Impacto redistributivo da reforma da tributação do consumo no Brasil consubstanciada na LC 214/2025Resumo
RESUMO Este estudo utiliza microdados da Pesquisa de Orçamentos Familiares 2017-2018 para examinar o impacto da reforma da tributação do consumo (Lei Complementar 214/2025) sobre a distribuição da carga tributária entre as famílias no Brasil. Os resultados indicam que a reforma aprovada é progressiva, reduzindo a carga tributária sobre as famílias de renda mais baixa. No entanto, o impacto equalizador é modesto, com grande parte das alíquotas reduzidas beneficiando as classes de renda mais alta, tanto em termos absolutos quanto relativos. Além disso, o financiamento dos favorecimentos, via aumento da alíquota de referência necessária para manter a arrecadação pré-reforma, é regressivo, uma vez que os itens tributados a essa alíquota representam uma parcela maior no orçamento das famílias que se encontram na base da distribuição de renda.
PALAVRAS-CHAVE:
Consumo; Reforma tributária; Carga tributária; Equidade fiscal
Abstract
ABSTRACT This study uses microdata from the 2017-2018 Household Budget Survey to examine the impact of the consumption tax reform (Complementary Law 214/2025) on the distribution of the tax burden among Brazilian families. The results indicate that the approved reform is progressive, reducing the tax burden on lower-income families. However, the equalizing impact is modest, as a significant share of the reduced tax rates primarily benefits higher-income groups, both in absolute and relative terms. Furthermore, financing these benefits, through an increase in the reference tax rate required to maintain pre-reform revenue, is regressive, as items taxed at this rate represent a larger share of the budget of families at the lower end of the income distribution.
KEYWORDS:
Consumption; Tax reform; Tax burden; Tax equity
Resumen
RESUMEN Este estudio utiliza microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2017-2018 para examinar el impacto de la reforma de la tributación del consumo (Ley Complementaria 214/2025) sobre la distribución de la carga tributaria entre las familias en Brasil. Los resultados indican que la reforma aprobada es progresiva, ya que reduce la carga tributaria sobre los hogares en la base de la distribución de ingresos. Sin embargo, el impacto igualador es modesto, ya que una gran parte de las tasas reducidas favorece principalmente a las clases de mayor ingreso, tanto en términos absolutos como relativos. Además, la financiación de estos beneficios, mediante un aumento en la tasa de referencia necesaria para mantener la recaudación previa a la reforma, es regresiva, ya que los artículos gravados con esta tasa representan una proporción mayor del presupuesto de las familias en la base de la distribución de ingresos.
PALABRAS CLAVE:
Consumo; Reforma tributaria; Carga tributaria; Equidad fiscal
1. INTRODUÇÃO
Após mais de três décadas de discussão, em 20 de dezembro de 2023 foi promulgada a Emenda Constitucional n° 132, que reforma a tributação do consumo no Brasil. Pouco mais de um ano depois, em 16 de janeiro de 2025, foi sancionada a Lei Complementar n° 214/2025 que regulamenta a reforma, instituindo o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e um Imposto Seletivo (IS) sobre produtos considerados nocivos à saúde e ao meio ambiente.
A reforma teve como objetivos centrais simplificar o sistema tributário e eliminar distorções associadas aos cinco tributos que serão extintos (ICMS, Cofins, PIS, ISS e IPI). O IBS, de competência dos estados e municípios, e a CBS, da União, são tributos do tipo Imposto sobre Valor Agregado (IVA) e, portanto, não cumulativos. A proposta original era adotar um IVA com alíquota uniforme sobre todos os bens e serviços, combinado com um esquema de cashback para famílias de baixa renda. Todavia, no processo de tramitação da proposta de reforma no Congresso Nacional (CN), várias isenções e alíquotas reduzidas foram introduzidas, em geral defendidas com base em argumentos de equidade.
O objetivo deste estudo é utilizar os microdados da Pesquisa de Orçamentos Familiares para examinar o impacto da reforma sobre a distribuição da carga tributária entre as famílias no Brasil. O estudo consubstancia e atualiza dois trabalhos anteriores baseados em versões ainda incompletas da proposta de reforma tributária, que foram substancialmente alteradas no texto final aprovado1. Do nosso conhecimento, não há estudos que avaliem os efeitos redistributivos potenciais da reforma estabelecida pela LC 214/2025.
Os resultados indicam que a reforma aprovada reduz a carga tributária sobre as famílias da base da distribuição de renda. No entanto, o impacto equalizador é modesto, visto que grande parte das alíquotas reduzidas beneficia as classes de renda mais alta, tanto em termos absolutos quanto relativos. Além disso, o financiamento dos favorecimentos, via aumento da alíquota de referência necessário para manter a arrecadação pré-reforma, é regressivo, uma vez que os itens tributados a essa alíquota representam uma parcela maior no orçamento das famílias de renda mais baixa.
