Paradoxo Brasil no novo milênio: da euforia de um novo ciclo de crescimento à “produção” do déficit previdenciário

Brazil’s Paradox in the new millennium: from the euphoria of a new growth cycle to the “production” of the pension deficit

Resumos

RESUMO  O estudo investiga a capacidade de financiamento da previdência social no Brasil nos primeiros anos do século XXI, considerando as mudanças sociodemográficas que afetaram a força de trabalho nesse período. Analisam-se as transformações ocorridas no mercado de trabalho brasileiro entre 2000 e 2015, com base em dados amostrais do IBGE e nos dados financeiros do INSS entre 2005 e 2016, a fim de compreender o financiamento da previdência social. Revela-se que embora o país tenha experimentado um novo ciclo de crescimento econômico e melhorias nos indicadores de trabalho, houve um fraco desempenho da indústria, além do aumento de trabalhadores autônomos e empregos de baixa produtividade. Essas melhorias não resultaram em receitas suficientes para cobrir os crescentes gastos previdenciários, evidenciados pelos saldos negativos persistentes ao longo dos anos. Isso ressalta a necessidade de se buscarem outras fontes de financiamento, conforme previsto na Constituição. Evidencia-se também uma acumulação de dispositivos e subterfúgios políticos que culminaram na produção do déficit previdenciário, de fato, em 2016.

PALAVRAS-CHAVE:
Mercado de trabalho; Previdência social; Déficit previdenciário

ABSTRACT  This study investigates the financing capacity of social security in Brazil in the early 21st century, considering the sociodemographic changes that affected the workforce during this period. We analyze the transformations that took place in the Brazilian labor market between 2000 and 2015 based on sample data from the IBGE and financial data from the INSS between 2005 and 2016 to understand the financing of social security. We found that although the country has experienced a new cycle of economic growth and improvements in labor indicators, there has been weak performance in industry, as well as an increase in self-employed workers and low-productivity jobs. These improvements have not resulted in sufficient revenue to cover rising social security spending, as evidenced by persistent negative balances over the years. This highlights the need to look for other sources of funding, as provided for in the Constitution. There is also evidence of an accumulation of political devices and subterfuges that culminated in the production of the social security deficit in 2016.

KEYWORDS:
Labor market; Social security; Social security deficits

1. INTRODUÇÃO

Nas primeiras duas décadas dos anos 2000, observou-se um aumento significativo nos estudos que abordam o relacionamento entre mercado de trabalho, seguridade e bem-estar social. Nesse contexto, o trabalho informal, caracterizado pela precariedade resultante da ausência de regulamentações governamentais e garantias de direitos sociais, mostrou-se como uma tendência notável na economia brasileira ao longo dos anos.

Mais recentemente, novas formas de relações laborais têm emergido no cenário nacional, como o trabalho intermitente, o trabalho autônomo, empregos temporários e o trabalho cooperativado, entre outros. Essas modalidades diversas de trabalho trazem consigo instabilidade e incerteza para as condições de consumo de uma parcela considerável da população que depende principalmente de salários para sua subsistência. Assim, é possível identificar duas grandes categorias de trabalho coexistindo na economia brasileira: de um lado, as formas de trabalho historicamente informais, marcadas pela ausência de regulamentação e direitos sociais; de outro, as modalidades emergentes de trabalho que, embora por vezes formalizadas, trazem consigo novas dinâmicas de geração de capital e desafios para as condições de consumo e proteção social.

Historicamente, o Brasil enfrentou um longo período de instabilidade econômica, marcado pela desregulação do mercado de trabalho. Essa fase foi caracterizada pelo crescimento da informalidade e por altos níveis de desemprego, resultantes de uma crise cambial que levou o país a anos de recessão econômica. Contudo, nos primeiros anos do novo milênio, o cenário começou a mudar. O país experimentou um novo ciclo de crescimento econômico, impulsionado por melhorias nos indicadores de trabalho e rendimento, além de um novo impulso de consumismo que reaqueceu o mercado nacional.

Nesse contexto de recuperação, entre 2003 e 2014, duas importantes tendências se destacaram: uma queda significativa na taxa de desocupação e um revigorante processo de formalização da mão de obra. A taxa de desocupação entre a população com dez anos ou mais de idade caiu de 9,7% em 2003 para 6,9% em 2014, uma redução de 2,8 pontos percentuais, tendo alcançado sua menor marca em 2012, ao nível de 6,2%. Paralelamente, o percentual da população ocupada em posições caracterizadas pelo trabalho registrado (formal) aumentou de 49,6 milhões para 69,8 milhões, um crescimento de aproximadamente 20.1 pontos percentuais, responsável pela inserção de mais de 20 milhões de indivíduos ao mercado formal de trabalho. Essas tendências estão interligadas, refletindo um período de dinamismo no mercado de trabalho brasileiro, em que a formalização contribuiu tanto para a absorção de desocupados quanto para a transição de trabalhadores informais para o setor formal.

O Brasil possui uma gama de indicadores sociais amplamente conhecidos sobre trabalho e rendimento, os quais mensuram flutuações estruturais do mercado de trabalho, com destaque para a taxa de participação, a taxa de desemprego e o rendimento médio do trabalho. Entretanto, o tema “trabalho e rendimento” é especialmente amplo e oferece inúmeras possibilidades de estudos e criação de indicadores. Ao longo deste estudo, é crucial estabelecer a terminologia empregada, especialmente no que tange ao mercado de trabalho brasileiro. A taxa de desemprego no Brasil, conforme definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), refere-se à desocupação oficial no país. Os valores são determinados a partir de estudos mensais envolvendo a população economicamente ativa (PEA). Assim, o que é popularmente conhecido como ‘desemprego’ será abordado neste trabalho sob o conceito técnico de ‘desocupação’, alinhando-se à metodologia do IBGE.

No entanto, ao passo que melhorias significativas foram observadas nos indicadores de desocupação e formalização, grande parte dos novos postos de trabalho se notabilizou por estarem concentrados em setores que exigiam baixa qualificação, consequentemente oferecendo baixa remuneração, caracterizando-os como precários. Essa dinâmica teve reflexos diretos na base sobre a qual se reproduz o mercado de trabalho e, por conseguinte, sobre o financiamento da previdência social. Exemplos de áreas que registraram crescimento expressivo de ocupação nesse período incluem construção (61,9%); alojamento e alimentação (57,9%); transporte, armazenagem e comunicação (47,7%); educação, saúde e serviços sociais (45,7%); administração pública (34,4%); e comércio e reparação (33,9%). É importante ressaltar que embora novas formas de trabalho na economia contemporânea possam desvincular qualificação formal de alta remuneração, a análise aqui apresentada foca nos postos de trabalho que, no período estudado, se enquadravam predominantemente na categoria de baixa qualificação e baixa remuneração, impactando diretamente a arrecadação previdenciária¹.

A previdência social, por sua vez, integra o âmbito das inúmeras políticas sociais a cargo do poder público. Sua eficiência econômica depende de múltiplos fatores, incluindo questões demográficas, o ambiente macroeconômico, a geração de renda e os níveis de formalização das relações de trabalho. Dessa forma, seu financiamento é intrínseco às formas de relacionamento entre o Estado, os diferentes agentes de acumulação do capital e suas eternas buscas de revalorização mercantil.

Diante do exposto, o objetivo deste estudo é analisar a capacidade de financiamento da previdência social brasileira nos primeiros anos do novo milênio, à luz das transformações sociodemográficas às quais esteve sujeita a força de trabalho no período em ensaio. É importante salientar que os períodos de análise para os dados do mercado de trabalho (IBGE, 2000-2015) e os dados financeiros da previdência social (INSS, 2005-2016) não são idênticos. A distinção entre eles decorre da disponibilidade das séries históricas mais adequadas para cada tipo de informação.

Os dados do IBGE, provenientes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), permitiram capturar as tendências do mercado de trabalho desde o início do século XXI, enquanto os dados financeiros do INSS, cruciais para a análise do financiamento previdenciário, apresentavam maior consistência e completude a partir de 2005. Apesar dessa pequena diferença temporal, a integração de ambas as bases de dados é fundamental para uma compreensão holística do fenômeno estudado, fornecendo uma perspectiva robusta sobre a relação entre as dinâmicas do mercado de trabalho e a sustentabilidade financeira da previdência social no Brasil. Para tanto, este estudo se estrutura da seguinte forma: inicialmente, apresenta-se uma conjuntura sociodemográfica do mercado de trabalho brasileiro, com base nos dados da PNAD. Em seguida, analisa-se o comportamento do saldo previdenciário brasileiro, partindo das mudanças introduzidas pela Constituição de 1988 (Brasil, 1988). Posteriormente, são detalhadas a metodologia empregada e a discussão temática dos resultados. Por fim, o trabalho é concluído com as considerações finais.

Este estudo oferece uma contribuição significativa à literatura existente sobre a economia das desigualdades e a previdência social no Brasil, ao abordar o ‘paradoxo Brasil no novo milênio’ sob uma perspectiva que integra as dinâmicas do mercado de trabalho com o financiamento previdenciário. Diferentemente de abordagens que focam isoladamente em aspectos demográficos ou econômicos, esta análise destaca a interconexão entre o crescimento econômico, as mudanças na estrutura do emprego (com ênfase na precarização e informalidade) e a sustentabilidade do sistema previdenciário.

Em particular, este trabalho contribui a partir das seguintes ações: (1) analisar a ‘produção’ do déficit previdenciário, demonstrando como a persistência de empregos de baixa produtividade e a desindustrialização, mesmo em um período de aparente melhora dos indicadores de trabalho, impactaram negativamente a base de financiamento da previdência social, desafiando narrativas simplistas sobre o déficit; (2) integrar diferentes bases de dados, combinando dados do IBGE sobre o mercado de trabalho e dados financeiros do INSS, oferecendo assim uma visão mais completa e matizada das complexas relações entre as transformações socioeconômicas e a capacidade de financiamento da seguridade social; (3) contextualizar o debate sobre financeirização e austeridade, sendo que, embora o artigo não se aprofunde diretamente nesses temas, a análise do financiamento previdenciário e do mercado de trabalho fornece subsídios importantes para compreendermos como as políticas de austeridade fiscal e a crescente financeirização da economia podem exacerbar as desigualdades e fragilizar o bem-estar social no Brasil.

Em suma, este artigo preenche uma lacuna ao fornecer uma análise empírica que conecta as transformações estruturais do mercado de trabalho brasileiro com os desafios de financiamento da previdência social, oferecendo insights cruciais para o debate sobre políticas públicas e o futuro do bem-estar social no país.

2. UM CICLO DE MELHORA NOS INDICADORES DE TRABALHO

Após quase três décadas de dominância ideológica liberal, marcadas por tentativas de implementação de diretrizes desregulamentadoras, privatistas e internacionalizantes, os resultados nos indicadores macroeconômicos, especialmente os relativos ao mercado de trabalho, não foram favoráveis. Contudo, com a chegada ao poder de grupos de oposição às tendências neoliberais, observaram-se mudanças significativas na política nacional. Essas mudanças visavam não apenas ao fortalecimento do Estado-Nação pela retomada do crescimento econômico, mas também à redução da incomensurável dívida social deixada pelos governos antecessores. Afastando-se do ideário neoliberal, tais mudanças se apoiaram em instrumentos teóricos voltados a uma nova estratégia desenvolvimentista, baseada em Estado e mercado fortes, bem como em um conjunto coordenado de políticas visando à efetivação de um programa nacional de desenvolvimento (Cardoso Júnior, 2015; Salas; Leite, 2014; Mattei, 2011).

