica, o que configura burla ao processo de licenciamento ambiental, uma vez que inviabiliza a análise integral dos efeitos cumulativos e sinérgicos do empreendimento, em ofensa às Resoluções CONAMA nº 1/86 e nº 237/97.

A fragmentação, portanto, ofusca a visão macro dos impactos e dos ecossistemas em sua integralidade, tendendo a considerar de menor monta ou insignificantes os impactos (de parte da atividade) e justificando a visão de que haveria um suposto dano meramente local, agilizando, assim, o trâmite dos procedimentos isolados de licenciamento e deixando de estabelecer condicionantes para evitar, mitigar e compensar devidamente todos impactos gerados pela atividade. Ao deixar de arcar com todos os custos das externalidades negativas de seu próprio empreendimento, muitas vezes significativas e vultosas, o empreendedor é favorecido, de um lado, e a sociedade prejudicada, de outro, com socialização de passivos e prejuízos e a concentração de lucros, injustiça que, não raro, é o que viabiliza economicamente muitas atividades ou projetos inviáveis.

O EIA/RIMA ainda apresenta outros vícios, alguns, inclusive, identificados pelo órgão licenciador no parecer nº 11058951/2021-DENEF/COHID/CGTEF/DILIC (BRASIL, 2021b), formulado após o ajuizamento da ACP. Salientamos que até o ajuizamento da ACP, o IBAMA não havia realizado a efetiva análise de mérito dos estudos apresentados do empreendedor, tendo feito apenas uma verificação simplificada, de tipo "check list", do EIA/RIMA, em que o órgão licenciador apenas comparou os títulos dos estudos com os itens constantes no Termo de Referência.

Um dos vícios identificados pelo IBAMA, quando finalmente realizou a análise de mérito dos estudos, se refere à barragem prevista para suprir a água necessária ao empreendimento. Considerando que a região é marcada por estiagens, tendo histórico de escassez hídrica, deveriam ter sido avaliadas, adequadamente, pelos empreendedores, alternativas para o resfriamento da planta, para além da construção de reservatório hídrico, o que não foi feito. Além disso, o órgão apontou diversas insuficiências do estudo relativas à barragem, como a falta de especificações com relação à vida útil do reservatório, aos perfis de nível de água em toda a extensão do reservatório, além da falta de laudos sobre a ocorrência de impactos na estrutura do barramento e da descarga de sedimentos e da falta de previsão de impactos decorrentes das obras de implantação da barragem, entre outras (BRASIL 2021b).

Ainda, o IBAMA apontou deficiências nos dados de diagnóstico de qualidade da água, ausência de integração da coleta de qualidade da água e da biota aquática, imprecisões na classificação da vegetação, deficiências na amostragem de flora, problemas amostrais na classificação de pequenos mamíferos e falta de informações sobre as metodologias e cronogramas de realização de campanhas de campo (BRASIL, 2021b).

Verificou-se, também, que não foi prevista a instalação de alojamentos para os trabalhadores na etapa de instalação do empreendimento, tampouco saneamento básico, água, assistência à saúde, transporte, entre outros serviços necessários à sua existência. Ainda, o estudo elaborado pelos empreendedores não apresentou o mapeamento dos acessos viários existentes a serem utilizados nos canteiros de obras, como também não apresentou áreas de bota-fora, dados sobre o traçado da adutora, não apresentou as fontes difusas e fugitivas de emissões atmosféricas, bem como não considerou as operações transitórias e em condições de distúrbio da UTE (BRASIL, 2021b).

Conforme apontado pelo ofício nº 201/2021/DENEF/COHID/CGTEF/ (BRASIL, 2021a), a caracterização da qualidade do ar na região não foi satisfatória. Além disso, os dados da caracterização hidrogeológica na área do empreendimento são de mais de 5 anos, o que os tornam inadequados para correta caracterização da área. Em razão disso, o EIA/RIMA não apresentou caracterização adequada da qualidade da água do rio Jaguarão, da flora da Área de Influência Indireta - AII e da Área de Influência Direta - AID, tampouco informou a ocorrência de espécie ameaçada nas áreas úmidas no entorno do referido rio, bem como não caracterizou a mastofauna de pequeno porte. Ainda, não foi realizada a caracterização adequada, de maneira a fornecer subsídios para análise de Fitoplâncton, Zooplâncton e dos Macroinvertebrados.