O artigo está organizado em cinco seções. Depois desta introdução, a seção 1 descreve a estratégia empírica e os dados utilizados. A seção 2 examina o perfil distributivo do sistema de tributos indiretos vigente antes da reforma tributária. A seção 3 descreve a reforma simulada com base na LC 214/2025 e avalia seu impacto redistributivo, bem como o efeito das alíquotas reduzidas sobre a magnitude da alíquota de referência. Na sequência, são apresentados os comentários finais.
2. MÉTODO E DADOS
A estimativa da distribuição entre as famílias da carga dos tributos sobre bens e serviços – os chamados “tributos indiretos” – requer três ingredientes: (i) as cestas de consumo das famílias, (ii) as alíquotas tributárias que incidem sobre essas cestas, e (iii) um indicador para avaliar o peso dos tributos sobre cada família, bem como para ordenar as famílias (ou os indivíduos) em termos de bem-estar. Esta seção descreve os dados e os procedimentos adotados neste estudo para a realização dessa estimativa.
2.1. DADOS DE CONSUMO DAS FAMÍLIAS
Neste trabalho, as cestas de consumo das famílias são obtidas a partir dos microdados da mais recente Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), de 2017-2018, conduzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2019).
A POF é uma pesquisa domiciliar, de natureza amostral, que inclui informações de 178.431 pessoas em 58.039 famílias, as quais, ponderadas pelos “pesos amostrais” fornecidos pela pesquisa, são representativas da população brasileira. A POF contém informações sobre despesas monetárias e não monetárias de mais de oito mil itens de consumo das famílias, além de características demográficas e socioeconômicas, incluindo a renda familiar.
2.2. ALÍQUOTAS TRIBUTÁRIAS SOBRE O CONSUMO DAS FAMÍLIAS
A tributação indireta vigente no Brasil consiste em um conjunto extremamente complexo de tributos que utilizam diferentes bases tributárias. A incidência efetiva desse sistema sobre o consumo das famílias foi estimada pioneiramente por Siqueira, Nogueira e Souza (2001) e atualizada por Siqueira, Nogueira e Luna (2021). Nesses estudos, as alíquotas tributárias efetivas sobre o consumo familiar são calculadas por meio de um modelo baseado na matriz de insumo-produto para o Brasil, que parte das receitas efetivamente arrecadadas pelo governo (líquidas de subsídios) e considera as relações intersetoriais, permitindo, assim, levar em conta os efeitos da tributação de insumos e da sonegação2. A abordagem se baseia na hipótese de que os tributos são totalmente repassados para frente em cada etapa da cadeia de produção3.
O presente estudo utiliza as alíquotas efetivas estimadas por Siqueira, Nogueira e Luna (2021), com base na Matriz de Insumo-Produto 2015, disponibilizada pelo IBGE em 2017 (para detalhes sobre a matriz, ver Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2018, 2019). Para tanto, foi necessário realizar uma compatibilização dos agrupamentos de bens e serviços na matriz de insumo-produto com os agrupamentos na POF. Para facilitar esse procedimento, a incidência tributária final apresentada em Siqueira, Nogueira e Luna (2021) por setor de atividade foi desagregada por produto4. Dessa forma, foram obtidas 127 alíquotas efetivas para aplicação aos itens de consumo da POF.
Para dar uma ideia da magnitude das alíquotas tributárias com as quais se deparam as famílias no sistema tributário pré-reforma, a Tabela 1 apresenta as alíquotas efetivas médias calculadas em relação à despesa monetária das famílias na POF, tanto com os tributos “por dentro” da base de cálculo quanto “por fora”, para 14 grandes categorias de bens e serviços.
Observa-se que, no sistema pré-reforma, a tributação efetiva de alimentos é substancial, mesmo a categoria se beneficiando de várias isenções e alíquotas (nominais) reduzidas. Isso acontece porque uma grande parcela da incidência de tributos sobre alimentos provém da tributação de insumos utilizados na produção e distribuição de alimentos. Siqueira, Nogueira e Luna (2021) estimam que essa parcela representa cerca de 31% da tributação efetiva de alimentos.
As categorias com as alíquotas efetivas mais baixas, além de aluguel de moradia, são aquelas em que há forte participação de serviços, a saber: “bens e serviços do lar”, “saúde”, “educação” e “outros bens e serviços”. No caso de “bens e serviços do lar”, destaca-se a participação de “serviços domésticos”, que representam 22% da despesa na categoria e sobre os quais não incidem tributos indiretos. Isso mascara a presença de itens fortemente tributados, como “eletrodomésticos”, cuja alíquota efetiva “por fora” é de 44,2%. Quanto à baixa tributação de “saúde” e “educação”, deve-se lembrar que, além de essas categorias estarem sujeitas a alíquotas nominais mais baixas devido à prevalência de serviços, são setores particularmente beneficiados por subvenções governamentais.
