La coherencia de políticas en el marco de la cooperación hispano-marroquí ante los desafíos del cambio climático y las migracionesResumen
El cambio climático y la movilidad humana constituyen un gran desafío dentro de aquellos contextos transnacionales conectados por rutas migratorias, como sucede en el espacio euromediterráneo y, en especial, el ámbito hispano-marroquí, escenario de emisión, tránsito y entrada de flujos migratorios, además de desplazamientos forzados por la variabilidad climática y los desastres. Por ello, nuestro objeto de estudio se centra en la cooperación hispano-marroquí, con el fin de valorar la alineación de las prioridades estratégicas de la Cooperación Española con los objetivos del país vecino y sus iniciativas frente a las consecuencias del cambio climático, enfatizando especialmente en la armonización de estas actuaciones con los compromisos e instrumentos internacionales. Los resultados arrojan luz sobre el esfuerzo de planificación y la falta de mayores mecanismos de coordinación para una inversión más efectiva en la lucha contra este fenómeno.
Palabras clave: Cambio climático; migraciones; coherencia de políticas; cooperación hispano-marroquí
Abstract
Climate change and human mobility constitute a great challenge within those transnational contexts connected by migratory routes, as happens in the Euro-Mediterranean space and, especially, the Hispano-Moroccan area, the scene of emission, transit and entry of migratory flows, in addition of forced displacement due to climate variability and disasters. Therefore, our object of study focuses on Hispano-Moroccan cooperation, in order to assess the alignment of the strategic priorities of Spanish Cooperation with the objectives of the neighboring country and its initiatives against the consequences of climate change, especially emphasizing in the harmonization of these actions with international commitments and instruments. The results shed light on the planning effort and the lack of greater coordination mechanisms for a more effective investment in the fight against this phenomenon.
Keywords: Climate change; migrations; policy coherence; Hispano-Moroccan cooperation
Introducción
De acuerdo con los análisis sobre escenarios futuros del Informe Groundswell del Banco Mundial de 2021, el cambio climático se ha revelado como un importante propulsor de las migraciones y desplazamientos forzados en aquellas regiones del mundo más pobres y vulnerables a los riesgos climáticos y peligros naturales. Según sus previsiones, en 2030 las condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad de adaptación frente a los impactos negativos de los fenómenos de evolución lenta y de los eventos climáticos extremos, darán lugar a la conformación de “puntos críticos” de inmigración y emigración debido a la degradación de los hábitats. De igual modo, en 2050 se estima que 216 millones de personas se desplazarán dentro de sus propios países, siendo una de las seis áreas más afectadas la región del Norte de África, cuyo número de personas desplazadas internas por motivos climáticos podrían alcanzar los 19,3 millones (Clement et al., 2021, p. 1, 4 y 7).
La degradación ambiental y los eventos climáticos extremos que afectan a todo el Norte de África está aumentando la vulnerabilidad de las poblaciones a los desastres relacionados con el clima y los efectos del cambio climático, haciendo que una parte de estas se vea obligada a migrar por este motivo (IDMC, 2020). Esto se suma a las problemáticas ya existentes y las agrava, puesto que, como nos indica el Informe de la Desigualdad 2022, la región más desigual a nivel internacional es la MENA (Oriente Medio y África del Norte), donde el 10% más rico de la población acumula el 58% de todo el ingreso total (Chancel et al., 2022, p. 11).
En el caso de Marruecos, el cambio climático queda evidenciado mediante varios estudios, tanto a nivel macro, en relación con el llamado efecto invernadero, como a nivel micro, en cuanto a la vulnerabilidad de pequeñas comunidades locales. Este país está experimentando una exposición prolongada al calor extremo y a la variabilidad de precipitaciones, cuyo resultado es el estrés térmico e hídrico, la reducción del rendimiento de los cultivos y la presencia de incendios forestales, los cuales solo en 2022 causaron 9500 desplazamientos forzados internos (IDMC, 2023). Consecuentemente, el aumento de la frecuencia e intensidad de las sequías y las malas condiciones socioeconómicas en las zonas semiáridas de Marruecos, está desestabilizando los sistemas agroecológicos de las poblaciones rurales sobre los que se asienta la economía del país, lo que se traducirá en un incremento de las migraciones internas debido a la inseguridad alimentaria y a la falta de medios de vida (CCKP, 2021, p. 3 y 12; GFDRR, 2020).