Não há, também, no estudo apresentado pela empresa, qualquer discussão sobre a influência da vazão reduzida no trecho a jusante do reservatório e os dados observados para a ictiofauna, além de não apresentar as espécies de rivulídeos presentes na região. Ademais, as informações relativas às propriedades afetadas estão incompletas, de modo que faltam indicadores socioeconômicos dos municípios da Área de Influência Direta do empreendimento da Usina. Outrossim, o estudo não abordou o impacto da alteração de qualidade da água subterrânea na operação do reservatório, tampouco analisou o possível rebaixamento do lençol freático no trecho a jusante do barramento. O IBAMA ainda apontou que não foram considerados os possíveis impactos na saúde humana decorrente das emissões atmosféricas, bem como foram desconsiderados os impactos sobre o sistema viário local. Destaca-se que o órgão ambiental ponderou que as medidas propostas pelo empreendimento são consideradas corretas, mas insuficientes ante a magnitude dos impactos advindos da supressão da vegetação que a instalação da Usina Termelétrica acarretaria (BRASIL, 2021b).

No que tange às emissões atmosféricas, o parecer técnico elaborado pelo engenheiro Eduardo Raguse Quadros, da entidade Amigos do Meio Ambiente, apresentado nos autos pelas entidades autoras conclui que: o “Termo de Referência emitido pelo IBAMA não definiu as frações de Material Particulado - MP a serem estimadas no Estudo de Dispersão, tendo o estudo selecionado apenas a fração menor que 10 micrômetros'' (QUADROS, 2021). Salienta-se, nesse ponto, que a Resolução CONAMA nº 491/2018 estabelece padrões de emissões para outras frações como MP 2,5, além de Partículas Totais em Suspensão (PTS) e outros poluentes (Ozônio, Chumbo, Monóxido de Carbono), de maneira que o Termo de Referência reitera a necessidade de atendimento à essa Resolução.

O Estudo de Impacto Ambiental apresentado pela empresa também deixou de abordar o potencial de formação de chuva ácida em decorrência da emissão de Dióxido de Enxofre (SO2) e Dióxido de Nitrogênio (NO2) produzidos pela UTE. Nesse sentido, não foram analisados os possíveis impactos das emissões atmosféricas sobre flora, fauna, qualidade da água e solo, de modo que não foram verificados os possíveis impactos das emissões de Gases de Efeito Estufa - GEE, tampouco propôs alternativas de mitigação e/ou gerenciamento das emissões de GEE em adequação à Instrução Normativa IBAMA nº 12/2010. Por fim, verificou-se que o EIA não examinou a contribuição da UTE Nova Seival para elevação do inventário nacional de emissões de gases de efeito estufa.

Além disso, conforme apontado no parecer do IBAMA (BRASIL, 2021b), os empreendedores utilizaram de forma equivocada os conceitos de atividades, aspectos e impactos, o que gerou imprecisões na descrição dos impactos e das medidas mitigadoras constantes nos estudos. Segundo a análise do IBAMA, "[...] de um modo geral, o EIA não avaliou adequadamente os impactos ambientais decorrentes das atividades de instalação e operação da UTE Nova Seival."² (BRASIL, 2021b) Não sendo possível, segundo o órgão, realizar a avaliação da Análise Integrada e do Prognóstico a partir de tais estudos.