Com relação à categoria “recreação e cultura”, a alíquota efetiva média é relativamente elevada devido à forte tributação de “serviços de comunicação” (como internet e televisão por assinatura), que respondem por cerca de um quarto da despesa total na categoria. Por fim, cabe ressaltar que as alíquotas efetivas apresentadas na Tabela 1 refletem a incidência tributária anterior à Lei Complementar 194/2022, que reduziu a carga tributária sobre comunicação, energia elétrica e combustíveis.
A título de validação, deve-se mencionar que a aplicação das alíquotas efetivas estimadas (desagregadas em nível de produto) aos microdados da POF resultou em uma carga tributária agregada equivalente a 97% da carga efetiva sobre o consumo das famílias estimada a partir da Matriz de Insumo-Produto 2015 por Siqueira, Nogueira e Luna (2021). Dessa forma, nossa abordagem permite reproduzir satisfatoriamente o impacto relativo dos tributos indiretos sobre as famílias, apesar de o valor absoluto da receita tributária ser subestimado. Isso acontece porque, como é sabido, a POF subestima o consumo das famílias em relação às Contas Nacionais. Segundo Ibarra, Rubião e Fleury (2025), que também se propõem a calcular a incidência dos tributos indiretos usando a POF 2017-2018, o consumo familiar agregado da POF corresponde a 80% do reportado nas Contas Nacionais5.
2.3. INDICADOR DE BEM-ESTAR
De posse das informações sobre as alíquotas tributárias efetivas, pode-se calcular o montante de tributo pago por cada família com base nos microdados. No entanto, a mensuração do impacto distributivo dos tributos sobre o consumo é uma questão mais complexa, pois requer a escolha de um indicador – renda ou despesa de consumo – a ser utilizado como base no cálculo da carga tributária, bem como para ordenar as famílias em termos de padrão de vida ou bem-estar.
Inúmeros autores consideram a despesa de consumo como a variável mais apropriada para o cálculo da incidência dos tributos indiretos, uma vez que o uso da renda corrente tende a exagerar a regressividade desses tributos (ver, por exemplo, Thomas, 2020; Creedy, 1998; Metcalf, 1994). Do ponto de vista teórico, isso acontece essencialmente porque a abordagem da renda ignora o fato de que o montante poupado no ano corrente – cuja participação na renda familiar tende a aumentar com a renda – sofrerá a incidência da tributação indireta quando for revertido em consumo no futuro.
O motivo de ordem prática está relacionado à constatação de que os rendimentos das famílias que se encontram na base da distribuição de renda tendem a ser sub-relatados nas pesquisas domiciliares6. Isso pode estar associado ao fato de as famílias mais pobres serem beneficiárias de programas governamentais que têm como critério de elegibilidade a baixa renda, criando incentivos para a subdeclaração de rendimentos. Além disso, essas famílias frequentemente apresentam fluxos de rendimentos bastante irregulares, o que potencializa as imprecisões na mensuração da “renda regularmente recebida”7.
Como alertam Gastaldi et al. (2017), a subdeclaração de rendimentos nas pesquisas domiciliares torna comuns, entre as famílias nos estratos de renda mais baixos, situações em que o consumo é muito superior à renda, o que pode resultar em uma carga tributária irrealisticamente elevada quando medida em relação à renda8. Com o objetivo de reduzir tais anomalias, esses autores propõem um ajustamento nas rendas cujos valores são inferiores ao consumo. Para tanto, definem a diferença entre consumo C e renda Y como θ = C – Y |(C >Y), e o montante de ajustamento como g = zθ, onde z é a fração do déficit de renda que é preenchida. Assim, o ajuste proposto consiste em somar g à renda Y.
O Gráfico 1 ilustra, para o Brasil, a sensibilidade da incidência dos tributos indiretos aos ajustamentos na renda disponível9. Pode-se observar que, quando a carga tributária é calculada usando a renda reportada na POF sem nenhum ajustamento (z = 0), o perfil de incidência mostra-se fortemente regressivo, mesmo com a exclusão das famílias cuja renda reportada é zero. No entanto, fica evidente que a maior parte da regressividade observada está associada à incidência no primeiro décimo de renda, em que a razão tributos/renda é extremamente elevada, enquanto, entre o segundo décimo e o último, o declínio da carga tributária é bem mais suave. De fato, os ajustamentos na renda afetam de forma acentuada apenas o perfil de incidência entre o primeiro e o segundo décimos, mostrando que as irregularidades estão concentradas na base da distribuição de renda.
Diante das limitações acima apontadas relativas aos dados de renda familiar, optamos, neste estudo, por realizar um ajuste utilizando z = 0,5, ou seja, aumentando a renda disponível monetária em metade do déficit observado em relação à despesa monetária de consumo10. A opção pela renda disponível, em vez da renda bruta, tem o propósito de evitar a influência da tributação da renda nos resultados. Como alertam Thomas (2020) e Gastaldi et al. (2017), entre outros, o uso da renda bruta acentuaria a aparência regressiva da tributação indireta devido à progressividade da tributação da renda.