El Banco Mundial (2022a) manifiesta que Marruecos es uno de los países con mayor escasez de agua a nivel mundial, viéndose este factor como algo alarmante, por amenazar la seguridad alimentaria y por su potencial reducción del PIB. Asimismo, este país tiene un alto grado de riesgo de sufrir desastres naturales, cuyos impactos se estiman en unos costes de 800 millones de dólares anuales (CCKP, 2021). Las inundaciones constituyen el desastre natural más común, con lo que conlleva en materia de pérdidas y situaciones de emergencia humanitaria (IOM, 2016). Se estima que uno de cada cuatro hogares marroquíes se vio afectado por inclemencias meteorológicas, aumentando estas las probabilidades de migración (Cong Nguyen, Wodon, 2014). Consciente de la tendencia creciente de estos efectos y sus riesgos en materia de desigualdades y perspectivas económicas (Berlanga, Lacomba, 2024), el país lleva más de una década otorgando mayor protagonismo al cambio climático en las políticas nacionales. Sin embargo, hemos de explorar hasta qué punto hace hincapié en relacionar esta problemática con la movilidad humana y la importancia que le concede a esta variable, más allá de su compromiso con la agenda global.
En base a estas evidencias, resulta de especial interés estudiar las iniciativas de Marruecos en este ámbito y el grado de apropiación en materia de políticas climáticas. De igual modo, dada la posición geopolítica del país en el espacio mediterráneo y sus relaciones históricas con España como parte de la frontera sur europea, consideramos relevante analizar la alineación de las prioridades estratégicas de la Cooperación Española con los objetivos de Marruecos y la armonización de las acciones emprendidas en esta materia para avanzar en la aplicación de la mutua responsabilidad. Para ello, como parte de un proyecto de I+D en curso1, se ha llevado a cabo una revisión de la literatura especializada y un análisis comparativo de los planes y documentos oficiales relacionados con el objeto de estudio, siguiendo el enfoque de Coherencia de Políticas para el Desarrollo, por su utilidad en el análisis de políticas públicas y, especialmente, de la coordinación entre distintos Estados ante problemáticas transnacionales.
La coherencia de políticas en el caso de Marruecos: promoción transversal de las migraciones y el cambio climático en las políticas de desarrollo
Arrojando luz sobre el enfoque y el planteamiento de políticas públicas a favor del desarrollo, la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible (SNDD 2030) (Gobierno de Marruecos, 2017) publicada en octubre de 2017, si bien no hace ninguna referencia a las cuestiones migratorias, plantea como reto 4 incentivar la ejecución de la política nacional de lucha contra el cambio climático; y como reto 6, promover el desarrollo humano y reducir las desigualdades sociales y territoriales. La estrategia parte de un conocimiento destacable de las problemáticas que supone el cambio climático, entre ellas, la progresión de la desertificación y la reducción de los recursos hídricos que pueden conllevar una amenaza real a la seguridad alimentaria. A lo que se suman las disparidades que se registran entre el medio urbano y rural, así como entre regiones. Cuestiones a las cuales, en parte, se da respuesta a través del Plan Marruecos Verde (PMV) para la agricultura de 2008, cuyo principal objetivo ha sido proteger el medio ambiente y los medios de subsistencia de los/las marroquíes (Banco Mundial, 2016a), y al que se le ha dado continuidad a través de la nueva política agrícola del Plan Marruecos Verde 2020-2030 (MAPMDREF, s. f.; MAPA, 2020).
Centrándonos en los mecanismos, actores y procesos que influyen en la promoción transversal de las migraciones y el cambio climático en las políticas de desarrollo, podemos deducir que son escasas las estrategias nacionales de desarrollo que integran la cuestión migratoria, pero existen algunos documentos explícitos que establecen los cimientos del enfoque a adoptar por el gobierno (OCDE, 2017). Según concluye la misma fuente, Marruecos ha puesto en marcha estrategias parciales, pero no cuenta con una estrategia migratoria global, además de requerírsele un mayor esfuerzo para integrar las migraciones en las estrategias de desarrollo, pues aunque algunas decisiones importantes se toman desde el ministerio específicamente creado para cuestiones migratorias, hay asuntos que implican a otros ministerios y departamentos del gobierno, lo cual dificulta garantizar una coherencia política en la materia.
Ante la ausencia de una estrategia global de desarrollo propiamente dicha (entendida esta como una planificación concreta más allá de una declaración de intenciones o informes orientativos), el país dispone de planes sectoriales como el ya citado PMV, gracias al cual el gobierno puso en marcha varios programas cuyo fin es dar remedio a los problemas que afectan al sector agrícola, como es el cambio climático, el acceso al agua y la relación entre los agricultores y los mercados (Lindsey, 2016; Banco Mundial, 2016b). En efecto, el plan se planteó desde una perspectiva de reducción de la pobreza y apoyo a la productividad de los hogares de los pequeños agricultores (OCDE, 2017).