Como resultado da omissão de avaliação do conteúdo do EIA/RIMA pelo IBAMA antes do ajuizamento da Ação Civil Pública, o estudo restou disponibilizado à sociedade, para debate na audiência pública, com erros e omissões grosseiras que comprometeram por completo o acesso à informação. Neste sentido, além dos apontamentos realizados pelo IBAMA no Parecer Técnico n. 11058954/2021 (BRASIL, 2021b), diversos pareceres de especialistas foram elaborados e enviados para o IBAMA após a audiência pública que discutiu tais estudos, apontando que o estudo apresentado pelo empreendedor realizou a modelagem relativa à dispersão dos poluentes apenas com dados pretéritos, sem apresentar uma projeção para o período proposto de funcionamento da UTE Nova Seival (25 anos) e sem relacionar com a expansão das demais termelétricas da região; não analisou a qualidade do curso de água, do PH, e até mesmo da acidificação possível em termos de números; não realizou análises sobre os impactos sinérgicos e cumulativos do empreendimento sobre os aparatos sociais já fragilizados pela poluição da região; não indicou na área diretamente afetada (ADA) a presença de unidades de conservação e de banhados, áreas especialmente protegidas pelas Leis Estaduais nº 15.434/2020 e nº 12.651/2021; não elaborou diagnóstico hidrológico que indique a viabilidade de realizar um reservatório em um rio que já sofre com estiagens; não mencionou devidamente como irá ocorrer o deslocamento forçado dos 47 (quarenta e sete) lotes que o próprio empreendedor reconhece que seriam diretamente atingidos pelo empreendimento e se veriam obrigados a ser reassentados em outra localidade, além de não ter tratado do reassentamento dos demais agricultores que também sofrerão os impactos do empreendimento (BECKER, 2021; BRACK et al, 2021; BUZATTI et al, 2021; COLARES, 2021; DOS SANTOS, 2021; GARCIA, 2021; PRATES et al, 2021; QUADROS, 2021).

Outro vício identificado no processo de licenciamento ambiental da UTE Nova Seival e que foi, inclusive, apontado pelo IBAMA no Parecer Técnico nº 11058954/2021-DENEF/COHID/CGTEF/DILIC (BRASIL, 2021b), elaborado após o ajuizamento da ACP, é relacionado com os estudos de alternativas locacionais. Segundo o órgão licenciador, os estudos encaminhados ao IBAMA pelo empreendedor apenas apresentaram os pontos positivos da alternativa locacional selecionada, sem indicar a extensão dos danos ambientais que seriam experimentados neste local, em comparação com outras possíveis áreas de instalação do empreendimento. Isso porque a escolha locacional da UTE Nova Seival não foi motivada pelo maior ou menor impacto ambiental que o empreendimento traria, e sim, conforme o próprio empreendedor justificou no RIMA (HAR; TECH, 2020), a definição do seu local de implantação se deu em razão de existir, na região, a maior jazida carbonífera do Brasil, a Jazida Candiota, cuja maior extensão é explorável a céu aberto. Ou seja, a escolha do empreendedor foi de implantar a usina termelétrica ao lado da jazida que forneceria carvão para o seu funcionamento, independente se este local seria ou não o mais adequado em termos ambientais.

Para viabilizar a implantação da UTE no local escolhido, o empreendedor apresentou a necessidade de construir uma barragem para suprir a água que seria utilizada pelo empreendimento. Considerando que a região é marcada por estiagens, tendo histórico de escassez hídrica, deveriam ter sido avaliadas, adequadamente, pelos empreendedores, alternativas para o resfriamento da planta, para além da construção de reservatório hídrico, como o resfriamento à seco ou misto, o que não foi devidamente contemplado no EIA/RIMA.

Além disso, deveriam ter sido apresentadas alternativas locacionais para a referida barragem, tendo em vista que a área definida pelo empreendedor atingiria diretamente a BIONATUR, maior produtora de sementes agroecológicas do Brasil, alagando a área em que hoje está instalada, e o CEPPA (Centro de Educação Popular e Pesquisa em Agroecologia), que sequer foi mencionado no EIA/RIMA. Da mesma forma, os estudos apresentados pelo empreendedor não trataram dos impactos da construção da barragem para a produção agroecológica dos assentamentos da reforma agrária do entorno do empreendimento, algo que jamais poderia ter sido omitido no EIA/RIMA. Percebe-se, portanto, que, no intuito de instalar a termelétrica próxima à jazida de carvão, o empreendedor ignorou outras alternativas locacionais que poderiam apresentar menor impacto na vegetação nativa, na cobertura do solo, no meio biótico (flora e fauna) e menores impactos socioeconômicos sobre os assentamentos consolidados no local.