Além da renda disponível ajustada, utilizamos a despesa total de consumo como base alternativa para calcular a distribuição da carga tributária entre as famílias. Em ambos os casos, as variáveis utilizadas compreendem montantes monetários e não monetários, visto que nosso objetivo é avaliar o impacto da tributação sobre o padrão de vida das famílias.
Para dar uma ideia do efeito do ajustamento realizado, a Tabela 2 compara a distribuição da renda disponível familiar per capita (incluindo a não monetária) derivada diretamente da POF com a distribuição da renda ajustada (z = 0,5). Como esperado, a alteração mais forte em termos proporcionais ocorre no primeiro percentil da distribuição da renda ajustada, em que o ponto de corte (separatriz) é 37% mais elevado do que na distribuição da renda não ajustada. Ao longo da distribuição, a diferença percentual entre os pontos de corte decresce, caindo para 12% já no décimo percentil e para 2% no último percentil.
3. DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA INDIRETA NO SISTEMA PRÉ-REFORMA
A avaliação do impacto redistributivo da reforma tributária realizada na próxima seção toma como base de referência as estimativas apresentadas nesta seção relativas à distribuição da carga tributária entre as famílias no sistema vigente.
Dadas as alíquotas efetivas, a distribuição da carga tributária depende de como as cestas de consumo das famílias em diferentes estratos de renda se diferenciam entre si. Assim, antes de verificar o perfil distributivo da tributação de bens e serviços no Brasil, é útil ter uma ideia da estrutura de consumo das famílias brasileiras.
A Tabela 3 mostra as parcelas orçamentárias médias das famílias por décimo de renda, para as 14 categorias de bens e serviços já apresentadas na seção 211. Os décimos são construídos ordenando todas as famílias da POF de acordo com a renda disponível (ajustada) familiar per capita e dividindo-as em dez grupos, de forma que o primeiro décimo contém os 10% “mais pobres” das famílias do país e o último décimo contém os 10% “mais ricos”. As parcelas orçamentárias foram calculadas em relação à despesa total de consumo (incluindo a despesa não monetária).
Destacam-se, nesta tabela, três categorias de bens e serviços cuja participação no orçamento é bastante elevada para famílias na base da distribuição de renda, mas cai substancialmente à medida que a renda aumenta, a saber: “alimentação”, “energia elétrica e gás” e “higiene e cuidados pessoais”. Todavia, como já observado, a tributação efetiva de “alimentação” no sistema pré-reforma não é reduzida, como se poderia esperar, e as alíquotas efetivas sobre “higiene e cuidados pessoais” e “energia elétrica e gás” são bem elevadas (ver Tabela 1).
Por outro lado, enquanto as parcelas orçamentárias destinadas a “saúde”, “educação” e “outros bens e serviços” aumentam ao longo da distribuição de renda, as alíquotas tributárias efetivas sobre essas categorias estão bem abaixo da média, de acordo com a Tabela 1. Destaca-se, ainda, o forte aumento da participação de “transporte privado” no orçamento familiar à medida que a renda aumenta, sendo que, sobre esse item, a alíquota efetiva estimada é uma das mais elevadas.
O resultado global da combinação das alíquotas tributárias estimadas com a estrutura de consumo familiar observada na POF é apresentado na Tabela 4. Essa tabela mostra as cargas tributárias médias com as quais se deparam as famílias, calculadas como percentagem da renda disponível e como percentagem da despesa total de consumo, por décimos de renda.
Pode-se observar que, calculada com base na despesa total de consumo (incluindo a despesa não monetária), a incidência da tributação de bens e serviços no Brasil é aproximadamente proporcional, porém com um viés de regressividade, uma vez que o peso dos tributos cai de 15,7% do orçamento no primeiro décimo para 14,5% no último décimo.
Esse resultado não é de todo surpreendente, pois uma incidência progressiva só surgiria se a estrutura de alíquotas fosse tal que sistematicamente alíquotas mais baixas fossem impostas sobre os bens e serviços que têm um peso mais elevado no orçamento das classes de renda mais baixa. Como vimos, esse não é o caso da tributação no Brasil, em grande medida devido a alíquotas reduzidas sobre o consumo de serviços.
A quase proporcionalidade da incidência dos tributos indiretos quando calculada em relação à despesa total é também observada em Silveira et al. (2022), que estimam uma carga tributária variando levemente em torno de 15% entre os décimos. Por sua vez, calculando a carga tributária em relação apenas ao componente monetário da despesa de consumo, tanto Silveira et al. (2022) quanto Ibarra, Rubião e Fleury (2025) encontram uma incidência levemente regressiva para a tributação do consumo no Brasil12.
Ainda que pouco significativa, a regressividade observada na incidência dos tributos indiretos com base na despesa de consumo é relevante, pois significa que, apesar das isenções e da multiplicidade de alíquotas, o sistema pré-reforma fracassou em gerar um perfil de incidência minimamente pró-pobre. Em contraste, Thomas (2020) encontra que, na maioria dos países da OCDE, onde a tributação do consumo é menos complexa e diferenciada por setor ou produto do que no Brasil, a distribuição da carga tributária entre as famílias é proporcional ou levemente progressiva quando medida como percentagem da despesa de consumo.