Otros de los que destacan es el Plan Nacional del Clima (PNC 2020-2030), el cual adopta como primer eje lo que denomina “gobernanza climática”. Reconoce, por lo tanto, la multiplicidad y la interdependencia de las responsabilidades institucionales en la materia. De hecho, plantea en su eje n.º 3 apoyar el desarrollo de una agricultura sostenible. Sin embargo, dicho plan no menciona expresamente los temas migratorios asociados al cambio climático y se centra solo en la alineación con la política de desarrollo sostenible como estrategia de futuro para el país.
El informe que mayor importancia concede a la relación entre cambio climático y movilidad humana es el llamado “Nuevo Modelo de Desarrollo para Marruecos Horizonte 2035” (informe elaborado por una comisión de expertos nombrada por el Rey, Commission Spéciale sur le Modèle de Développement, abreviada CSMD). El texto deja constancia de que, en el plano medioambiental, la acentuación de los efectos del cambio climático supondría fuertes contratiempos para la biodiversidad y los recursos naturales, en concreto el agua; al mismo tiempo, señala que provocaría desplazamientos forzados de la población de las zonas rurales hacia las urbanas en el propio país y también desde otros países africanos. Es por ello por lo que se proponen como base para dicho modelo de desarrollo cinco objetivos que se presentan como complementarios e interdependientes, de entre los cuales cabe resaltar el de la sostenibilidad (CSMD, 2021). Asimismo, el informe marca cinco retos susceptibles de contribuir a la puesta en marcha del nuevo modelo de desarrollo, de los cuales destaca la movilización de los migrantes que denomina “Marroquíes del Mundo” para reforzar su contribución al desarrollo mediante la atracción del talento que trabaja en sectores punteros como las TIC, la biotecnología o las energías renovables, así como la I+D (CSMD, 2021).
En cuanto su compromiso transnacional, Marruecos ha realizado algunos avances para el cumplimiento de la agenda climática multilateral a través del diseño de estrategias de desarrollo a largo plazo con bajas emisiones de Gases de Efecto Invernadero (en adelante, GEI). Así pues, este país ha revisado su SNDD 2030, y en junio de 2021 presentó su plan actualizado de reducción de emisiones y adaptación (Contribución Determinada a Nivel Nacional por sus siglas en inglés, NDC) a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante UNFCCC, por sus siglas en inglés) (MTEDD, s. f.; UNFCCC, s. f.), enfocándose en el uso de energías renovables como forma de reducir los riesgos y la escasez de recursos. Un marco estratégico al que se han alineado también el PNC 2030, cuyos objetivos van dirigidos a la modernización de las redes de irrigación a nivel agrícola, la preservación de los recursos hídricos y la diversificación de las fuentes de agua, la reforestación y la lucha contra la erosión y la desertificación, así como la racionalización del uso de los recursos marinos (Gobierno de Marruecos, 2016).
En esa misma línea también se encuentran la Comisión Nacional de Cambio Climático y Biodiversidad (NDC Partnership, 2021) y su iniciativa “Transición justa: incentivos económicos para una política climática exitosa y la implementación de la NDC”, esta última financiada con fondos europeos y de la Cooperación al Desarrollo alemana (Arredondas, 2024). En este sentido, se están tratando de realizar esfuerzos para la transformación estructural de sectores clave de su economía que se están viendo más afectados por los impactos del cambio climático, que no solo abarca la agricultura, sino también la pesca y el turismo, fomentando el fortalecimiento de las capacidades locales de adaptación y el compromiso medioambiental (Abouelnaga, 2022).
En lo que respecta a la implementación del Marco de Sendai, Marruecos ha pasado de la intervención en momentos de crisis, a un enfoque preventivo. En este caso, las políticas públicas de gestión de riesgos van dirigidas a la reducción de la vulnerabilidad y el fortalecimiento de la resiliencia, destacando, entre otros, la respuesta ante desplazamientos mediante reubicaciones planificadas en el caso de inundaciones, o la creación de un sistema de seguros y de un fondo para combatir los efectos de los desastres naturales. No obstante, la cobertura de seguros es escasa (UNDRR, 2023, p. 72), y han quedado relegadas a un segundo plano otras cuestiones, como el desarrollo de estrategias regionales para realizar intervenciones a nivel local o el establecimiento de sistemas de alerta multirriesgo (DGRN, 2022).