Portanto, o Estudo de Impacto Ambiental apresentado pela empresa referente à UTE Nova Seival, que deveria se deter a um rigor técnico e legal, estava eivado de irregularidades, inadequações e omissões, de maneira que comprometeu a análise completa dos impactos e prejuízos causados pela instalação da usina termelétrica. As citadas falhas do estudo incorrem em violação ao princípio da prevenção e da precaução, os quais regem o direito ambiental brasileiro, de maneira tal que inviabiliza a eventual compatibilização entre o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente.

4. Os vícios da Audiência Pública Virtual e a inviabilização da efetiva participação popular

Outra nulidade verificada no licenciamento ambiental da UTE Nova Seival, refere-se à falta de participação da sociedade e, sobretudo, das comunidades atingidas pelo empreendimento, dentre as quais as famílias campesinas que sofreriam fortes impactos decorrentes do seu deslocamento forçado, em razão da construção da barragem no Rio Jaguarão. A Resolução nº 237/1997 do CONAMA, que define o procedimento do licenciamento ambiental, estabelece, em seu art. 10, as etapas do licenciamento, entre as quais encontra-se a realização de audiências públicas, que devem ocorrer após a análise dos estudos ambientais pelo órgão licenciador e o pedido de esclarecimentos e complementações de tais estudos pelo empreendedor.

A audiência pública é um importante momento do licenciamento ambiental, vez que, conforme se extrai do art. 1º da Resolução CONAMA nº 9/86, ela: “tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito” (BRASIL, 1986). A realização de audiências públicas vai ao encontro da necessidade de publicidade do licenciamento ambiental, em conformidade ao que diz o Princípio 10 da “Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, o qual estabeleceu que a melhor maneira de tratar as questões ambientais é com a participação de todos os cidadãos interessados, nos mais variados níveis, de maneira que todos devem ter acesso adequado à informação sobre o ambiente de que as autoridades públicas dispõem, bem como sobre os materiais e atividades que oferecem perigo a suas comunidades, de forma a garantir a oportunidade de participar dos processos de decisão (ONU, 1993).

Ou seja, a audiência pública é uma etapa crucial do licenciamento ambiental, pois viabiliza transparência sobre o licenciamento ambiental, bem como proporciona o debate com a sociedade civil e com a comunidade afetada pela instalação do empreendimento. Observa-se, assim, um duplo caráter do procedimento, posto que é por meio desse espaço que o órgão ambiental presta informações ao público e o público repassa informações à Administração Pública (MACHADO, 2012). Assim, o licenciamento ambiental que não observa a adequada publicidade de seu procedimento, como é o caso de audiência pública realizada sem todas as informações disponíveis para a sociedade, acarreta na ilegalidade do ato, o qual pode ser anulado pela própria administração ou pelo poder judiciário (MILARÉ, 2007).

No caso da UTE Nova Seival, a audiência pública ocorreu antes de ter sido concluída a etapa de análise e de aceite do EIA pelo IBAMA. Ou seja, foi realizada com base em estudos incompletos e inadequados, como demonstrado no ponto anterior, não atingindo, portanto, seu objetivo de dar conhecimento à comunidade dos reais impactos ambientais do empreendimento. Afinal, se tais impactos sequer estão tratados nos estudos, como a sociedade vai poder conhecê-los e se manifestar com relação a eles?

O chamamento da audiência pública também desrespeitou os prazos previstos no Procedimento Operacional Padrão nº 6, de 2020, elaborado pelo IBAMA para regular a realização de audiências públicas virtuais, no âmbito dos processos de licenciamento ambiental federal, durante o estado de calamidade pública relacionado ao coronavírus (COVID-19). Tal procedimento determina que é pré-requisito para a realização de audiência pública virtual a aprovação pelo IBAMA de um plano de comunicação e divulgação, com, pelo menos, 10 (dez) dias de antecedência da data marcada pelo evento (BRASIL, 2020b). No caso em análise, o IBAMA não aprovou o plano de comunicação apresentado pelo empreendedor, tendo determinado que fossem realizadas alterações nas peças de comunicação, especialmente que fosse inserido o logotipo e o nome do IBAMA no convite e em todas as artes elaboradas, bem como que fosse revisado o texto do convite, de modo que o órgão ambiental constasse como promotor da audiência pública. Percebe-se que o empreendedor, já na elaboração do plano de comunicação, confundiu o público com o privado, entendendo que cabia a si a promoção e condução da audiência pública, suprimindo, inicialmente, qualquer menção ao órgão licenciador. As alterações exigidas foram enviadas ao órgão licenciador 6 (seis) dias antes da audiência, não tendo sido aprovadas até a data da sua realização.