Como esperado, a incidência dos tributos indiretos se mostra mais regressiva quando estimada em relação à renda disponível ajustada (incluindo a renda não monetária). Nesse caso, a carga tributária média varia de 15,9%, sobre o primeiro décimo de renda, a 10,6%, sobre o último décimo. Vale observar que outros estudos encontram um grau de regressividade bem mais elevado quando a renda é utilizada como base de cálculo. Isso acontece, essencialmente, pelo fato de esses estudos ou não tratarem os déficits orçamentários observados na base da distribuição de renda – caso de Silveira et al. (2022) – ou considerarem apenas a renda monetária – caso de Ibarra, Rubião e Fleury (2025). Além disso, esses autores usam a renda bruta (em vez da renda disponível) como base de cálculo da carga tributária indireta.
Para complementar a análise da incidência tributária por estrato de renda, estimamos também o impacto dos tributos indiretos sobre a desigualdade, medida pelos coeficientes de Gini da renda disponível familiar ajustada per capita e da despesa total de consumo familiar per capita (incluindo a despesa não monetária)13. Em cada caso, o Gini é calculado, primeiro, para o valor bruto da renda e do consumo, isto é, sem deduzir os tributos indiretos, e, depois, subtraindo-se os tributos, obtendo-se, assim, a “despesa líquida” e a “renda líquida”14.
O resultado é mostrado na Tabela 5. Refletindo as distribuições da carga tributária apresentadas na Tabela 4, observa-se que o Gini da distribuição da despesa de consumo aumenta 0,4% após a dedução dos tributos indiretos, enquanto o Gini da renda disponível sofre um aumento de 2,1%. Essas estimativas, portanto, confirmam o viés de regressividade da tributação indireta pré-reforma identificado na análise por decil de renda.
4. IMPACTO REDISTRIBUTIVO DA REFORMA
A LC 214/2025 estabelece a seguinte estrutura geral de alíquotas para os novos tributos: alíquota zero para alguns bens e serviços; uma alíquota de referência; uma alíquota correspondente a 40% da alíquota de referência; uma alíquota correspondente a 70% da alíquota de referência; e as alíquotas dos regimes específicos de tributação. Adicionalmente, há as alíquotas do Imposto Seletivo. A reforma determina que a alíquota de referência será fixada de modo a manter a carga tributária associada aos cinco tributos que serão extintos. A nova lei também prevê a devolução de parte dos tributos para as famílias de baixa renda, o chamado cashback.
Esta seção descreve em detalhes a reforma simulada a partir das regras definidas pela LC 214/2025 e apresenta nossas estimativas de seu impacto redistributivo.
4.1. REFORMA SIMULADA
No exercício realizado neste estudo, procuramos reproduzir o mais próximo possível – ou seja, na medida em que os dados permitem – o especificado na LC 214/2025. A seguir, descrevemos a reforma simulada, começando pela definição das alíquotas (e suas respectivas bases de incidência) tomadas como parâmetros no cálculo da alíquota de referência e do cashback.
4.1.1. ALÍQUOTA ZERO
É aplicada à cesta básica de alimentos especificada no Anexo I do texto da LC 214/2025; a produtos hortícolas, frutas e ovos relacionados no Anexo XV; a medicamentos relacionados no Anexo XIV; a produtos de cuidados básicos à saúde menstrual; a plantas; livros; e a transporte público coletivo de passageiros rodoviário, metroviário e ferroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano15.
4.1.2. ALÍQUOTAS DOS REGIMES ESPECÍFICOS
Os regimes específicos de tributação são diferenciados em relação ao modelo geral de cobrança da CBS e do IBS, porém suas alíquotas não são necessariamente favorecidas relativamente à alíquota de referência. No geral, a LC 214/2025 prevê a manutenção da carga tributária pré-reforma sobre os itens dos regimes específicos. Assim, na simulação desses regimes, utilizamos as alíquotas efetivas estimadas para o sistema pré-reforma, exceto no caso de aluguel de imóvel.
As seguintes alíquotas foram atribuídas: gasolina: 33%, com o imposto na base de cálculo (equivalente a 49,3% com o imposto por fora); outros produtos do refino do petróleo e etanol: 27% (37% por fora); serviços financeiros: 18% (22% por fora); bares e restaurantes: 14% (16,3% por fora); serviços de hotelaria, parques de diversão e agências de turismo: 14% (16,3% por fora); transporte público coletivo de passageiros rodoviário, ferroviário, hidroviário intermunicipal e interestadual: 20% (25% por fora). Para aluguel de imóvel, utilizamos a regra definida na LC 214/2025: 30% da alíquota de referência aplicada sobre o valor do aluguel após a subtração do “redutor social"16.