En definitiva, podemos deducir que la mención de las cuestiones migratorias en algunas estrategias nacionales da mayor protagonismo a las/los ciudadanas/os marroquíes residentes en el extranjero, en el sentido de reforzar la vinculación de la diáspora con el país y su contribución al desarrollo del mismo, dejando en un plano secundario los compromisos adquiridos en materia de protección de las poblaciones desplazadas por motivos ambientales. Muestra de ello es que no se presta especial atención a las migraciones internas y los factores de empuje de la emigración, salvo en el caso del PMV que se propone la reducción de la pobreza y de las desigualdades a nivel rural-urbano; lo que también corrobora el informe sobre el nuevo modelo de desarrollo, aunque de momento no reviste más que un carácter orientativo. En cuanto a la versión revisada de la NDC, el componente de adaptación se ha ampliado con más acciones para hacer frente a los riesgos climáticos, pero no concreta ninguna medida específica relacionada con la movilidad humana, salvo lo concerniente a la regulación de flujos de trashumantes (UNFCCC, 2021, p. 23).
Por lo tanto, el país deja patente su compromiso con el cambio climático, y parece tener clara la necesidad de una gobernanza climática. De hecho, participa en 18 iniciativas de cooperación en este ámbito a nivel global, entre ellas, la Alianza para la Ambición Climática, (que pretende mejorar la colaboración para lograr cero emisiones netas de CO2 para 2050); y a nivel interregional, la Iniciativa Africana de Adaptación (AAI) para la mejora de las medidas de adaptación con el objetivo de abordar el déficit de financiación e implementar medidas para abordar las necesidades de resiliencia y reducción del riesgo de desastres en África (UNFCCC, s. f.). Pero son iniciativas que requieren mayor coordinación entre las instituciones internas, por un lado, y la intervención de otros organismos internacionales, por otro. Además, conviene señalar también el gran reto de financiación que supone el avance hacia el cumplimiento de los objetivos orientados a frenar el cambio climático. Cuestión que parece que se pretende abordar a través del préstamo de 350 millones de dólares concedido por el Banco Mundial al gobierno marroquí para acelerar la implementación de su NDC, y que puede favorecer a su vez la transición climática en el país a nivel sectorial (World Bank, 2023).
La coordinación entre España y Marruecos en materia de cambio climático y migraciones
Para abordar la cooperación hispano-marroquí en este ámbito, primero hemos de entender el marco en el que se gesta. Desde la independencia de Marruecos en 1956, las relaciones entre ambos países han sido tensas, conflictivas y a la vez complejas, centradas especialmente en las cuestiones territoriales y en las migraciones irregulares (López Bueno, 2004). Si bien, como apunta del Valle (2007), estos aspectos conflictivos fueron reduciéndose con el paso del tiempo, por la pertenencia de España a la UE y el papel que ha jugado Marruecos como uno de los socios meridionales que gozan de un estatuto avanzado dentro del marco de la Política Europea de Vecindad (Jongberg et al., 2023), y que ha quedado plasmado tanto en los ámbitos de cooperación política, económica, técnica y de desarrollo, como en el apoyo presupuestario otorgado para el emprendimiento de reformas estructurales y sectoriales dentro del país (TCE, 2019, p. 4, 9 y 10).
Gran parte de la estabilidad en las relaciones bilaterales se iniciaron con la firma del Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación en 1991, el cual estableció aspectos de cooperación específicos principalmente en materia de respeto a la legalidad internacional, el fomento de la cooperación al desarrollo y el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de las personas. Asimismo, el tratado estableció la necesidad de celebrar Reuniones de Alto Nivel (en adelante, RAN) con una periodicidad anual.
La cooperación económica y financiera constituyó uno de los principales pilares de este tratado, ya que pretendía crear un entorno adecuado que permitiera, sobre todo, impulsar las relaciones económicas y comerciales entre ambos países. Esto ha llevado a que en la actualidad Marruecos sea el primer socio comercial de España en África, y su tercer cliente extracomunitario, después de Estados Unidos y Reino Unido (OID, 2022, p. 4 y 9). En este sentido, además de las implicaciones del Acuerdo Agrícola UE-Marruecos en octubre de 2012, destaca la participación de empresas españolas en proyectos para la mejora de infraestructuras de los sectores del transporte, las energías renovables y la gestión de los recursos hídricos (La Moncloa, 2024).
En cuanto a la gestión de los flujos migratorios y el control de fronteras, se trata de uno de los ámbitos donde se ha intensificado más la interdependencia entre ambos países, considerada asimétrica según Amirah (2015), porque Marruecos dispone de una mayor capacidad de influencia al vigilar los accesos a las vallas y rutas marítimas hacia España. Asimismo, se han ido adoptando otros instrumentos bilaterales que han reforzado la cooperación en relación con el control de la migración irregular procedente de Marruecos hacia España, en el marco de la política de externalización de fronteras (Lo Coco, González, 2021, p. 80).