Outra nulidade que envolve a publicidade da audiência pública se relaciona à falta de informações claras e explícitas sobre o procedimento, tanto nas peças de divulgação, como no convite, eis que não mencionam a finalidade da audiência pública, qual seja a apresentação do Estudo de Impacto Ambiental do empreendimento. Apenas pela leitura dos materiais de divulgação, não é possível identificar que a referida audiência pública teria como objeto apresentar o EIA/RIMA referente ao licenciamento ambiental de uma nova usina termelétrica, dirimir dúvidas e colher críticas e sugestões da comunidade.

A supressão de informações sobre o empreendimento e sobre a finalidade da audiência pública prejudicam a participação da sociedade civil. Afinal, como aceitar um convite para algo que nem se sabe do que se trata? Mesmo que se aceite o convite, como garantir a efetiva e qualificada participação da comunidade na audiência pública, sendo que a ela foram suprimidas informações indispensáveis para compreender amplamente o licenciamento ambiental a ser debatido?

Ainda, o plano de comunicação elaborado pela empresa empreendedora previu a divulgação da realização da audiência pública virtual apenas na Área Diretamente Afetada (ADA), entre os municípios de Candiota e Hulha Negra. Contudo, tal divulgação deveria ter ocorrido de forma ampla, nos termos da Resolução nº 494, de 2020, do CONAMA, abrangendo, no mínimo, a Área de Influência Direta (AID) e a Área de Influência Indireta (AII). Considerando que os potenciais impactos à saúde do empreendimento são regionais e que as consequências da emissão de gases e Dióxido de Carbono (CO2) são globais, a divulgação da realização da referida audiência pública e dos estudos elaborados deveria ter se dado também em nível regional e estadual, de modo a atingir toda a população interessada em debater o licenciamento da UTE Nova Seival, uma vez que se trata da construção da maior Usina Termelétrica do estado do Rio Grande do Sul, cujo potencial poluidor aponta a necessidade de uma análise regional dos seus impactos socioambientais.

Ademais, tendo em vista que as pessoas afetadas pelo empreendimento, em sua maioria, vivem em área predominantemente rural e com escasso acesso à internet, a realização de audiência pública de forma virtual dificultou sua participação, não atendendo às diretrizes constitucionais e infraconstitucionais que garantem o direito à população potencialmente afetada de participar do processo de licenciamento ambiental.

Outra dificuldade criada para a participação na audiência pública tem relação com a confusão entre público e privado que permeou todo o processo da sua realização, que ficou latente não apenas nos materiais de divulgação, mas também na forma de acesso e participação na referida audiência. Isso porque a audiência pública estava vinculada ao site do empreendedor, e não no site do IBAMA, tendo ficado com o total domínio e poder sobre as inscrições dos interessados (inclusive, sobre seus dados pessoais).

Durante a realização da audiência pública virtual foram identificados, ainda, diversos vícios na sua condução, que impactam na participação da comunidade. O primeiro deles se refere ao fato de que coube à empresa empreendedora determinar a ordem das falas e das perguntas realizadas na audiência pública virtual. Isso gerou uma situação de desequilíbrio no tempo concedido aos discursos políticos e falas favoráveis à realização do empreendimento (mais de cinco horas) e a apresentação e debate dos possíveis impactos ambientais gerados por ele. A audiência pública teve início às 18h e as falas de autoridades e entusiastas do empreendimento, assim como dos técnicos da empresa foram ouvidas até às 23h. Representantes do meio científico e acadêmico, de populações atingidas e pessoas em geral contrárias ao empreendimento só puderam se manifestar no final da audiência, no período entre às 23h às 2h da madrugada, quando o público já estava reduzido e as pessoas estavam exaustas.