4.1.3. ALÍQUOTA DE 40% DA ALÍQUOTA DE REFERÊNCIA
Esta alíquota é aplicada sobre: alimentos relacionados no Anexo VII da LC 214/2025; serviços de educação; serviços de saúde; medicamentos; sabões de toucador, dentifrícios, escovas de dente, papel higiênico, água sanitária e sabões em barra; dispositivos médicos; dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência; produções artísticas, culturais e atividades desportivas; e planos de assistência à saúde. Cabe a ressalva de que planos de assistência à saúde estão sujeitos a regime específico de tributação; todavia, a alíquota estabelecida pela LC 214/2025 é igual a 40% da alíquota de referência.
4.1.4. ALÍQUOTA DE 70% DA ALÍQUOTA DE REFERÊNCIA
Aplicada sobre: serviços de profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística; e planos de saúde para animais domésticos.
4.1.5. ALÍQUOTAS DO IMPOSTO SELETIVO
A LC 214/2025 não fixa as alíquotas do Imposto Seletivo, que serão definidas em nova lei complementar. Assim, essas alíquotas tiveram que ser arbitradas nas simulações. No caso de bebidas alcoólicas e produtos fumígenos, atribuímos uma alíquota igual a 80% da alíquota de referência, que, em combinação com o IBS e a CBS, reproduz aproximadamente a carga tributária efetiva média sobre esses itens no sistema pré-reforma. Para veículos, embarcações e bebidas açucaradas, adotamos uma alíquota equivalente a 20% da alíquota de referência. Por fim, uma alíquota de 50% da alíquota de referência foi arbitrada para o IS sobre apostas e loterias. Ressalte-se que, como o IS faz parte da base de incidência do IBS e da CBS, a alíquota efetiva de um item sujeito ao IS é maior do que a soma das alíquotas legais dos três novos tributos.
4.1.6. ALÍQUOTA DE REFERÊNCIA E CASHBACK
Uma vez que a reforma deve ser neutra do ponto de vista da arrecadação, o cálculo da alíquota de referência requer uma estimativa da carga tributária pré-reforma. De acordo com a simulação realizada na seção 3, a tributação de bens e serviços no sistema vigente antes da reforma representa cerca de 20,1% da despesa monetária de consumo das famílias17.
A alíquota de referência depende também do montante de cashback pago às famílias, o qual, por sua vez, é uma função da alíquota de referência, dadas as demais alíquotas. O cashback previsto na LC 214/2025 é destinado às famílias com renda familiar per capita de até meio salário mínimo. Os percentuais de devolução do imposto são de 100% da CBS e 20% do IBS no caso de botijão de gás, energia elétrica, gás natural, telecomunicação, água e esgoto, e de 20% da CBS e do IBS nos demais casos, exceto produtos sujeitos ao IS.
Nas simulações, o percentual de 46,6% foi usado para calcular o cashback relativo à tributação de gás, energia elétrica, telecomunicações, água e esgoto, o qual foi estimado considerando as participações relativas da CBS e do IBS na alíquota do novo IVA. Para contornar o problema da dependência mútua entre a alíquota de referência e o cashback, primeiro calculamos o cashback utilizando uma estimativa da alíquota de referência na ausência de cashback e, então, usamos o cashback estimado para recalcular a alíquota de referência. Esse processo foi repetido até que as alterações na alíquota de referência deixassem de ser significativas.
Assim, estimamos que a alíquota neutra de referência associada ao desenho de reforma acima descrito é de 37,6% (no cálculo do imposto por fora). Ressalte-se que essa estimativa leva em conta, de forma aproximada, a incidência do IBS e da CBS sobre o IS.
Antes de partir para a análise redistributiva, cabe considerar em que medida as alíquotas efetivas e a carga tributária sobre as famílias estimadas para o sistema tributário pré-reforma representam uma base de referência apropriada para a simulação dos impactos da reforma.
Conforme já destacado, as alíquotas efetivas refletem a incidência final sobre as famílias do total de tributos indiretos líquidos de subsídios, e foram estimadas a partir da matriz de insumo-produto. Assim, um ponto a observar é que, do montante de tributos sobre produtos computados na matriz, os cinco tributos que serão extintos pela reforma representam 89%. Portanto, é razoável supor que esses cinco tributos determinam a estrutura de alíquotas efetivas, em termos de grau de diferenciação.
Para avaliar a adequação do nível da carga tributária usada como base nas simulações, deve-se levar em conta que, no sistema pré-reforma, do montante total de tributos indiretos, apenas 76% têm incidência final sobre o consumo das famílias, com o restante recaindo sobre investimentos, exportações e consumo do governo (ver Siqueira; Nogueira; Luna, 2021). Assim, o montante que recai sobre as famílias equivale a apenas 86% da receita dos cinco tributos que serão extintos. Isso significa que, se de fato a reforma desonerar completamente o investimento e as exportações, a carga tributária sobre o consumo das famílias pode aumentar, embora a carga global permaneça inalterada. Nesse caso, pode-se esperar que a alíquota de referência aqui estimada esteja, em alguma medida, subestimada.