Mudanças socioeconômicas passaram a ser observadas no país, sobretudo a partir do início dos anos 2000. Os indicadores de mercado de trabalho começaram a registrar melhorias significativas. Isso ocorreu como resultado direto das mudanças no padrão de atuação do Estado, principalmente na fiscalização do cumprimento das legislações trabalhista e previdenciária e na arrecadação a elas vinculada. Contribuiu ainda para tal cenário a atuação do poder judiciário e do Ministério Público do Trabalho, somada aos efeitos positivos da valorização do salário-mínimo, da popularização do crédito ao consumidor e das políticas de transferência de renda e de combate à pobreza. Todas essas medidas tiveram um impacto relevante na recuperação do nível de atividade. Em conformidade, Salas e Leite (2014) corroboram que essas novas tendências políticas e econômicas tiveram resultados significativos na estrutura da ocupação, expressos nos dados relativos a emprego, rendimento, aumento do trabalho registrado e diminuição do não registrado.

Os dados da PNAD indicam que a população ocupada no país cresceu cerca de 24,7% entre 2002 e 2014, passando de aproximadamente 79,7 milhões para 99,5 milhões. Nesse período, também se observou uma pequena variação no nível de ocupação, mantendo-se praticamente constante, em torno dos 56,5%. Já dentre o percentual de trabalhadores contribuintes para institutos de previdência, notou-se um incremento de 16,5 pontos percentuais (p.p.), passando de 45,2% para 61,7%.

Essa aparente estabilidade na taxa de ocupação, apesar do crescimento expressivo da população ocupada, pode ser compreendida ao se considerar a dinâmica da população em idade de trabalhar (PIA) no período. A taxa de ocupação é calculada como a razão entre a população ocupada e a (PIA). No Brasil, entre 2002 e 2014, houve um aumento significativo não apenas no número absoluto de pessoas empregadas, mas também na própria população em idade de trabalhar. Isso significa que, embora mais pessoas estivessem sendo inseridas no mercado de trabalho, o contingente de indivíduos aptos a trabalhar também crescia em proporção similar ou até maior.

Esse fenômeno é característico de períodos de bônus demográfico ou transição demográfica, em que muitos jovens atingem a idade de trabalhar e se integram à força de trabalho. Assim, o crescimento da população ocupada foi, em grande parte, absorvido pelo aumento da PIA, resultando em uma taxa de ocupação que se manteve relativamente constante. Para uma análise mais aprofundada, seria relevante examinar os dados específicos da evolução da PIA e sua composição etária e de gênero no período, o que reforçaria a compreensão dessa dinâmica.

Uma tendência que ilustra as mudanças ocorridas no período é a queda expressiva da taxa de desocupação, que passou de 9,2%, em 2002, para 6,5%, em 2014, atingindo seu menor valor de 6,2%, em 2012. Comparativamente, as taxas de desocupação entre as mulheres são sistematicamente superiores àquelas entre os homens, entretanto, a queda da taxa de desocupação entre as mulheres foi superior à observada entre os homens no período: -3,9 p.p. contra -1,9 p.p. respectivamente (Gráfico 1).

Gráfico 1
Taxa de desocupação por sexo – Brasil (em %)

A melhora no indicador de desocupação, na primeira década do novo milênio, foi eloquentemente exaltada entre os analistas do comportamento do mercado de trabalho, inicialmente por interromper o enxugamento do núcleo estruturado do mercado de trabalho na década anterior, além de contrariar as expectativas (sobretudo dos analistas neoliberais) de que o processo de desregulamentação do mercado de trabalho seria uma tendência inexorável e uma condição necessária ao bom desempenho da economia no atual estágio do capitalismo (Borges, 2010).

Mesmo com a queda da taxa de desocupação, o país ainda contava com um alto “estoque” de desempregados (reserva de mão de obra²), ao patamar de 6,7 milhões de indivíduos no final de 2014, tendência coerente com o novo padrão de desenvolvimento do capitalismo, sugerindo, escopo deste estudo, que o desemprego estrutural atua como um dos seus principais componentes de controle de mercado.

As mudanças em curso também se evidenciam ao se observarem os dados relativos aos níveis de formalização das relações de trabalho. Debruçando-se sobre os dados da pesquisa relativos à distribuição da população ocupada por posição na ocupação, constata-se que todas as posições relativas ao trabalho registrado tiveram crescimento absoluto no número de trabalhadores a elas vinculadas, com destaque para as seguintes categorias: trabalhadores com carteira assinada, com um crescimento de aproximadamente 70%, passando de 22,9 para 38,9 milhões, e os militares e estatutários, que alcançaram um crescimento de 43,6%, passando de 4,9 para 7,1 milhões. Já entre as posições relativas ao trabalho não registrado, embora se tenha reparado uma pequena diminuição no número de trabalhadores sem carteira assinada, também se notabilizou um crescimento de 21,4% no número de trabalhadores por conta própria, revelando indícios de crescimento no número de trabalhadores desprotegidos pelas políticas sociais de trabalho e previdência (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2025).

Nesse cenário de mudanças nas relações de trabalho, destacam-se importantes marcos legislativos. A promulgação da Lei Complementar 128/2008, por exemplo, foi fundamental ao instituir a figura do microempreendedor individual (MEI). Essa medida visava não apenas converter trabalhadores do mercado informal em trabalhadores formais, mas também incentivar essa formalização por meio de uma carga tributária significativamente reduzida, facilitando a inclusão previdenciária e o acesso a direitos.

Paralelamente, houve esforços consideráveis para a melhoria das condições de trabalho dos trabalhadores domésticos, os quais culminaram na promulgação da Lei Complementar 150/2015, que regulamentou os direitos trabalhistas da categoria, equiparando-os a outras profissões e representando um avanço crucial na garantia de direitos sociais para um segmento historicamente vulnerável da força de trabalho.

Ao investigar a distribuição dos ocupados por setor de atividade, nota-se que quase todos os setores registraram crescimento absoluto, com exceção do setor agrícola e do crescimento residual nas atividades mal definidas. Dentre as 12 posições estudadas³ no período, seis tiveram crescimento acima dos 30%: construção (61,9%); alojamento e alimentação (57,9%); transporte, armazenagem e comunicação (47,7%); educação, saúde e serviços sociais (45,7%); administração pública (34,4%); e comércio e reparação (33,9%).

Além disso, três evidências importantes se destacam: (1) uma diminuição significativa do trabalho agrícola, fenômeno que reflete a contínua urbanização do país e a modernização do setor primário, com implicações para a distribuição da força de trabalho e a demanda por políticas sociais em áreas rurais; (2) um crescimento inexpressivo do serviço doméstico, setor que tradicionalmente incorpora uma parcela muito importante da ocupação feminina e cuja estagnação pode indicar tanto uma mudança nas dinâmicas de gênero no mercado de trabalho quanto a persistência de informalidade ou subnotificação, impactando a proteção social dessas trabalhadoras; e (3) um pequeno crescimento do setor industrial, setor chave para o crescimento da economia em longo prazo e cuja performance modesta sinaliza desafios estruturais para a reindustrialização e a geração de empregos de maior valor agregado no Brasil.

Vale recordar que o rápido e desregulamentado processo de abertura comercial dos anos de 1990 expôs a indústria nacional a uma concorrência externa intensa e, na ausência de políticas de fomento e proteção adequadas, resultou na perda de competitividade e na desestruturação de cadeias produtivas. Consequentemente, o país ficou fora do circuito de produção dos setores mais dinâmicos, que exigiam maior investimento em tecnologia e inovação e se consolidavam globalmente naquele período. Dessa forma, a ligeira “estagnação” observada no número de ocupados no setor industrial (acumulado 2002 a 2014), que detinha os melhores postos de trabalho em termos de qualificação e remuneração, constituiu uma tendência não oportuna, sinal de um preocupante movimento de desindustrialização. Trata-se de uma situação que a nova orientação econômica não foi capaz de reverter e que, certamente, trará consequências sobre o desenvolvimento econômico em médio e longo prazos (Belluzzo, 2013; Salas; Leite, 2014; Krein; Baltar, 2013).

Entretanto, o baixo crescimento do setor industrial não causou impacto negativo sobre o salário médio, que demonstrou um movimento de alta para todas as formas de relação de trabalho. Isso pode resultar de dois processos: da queda na taxa de desocupação, que induz uma melhora nas condições de negociação dos trabalhadores assalariados, ou do reajuste do valor real do salário-mínimo, que tem reflexo direto na base da pirâmide salarial para todas as categorias de trabalhadores (Salas; Leite, 2014).

Apesar de os números apontarem para um crescimento na produção de novos postos de trabalho, a distribuição dos ocupados por classes de rendimento em salários-mínimos (S.M.) mostra que, para o mesmo período, apenas as classes de até 5 S.M. registraram resultado não negativo, notabilizando-se uma redução absoluta do número de ocupados com rendimentos acima desse patamar.

A análise da distribuição dos ocupados por classes de rendimento em salários-mínimos (S.M.) revela uma dinâmica particular no período. Observa-se que apenas as classes de “até um S.M., “mais de um até dois S.M.” e “mais de dois até três S.M.” elevaram sua participação de forma considerável entre a população ocupada. Os principais destaques foram o crescimento de 59,2% entre os ocupados que recebiam “mais de um até dois S.M.” e de 51,2% entre aqueles que recebiam “mais de dois até três S.M.” Isso significa que, mesmo com melhorias expressivas nos indicadores gerais do mercado de trabalho, os baixos salários continuaram a ser a base sobre a qual se reproduz o mercado de trabalho no país, com aproximadamente 73,3% da população ocupada em 2014 possuindo rendimentos de até três S.M.

Essa concentração do crescimento da ocupação nas faixas de menor rendimento levanta questões importantes. É plausível que parte significativa desses novos postos de trabalho tenha absorvido indivíduos que antes se encontravam em situação de desemprego ou na informalidade, representando um avanço em termos de formalização e inclusão social, ainda que com remunerações modestas. Do ponto de vista do crescimento econômico, essa dinâmica apresenta um caráter ambivalente: por um lado, a formalização e o aumento da massa salarial, mesmo que em patamares mais baixos, podem impulsionar o consumo e a demanda interna. Por outro lado, a predominância de empregos de baixa remuneração e produtividade pode limitar o potencial de crescimento sustentável e a capacidade de inovação da economia no longo prazo.

Contudo, a expansão do emprego formal, aliada a um ambiente de crescimento real do salário-mínimo (acima da inflação), contribuiu para uma elevação geral do rendimento do trabalho. Os dados apresentados na Tabela 1 corroboram que a política de valorização do salário-mínimo (passando de R$200,00 reais em 2002 para R$724,00 em 2014), em um contexto de ampliação da oferta de força de trabalho formal, foi responsável por aproximar os rendimentos dos grupos de menor salário da média salarial nacional, conforme demonstrado pelo Índice de Kaitz⁴ (Barbosa et al., 2015). Isso sugere que a dinâmica salarial não se restringiu apenas aos setores de maior remuneração, mas também se refletiu na base da pirâmide salarial, promovendo uma melhoria, ainda que limitada, das condições de vida dos trabalhadores de menor renda.