Actualmente, con la Hoja de Ruta adoptada en 2022 que dio paso a la celebración de la RAN de 2023, se han consolidado las relaciones diplomáticas entre ambos países mediante la firma de 24 acuerdos y una Declaración Conjunta, reafirmando la posición de Marruecos en la lucha contra el terrorismo, la migración irregular y las redes de trata de personas, al tiempo que se han visto incrementadas las inversiones e intercambios comerciales, hasta superar los 20 000 millones de euros (La Moncloa, 2024).
Tal y como hemos visto hasta ahora, y centrándonos en las prioridades estratégicas de la Cooperación Española (CE) en Marruecos en lo que se refiere a los desafíos del cambio climático y la movilidad humana, las relaciones de cooperación bilateral entre ambos países se han ceñido en su mayor parte a políticas económicas y migratorias. Este es precisamente uno de los rasgos distintivos que marcó la Ley de 1998 de Cooperación Española, que derivó durante años en la desconexión con estas últimas. Por otra parte, tampoco guardó coherencia con las políticas de acción climática, desarrolladas a partir de la Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética, tal como mantienen Berlanga y Lacomba (2024). Actualmente, con la renovación legislativa, ponemos el foco de análisis en la Cooperación para el Desarrollo Sostenible (en adelante, CpDS) enmarcada en la Ley 1/2023 de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.
Los alineamientos con las agendas internacionales, en especial la Agenda 2030, en relación con los ejes migraciones y cambio climático, debían marcar las relaciones de CpDS en las áreas geográficas de atención preferente que integran la vecindad geográfica y cultural del Norte de África, Oriente Próximo y África subsahariana. Marruecos es uno de los socios prioritarios en el renovado marco de referencia para España en estas materias. Cuando entramos en el análisis detallado de los instrumentos que dibujan los ejes estratégicos de la CE en vigor, esto es, Plan Director, Plan África y Marco de Asociación País (en adelante, MAP) España-Marruecos, todos coinciden en considerar a Marruecos como un país prioritario para la CE por múltiples motivos, como los lazos históricos mantenidos por su proximidad geográfica, los intereses compartidos a nivel económico y político, así como la relevancia de la diáspora marroquí en España.
El dilatado V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021 (el cual se mantiene prorrogado), considera a Marruecos como país prioritario dentro de las estrategias diferenciadas en cuanto a recursos, instrumentos y alianzas. Esto significa, toda vez que verifica, que se mantiene y refuerza la cooperación financiera y la inversión, el apoyo a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) y a las organizaciones civiles de Marruecos, a través de los fondos de la UE mediante el mecanismo de la cooperación triangular. Además, se intensifica la cooperación bilateral como mecanismo fundamental para estrechar las relaciones de CpDS.
Estas cuestiones se remontan inicialmente al II Plan Director 2005-2008, en el que se establecieron los entonces denominados documentos de estrategia país. En ese momento, España y Marruecos suscribieron el Documento Estrategia País 2005-2008 (en adelante, DEP), que se prorrogó hasta la firma del MAP España-Marruecos 2014-2017 (documento que establece los ejes centrales de la cooperación bilateral de España, conocido como MAP). En línea con la continuidad del primer MAP, a finales del 2022 se creó el Grupo Estable de Coordinación de la Cooperación Española en Marruecos, para la elaboración del nuevo MAP España-Marruecos 2022-2027, pendiente de publicación (AECID, 2022).
El DEP definió los sectores prioritarios de la CE dirigidos inicialmente a la cobertura de necesidades sociales básicas para aumentar las capacidades humanas, la gobernanza democrática, la promoción del tejido económico y empresarial, así como, desde la perspectiva de género, la implicación de las mujeres marroquíes en las acciones institucionales en materia de desarrollo para la mejora de la calidad de vida del 49,67% que representa este sector de población (Banco Mundial, 2022b). Además, se incluyó la sostenibilidad medioambiental mediante un programa de acción a medio y largo plazo propuesto por Marruecos. Pero, la especial relevancia del DEP fue plantear una estrategia de cooperación que trató de armonizar la Iniciativa Nacional de Desarrollo Humano de Marruecos y el II Plan Director de la Cooperación Española (en adelante, PDCE) con múltiples mecanismos de participación en su implementación.