4.2. IMPACTO REDISTRIBUTIVO
Para melhorar a compreensão dos efeitos redistributivos da reforma tributária e de suas limitações, é útil, antes, observar a Tabela 6. Essa tabela agrupa os bens e serviços consumidos pelas famílias de acordo com o tratamento tributário recebido e mostra a participação média de cada grupo na despesa monetária total das famílias, por quinto de despesa18.
Chama a atenção o fato de os bens e serviços tributados exclusivamente à alíquota de referência (sem a incidência conjunta do IS) representarem menos da metade da despesa total das famílias: 45,4%. Todavia, a participação é maior no orçamento dos 20% mais pobres (52,1%), decrescendo ao longo da distribuição da despesa total. Note-se que isso significa que o financiamento dos favorecimentos, através do aumento compensatório da alíquota de referência, tem um custo proporcionalmente maior para as famílias na base da distribuição de renda.
Com relação ao peso orçamentário do consumo com alíquota zero, particularmente da cesta básica de alimentos, observa-se forte decréscimo à medida que a despesa total aumenta. Por outro lado, a parcela orçamentária dos demais grupos de despesa com alíquota favorecida aumenta com a despesa total. Em particular, destaca-se o grupo de bens e serviços com tributação reduzida em 60% em relação à alíquota de referência, cuja participação na cesta de consumo dos 20% mais ricos é quase duas vezes maior do que na cesta dos 20% mais pobres. Por sua vez, o IS é bastante progressivo, onerando proporcionalmente mais as classes de renda mais elevada.
Concentrando-nos nos impactos redistributivos, a Tabela 7 apresenta o montante médio de tributos indiretos pago por família em cada quinto de despesa antes e depois da reforma. Para efeito de comparação, essa tabela mostra também o impacto de dois outros sistemas simulados: (i) um IVA com alíquota única sobre todos os bens e serviços; e (ii) uma versão da reforma baseada na LC 214/2025 em que a cesta básica de alimentos é tributada à alíquota de referência e a receita extra é utilizada para financiar uma transferência de montante fixo para todos os indivíduos da população. Nos três cenários, a carga tributária global sobre o consumo das famílias, líquida de cashback ou transferências, é a mesma do sistema pré-reforma.
Impacto da reforma tributária e sistemas alternativos sobre o montante de imposto pago por quinto de despesa
As estimativas da Tabela 7 indicam que a implementação de um IVA uniforme (sem cashback e sem IS), cuja alíquota neutra do ponto de vista da arrecadação seria de 25%, teria um efeito levemente progressivo, reduzindo a tributação sobre as famílias nos quatro primeiros quintos de despesa e aumentando-a no último quinto. Esse resultado corrobora o obtido por Orair e Gobetti (2019), que realizam simulação análoga. Isso significa que a diferenciação das alíquotas no sistema pré-reforma favorece as classes de renda mais alta, o que, como já mencionado, se deve principalmente à subtributação de serviços.
A simulação baseada na LC 214/2025 indica que a reforma tributária aprovada também é progressiva. No entanto, seu efeito equalizador não é muito mais significativo do que no caso do IVA uniforme. Apesar das isenções, das múltiplas alíquotas e do cashback, a redução média na tributação dos 20% mais pobres, no caso da reforma aprovada, equivale a 9% da despesa familiar, comparada com uma redução de 6% no caso do IVA com alíquota única. Enquanto isso, o aumento médio na tributação dos 20% mais ricos corresponde a aproximadamente 2% de sua despesa de consumo nos dois cenários.
Por fim, observa-se que o sistema que substitui a isenção da cesta básica na reforma baseada na LC 214/2025 por uma transferência universal de montante fixo tem o efeito equalizador mais expressivo entre os cenários simulados, produzindo um ganho médio para os 20% mais pobres equivalente a 14% da despesa familiar. Esse resultado evidencia que, mesmo no caso da cesta básica de alimentos, o gasto tributário decorrente de isenções e alíquotas reduzidas é mal focalizado, beneficiando mais, em termos absolutos, as famílias de renda mais alta.
A Tabela 8 sintetiza os impactos redistributivos das reformas simuladas, comparando os coeficientes de Gini da despesa total e da renda disponível ajustada, líquidas de tributos indiretos, na situação pré-reforma e pós-reforma. Os resultados corroboram aqueles apresentados na Tabela 7, indicando que a reforma tributária aprovada, bem como os demais sistemas aqui simulados, reduz a desigualdade. Vale notar que a substituição da isenção da cesta básica por uma transferência universal, no contexto da LC 214/2025, quase dobra o impacto sobre o coeficiente de Gini.
Esses resultados sugerem que os custos, em termos de complexidade administrativa, perda de transparência e impacto sobre a alíquota de referência, decorrentes das isenções e alíquotas reduzidas não podem ser justificados com base em argumentos de equidade fiscal.