Tabela 1
Evolução e reajuste do salário-mínimo nacional – Brasil

Ano	Salário-mínimo	Variação nominal	INPC	Variação real	Salário médio	Índice de Kaitz
	(R$)	(%)	(%)	(%)	(R$)	(%)
2002	200	32,5	29,5	3,00	635	31,5
2005	300	50,0	21,6	28,44	801	37,5
2008	415	38,3	14,5	23,88	1003	41,4
2011	540	30,1	16,7	13,46	1222	44,2
2014	724	34,1	18,0	16,08	1315	55,1
Total do período	-	185,0	100,1	84,87	-	-

• Fonte: Elaboração própria com base em IBGE/INPC.

Apesar do quadro favorável evidenciado pelos indicadores observados, é crucial ressaltar a insuficiência de investimentos basilares para a sustentação do crescimento econômico no longo prazo. Essa lacuna se manifesta, principalmente, em gargalos de infraestrutura, com destaque para os setores de transporte e tecnologia da informação. Tais limitações impedem o desenvolvimento de processos produtivos mais avançados tecnologicamente, o que, por sua vez, resulta em um baixo crescimento da produtividade (Mation, 2014).

Lamentavelmente, o ciclo positivo de melhoria nos indicadores de trabalho e rendimento não veio acompanhado pelo crescimento da produtividade do trabalho. Atentando para a década anterior (anos 1990), o PIB per capita e a produtividade do trabalho cresciam em comunhão, já a partir do início dos anos 2000, nota-se um processo de apartação entre essas duas variáveis (Gráfico 2). Nos anos 90, a produtividade do trabalho foi responsável por mais de 90% do crescimento do PIB per capita. Contudo, nos anos 2000, os ganhos de produtividade contribuíram com pouco mais da metade do crescimento do produto per capita. Nesse período, o crescimento do produto per capita também foi impulsionado significativamente pelo aumento da população economicamente ativa (PEA), decorrente do bônus demográfico, especialmente pela elevação mais que proporcional da taxa de ocupação e pela redução dos níveis de desocupação (Cavalcante; De Negri, 2014).

Gráfico 2
PIB per capita e produtividade do trabalho – Brasil: 1992-2012

Na prática, foram detectadas grandes transformações no mercado de trabalho brasileiro nos primeiros anos do novo milênio, transformações estas que tiveram impacto direto na economia nacional como um todo, sobretudo o grande desempenho econômico observado entre 2003 e 2012, que fora apontado por estudiosos como um novo ciclo de crescimento econômico real. Mas será que tal desempenho fora suficiente para uma alavancagem na arrecadação líquida da previdência social culminando em uma melhora em seu de fluxo de caixa?

3. INDICADORES DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA

Antes de nos aprofundarmos no diagnóstico quantitativo do retrato e dos determinantes à contribuição previdenciária, é interessante explorar o conceitual relacionado às políticas públicas que visam integrar propostas e medidas para ampliar a base de cobertura previdenciária. O objetivo, portanto, é estabelecer uma ponte entre os resultados empíricos gerados neste estudo e medidas que contribuam para ampliar a base de contribuição previdenciária da população.

A partir das diretrizes implementadas pela Constituição de 1988, o Brasil vem construindo um complexo sistema de políticas públicas em termos de cobertura e escopo, cujos esforços têm gerado impactos significativos sobre a população. Dentre as inúmeras políticas de cunho socioeconômico cruciais para a sociedade contemporânea, existem dois tipos de medidas que podem contribuir para a elevação do nível de contribuição aos institutos de previdência: as estruturais e as operacionais.

As medidas estruturais dizem respeito a alterações no próprio desenho institucional e no sistema de incentivos à contribuição, geralmente realizadas por meio de reformas legislativas. Um exemplo é a criação do regime de microempreendedor individual (MEI), em 2008, que formalizou trabalhadores autônomos, oferecendo a eles acesso simplificado à previdência, mediante recolhimento reduzido.

Por sua vez, as medidas operacionais envolvem ações de gestão, fiscalização e comunicação, com foco em melhorar a eficiência da arrecadação e ampliar a adesão dos contribuintes. Exemplo disso são as campanhas de conscientização promovidas pela Receita Federal e pelo INSS, que informam a população sobre os benefícios da contribuição previdenciária, além das ações de fiscalização para reduzir a sonegação e a informalidade (Neri, 2007).

Neste capítulo, a análise do mercado de trabalho e rendimento será focada em indicadores específicos. Optou-se por processar dados que mensuram, dentre a população ocupada, aqueles indivíduos que contribuem para institutos de previdência. Essa escolha metodológica permite uma investigação aprofundada sobre a formalização e a sustentabilidade do sistema previdenciário, alinhando-se aos objetivos centrais deste estudo.

Fazendo um apanhamento dentre as pesquisas representativas em nível nacional, a PNAD é aquela que permite analisar o perfil dos contribuintes para institutos de previdência por diferentes enfoques em um período mais recente. Para facilitar o estudo, em todos os casos se utilizou a taxa de contribuição para institutos de previdência como centro da análise empírica, pois permite a comparação destas com outras bases de dados e entre diferentes posições e níveis na ocupação. Assim, a partir do processamento dos microdados da PNAD, a Tabela 2 revela o retrato da contribuição previdenciária para a população ocupada (no Brasil), organizada em subgrupos de características individuais no ano de 2015.

Tabela 2
Taxa de contribuição a institutos de previdência – População Ocupada – Brasil: 2015

VARIAVEL	TAXA	CV	EPA
Sexo
Homem	60,44	0,5	3,1309
Mulher	63,29	0,5	2,7285
Area
Rural	30,97	2,5	7,0113
Urbana	67,42	0,3	2,8859
Raça/cor
Branca	69,45	0,4	3,1133
Preta	59,03	0,9	2,0342
Amarela	74,17	2,6	1,3908
Parda	54,06	0,6	3,4028
Indígena	43,75	9,6	5,3726
Condição na família
Pessoa de referência	62,18	0,4	2,3475
Cônjuge	62,65	0,6	2,2130
Filho	59,62	0,7	2,2524
Outro parente	58,57	1,2	1,3987
Agregado	59,98	3,4	1,2910
Região
CO	64,87	0,9	2,7025
NE	43,46	1,2	5,2585
NO	43,62	1,5	4,2681
SE	70,68	0,6	3,9837
SUL	73,71	0,7	3,5015
Grupo etário
14 a 17	20,06	4	1,5594
18 a 24	59,21	0,8	1,8757
25 a 29	68,38	0,6	1,6147
30 a 39	67,57	0,5	1,984
40 a 49	65,99	0,5	1,8173
50 a 59	63,07	0,6	1,6642
60 a 69	42,82	1,4	1,6079
70 +	16,01	5,6	1,5987
Faixa de rendimento
Até 1	47,48	1,0	1,7454
1 a 2	71,11	0,4	1,9282
2 a 3	76,72	0,6	1,6389
3 a 5	80,49	0,6	1,5053
5 +	83,82	0,6	1,6041
Nível de escolaridade
0	27,06	2,3	1,9462
1 a 3	31,55	1,9	1,7813
4 a 7	45,14	1,0	2,4845
8 a10	55,65	0,7	1,9053
11 a 14	74,36	0,3	1,8322
15 +	86,27	0,3	1,5451
Posição da ocupação
Empregado	77,61	0,3	2,8412
Conta própria	28,79	1,3	2,5390
Empregador	72,18	1,0	1,5759
Trab. não rem.	6,48	7,9	4,3766

• Nota: CV = coeficiente de variação; EPA = efeito do plano amostral; CO = Centro-Oeste; NE = Nordeste; NO = Norte; SE = Sudeste; SU = Sul;
• Fonte: Elaboração própria com base em PNAD/IBGE.

Comparando os diferentes grupos da população, verifica-se que em 2015 as taxas de contribuição são bem próximas entre homens e mulheres, 60,44% deles contra 63,29% delas, evidenciando uma tendência de paridade quanto à contribuição previdenciária entre homens e mulheres — dinâmica já identificada por Neri (2007) desde o início dos anos 2000.

Embora haja relativa paridade de gênero na contribuição previdenciária, essa condição está longe de se reproduzir quando a análise é desenvolvida segundo a densidade demográfica. Na área rural, a taxa de contribuição é de aproximadamente 31%, enquanto na área urbana ela se aproxima de 68%, configurando uma diferença de cerca de 37 pontos percentuais. Essa disparidade pode ser atribuída, entre outros fatores, à instabilidade da atividade rural, fortemente impactada por perdas sazonais, períodos de entressafra e pelas crescentes adversidades climáticas que afetam diretamente a renda e a capacidade contributiva dos produtores rurais.

Ao analisar as taxas de contribuição para institutos de previdência por raça/cor, observa-se que os indivíduos autodeclarados ‘como amarelos’ são os que possuem o maior nível de contribuição (74,17%), seguidos de perto pelos brancos, que contribuem com aproximadamente 70%. Os autodeclarados pretos apresentam um nível de contribuição em torno dos 60%, enquanto os pardos e indígenas são os que possuem os menores níveis de contribuição, atingindo, respectivamente, 54,06% e 43,75%.

Os indivíduos autodeclarados ‘amarelos’ na classificação do IBGE se referem predominantemente à população de origem asiática (principalmente japonesa, chinesa e coreana) residente no Brasil. A maior taxa de contribuição previdenciária observada nesse grupo (74,17%) pode ser explicada por uma série de fatores socioeconômicos e históricos. Tradicionalmente, essa população apresenta, em média, níveis mais elevados de escolaridade e uma maior inserção em ocupações formais e setores de maior remuneração da economia, como o comércio, serviços especializados e profissões liberais. Essa inserção qualificada e formal no mercado de trabalho naturalmente se traduz em uma maior adesão e contribuição aos sistemas de previdência social, justificando o patamar elevado de contribuição em comparação com outros grupos raciais/étnicos.

Em termos regionais, observa-se uma tendência de maiores contribuições nas regiões com economias mais aquecidas e com maior representatividade financeira no cenário nacional. Assim, observa-se que nas regiões SE e SUL, as taxas de contribuição ultrapassam os 70%, enquanto o CO vem se aproximando desse patamar, perfilando próximo aos 65%, em detrimento das regiões mais pobres do país, NO e NE, nas quais as taxas de contribuição se encontram ainda abaixo dos 45%.

Ainda, nota-se que também existem algumas particularidades por grupo etário. No grupo com menores idades, o grau de contribuição é relativamente baixo (20,06%), aumentando consideravelmente até encontrar seu maior valor referente ao grupo etário de 25 a 29 anos (68,38%), a partir do qual começa a cair gradativamente até o patamar de 63,07% (para as idades de 50 a 59 anos). Já nas duas faixas com maiores idades, observa-se uma queda brusca na proporção de contribuintes, que pode ser eventualmente explicada pelo fato de grande parte da população nessas faixas já estarem aposentados.

Quando se observa o rendimento domiciliar per capita organizado em faixas de salário-mínimo (SM), verifica-se uma associação positiva entre maiores rendimentos e maiores taxas de contribuição previdenciária. A taxa de contribuição cresce progressivamente conforme a elevação da faixa de renda, oscilando entre 47,48% para aqueles com rendimento de até um SM e 83,82% para aqueles com rendimento igual ou superior a cinco SM. Tal cenário evidencia que, no Brasil, contribuir para a previdência ainda se configura, em certa medida, como um ‘artigo de luxo’. Esse resultado, à primeira vista, pode parecer contraditório frente aos avanços na formalização das ocupações de baixa renda observados ao longo dos anos 2000. Entretanto, tal fenômeno se explica porque, apesar do aumento da formalização, grande parte dos trabalhadores de baixa renda permanece inserida em ocupações de caráter informal, atuando como autônomo, intermitente ou em regimes de contribuição facultativa, como o microempreendedor individual (MEI), cuja adesão é relevante, mas marcada por forte intermitência contributiva. Além disso, trabalhadores rurais, empregados domésticos sem carteira assinada e ocupações de baixa produtividade continuam representando uma parcela expressiva desse grupo, o que limita o avanço da cobertura previdenciária nas faixas de menor rendimento.