El MAP 2014-2017 España-Marruecos centra la intervención de la CE en tres ejes vinculados a los intereses de ambos países, esto es: 1) consolidación de los procesos democráticos y de la culminación del Estado de Derecho (siguiendo el programa de la acción del Gobierno de Marruecos que se estaba implementando desde 2012 al 2016); 2) acciones orientadas al crecimiento económico inclusivo y sostenible (promoviendo el desarrollo de la economía local, respaldando las políticas públicas del país desde una visión de economía social y solidaria, y maximizando las alianzas público-privadas contando con las empresas españolas en Marruecos); y, 3) apoyo de acciones en el marco de estrategias nacionales centradas en salud y educación. Otra cuestión relevante de este MAP fue el compromiso para poner en marcha acciones de cooperación triangular España-Marruecos-países del África subsahariana, a través de la Agencia Marroquí de Cooperación Internacional. Destacamos también que el MAP 2014-2017 España-Marruecos se mantiene prorrogado hasta la fecha de publicación de este artículo. Mientras tanto, se han ido produciendo con carácter anual (aunque con algunas interrupciones) las RAN y sus consecuentes declaraciones conjuntas, o también bajo la modalidad de visitas oficiales posteriores a 2017 (La Moncloa, 2024).
Al respecto, es importante señalar que durante este periodo de prórroga del MAP, han acontecido también dos encuentros multilaterales en Marruecos de máximo orden, vinculados a migraciones y cambio climático. Uno de los más relevantes ha sido la Conferencia de las Partes de la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP2 22), celebrada en Marrakech, del 7 al 18 de noviembre de 2016. De igual modo, es destacable la Conferencia Intergubernamental para adoptar el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, celebrada también en Marrakech, el 10 y 11 de diciembre de 2018. En términos simbólicos, es relevante que Marruecos acogiera una Conferencia Internacional en la que se destacan todos los vectores positivos de la migración como motor del crecimiento económico y de la economía circular, mediante las remesas que las diásporas remiten a sus países de origen y que triplican lo que se contribuye anualmente a sus países en Asistencia Oficial al Desarrollo (en adelante, AOD). Como resultado de la puesta en marcha y prorrogación del DEP y del MAP, los datos más recientes publicados sobre la evolución de la AOD desembolsada de la CE muestran que la AOD bilateral se ha ido incrementando de manera exponencial (excepto en el año 2020, debido a la pandemia de la COVID-19).
Los datos de la AOD bilateral muestran cómo los actores que la canalizan corresponden solo a 4 ministerios, de entre un total de 23 que forman parte de la Administración General del Estado (AGE). Asimismo, observamos que el ministerio responsable de la política migratoria aglutina para el periodo 2019-2022 el 66,9%3 de la AOD que destina a Marruecos, teniendo en cuenta que la práctica totalidad de esta (el 97,6%) se canaliza a través de la vía bilateral (del Estado español al Estado marroquí). Mientras que el ministerio con competencias propias de CpDS, canaliza el 33,1%. Por otra parte, no hay inversión de la AOD bilateral con Marruecos gestionada por el ministerio con competencias en políticas climáticas y transición ecológica. Esto permite inferir que la implicación de este ministerio en la coherencia de las políticas públicas hacia la Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la movilidad humana es nula, al menos así lo expresan los datos. La cooperación existente se reduce a acciones simbólicas como el Memorándum de entendimiento para la promoción del mecanismo de desarrollo limpio, el cual se propone favorecer la realización de proyectos de reducción de GEI y de proyectos de forestación o repoblación forestal en Marruecos con la participación de operadores españoles; o alguna declaración de intenciones en el marco de las reuniones o visitas institucionales que no están exentas de guiños a la solidez de las relaciones entre ambos países y a las respuestas comunes a los desafíos del cambio climático (Agence Marrocaine de Presse, 2024).
El último documento estratégico de la CpDS es el III Plan África. España y África: desafío y oportunidad (en adelante, Plan África) que, desde 2019 hasta la actualidad, marca otro eje de cooperación internacional centrada en la política exterior española como miembro de la UE. En dicho plan, se constata que las desigualdades intracontinentales son muy agudas (MAEC, 2019, p. 10) en África. La migración se convierte en el eje central, enfocándose especialmente en las nuevas modalidades de la cooperación internacional: la cooperación delegada y la cooperación sur-sur o triangular. Desde esta posición Marruecos se sitúa como un actor y socio potencial para las acciones de cooperación triangular hacia terceros países del continente africano.
En base a ello, el Plan África conecta la dimensión regional de las acciones de cooperación en las que España y Marruecos son socios inter pares hacia otros países, en el marco de las propias agendas de desarrollo regional, desde la Unión Africana (UA), a través de la Agenda 2063 y el concepto de integración panafricana como una región del mundo próspera, libre de conflictos violentos que ponga fin a los desplazamientos forzados. También con la Africa Union Commission (AUC, o sus siglas en castellano CUA-Comisión de la Unión Africana) que trabaja para reducir los contaminantes climáticos de vida corta en el continente africano junto con Climate & Clean Air Coalition (CCAC) de la UNEP (UN Environment Programme-Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente). De igual modo, podemos destacar las relaciones de trabajo habituales que España mantiene con la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), al igual que lo hace Marruecos, que desempeña un papel importante como socio estratégico (Agence Marrocaine de Presse, 2022), solicitando su ingreso como miembro de pleno derecho en 2022.