Como visto, enquanto a alíquota orçamentariamente neutra no caso de um IVA uniforme seria de 25% (mesmo na ausência do IS), a alíquota de referência estimada para a LC 214/2025 é de 37,6%. A Tabela 9 mostra a variação marginal nessa alíquota resultante da eliminação de favorecimentos.
Impacto das alíquotas favorecidas, do cashback e do Imposto Seletivo sobre a alíquota de referência
Observa-se que a tributação da cesta básica permitiria reduzir a alíquota de referência em 5,2 pontos percentuais. Porém, o impacto mais significativo está associado à alíquota de 40% da alíquota de referência, cuja eliminação da redução provocaria uma queda de 6,0 pontos percentuais na alíquota de referência. Cabe enfatizar que, nesse caso, o favorecimento é duplamente regressivo, pois transfere imposto de itens consumidos majoritariamente pelos mais ricos para itens com peso maior no orçamento dos mais pobres. Por outro lado, o cashback para famílias de baixa renda tem um impacto relativamente modesto sobre a alíquota neutra de referência; 1,3 ponto percentual. Por fim, é interessante notar que, sem o IS, conforme aqui simulado, a alíquota de referência seria 3,1 pontos percentuais mais elevada.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo utilizou microdados da Pesquisa de Orçamentos Familiares para simular o impacto redistributivo da reforma da tributação do consumo definida na Lei Complementar n° 214/2025. Para tanto, é apresentada inicialmente uma análise detalhada da distribuição da carga tributária indireta entre as famílias no sistema pré-reforma. O artigo consubstancia e atualiza trabalhos anteriores baseados em versões do projeto da reforma tributária que foram substancialmente alteradas no texto final aprovado.
Os resultados para o sistema pré-reforma indicam que, apesar das inúmeras alíquotas e isenções, muitas vezes defendidas com base em argumentos de equidade, a distribuição da carga tributária entre diferentes classes de renda é próxima da proporcionalidade quando medida em relação à despesa de consumo, porém com um viés de regressividade. Em grande medida, isso se deve à subtributação de serviços, cuja participação é maior na cesta de consumo das classes de renda mais altas.
A reforma aprovada tem efeito equalizador, contudo mais modesto do que se poderia esperar, dada a expansão das isenções e a presença de cashback para as famílias de baixa renda. O problema é que os demais favorecimentos no novo sistema tributário beneficiam proporcionalmente mais as famílias mais abastadas, com destaque para as alíquotas reduzidas sobre serviços, que reproduzem a principal fonte de regressividade do sistema pré-reforma. Além disso, o financiamento das reduções e isenções, via aumento da alíquota de referência, também é regressivo, uma vez que essa alíquota recai sobre itens que pesam mais no orçamento dos mais pobres.
Em resumo, o estudo oferece evidências das limitações e da baixa efetividade redistributiva da diferenciação das alíquotas na tributação de bens e serviços. Ao mesmo tempo, indica que o impacto das isenções e alíquotas reduzidas sobre o nível da alíquota necessária para manter a arrecadação pré-reforma é substancial. Enquanto um IVA uniforme sobre todos os bens e serviços teria alíquota de 25%, a alíquota de referência estimada para a reforma tributária aprovada é de 37,6%.
Cabe ressaltar que, no sistema tributário pré-reforma, alguns itens importantes no consumo das famílias estão sujeitos a alíquotas efetivas bem mais elevadas do que a alíquota de referência estimada para a situação pós-reforma, a saber: energia elétrica (51%), gasolina (49%) e telecomunicações (42%). O desafio com o qual o novo sistema tributário se depara é recuperar essas receitas e aquelas renunciadas pela expansão das isenções e alíquotas reduzidas de setores em que a arrecadação é administrativamente mais difícil e a demanda é mais elástica.
Convém ressalvar, todavia, que, devido às limitações dos dados e à indefinição das alíquotas do Imposto Seletivo, a alíquota de referência estimada neste estudo deve ser vista apenas como uma indicação de ordem de magnitude. Mencione-se, ainda, que outros elementos relevantes na determinação dessa alíquota não foram considerados em nossa análise, como a presença de empresas tributadas pelo Simples e as atividades de sonegação e elisão fiscal.
Por fim, é importante considerar que as simulações deste estudo ignoram respostas comportamentais. No entanto, pode-se esperar mudanças nos padrões de consumo das famílias em favor dos produtos que ficarem relativamente mais baratos, em detrimento daqueles que ficarem mais caros. Esses ajustamentos tendem a reduzir o impacto distributivo e a receita dos novos tributos. Essa é uma questão a ser explorada em trabalhos futuros.
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Autor correspondente:
José Ricardo Bezerra Nogueira E-mail: jrbnogueira@yahoo.com.brConflito de interesses:
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Fonte: Elaboração própria a partir da POF 2017-2018 (