Essa mesma associação positiva também se manifesta quando analisada sob a ótica dos anos de escolaridade: a taxa de contribuição se eleva gradativamente, partindo de 47,48% entre indivíduos sem nenhum ano de estudo formal, até alcançar 86,27% entre aqueles com 15 anos ou mais de escolaridade. Esse padrão sugere que níveis mais elevados de escolaridade estão associados não apenas a melhores condições no mercado de trabalho, mas também a uma melhor percepção sobre a importância da proteção social e da estabilidade financeira para as fases mais avançadas do ciclo de vida.

Por fim, analisaram-se as taxas de contribuição entre diferentes posições na ocupação, em que os empregados possuem o maior nível de contribuição perfilando próximo aos 80%. No grupo de empregadores e conta própria, no qual a contribuição é voluntária, têm-se dois extremos, com pouco mais de 25% de contribuição dentre aqueles que trabalham por conta própria, em contrapartida aos empregadores, com cerca de 70%. Já os trabalhadores não remunerados não atingem nem mesmo ínfimos 10% de contribuição, um fenômeno mais que esperado dentre aqueles com menores disponibilidades financeiras.

4. METODOLOGIA

Para se alcançar um melhor entendimento acerca do relacionamento entre as diferentes variáveis estudadas, optou-se pela utilização de um modelo de regressão logística binomial (MRLB). A escolha desse modelo se justifica por diversas razões relevantes. Primeiramente, o MRLB oferece grande facilidade para trabalhar com variáveis independentes categóricas, além de fornecer resultados expressos em termos de probabilidade, o que facilita a classificação de indivíduos em categorias específicas. Por fim, o modelo requer um pequeno número de suposições, o que contribui para seu alto grau de confiabilidade. Essa técnica permite estimar as probabilidades de ocorrência de um evento, dado um conjunto de características observáveis (Agresti, 1996). A regressão logística binomial é utilizada para estudar variáveis “dummies”, que são aquelas compostas apenas de duas opções de eventos, como “sim” ou “não” (sucesso ou fracasso). Dado o elevado número de variáveis explicativas, utilizou-se um modelo de regressão logística múltipla.

A Tabela 3 apresenta um modelo de regressão logística binomial (levando-se em consideração o plano amostral) que possui como variável resposta o indicador de o trabalhador contribuir para a previdência, como população-alvo os trabalhadores ocupados residentes no Brasil, e como preditores as características do trabalhador, tais como sexo, área, raça/cor, condição na família, região, faixa de idade, faixa de rendimento, anos de escolaridade e posição na ocupação. As variáveis omitidas (por convenção própria) em ordem são: homem; área rural; raça/cor branca; região centro-oeste; população de 14 a 17 anos de idade; população com rendimento maior que um até dois SM; população com zero ano de estudo; e trabalhadores por conta própria.

Tabela 3
Regressão logística – População ocupada contribuinte a institutos de previdência – Brasil: 2015 (com pesos)

Parâmetro	Categoria	Estimativa	Erro-padrão	Valor T	Chance de contribuir para previdência (%)
Intercept		-3,4185	0,1071	-31,895	-
Sexo	Mulher	-0,2279	0,0223	-10,225	20,38
Área	Urbana	0,2168	0,0567	3,825	24,21
Raça/cor	Amarela	-0,0872	0,1303	-0,669	8,35
Raça/cor	Indígena	-0,2972	0,1849	-1,607	25,71
Raça/cor	Parda	-0,1072	0,0239	-4,492	10,17
Raça/cor	Preta	-0,1019	0,0348	-2,981	9,69
Cond. família	Agregado	-0,5437	0,1225	-4,44	41,94
Cond. família	Cônjuge	0,0048	0,0227	-0,214	0,48
Cond. família	Filho	-0,3005	0,0305	9,845	25,96
Cond. família	Outro Parente	-0,3073	0,0464	-6,629	26,46
Região	NE	-0,2895	0,0391	-7,4	25,14
Região	NO	-0,4191	0,044	-9,5	34,24
Região	SE	0,2557	0,0377	6,791	29,14
Região	Sul	0,6695	0,0509	13,16	95,33
Idade	18 a 24	1,1576	0,0745	15,545	218,23
Idade	25 a 29	1,6356	0,0771	21,224	413,25
Idade	30 a 39	1,8144	0,0741	24,479	513,74
Idade	40 a 49	1,9779	0,0755	26,182	622,75
Idade	50 a 59	2,0509	0,0756	27,141	677,49
Idade	60 a 69	1,3276	0,0834	15,919	277,2
Idade	70 ou +	0,3288	0,1235	2,662	38,93
Rendimento (SM)	Até 1	-0,6363	0,0259	-24,586	47,08
Rendimento (SM)	2 a 3	0,1068	0,0318	3,356	11,27
Rendimento (SM)	3 a 5	0,1977	0,0427	4,63	21,86
Rendimento (SM)	5 ou +	0,1834	0,0494	3,716	20,13
Anos de estudo	1 a 3	0,0767	0,0648	1,183	7,97
Anos de estudo	4 a 7	0,4969	0,0539	9,226	64,36
Anos de estudo	8 a 10	0,7418	0,0547	13,57	109,97
Anos de estudo	11 a 14	1,3495	0,0536	25,177	285,55
Anos de estudo	15 ou +	1,7805	0,0594	29,975	493,28
Pos. na ocupação	Empregado	2,3296	0,0264	87,984	927,38
Pos. na ocupação	Empregado	1,2035	0,0458	26,27	233,18
Pos. na ocupação	Trab. não rem.	-0,9338	0,1064	-8,774	60,69

• Fonte: Elaboração própria com base em PNAD/IBGE.

A escolha do modelo de regressão logística binomial (MRLB) para esta análise não se deu apenas pelas suas características operacionais, mas principalmente por sua adequação intrínseca aos objetivos e à natureza dos dados. Diferentemente de modelos lineares, o MRLB é ideal para prever a probabilidade de um evento binário (como, por exemplo, contribuir ou não para a previdência), o que se alinha perfeitamente à variável dependente em questão. Sua capacidade de lidar com variáveis independentes categóricas e de fornecer resultados em termos de odds ratios permite uma interpretação clara do impacto de cada fator na probabilidade de contribuição. Além disso, em comparação com outras abordagens, o MRLB exige um número menor de suposições sobre a distribuição dos dados, tornando-o mais robusto para conjuntos de dados que podem não atender a requisitos mais estritos de normalidade ou homoscedasticidade, comuns em análises sociais e econômicas. Essa flexibilidade e a interpretabilidade de seus resultados o tornam a ferramenta mais indicada para desvendar as relações complexas entre as variáveis estudadas e a contribuição previdenciária.

Chegou-se à eleição do melhor modelo mediante a verificação da significância das variáveis de estudo por meio de duas abordagens, teste de Walt e análise dos resíduos⁵. Pelo teste de Walt, verificou-se que todas as variáveis de estudos eram significantes, dessa forma, optou-se pelo MRLB mais robusto construído com todas as variáveis de estudo.

O cálculo das chances de se contribuir para a previdência foi calculado em função do odds ratio (O.R.), razão de chances definida como a razão entre a chance de a dummy independente ocorrer e a chance da dummy principal (omitida) ocorrer.

Apresentam-se a seguir os resultados dessa regressão logística, com ênfase sobre as variáveis espaciais, porém, nota-se a robustez dos coeficientes estimados para os atributos controlados num conjunto maior de regressões. Assim, as chances controladas de contribuição para institutos de previdência são maiores dentre os homens, empregados, cônjuges, brancos, em zonas urbanas, na região Sul, com 15 ou mais anos de estudo, com rendimento maior que três até cinco salários-mínimos e crescem de acordo com a idade, até atingirem o pico na faixa de 50 a 59 anos, a partir da qual começa a cair.

Os dados analisados refletem as iniquidades existentes no país, regiões reconhecidamente tidas como menos desenvolvidas (NO e NE) contribuem cerca de 27 p.p. a menos do que as regiões reconhecidamente tidas como mais desenvolvidas (SE e SUL), trabalhadores menos escolarizados contribuem menos e trabalhadores com menores composições salariais também tendem a contribuir menos, o que evidencia a fragilidade da base sobre a qual se fundamenta o financiamento da previdência. Observando-se o crescente aumento nas despesas – provocado por mudanças demográficas, pela não existência de um modelo previdenciário com idade mínima para aposentadoria, além do fato de grandes quantitativos de trabalhadores terem acumulado o tempo necessário para pleitear a aposentadoria —, seria necessário que a receita de contribuição ostentasse um desempenho compatível, crescendo proporcionalmente de forma a sustentar as despesas.

5. A PRODUÇÃO DO DEFICIT PREVIDENCIÁRIO

O financiamento previdenciário é, em sua maioria, obtido pelo resultado da execução de alíquotas de impostos sobre o salário (no caso dos trabalhadores) e sobre o total da folha salarial (no caso dos empregadores), salvo outros tipos de contribuições os quais trabalhadores sem carteira assinada podem realizar. Ou seja, a base da receita de contribuição é composta da massa salarial dos trabalhadores pertencentes ao mercado formal de trabalho.

Nesse sentido, é fundamental compreender que o principal objeto de despesa da previdência social é o pagamento de aposentadorias e pensões. No Brasil, as regras para a concessão desses benefícios, especialmente no período analisado, eram complexas e passíveis de alterações. De forma geral, a aposentadoria por tempo de contribuição exigia um período mínimo de contribuição (35 anos para homens e 30 para mulheres), sem idade mínima, enquanto a aposentadoria por idade requeria uma idade mínima (65 anos para homens e 60 para mulheres) e um tempo mínimo de contribuição (15 anos). A combinação desses fatores, juntamente com a expectativa de vida e as dinâmicas do mercado de trabalho, influenciava diretamente a sustentabilidade do sistema previdenciário.

Não obstante, ao realizar uma análise desagregada nas contas do INSS, é possível constatar que os principais componentes da despesa são as aposentadorias e pensões por morte, benefícios que correspondem, respectivamente, a cerca de 2/3 e 1/4 do total pago com benefícios concedidos aos associados, respondendo por um pouco mais de 90,0% do gasto total (Costanzi; Fernandes; Sidone, 2019). Por essa razão, os referidos componentes se mostraram igualmente importantes quanto à análise da evolução do saldo previdenciário ao longo dos anos.

Debruçando-se sobre a evolução do saldo previdenciário (arrecadação líquida⁶ – despesas previdenciárias), verifica-se que até 1994, o valor das arrecadações superava o valor das despesas. Em 1990, por exemplo, ao passo que as arrecadações se mantinham em torno de R$112 bilhões⁷, as despesas com benefícios giravam em torno de R$69,5 bilhões, gerando um excedente financeiro que, por muitas vezes, permitia que parte da gestão dos serviços públicos de saúde fosse custeada com recursos da previdência.