Considerando que o objetivo da audiência pública é justamente a apresentação, análise e discussão dos impactos ambientais do empreendimento, esta organização das falas, motivada pelos interesses da empresa, acabou por desvirtuar a própria finalidade da audiência pública virtual, tendo tornado-a palco para propaganda sobre a térmica denominada Nova Seival, sem qualquer paridade ou direito à participação efetiva da população e especialistas contrários ao empreendimento.

Ainda, ao final da audiência pública foi projetado um slide pelo empreendedor, informando que novas manifestações deveriam ser encaminhadas no prazo de 10 (dez) dias para um e-mail da empresa. Ocorre que, nos termos do Procedimento Operacional Padrão Nº 6, quem deve receber tais manifestações e questionamentos é o IBAMA, as quais devem ser enviadas para e-mail institucional específico criado para o evento, no prazo de 20 (vinte) dias após a realização da audiência pública virtual. Ou seja, o slide projetado pela empresa acabou por confundir o público, estabelecendo um prazo menor para as manifestações e as direcionando para e-mail próprio da empresa ré, em mais uma confusão entre o que é público e privado, entre o papel do licenciador (IBAMA) e do poluidor (empreendedor), razão pela qual resta demonstrada nulidade gravíssima na condução da audiência pública.

Reconhecendo os diversos vícios da audiência pública virtual, a 9ª Vara Federal de Porto Alegre determinou a anulação da audiência pública virtual realizada no dia 20 de maio de 2021, e a realização de, ao menos, três audiências públicas em substituição da anulada, na modalidade presencial ou híbrida, considerando a viabilidade de acesso ao ato pelos interessados residentes em zona rural ou sem disponibilidade de internet, a tomar lugar nas cidades com população potencialmente afetada (Porto Alegre, Hulha Negra ou Candiota e Bagé), suspenso seu agendamento até que haja análise técnica e merital do IBAMA sobre o EIA/RIMA, o Estudo de Análise de Risco e as conclusões técnicas apresentadas pelas entidades autoras da ACP (BRASIL, 2021e; 2022b).

5. Decisão emblemática: a necessidade de incorporação da PNMC e PGMC no licenciamento ambiental das Usinas Termelétricas no Rio Grande do Sul

Tanto a decisão liminar (BRASIL, 2021e), quanto a sentença (BRASIL, 2022) proferidas na ACP nº 5030786-95.2021.4.04.7100/RS, sobre a UTE Nova Seival, se constituem como um marco na efetivação da Política Nacional e da Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas, na medida em que determinam a inclusão do componente climático nos termos de referências de todas as usinas termelétricas no Estado do Rio Grande do Sul.

A inclusão do componente climático no licenciamento ambiental está prevista na Resolução CONAMA nº 01/1986, que determina que o estudo de impacto ambiental deve informar os impactos do empreendimento à biota e “ao clima”, e é medida cuja importância e necessidade já foi inclusive reconhecida pelo IBAMA, ao editar a Instrução Normativa nº 12, de 23 de novembro de 2010, a qual determina a avaliação, no processo de licenciamento de atividades capazes de emitir gases de efeito estufa, das medidas propostas pelo empreendedor com o objetivo de mitigar tais impactos ambientais.

Com foco específico no Brasil, Moreira (2021) constatou um conjunto de argumentos jurídicos que “fundamentam de modo específico e estratégico a responsabilização preventiva, mitigadora e compensatória de impactos climáticos no âmbito do licenciamento ambiental e da avaliação de impactos ambientais” (MOREIRA, 2021, p. 134).

Destacando o sólido embasamento que o sistema jurídico brasileiro oferece aos legitimados para propositura de ações civis públicas, especialmente o Ministério Público e a sociedade civil organizada, para demandar que as emissões relevantes de gases de efeito estufa (GEE) das atividades e empreendimentos potencialmente poluidores sejam efetivamente consideradas nos respectivos procedimentos de licenciamento ambiental, destaca:

Há, pois, um expressivo conjunto de normas, princípios e argumentos jurídicos a lastrear e corroborar o entendimento de que a variável climática deve ser efetivamente considerada na fase de planejamento das atividades sujeitas a licenciamento ambiental, resultando na devida redução e/ou compensação das respectivas emissões de GEE (MOREIRA, 2021, p. 134).