Podemos afirmar, por tanto, que Marruecos es uno de los principales receptores de AOD de la CE. Y, además, este país se constituye como un estado con agencia para poner en práctica la aplicación de las políticas migratorias de la UE y, a la vez, estrechar las relaciones de cooperación internacional para el desarrollo con el Estado español mediante las diferentes cumbres bilaterales de alto nivel, que permiten prorrogar los documentos de trabajo ya formalizados.
Siguiendo a Isaías Barreñada (2023), todo lo anterior corrobora que Marruecos se presenta para la política de cooperación internacional para el desarrollo como un actor con capacidad técnica en la materia, desde una aparente despolitización que proyecta a nivel internacional una imagen de estabilidad, para poner en marcha las políticas que más interesan a la propia UE en términos de seguridad. Esto ha quedado patente, por ejemplo, en la reciente aprobación del Pacto sobre Migración y Asilo, alcanzado el 20 de diciembre de 2023, y refrendado 8 de febrero de 2024 junto con el Reglamento sobre el Procedimiento de Retorno actualizado (Consejo Europeo de la Unión Europea y del Consejo Europeo, 2024). Pero también en la financiación de proyectos de cooperación técnica internacional para el apoyo de capacidades en materia de prevención, preparación y respuesta ante desastres implementados en los países socios meridionales, entre ellos, Marruecos, bajo el concepto “seguridad, paz y desarrollo”, los cuales son coordinados junto con operadores de la lucha contra el crimen transnacional organizado y la vigilancia fronteriza en zonas geográficas prioritarias (FIIAPP, 2021).
Discusión y conclusiones
En el ámbito de las relaciones internacionales de esta segunda década del siglo XXI, enfrascada en renovados conflictos bélicos de gran alcance que nos retrotraen a las etapas más convulsas del siglo veintesco y sus dos guerras mundiales, Marruecos no queda fuera de las crisis que se encadenan en el capitalismo neoliberal internacional. En este sentido, el Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: edición especial 2023, reconoce un panorama desolador, ya que los ODS van marcha atrás, cuando solo queda la mitad del plazo previsto hasta 2030. En relación con la coherencia de políticas públicas, el diagnóstico apunta una alerta básica que entrecruza la urgencia imperante de sacar a cientos de millones de personas de la pobreza, promover la igualdad de género, unir esfuerzos en la reducción urgente de emisiones de GEI y hacer efectivos los derechos humanos de todas las personas, que en el contexto de nuestro trabajo, incluye también el CpDS, el cambio climático y el derecho a la movilidad de las personas, considerando el género desde su dimensión transaccional inaplazable.
Dentro del espacio de las relaciones euroafricanas, han adquirido gran relevancia las medidas políticas dirigidas a la mitigación del cambio climático y el desarrollo socioeconómico como forma de prevenir el desplazamiento de poblaciones vulnerables ante situaciones de crisis nutricionales y alimentarias. En este ámbito, es relevante el MAP España-Marruecos, que ha facilitado la acción de los distintos actores de la CE a la hora de implementar proyectos para la transición ecológica y el uso eficiente del agua en el sector agrícola, el empleo de energías renovables y la eficiencia energética, o el desarrollo de regiones rurales de alta migración afectadas por los cambios medioambientales, implicando a las comunidades y a las diásporas en sus países de origen (AECID, s. f.). Pero también hemos de resaltar que dichas acciones han estado influenciadas por la convergencia de intereses geoestratégicos, comerciales y de control migratorio, ya que, en términos generales, los esfuerzos parece que van más dirigidos al fortalecimiento de la cooperación en un contexto que requiere a la vez mantener las relaciones comerciales, fomentar las inversiones en infraestructuras, desarrollar sistemas de producción sostenibles y resilientes, pero también idear mejores soluciones en el ámbito de la seguridad. Está claro que se identifican constantemente respuestas ante los desafíos comunes; pero, hemos de valorar el alcance de dichas respuestas y si cubren las principales áreas más perjudicadas por los efectos del cambio climático, según las iniciativas de Marruecos en este sentido.
En calidad de socio avanzado dentro del espacio euromediterráneo y bajo una lógica securitaria, Marruecos ha consolidado las figuras de los profesionales de las políticas de cooperación internacional para el desarrollo, y de la gestión migratoria (función delegada por la UE e instrumentalizada por el Estado español), simultáneamente al desarrollo de políticas públicas de mitigación y adaptación al cambio climático, lo cual ha sido garantía para el reconocimiento internacional de organismos financieros internacionales, europeos y españoles. Sin embargo, hemos de cuestionar la suficiencia de la financiación dirigida a este ámbito.