Entretanto, a partir de 1995, essa tendência se inverte, passando-se a observarem sucessivos déficits no saldo previdenciário, como resultado direto de um crescimento abrupto nas despesas previdenciárias não acompanhado pelas arrecadações líquidas (Gráfico 3). Embora o crescimento das despesas fosse, em parte, previsível em função das mudanças demográficas e da expansão da cobertura, a expectativa de que o crescimento econômico e a formalização do mercado de trabalho gerassem receitas suficientes não se concretizou na mesma proporção.

Gráfico 3
Decomposição do saldo previdenciário – Brasil: 1988 a 2014

Adicionalmente, é fundamental considerar a perspectiva de autores como Denise Gentil, que argumentam que o aparente desequilíbrio do sistema previdenciário brasileiro é agravado pela desvinculação de receitas e pela destinação de recursos da seguridade social para outras finalidades orçamentárias, prática que, em parte, foi legitimada por instrumentos como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa dinâmica de desvio de recursos contribui significativamente para a percepção e a materialização do déficit previdenciário, independentemente do desempenho das arrecadações diretas.

A partir da Gráfico 3 também é possível observar que a tendência de queda no saldo previdenciário perdurou até 2008, quando é então interrompida, como resultado direto do súbito crescimento nos montantes de arrecadação líquida impulsionado pelo incremento de milhares de trabalhadores no mercado formal de trabalho, conforme destacado na primeira seção).

A fim de se entender melhor tal dinâmica, inicialmente duas hipóteses se mostraram plausíveis para explicar o desequilíbrio observado: um crescimento desproporcional no valor médio dos benefícios concedidos ao longo dos anos e/ou um crescimento exponencial do número de benefícios concedidos ao longo dos anos.

Ao investigar a evolução do valor médio anual empregado no pagamento de benefícios em comparação ao valor do salário-mínimo, não se evidencia um crescimento nessa relação, pelo contrário, o que se revela é uma redução. De fato, em 2000, o valor médio dos benefícios concedidos pelo INSS girava em torno de 2 S.M., relação que se manteve em queda, vindo a atingir a marca de 1,48 salários-mínimos em 2014. Os dados também revelam que, em média, os valores concedidos pela previdência são relativamente baixos, assim como o salário da maioria da população ocupada, de maneira que não se pode atribuir o crescimento da despesa com benefícios a um processo de elevação no valor médio dos benefícios concedidos ao longo dos anos (Tabela 4).

Tabela 4
Evolução do valor médio dos benefícios concedidos por clientela – Brasil: 2006 a 2019

Ano	Valor médio em R$			Salário-mínimo (S.M.) em R$	Total por S.M.
	Clientela
	Total	Urbana	Rural
2000	304,00	383,48	153,48	151,00	2,01
2001	339,81	429,66	175,94	180,00	1,89
2002	379,66	463,66	198,54	200,00	1,90
2003	451,00	533,41	234,80	240,00	1,88
2004	471,65	542,60	257,92	260,00	1,81
2005	524,70	600,81	290,09	300,00	1,75
2006	579,10	654,59	340,07	350,00	1,65
2007	614,76	692,32	373,83	380,00	1,62
2008	658,83	735,38	411,05	415,00	1,59
2009	711,64	791,46	462,25	465,00	1,53
2010	771,90	850,82	510,01	540,00	1,43
2011	833,81	913,43	544,91	545,00	1,53
2012	914,28	991,34	622,50	622,00	1,47
2013	987,54	1.064,52	678,19	678,00	1,46
2014	1.052,62	1.130,15	724,58	724,00	1,45
2015	1.159,68	1.243,15	788,83	788,00	1,47
2016	1.305,36	1.393,91	881,96	880,00	1,48
2017	1.369,57	1.463,20	938,94	937,00	1,46
2018	1.378,37	1.463,40	953,99	954,00	1,44
2019	1.456,43	1.515,71	1.001,40	998,00	1,46

• Fonte: Elaboração própria com base em boletim estatístico da previdência social.

Ao investigar a evolução da quantidade de benefícios concedidos pelo INSS, observa-se que em dezembro 2000 foram concedidos 2,9 bilhões de benefícios, já em dezembro de 2014, 5,2 bilhões, um crescimento de aproximadamente 77% no montante de benefícios concedidos gerando um desdobramento de 623,3% no total de valores concedidos com benefícios para o mesmo período. Dessa forma, o aumento no contingente de benefícios concedidos pode ser apontado como um fator explicativo do desequilíbrio em estudo (Tabela 5).

Tabela 5
Quantidade e valores de benefícios concedidos por clientela – Brasil: 2000 a 2014

QUANTIDADE					VALOR - R$
Ano	Total	Variação em relação ao ano anterior (%)	Clientela		Total	Variação em relação ao ano anterior (%)	Clientela
			Urbana	Rural			Urbana	Rural
2000	2.949.149	31,03	1.931.342	1.017.807	896.535.757	46,05	740.633.686	155.902.071
2001	2.856.334	-3,15	1.844.854	1.011.480	970.615.974	8,26	792.654.300	177.961.675
2002	3.867.564	35,40	2.642.182	1.225.382	1.468.356.781	51,28	1.225.064.535	243.292.246
2003	3.545.376	-8,33	2.566.950	978.426	1.598.961.990	8,89	1.369.224.144	229.737.846
2004	3.993.529	12,64	2.998.244	995.285	1.883.544.019	17,80	1.626.839.506	256.704.513
2005	3.995.723	-0,95	2.986.777	968.946	2.075.559.872	10,19	1.794.480.412	281.079.460
2006	4.238.816	7,16	3.221.479	1.017.337	2.454.718.849	18,27	2.108.750.810	345.968.039
2007	4.173.350	-1,54	3.157.008	1.016.342	2.565.614.483	4,52	2.185.671.623	379.942.860
2008	4.461.842	6,91	3.408.788	1.053.054	2.939.609.022	14,58	2.506.754.117	432.854.905
2009	4.473.905	0,27	3.389.215	1.084.690	3.183.818.356	8,31	2.682.419.674	501.398.683
2010	4.640.120	3,72	3.565.641	1.074.479	3.581.722.281	12,50	3.033.730.446	547.991.835
2011	4.767.039	2,74	3.737.177	1.029.862	3.974.824.813	10,98	3.413.642.786	561.182.027
2012	4.957.681	4,00	3.921.951	1.035.730	4.532.732.386	14,04	3.887.990.893	644.741.493
2013	5.207.629	5,04	4.169.903	1.037.726	5.142.736.655	13,46	4.438.965.291	703.771.364
2014	5.211.030	0,07	4.214.863	996.167	5.485.224.495	6,66	4.763.421.962	721.802.533
2015	4.344.701	-16,62	3.546.427	798.274	5.038.457.733	-8,14	4.408.752.229	629.705.504
2016	5.246.464	20,75	4.339.012	907.452	6.848.532.683	35,93	6.048.192.093	800.340.590
2017	5.103.661	-2,72	4.192.164	911.497	6.989.804.383	2,06	6.133.964.141	855.840.242
2018	5.123.777	0,39	4.268.557	855.220	7.062.462.720	1,04	6.246.594.198	815.868.522
2019	5.190.239	1,30	4.414.384	775.855	7.559.238.611	7,03	6.784.288.233	774.950.378

• Fonte: Elaboração própria com base em boletim estatístico da previdência social.

Durante o estudo, outro fator demonstrou explicar os déficits nos resultados previdenciários: o decremento da relação entre o número de contribuintes e o número de beneficiários. De fato, na década de 50, essa relação era de oito para um (oito contribuintes para cada beneficiário), nos anos de 1970, essa relação havia despencado para 4,2, sendo que nos anos 90, eram 2,3, enquanto no ano de 2020, essa relação girou em torno de um para um.

Não é de difícil assimilação que todos os regimes sociais de solidariedade intergeracional passem pelo mesmo roteiro: no começo, tem-se uma relação positiva e exorbitantemente alta, uma vez que se resume a poucas aposentadorias (em suma, por morte e/ou invalidez). Com o passar dos anos, uma parcela relevante de seus associados começa a atingir a idade mínima para poder requerer o benefício de aposentadoria, ou cumprem o período de carência de contribuição, a partir de então, essa relação passa a se encolher expressivamente.

Esse padrão não é exclusivo do Brasil, sendo observado em diversas economias ao redor do mundo. Países como Alemanha, França e Japão, por exemplo, enfrentam desafios semelhantes em seus sistemas previdenciários, impulsionados pelo envelhecimento populacional e pela crescente proporção de beneficiários em relação aos contribuintes. A experiência internacional demonstra que a sustentabilidade desses sistemas exige adaptações contínuas e reformas que considerem as dinâmicas demográficas e econômicas de longo prazo.

Ademais, dois importantes fatores influenciam esse processo: um fator estrutural caracterizado pelo aumento da expectativa de vida da população (responsável pelo processo de envelhecimento populacional), que passa a usufruir por um maior período de tempo dos benefícios concedidos pelo sistema, e um fator conjuntural, caracterizado pela redução do número de trabalhadores formais (aqueles que contribuem compulsoriamente), relacionada a crises prolongadas ou mudanças no trato entre capital e trabalho.

Levando-se em conta que o principal objeto da despesa da previdência social é formado pelo pagamento de aposentadorias, e que a regra para aposentadoria vigente no país conferia a possibilidade de o associado se aposentar com idades consideradas funcionalmente baixas em comparação às idades de aposentadorias dos demais países pelo globo, observa-se a existência de um grande contingente populacional que irá usufruir dos benefícios previdenciários por um longo período de tempo. Esse fora o principal argumento utilizado pelos defensores da reforma da previdência, que defendiam um novo modelo de concessão de aposentadorias baseado em um modelo de idade mínima, de forma a aumentar o tempo de contribuição do associado em contrapartida à diminuição do tempo de usufruto dos benefícios por parte deles.

Em comparação ao âmbito internacional, a idade de aposentadoria no Brasil, especialmente por tempo de contribuição, historicamente permitiu um período de usufruto do benefício relativamente longo. Dados compilados pela OCDE, por exemplo, mostram uma variação média de dois a 31 anos no tempo que contribuintes usufruem das aposentadorias após deixarem a força de trabalho. Enquanto em países como a França, o tempo de usufruto da aposentadoria nas regras atuais é de 15 anos para homens e quase 21 anos para mulheres. Já nos EUA, homens usufruem por cerca de dez anos e mulheres por 14 anos (com expectativas de vida de 76 e 81 anos, respectivamente), no Brasil, homens podem aproveitar cerca de dez anos, em média, seu benefício previdenciário, enquanto as brasileiras aproveitam mais que o dobro, com uma diferença entre a idade de aposentadoria e a expectativa de vida de 22 anos. Em contraste, em países como a África do Sul, homens vivem, em média, apenas dois anos após iniciar o recebimento da pensão, e mulheres, oito. Já em nações como Arábia Saudita, onde a idade para aposentadoria é bastante baixa (47 anos para ambos os sexos), as mulheres podem usufruir por cerca de 29 anos e os homens por 26 anos (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2019). Essa diversidade global ressalta a importância de se considerarem as especificidades demográficas e regulatórias de cada sistema previdenciário ao analisar sua sustentabilidade.