Vale destacar que também é obrigação do empreendedor, nos termos da Resolução CONAMA nº 01/86, informar no estudo ambiental a conformidade do projeto com os planos e programas governamentais na área ambiental, entre os quais, evidentemente, incluem-se os diversos planos e programas na área das mudanças climáticas. Não se pode desprezar a relevância da questão, inclusive no que diz respeito às relações internacionais e a inserção do Brasil no cenário econômico global. Como é sabido, no âmbito do Acordo de Paris, do qual o Brasil é signatário, as Contribuições Nacionalmente Determinadas - definidas pelos respectivos países - estabelecem obrigações jurídicas de direito internacional que acarretam vinculação legal aos países signatários (MAYER, 2018). Desde a incorporação deste tratado internacional, um arcabouço legal de proteção climática se estabeleceu, a partir do Acordo de Paris, irradiando em legislações federal, estadual e, mais recentemente, até mesmo legislações municipais que anunciam uma emergência climática.

O caso da UTE Nova Seival é emblemático acerca dos compromissos do Poder Público, através de sua última instância - o Poder Judiciário - no tratamento responsável da emergência climática por parte do Brasil. Tal aspecto pode ser verificado pelo fato de que o caso consta como exemplo de litígio climático estratégico, no importante projeto promovido por este TRF4, nos referimos ao “JusClima2030 para a gestão da sustentabilidade no Poder Judiciário brasileiro”, apresentado como referência inclusive na COP 26, em Glasgow (JUSCLIMA2030, 2022). Ademais, na esteira do que foi recentemente reconhecido pelo STF, na ADPF 708 (BRASIL, 2022a), a sentença reforçou o dever constitucional, supralegal e legal da União e dos representantes eleitos, de protegerem o meio ambiente e de atuarem no combate às mudanças climáticas, compreendendo que a temática ambiental está diretamente vinculada à proteção dos direitos humanos. Nesse aspecto, destaca-se que a sentença concluiu que:

(...) o licenciamento ambiental da Usina Termelétrica Nova Seival se deu em desrespeito às normas técnicas, regulamentares e legais previstas para o caso, inobservando os novos paradigmas climáticos e de saúde transgeracional ditados pelos mais altos Órgãos e Entidades intergovernamentais e adotados pelo Brasil, em descompasso com os compromissos firmados em âmbito internacional e com a jurisprudência sedimentada pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal. Nos mesmos termos, mister a necessidade de inclusão nos Termos de Referência - e, posteriormente, nos respectivos EIA/RIMA - que tratam dos processos de licenciamento de Usinas Termelétricas no Rio Grande do Sul das diretrizes legais especificadas e análise de riscos à saúde humana. (BRASIL, 2022b)

Diante disso, o caso analisado no presente artigo, aponta a importância do trabalho de mobilização social, articulação científica/acadêmica para sistematizar os estudos mais atuais sobre o tema e, sobretudo, da litigância climática estratégica promovidos pelo CCM/RS, pois esse processo serviu para evitar a emissão desnecessária de GEE, já que usinas termelétricas, como a Nova Seival, são responsáveis pelo aumento do efeito estufa. Prova cabal dessa questão pode ser verificada no fato de que, para a UTE Nova Seival possa funcionar, ela depende da queima de 525 t/h de carvão, conforme consta no RIMA produzido pelo empreendedor. Isso equivale a 12.600 toneladas por dia de carvão sendo queimadas em plena emergência climática, na qual todas as instituições científicas do mundo apontam a necessidade de redução drástica da queima de combustíveis fósseis sob pena de pôr em risco a própria sobrevivência humana na Terra. Além disso, se aprovada essa UTE iria consumir 1.595 m³/h de água para realizar suas atividades (HAR; TECH, 2020), isto é, a termelétrica irá consumir 38.280m³ por dia, em uma região em que a escassez de água é um problema recorrente e que pode inviabilizar a continuidade da produção agrícola da região. Ou seja, a construção da UTE Nova Seival implica no descumprimento dos compromissos firmados pela União no Acordo de Paris, às previsões elencadas na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), Lei nº 12.187/09, e às diretrizes da Lei Estadual nº 13.594/10, que criou a Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas (PGMC).