España, como miembro del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, y Marruecos, como receptor de AOD, han hilado relaciones de cooperación simbióticas en materia de políticas económicas, migratorias y, actualmente, en temas de sostenibilidad. Pero, con evidentes signos de desequilibrio, por la posición que cada uno de los países ocupa internacionalmente. Tal como señala el Informe sobre la Desigualdad Climática 2023, la financiación climática se distribuye de manera absolutamente desigual (Chancel et al., 2023, p. 91), cuestión que resulta una obviedad en el caso español. Se están computando como AOD bilateral efectivamente ejecutada las actividades de desarrollo en sectores o medios de vida sensibles al clima, pero no en programas de adaptación stricto sensu. Así lo expresan las informaciones cuantitativas según los actores que las ejecutan y los instrumentos que desarrolla la CE. Esta financiación desigual resulta un verdadero obstáculo para avanzar en la aplicación del principio de mutua responsabilidad, por muy comprometido que esté un país con la problemática del cambio climático.
Esto nos lleva a otra importante conclusión, y es que, en ausencia de un alineamiento con las políticas públicas de cambio climático y movilidad humana, promover políticas sociales basadas en reducir las necesidades sociales básicas para aumentar las capacidades de las personas en coherencia con la iniciativa nacional de Marruecos, es una oportunidad perdida para trabajar en el medio y largo plazo al que nos interpelan ambas políticas, de acuerdo con todos los informes internacionales y nacionales consultados.
La falta de una clara alineación de objetivos en materia de cambio climático entre la CE y el Gobierno de Marruecos puede deberse, en parte, a un desfase en la planificación entre el momento en el que fue adoptado el MAP (que cubre el periodo 2014-2017 y fue prorrogado), mientras Marruecos apenas esbozaba los rasgos generales de su política de cambio climático; y el momento en el que el país socio aprobó una serie de estrategias y planes en este ámbito (PMV 2020-2030; SNDD 2030, PNC 2020-2030 y el Nuevo Modelo de Desarrollo para Marruecos Horizonte 2035). De hecho, este último informe es el que más enfatiza en la relación entre el cambio climático y los desplazamientos forzados tanto a nivel interno como desde otros países africanos. Al estar pendiente la publicación del nuevo MAP, hasta la fecha de elaboración de este artículo, queda por estudiar si hay avances en una planificación con mejores visos de alineamiento y armonización.
Es más que evidente que el cambio climático constituye una amenaza para la producción agrícola y los recursos pesqueros en Marruecos, objeto de acuerdos con la UE y que benefician directamente a España. La falta de apoyo financiero para afrontar estos retos podría poner en jaque la consecución de los objetivos marcados por las políticas públicas del Reino de Marruecos, con potenciales consecuencias de desconocida magnitud tanto a nivel local como transnacional, que podrían poner en riesgo la colaboración en materia comercial, migratoria y securitaria con España.
En este sentido, el enfoque de control migratorio avanzó en los últimos años hasta alcanzar el acuerdo y entendimiento entre los dos países vecinos sobre patrullaje marítimo y comisarías conjuntas, pero aún es necesario un mayor esfuerzo para dar protagonismo al enfoque de prevención de los desplazamientos forzados, tanto desde Marruecos, como desde áfrica subsahariana, aprovechando la colaboración del país norteafricano en las acciones de cooperación triangular.
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1
El artículo es resultado del Proyecto I+D+I MIGRACLIMA: “Migración, cambio climático y cooperación al desarrollo. Flujos, impactos y coherencia de políticas en los casos de Marruecos y Senegal en relación con España” (PID2021- 122559NB-I00) financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación, del Grupo de Investigación en Migraciones y Procesos de Desarrollo de la Universidad de Valencia (InMIDE).
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2
La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano superior para la toma de decisiones de la UNFCCC, aprobada en la Cumbre de la Tierra de Río en 1992, junto con la Convención sobre la Diversidad Biológica y la Convención para Combatir la Desertificación.
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3
Durante la XIII Legislatura de la democracia española, el entonces Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, tenía la competencia ministerial en materia de migraciones (La Moncloa, s.f.).
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Editores del dossier
Joan Lacomba, Beatriz Felipe
Fechas de Publicación
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Publicación en esta colección
11 Nov 2024 -
Fecha del número
2024
Histórico
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Recibido
24 Mayo 2024 -
Acepto
18 Jul 2024