Em conformidade, o mesmo processo de transição demográfica responsável pelo aumento da expectativa de vida e, sobretudo, pelo processo de envelhecimento populacional brasileiro agrega a possibilidade de aproveitamento do bônus demográfico⁸. Ou seja, caso a economia do país tivesse gerado um número de empregos formais proporcional ao número de indivíduos em idade ativa, o mercado de trabalho estaria gerando recursos financeiros (contribuições líquidas) suficientes para a manutenção de saldos previdenciários superavitários, o que, na prática, não se observou.

Não obstante, estudos mostram que as perdas econômicas advindas de mudanças estruturais na estrutura etária populacional que levam ao envelhecimento populacional podem ser compensadas a partir de incrementos na produtividade do trabalho, os quais englobam avanços tecnológicos, melhorias na qualificação da força de trabalho e otimização dos processos produtivos (Frota, 2019; Lima, 2019; Bruno, 2016; Palley, 1998). Dessa forma, mesmo havendo uma baixa relação entre contribuintes e beneficiários, é possível obter ganho econômico suficiente para a manutenção do sistema previdenciário.

Apesar dos desequilíbrios nas contas previdenciárias apuradas inicialmente na década de 90 e perpetuados nos anos 2000, não se pode falar em déficit previdenciário, pois o financiamento do sistema de previdência social brasileiro tem por base uma estrutura tripartite: seu financiamento depende das contribuições dos trabalhadores empregados, das empresas e também do próprio Estado. Isso porque, se dependesse apenas das contribuições previdenciárias de empregados e empregadores, numa situação de baixo crescimento econômico ou de crise, o equilíbrio dos fluxos de receitas e despesas ficaria comprometido. Dessa forma, o sistema deve ser financiado com receitas próprias, previstas na Constituição e a ele especificamente vinculadas.

Conforme ficou estabelecido na Constituição de 1988, o sistema previdenciário tem por fonte de financiamento outras receitas além das contribuições ao INSS sobre a folha de salários que exigem a diversidade da base de financiamento. Dessa forma, em 1988, já estava claro que apenas as contribuições ao INSS pagas por assalariados, empregadores e autônomos não seria suficiente para cobrir os gastos com os benefícios previdenciários, os quais envolvem não apenas as aposentadorias (por invalidez, idade e tempo de serviço), mas também pensões por morte do segurado, auxílio-doença, auxílio-acidente, salário-família, salário-maternidade, auxílio-reclusão, abono de permanência em serviço, dentre outros. Ampliou-se então a captação de receitas com a inclusão de contribuições sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apuração das loterias e a movimentação financeira, fazendo com que toda a sociedade contribua para a manutenção dessa área, considerada direito da cidadania (Gentil, 2005).

As tabelas (Tabelas 6 e 7) apresentam o resultado financeiro (saldo operacional) do Regime Geral da Previdência Social, extraído do fluxo de caixa do INSS para um período de 12 anos. Na primeira parte da tabela, que vai de 2005 a 2012, os dados aparecem consolidados. Porém, na segunda parte, que cobre o período 2013 a 2016, receitas e despesas estão desdobradas para uma melhor visualização empírica da discussão aqui travada. Durante os 12 anos estudados, evidencia-se que para os exercícios financeiros de 2007, 2013 e 2014, o Regime Geral de Seguridade Social teve saldo operacional negativo. Nos demais exercícios, houve superávit, particularmente nos anos de 2011 e 2012. É importante salientar que a soma dos valores superavitários seja bem maior que a soma dos valores deficitários.

Tabela 6
Fluxo de caixa do INSS – Brasil: 2005 a 2012 (R$ mil)

RUBRICAS	RECEBIMENTOS	PAGAMENTOS	SALDO PREVIDENCIÁRIO (arrec.líquida – benefícios)	SALDO OPERACIONAL (recebimentos – pagamentos)
2005	172.719.638	171.798.592	-37.576.033	921.046
2006	201.756.676	200.510.523	-42.065.104	1.246.153
2007	216.488.553	221.941.886	–44.881.653	–5.453.333
2008	243.830.501	242.592.278	–36.206.742	1.238.223
2009	273.523.679	272.655.885	–42.867.922	867.793
2010	312.640.915	312.123.575	–42.890.176	517.340
2011	351.544.706	343.922.488	–35.546.278	7.622.218
2012	396.683.576	386.691.559	–40.824.819	9.992.018

• Fonte: Elaboração própria.

Tabela 7
Fluxo de caixa do INSS – Brasil: 2013 e 2014 (R$ mil)

RUBRICAS	2013	2014
1. SALDO INICIAL.....................................................................................................	22.305.732	18.341.223
2. RECEBIMENTOS..................................................................................................	431.684.189	471.807.085
2.1 Próprios...........................................................................................................	340.004.003	374.017.341
- Arrecadação bancária.....................................................................................	288.527.297	299.374.509
- Arrecadação SIMPLES NACIONAL (1).........................................................	26.623.274	30.288.162
- Arrecadação REFIS..........................................................................................	114.686	132.405
- Arrecadação FNS / Comprev / Dec.6.900/09 (1) .........................................	3.843	6.159
- Arrecadação Lei nº 11.941/09........................................................................	3.713.578	5.925.607
- Arrecadação FIES (1).......................................................................................	99.088	-
- Arrecadação / DARF'S.....................................................................................	11.388.317	19.894.269
- Arrecadação / compensação Lei nº 12.546...............................................	9.019.720	18.052.000
- Depósitos judiciais.........................................................................................	1.577.381	1.132.875
- Ressarcimento de arrecadação...................................................................	–	-
- Restituições de arrecadação.........................................................................	–1.063.182	-788.647
2.2 Rendimentos financeiros...........................................................................	–1.284.959	-2.127.208
- Remuneração s/ arrecad. bancária.............................................................	1.496	3.251
- Rendimentos aplicações financeiras.........................................................	–1.286.455	-2.130.459
2.3 Outros..............................................................................................................	318.212	215.722
2.4 Antecipação da receita (Tesouro Nac.)...................................................	11.030.362	-3.629.693
2.5 Transferências da União.............................................................................	81.616.572	103.330.924
- Recursos ordinários.......................................................................................	1.569.108	16.931.988
- Concursos e prognósticos............................................................................	402.935	467.610
- Operações de crédito externas......................................................................	–	7.673
- Contribuição social sobre o lucro...............................................................	7.228.632	9.445.869
- COFINS e contribuição do plano de seg social servidor.......................	22.239.801	24.862.869
- Contribuição provisória s/ mov. financeira.................................................	–	-
- Remuneração das disponib. do tesouro nacional................................	7.268.058	2.433.156
- Recursos ordinários / COFINS – TRF..........................................................	6.734.057	8.548.453
- Juros de mora da receita adm. pela SRF..................................................	–	393.631
- Contribuição social sobre o lucro – contrapartida...................................	–	-
- Devolução do PSS / PASEP / outros............................................................	–	-
- Receitas de honorários de advogados.......................................................	–	-
- Compens. finan.p/ expl .de petr ou gas. natural ...................................	1.151.314	1.186.963
- COFINS - EPU...................................................................................................	1.272.978	1.390.933
- COFINS/LOAS...................................................................................................	33.749.688	37.651.751
3. PAGAMENTOS .............................................................................................	435.648.699	481.797.336
3.1 Pagamentos do INSS (2).............................................................................	403.480.025	446.338.143
3.1.1 - Total de benefícios (3)........................................................................	394.009.168	436.157.912
3.1.1.1 - Total de benefícios pagos (a + b)..............................................	391.898.744	433.343.175
a) Benefícios previdenciários................................................................	357.003.124	394.201.250
- Benefícios – INSS.................................................................................	347.598.843	382.891.895
- Sentenças Judiciais – TRF.................................................................	6.734.057	8.548.453
- Sentenças Judiciais – INSS................................................................	673.986	802.824
- Comprev.................................................................................................	1.996.237	1.958.078
b) Benefícios não previdenciários..........................................................	34.895.620	39.141.925
- Encargos previdenciários da União – EPU.....................................	1.370.033	1.439.416
- Amparos assistenciais – LOAS.........................................................	33.525.588	37.702.510
3.1.2 - Devolução de Benefícios.....................................................................	–2.110.424	-2.814.738
3.1.3 Pessoal......................................................................................................	8.967.230	9.575.361
3.1.4 Custeio.......................................................................................................	2.614.051	3.419.607
3.2 Transferências a trceiros.......................................................................	32.168.674	35.459.607
FNDE – salário educação............................................................................	16.540.978	-
INCRA..............................................................................................................	1.149.764	-
DPC / FDEP – marítimo ...........................................................................	127.648	-
ANAC (4)..........................................................................................................	148.880	-
SDR / MAARA..................................................................................................	202.752	-
SENAI...............................................................................................................	1.494.293	-
SESI..................................................................................................................	2.144.009	-
SENAC.............................................................................................................	2.071.785	-
SESC................................................................................................................	3.712.101	-
SEBRAE...........................................................................................................	2.788.515	-
SENAR.............................................................................................................	494.671	-
SEST................................................................................................................	379.511	-
SENAT..............................................................................................................	241.619	-
SESCOOP.......................................................................................................	218.878	-
APEX-BRASIL.................................................................................................	396.390	-
ABDI..................................................................................................................	56.881	-
4. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO S/ OUTRAS ENTIDADES...................................	688.344	1.055.015
5. Saldo previdenciário (arrec. líquida – benef. previd.)............................	–49.856.138	-56.698.117
6. Saldo arrecadação líquida – total de benefícios pagos........................	–84.751.759	-95.840.042
7. Saldo operacional (receita total - pagamento total)..............................	–3.964.509	-9.990.251
8. Saldo final............................................................................................................	18.341.223	8.350.973

• Fonte: Elaboração própria.

Como se pode depreender do fluxo de caixa do INSS (Tabela 6), receitas próprias da seguridade social, como a COFINS, contribuição social sobre o lucro líquido e receitas de concursos de prognósticos, são tratadas como “transferências da União”, embora estejam financiando o Regime Geral de Previdência Social, que é parte integrante da seguridade social. No fluxo de caixa, a única receita prevista na Constituição Federal, tratada como “recebimentos próprios”, arrecadada e gerida pelo INSS, é a contribuição social dos empregadores incidente sobre a folha de salários e a contribuição social dos trabalhadores. As receitas consideradas “transferências da União” – contribuições sobre o lucro, COFINS e concursos de prognósticos, principalmente, são arrecadadas e administradas pelo Ministério da Fazenda, com recursos depositados no Banco Central (Gentil, 2005).

Como os “recebimentos próprios” são insuficientes para pagar todas as despesas previdenciárias e não-previdenciárias, o INSS passa então a usar as fontes de recursos inclusas nas “transferências da União”, disponibilizadas pelo Tesouro Nacional por meio de conta no Banco Central.

É como se a previdência não devesse contar com recursos que lhe pertencem, mas sim os da União (Tesouro Nacional), que lhe transfere apenas na medida em que deva cobrir uma necessidade de caixa. Provavelmente, se não houvesse um saldo previdenciário negativo no fluxo de caixa, não haveria a transferência desses recursos arrecadados pela Fazenda.

Isso caracteriza um processo intimamente político, construído por meio da falta de independência financeira, dos órgãos da seguridade social, que, no entanto, têm assegurada a gestão de seus recursos pela Constituição Federal (inciso I e §2º do art. 195)⁹. Pode-se então deduzir que há um famigerado ataque aos preceitos constitucionais instrumentados por interesses particulares que visam à não alocação dos recursos da seguridade social em suas contas, realocando-os em outras fontes de pagamento do governo, induzindo a população a acreditar na existência de um déficit previdenciário.