6. Considerações finais

Neste trabalho, buscamos refletir sobre uma experiência concreta de litigância climática que vem ocorrendo no sul do Brasil. Em busca disso, expusemos nossas reflexões a partir do estudo da Ação Civil Pública ajuizada por diversas entidades da sociedade civil - Instituto Preservar, Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural, Instituto Gaúcho de Estudos Ambientais (INGá), Centro de Educação Popular e Pesquisa em Agroecologia (CEPPA) e Cooperativa Agroecológica Nacional Terra e Vida ( Bionatur) - que questionavam a forma como estava ocorrendo o licenciamento da UTE Nova Seival e na qual tivemos a possibilidade de atuar como assessores jurídicos.

Além disso, esse litígio contou com parecer técnico-científicos das principais universidades do Rio Grande do Sul e a Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (ABRAMPA) solicitou sua habilitação na qualidade de amicus curiae aportando relevantes elementos sobre a necessidade de incorporação do componente climático no licenciamento ambiental. Ou seja, a partir de um caso específico foi possibilitado um importante avanço em uma temática crucial para a elaboração de protocolos e procedimentos específicos relacionados ao direito climático.

Nessa senda, destacamos a importância do caso estudado, pois recentemente, em 12 de agosto de 2022, foi proferida sentença histórica pela magistrada da 9ª Vara Federal, determinando a anulação da audiência pública virtual realizada em maio de 2021, a suspensão do processo de licenciamento ambiental da UTE Nova Seival, até que sejam sanados os vícios do EIA/RIMA, e a realização de, pelo menos, três novas audiências públicas, nas cidades potencialmente afetadas pelo empreendimento e também em Porto Alegre. Ainda, determinou que sejam incluídos, nos Termos de Referência que tratam dos processos de licenciamento de Usinas Termelétricas no Rio Grande do Sul, as diretrizes legais previstas na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), Lei n. 12.187/09 e na Lei Estadual n. 13.594/10, que criou a Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas (PGMC), especialmente no que tange à necessidade de realização de Avaliação Ambiental Estratégica, nos termos do art. 9 da referida Lei Estadual, e a necessidade de inclusão de análise de riscos à saúde humana.

Diversos elementos importantes para o debate da litigância climática estratégica estão presentes em tal decisão, dentro os quais destacamos: a) a importância da defesa da participação social no processo de licenciamento, especialmente, in casu das famílias de agricultores agroecológicos que estavam sendo diretamente atingidas pelo empreendimento sem qualquer respeito pelo seus territórios, modos de vida e a relevante história da produção da cooperativa agroecológica de sementes (BIONATUR); b) o reconhecimento das nulidades e irregularidades que estavam ocorrendo no licenciamento ambiental, com base nos pareceres técnicos elaborados pela comunidade científica; c) a obrigação de respeito às normas da PNMC e PGMC e uma análise específica do componente climático na construção de usinas termelétricas no Estado do Rio Grande do Sul.

Portanto, o estudo desse caso paradigmático permite perceber que tem sido possível produzir uma importante e inovadora jurisprudência climática no Brasil, que vincula a temática ambiental à proteção de direitos humanos (BRASIL, 2022a, BRASIL, 2022b) e que é fruto da litigância estratégica de vários atores da sociedade civil organizada, centros de pesquisa, universidades, movimentos sociais, os quais têm levado ao poder judiciário questões fundamentais para que sejam garantidas as metas que o Brasil assumiu perante a comunidade internacional nesse tema, e que as cortes superiores tem exigido o pleno cumprimento, haja vista a gravidade da emergência climática vivenciada na atualidade.

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• 1
  ACP nº 5069057-47.2019.404.7100, com tramitação na 9ª Vara Federal de Porto Alegre.
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  Esse documento pode ser acessado nos autos da ACP, no evento 82, parecer 3.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Mar 2023
• Data do Fascículo
  Jan-Mar 2023

Histórico

• Recebido
  31 Jan 2023
• Aceito
  02 Fev 2023