O cálculo do déficit que o governo divulga é uma conta mascarada e conceitualmente errada, pois faz somente a subtração da arrecadação líquida com os benefícios previdenciários (saldo previdenciário), não levando em conta os repasses do orçamento da seguridade social, que são constitucionalmente integrados às fontes de custeio do sistema. O que o governo chama de déficit é, na verdade, uma política social, principalmente nas áreas rural e assistencial, e deveria ser prioridade de qualquer governo e jamais entendido como apenas despesas ou gastos.

Iniciando-se em 2015 e estendendo-se até 2016, o governo federal passou a retirar os repasses constitucionais do orçamento da seguridade social (Tabela 8). Induzindo-se ao pensamento de que o governo federal excluiu essas informações com a intenção de se fazer acreditar que a previdência estaria em déficit sistêmico. Essa percepção, no entanto, é objeto de intenso debate acadêmico, com diversos estudos apontando para uma construção narrativa que, por vezes, desconsidera a totalidade das receitas da seguridade social e inclui despesas de caráter assistencial em seu cálculo. Autores como Denise Gentil (2005, 2019a) argumentam que mecanismos como a desvinculação de receitas da União (DRU) e a inclusão de benefícios não contributivos no balanço previdenciário contribuem para a superestimação do déficit, reforçando a ideia de uma crise sistêmica que justifica reformas de austeridade.

Tabela 8
– Fluxo de caixa do INSS – Brasil: 2015 e 2016 (R$ mil)

DISCRIMINAÇÃO	TOTAL EM 2015	TOTAL EM 2016
1. Arrecadação bruta	388.476.601	396.996.179
1.1. Arrecadação própria	351.820.544	361.383.652
1.1.1. Arrecadação GPS	305.810.982	323.124.440
1.1.2. Arrecadação / DARF	20.602.588	20.665.902
1.1.2.1. Arrecadação / DARF – Serviços **	7.183.372	6.765.959
1.1.2.2. Arrecadação / DARF – Indústria **	10.994.692	8.444.697
1.1.2.3. Arrecadação / DARF – outros	2.424.524	5.455.246
1.1.3. Arrecadação / compensação **	25.406.974	17.593.310
1.2. Arrecadação / SIMPLES / NACIONAL / PAES	33.282.027	33.862.887
1.3. Arrecadação / outros	2.457.098	2.581.262
1.4. Depósitos judiciais	916.933	-831.622
2. Arrecadação líquida	350.272.004	358.137.319
2.1. Arrecadação bruta	388.476.601	396.996.179
2.2. (-) Ressarcimento de arrecadação	–	–
2.3. (-) Restituição de contribuições	339.204	281.905
2.4. (-) Arrecadação de outras entidades	37.865.393	38.576.956
2.4.1. Repasse de outras entidades	37.029.977	37.727.228
2.4.2. Taxa de adm. s/ out. entidades	835.416	849.728
3. Total de benefícios	438.163.319	507.871.304
3.1. Benefícios previdenciários	436.090.100	510.708.237
3.1.1. Benefícios – INSS	424.715.188	496.772.063
3.1.2. Sentenças judiciais – TRF	8.658.976	10.404.274
3.1.3. Sentenças judiciais – INSS	962.757	1.192.594
3.1.4. Comprev – INSS	1.753.178	2.339.305
3.2. Benefícios devolvidos	2.073.219	-2.836.933
4. Resultado primário do RGPS*	-85.818.096	-149.733.985

• Nota: *”Resultado Primário do RGPS” = “Arrecadação Líquida” menos “Benefícios Previdenciários” (4 = 2 - 3); **Valores referentes à Lei nº 12.546/2011 (Brasil, 2011)
• Fonte: Elaboração própria.

Para se ter uma ideia dessa grave omissão por parte do governo federal, para articular artificialmente o “déficit da previdência”, em 2014, as transferências da seguridade social para a previdência (área em verde na Tabela 7) somaram R$ 103,33 bilhões. E entre 2013 e 2014, totalizaram mais de R$ 200 bilhões, demonstrando o grau de valor financeiro omitido pelo governo e realocado em outros custeios.

Na prática, o governo formula apenas dois orçamentos e consolida as receitas e os gastos do orçamento fiscal e da seguridade em um único orçamento, denominado de “orçamento fiscal e da seguridade social”, no qual as receitas próprias da seguridade social aparecem consolidadas juntamente às outras receitas de impostos do orçamento fiscal, assim como as despesas se unem nos mesmos demonstrativos para então gerar um resultado consolidado de dois orçamentos. Salienta-se que tal resultado se trata de um amontoado de dados propositalmente confusos, não permitindo ao público chegar a uma conclusão trivial sobre o orçamento (Tabela 8).

Em conformidade, Gentil (2005) advoga que é um desafio para qualquer pesquisador do ramo identificar o orçamento da seguridade social na base de dados do governo federal, seja no Ministério do Planejamento, Ministério da Fazenda, Ministério da Previdência ou Banco Central. Se quiser obter o resultado da seguridade social, terá de elaborar os demonstrativos por si mesmo. Os anexos da Lei Orçamentária Anual ou os relatórios da execução orçamentária, elaborados com base em balanços, disponível para consulta nos sites do governo, mostram dados consolidados do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social.

Com base nisso, o superávit do orçamento da seguridade social é automaticamente incorporado ao orçamento geral da União, resultando na produção dos elevados superávits primários ao longo dos anos. Dessa forma, parte do excedente, retirado de toda a sociedade, mas principalmente da classe trabalhadora, que são os que efetivamente pagam mais impostos indiretos e as contribuições incorporados aos preços, fora desviada das aplicações nas ações de saúde, previdência e assistência social, sendo realocanda em outros custeios, na maioria das vezes na amortização da dívida pública, ferindo assim os dispositivos constitucionais que vinculam esses recursos às despesas do orçamento da seguridade social (Gentil, 2019b).

O que nos resta é indagar: quais os interesses por trás do desmonte deliberado das receitas da previdência social? Nesse sentido, Denise Gentil (2019b, p. 5) advoga que

Com o objetivo de assegurar que novas fronteiras conquistadas para a acumulação financeira fossem definitivas era imprescindível minar os pilares de sustentação do que restou do sistema público, ou seja, era necessário destruir o eficiente sistema de arrecadação de receitas da seguridade social. Esse caminho foi trilhado por vários governos, inclusive da era petista, por meio de políticas de desoneração de contribuições sociais feitas, supostamente, para dinamizar uma economia que perdia indústrias e se desaquecia.

A desvinculação das receitas da União (DRU), criada a partir da Emenda Constitucional de Revisão Nº 1¹⁰ de 1994, valida ao governo a utilização de parcela significativa dos recursos arrecadados (inicialmente no patamar de 20%, seguido de 30% a partir de 2016) de forma livre de qualquer vinculação a despesas específicas (Brasil, 1994). Com esse artifício, receitas da seguridade social são legalmente deslocadas do seu orçamento próprio para o orçamento fiscal (Quadro 1).

Quadro 1
– Evolução das Desvinculações de Receitas da União (DRU)

Denominação	Dispositivo	Vigência
Fundo Social de Emergência (FSE)	ECR nº 1/1994	1994 e 1995
Fundo de Estabilização Fiscal (FEF)	EC nº 10/1996	1996 e 1º sem. 1997
FEF – Prorrogação	EC nº 17/1997	2º sem. 1997 a 1999
Desvinculação de Receitas da União (DRU)	EC nº 27/2000	2000 a 2003
DRU – Prorrogação 1	EC nº 42/2003	2003 a 2007
DRU – Prorrogação 2	EC nº 56/2007	2008 a 2011
DRU – Prorrogação 3	EC nº 61/2011	2011 a 2015
DRU – Prorrogação 4	EC nº 93/2016	2016 a 2023

• Fonte: Elaboração própria.

Podendo ser apontado como marco inicial de abalo dos pilares do sistema público, a DRU iniciou um longo processo de desvio de receitas da seguridade social antes asseguradas pelo constituinte de 1988, tendo como pano de fundo uma política voltada ao interesse do setor financeiro. Destarte, o enfraquecimento do sistema público proporcionado pelas DRUs abriu caminho para a acumulação de capital por parte das empresas privadas (por meio dos planos de previdência privados), sendo que, com o objetivo de assegurar as novas fronteiras conquistadas, era imprescindível minar ainda mais os pilares de sustentação do que restou do sistema público, ou seja, era necessário destruir o eficiente sistema de arrecadação de receitas da seguridade social. Esse caminho foi trilhado por vários governos, inclusive da era petista, por meio de políticas de desoneração¹¹ de contribuições sociais feitas, supostamente, para dinamizar uma economia que perdia indústrias e se desaquecia (Gentil, 2019b).

Assim, a associação de múltiplos fatores, como as perdas de receita em grande escala decorrentes das DRUs e das desonerações, o montante de recursos extraviado com a sonegação das contribuições previdenciárias, o aumento da dívida ativa e a financeirização da previdência, atrelados a uma forte desaceleração da economia (iniciada em 2012) responsável pelo crescimento do desemprego, terceirização da força de trabalho e informalidade, contribuíram para o achatamento das receitas da previdência, traduzindo-se de fato no “déficit” da previdência em 2016.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os dados analisados permitem algumas considerações conclusivas. Em primeiro lugar, revelam que diferentemente de outros períodos marcados pelo baixo desempenho econômico, um novo ciclo de crescimento econômico vigorou no país a partir do novo milênio. O novo cenário econômico permitiu a elaboração de um novo conjunto de políticas públicas voltadas à estruturação do mercado de trabalho responsáveis por mudanças significativas em seus principais indicadores de desempenho. Por sua vez, a intersecção entre os vários agentes revelou um quadro complexo, permeado por fatores externos ao mercado (mudanças demográficas e ambiente macroeconômico). A compreensão plena dessa dinâmica exige um aprofundamento da análise. Para isso, é fundamental considerar outras dimensões intrínsecas à estruturação do mercado, como o setor de atividade e a ocupação. Além disso, torna-se necessária a análise de informações sobre as formas de inserção e as condições de trabalho, bem como a investigação das múltiplas relações existentes entre Estado, economia e sociedade.

Questões chave como desocupação e formalização das relações de trabalho tiveram mudanças significativas, com inflexão direta na mitigação das disparidades de renda, rumando o país a números mais compatíveis com os de países desenvolvidos, alçando o país a despontar como uma potência emergente no cenário econômico mundial.

Vale a pena sublinhar duas evidências que os dados trazem à tona. A primeira é a relativa estagnação da força de trabalho industrial, consequência das dificuldades que a indústria enfrentou nos primeiros anos do novo milênio, em virtude do processo de financeirização em curso no país, que alocou os investimentos em setores não produtivos da economia. Já a segunda consiste no constante aumento do total de trabalhadores por conta própria, o que, ao se considerarem suas condições de trabalho — marcadas majoritariamente por baixos rendimentos, ausência de proteção social e alta vulnerabilidade —evidencia que as políticas em curso não foram suficientes para reduzir essa forma precária de inserção ocupacional, traduzindo-se, para a economia do país, em um bolsão de trabalho de baixa produtividade.

Esse crescimento do trabalho por conta própria não se explica como resultado de uma simples escolha individual por autonomia ou empreendedorismo, como parte da narrativa liberal tenta sustentar. Ao contrário, reflete transformações estruturais no mercado de trabalho brasileiro, associadas à desindustrialização precoce, ao avanço da financeirização, à retração dos investimentos públicos decorrente da austeridade fiscal e ao enfraquecimento da regulação trabalhista, especialmente após a reforma de 2017. Nesse contexto, a expansão do trabalho autônomo aparece, majoritariamente, como uma estratégia de sobrevivência adotada frente à insuficiência de oportunidades formais, e não como fruto de uma escolha voluntária por parte dos trabalhadores.

Os dados também permitem constatar que os novos postos de trabalhos formais ofertados no início do novo milênio, eram em sua maioria compostos de trabalhos de baixa qualificação e de baixos salários, caracterizados como trabalhos de baixa produtividade, deixando assim de potencializar os ganhos econômicos esperados. Dessa forma, a melhora nos indicadores relativos a trabalho e rendimento, observada no período, não se traduziu em uma mudança sensível no quadro de desproteção social, o qual resulta, fundamentalmente, do descompasso entre as condições sociolaborais da população e a concepção predominantemente contributiva que ainda ancora os critérios de acesso e o próprio plano de benefícios da seguridade social brasileira. De fato, tais mudanças não se traduziram em receitas suficientes frente à crescente evolução dos gastos previdenciários demonstrados por contínuos saldos negativos ao longo dos anos, demonstrando a necessidade de complementação do financiamento da previdência social por outras fontes de custeio, assim como previsto em Constituição.

Já os repasses financeiros por parte do Estado aos cofres da previdência social permitiram consecutivos períodos com saldos operacionais superavitários, com exceção dos exercícios de 2007, 2013 e 2014. Além disso, a soma dos valores superavitários fora substancialmente maior que a soma dos valores deficitários, gerando para a previdência social um saldo em conta de aproximadamente 8,3 bilhões no final do ano de 2014. Contudo, a partir de 2015, o governo federal passou a retirar os repasses constitucionais do orçamento da seguridade social, induzindo-se ao pensamento de que a previdência estivesse em déficit sistêmico, favorecendo assim a expansão do processo de financeirização por juros da economia brasileira, cuja mola mestra se iniciou na reverberação da rentabilidade proporcionada pelo regime de metas de inflação e pela gestão da taxa de câmbio, expandindo-se para outras modalidades, como no caso da financeirização da previdência social por meio da expansão dos planos de previdência abertos.

O que se conclui é que, na prática, os pilares de sustentação do sistema público já estavam sendo minados há tempos por meio das DRUs, validando para o governo a utilização de parcela significativa dos recursos arrecadados de forma livre de qualquer vinculação a despesas específicas, deslocando assim, de forma legal, receitas da seguridade social, o que pode ser apontado como primórdio da destruição dos pilares de sustentação das receitas previdenciárias. Já as políticas de desoneração de contribuições sociais, que alçaram cifras de 283,4 bilhões de reais ao ano em 2018, sendo aproximadamente 52% desse montante pertencente à seguridade social, tendo como pretexto a dinamização de uma economia desaquecida pautada pela estagnação da industrialização, ajudaram a minar ainda mais os pilares de sustentação do que restou do sistema público. Outra avalanche de recursos foi perdida com a sonegação de contribuições previdenciárias estimada em 103 bilhões de reais ao ano, equivalentes a 1,7% do PIB. A associação desses fatores atrelados a uma forte desaceleração da economia que produziu enorme desemprego, terceirização da força de trabalho e informalidade, contribuindo para achatar as receitas da previdência, se traduziu, de fato, no “déficit” da previdência a partir de 2016.

Quanto à evolução da previdência social brasileira face às transformações tecnológicas, organizacionais e as que resultam das reformas neoliberais, vale observar que nos campos da demografia e na economia, há muitos pesquisadores que aceitam a validade da teoria do ciclo de vida de Modiglinai-Ando (TCV). Na TCV, os jovens e adultos podem poupar para a velhice, para a fase de aposentadoria. Mas eles acreditam que a elevação da poupança na fase ativa irá contribuir para o investimento produtivo que levará ao desenvolvimento socioeconômico. Piketty mostrou que isso é um equívoco e que valeu para o período fordista do pós segunda guerra. Hoje, como as economias estão sob o domínio da acumulação rentista-financeira, esse acúmulo de poupanças das famílias tende a ficar retido, empoçado nas finanças, em ativos financeiros completamente desconectados da formação bruta de capital fixo das empresas. Logo, essa poupança dos ativos para sua fase de inativos não é capaz de realizar o bônus demográfico ou o aproveitamento da janela de oportunidade demográfica. Trata-se de uma poupança essencialmente financeira e improdutiva.

Consequentemente, reformas da previdência social que aleguem objetivos de aumento da poupança se equivocam, assumindo como teoricamente válidos argumentos teóricos pré-keynesianos de que a poupança deve preceder o investimento. Contudo, numa interpretação fiel a Keynes, a poupança no nível macroeconômico é contracionista, são os gastos em consumo e investimento produtivo que dinamizam a economia e geram renda, emprego, lucro e pagamento de salários e, em consequência, podem assim expandir os fluxos de receitas previdenciárias. Em suma, as economias capitalistas são baseadas em consumo e no investimento necessário para mantê-lo, não em poupança. Por outro lado, pelas características de suas atividades e operações de curto prazo no contexto da financeirização das economias atuais, o setor bancário-financeiro se tornou o maior demandante de poupanças das famílias e das empresas, gerando, em consequência, escassez de recursos necessários às imobilizações em capital fixo exigidas pelas atividades produtivas e pelas necessidades sociais. É importante lembrar que outro grande economista, Michael Kalecki, também destacou essa questão ao salientar que, no plano agregado das economias, a poupança realmente relevante para o desenvolvimento socioeconômico é a poupança das empresas (lucros retidos) e não a poupança das famílias.

Dessa forma, o debate por hora travado precisa ter continuidade em pesquisas e estudos futuros, pois endossa tanto a possiblidade quanto a necessidade urgente de uma reforma da previdência social a ser realizada por um governo sensível às demandas sociais e à garantia dos direitos fundamentais da população. É necessário que se tenha um governo que aborde a previdência pública sob os critérios de solidariedade intergeracional e que considere a importância dos ganhos de produtividade num conceito adequado de dependência demográfica efetiva. Um governo que reconheça os obstáculos causados pela financeirização, tanto sobre o mercado de trabalho e a seguridade social, quanto sobre o crescimento e o desenvolvimento da economia brasileira, sem lhe ser, no âmbito do Estado nacional, um dos canais de estímulo e reprodução. É importante destacar também que, em uma sociedade autenticamente democrática, um sistema de previdência social não visa somente à garantia das condições financeiras para a sobrevivência da população em sua fase de inatividade, envelhecimento ou doença. É uma instituição fundamental que pode contribuir para a redução das desigualdades sociais, desde que formatada e gerida como sistema de proteção social contra as adversidades econômicas, incluindo aquelas derivadas diretamente do mundo do trabalho.

• 1
  A previdência social brasileira se reproduz, em grande parte, via contribuição compulsória dos empregados e empregadores do mercado formal de trabalho.
• 2
  Sob uma visão marxista, o desemprego estrutural é uma condição da sociedade capitalista. Essa superpopulação relativa é o elemento necessário capaz de fornecer aos processos de acumulação do capital não apenas a força de trabalho diretamente empregada na produção, mas igualmente uma reserva de mão-de-obra que possa vir a substituí-la, em caso de necessidade. Trata-se da manutenção de uma superpopulação relativa apta a ser utilizada pelo mercado tal logo seja necessário. É a garantia do próprio sistema em manter disponível esse fator imprescindível – a força de trabalho – ao seu processo de reprodução, além de servir como instrumento de controle sobre os preços dos salários, pelo mecanismo da oferta e demanda do mercado de trabalho.
• 3
  Agrícola; indústria; construção; comércio e reparação; alojamento e alimentação; transporte, armazenagem e comunicação; administração pública; educação, saúde e serviços sociais; serviços domésticos; outros serviços coletivos, sociais e pessoais; outras atividades; atividades mal definidas.
• 4
  O Índice de Kaitz é dado pela razão entre o salário-mínimo e o salário médio de dado período, assim, quanto menor o índice de Kaitz, mais distante o salário-mínimo estará da média salarial do mercado.
• 5
  O teste de Wald é um teste estatístico utilizado para avaliar a significância dos coeficientes de regressão em modelos como a regressão logística. Ele verifica se a contribuição de uma variável independente para o modelo é estatisticamente diferente de zero. A análise dos resíduos, por sua vez, é um procedimento diagnóstico que examina os erros (resíduos) do modelo para verificar se as suposições do modelo foram atendidas e identificar possíveis problemas, como heterocedasticidade ou não linearidade, que possam afetar a validade das inferências.
• 6
  Arrecadação líquida corresponde, segundo definição do INSS, ao total das arrecadações, das medidas de recuperação de créditos e das restituições de contribuição. Em suma, a arrecadação líquida se refere ao total das contribuições previdenciárias após as deduções e compensações previstas em lei, como as compensações previdenciárias e renúncias fiscais. Diferencia-se da arrecadação bruta, que representa o valor total arrecadado antes de quaisquer ajustes, sendo a arrecadação líquida o valor efetivamente disponível para o custeio dos benefícios.
• 7
  Valores de dezembro de 2018, deflacionados pelo INPC.
• 8
  Fase na qual a população em idade ativa se encontra em crescimento (mesmo que em taxas relativamente baixas), enquanto a população dependente jovem se apresenta em retração e a população dependente idosa, mesmo apresentando tendência de crescimento, ainda compõe um contingente pequeno em relação à população total, evidenciando assim o período de maior potencial de contingente populacional apto a participar do mercado formal de trabalho, resultando assim em um maior potencial de contingente em propensão a contribuir para institutos de previdência.
• 9
  Segundo o §2º art. 195 Constituição Federal de 1988, “a proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social [...] assegurada a cada área a gestão de seus recursos”.
• 10
  A Emenda Constitucional de Revisão Nº 1, de 1994, instituiu o Fundo Social de Emergência (FSE) e, em seus artigos 71 e seguintes do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), estabeleceu a desvinculação de parte das receitas da União. O § 2º do Art. 71, por exemplo, determina que parcelas de certas receitas serão previamente deduzidas da base de cálculo de vinculações constitucionais, permitindo sua aplicação em outras áreas do orçamento federal, o que posteriormente evoluiu para o conceito de Desvinculação de Receitas da União (DRU).
• 11
  Por meio da Lei 12.546/2011 foi instituída a denominada “desoneração da folha de pagamento”, que substitui parte das contribuições previdenciárias da folha de salários pela receita bruta ajustada. A referida desoneração foi regulamentada e normatizada pelo Decreto 7.828/2012 e a Instrução Normativa RFB 1.436/2013 (Brasil, 2012, 2013). Em outras palavras, as desonerações concedem a empresas de determinados setores da economia a possibilidade de contribuírem com a previdência social num percentual sobre o faturamento bruto, permitindo assim grandes reduções dos valores a serem repassados a previdência social, causando, portanto, grandes perdas de receita.
• Financiamento:
  Não se aplica.
• Disponibilidade de dados:
  O conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
• CLASSIFICAÇÃO JEL:
  H55; J21; O17.

REFERÊNCIAS

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Editado por

• Editor responsável:
  Jairo Mariano da Costa Júnior https://orcid.org/0000-0003-2673-5761

Disponibilidade de dados

O conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Nov 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  10 Out 2024
• Aceito
  04 Set 2025