NEOLIBERALISMO E BOLSA FAMÍLIA: UMA ABORDAGEM TEÓRICA¹

Resumo

Apesar de ser um conceito político central, neoliberalismo permanece como uma ideia contestada e, frequentemente, contraditória. Enquanto alguns estudiosos utilizam o conceito para explicar praticamente todos os fenômenos contemporâneos, outros rejeitam por completo sua utilidade analítica. O presente artigo contribui para esse debate por meio de uma análise ideológica do programa Bolsa Família (PBF), demonstrando como esse tipo de abordagem pode esclarecer o que constitui manifestações reais ou não do neoliberalismo, e ambiguidades e equívocos nas aplicações do conceito. Primeiro, o estudo argumenta que uma abordagem ideológica vai além do exame de ideias isoladas, enfatizando, em vez disso, a interação dinâmica e a rearticulação conceitual entre ideologias concorrentes. Em seguida, analisa o PBF, situando o programa no contexto histórico brasileiro, assim como nas ideias e políticas do Partido dos Trabalhadores (PT) e do governo Lula. A análise revela que, embora o PBF tenha se inspirado parcialmente em premissas neoliberais, a lógica do programa esteve enraizada em uma base ideológica distinta.

Palavras-chave
neoliberalismo; cidadania; direitos sociais; Bolsa Família; política brasileira

Abstract

Neoliberalism remains a central yet contested and often contradictory political concept. While some scholars employ it as a framework to explain virtually all contemporary phenomena, others reject its analytical utility altogether. This article engages with this debate through an ideological analysis of Brazil’s Bolsa Família program (PBF), demonstrating how such an approach clarifies the real-world manifestations of neoliberalism while addressing conceptual ambiguities and misapplications. First, the study contends that an ideological approach transcends the examination of isolated ideas, by emphasizing the dynamic interplay and conceptual rearticulation between competing ideologies. Next, it analyses the PBF, situating the program within Brazil’s historical context, and the Workers’ Party (PT) and Lula’s political ideas and policies. The analysis reveals that while the PBF drew partial inspiration from neoliberal premises, its implementation was rooted in a distinct ideological foundation.

Keywords
neoliberalism; citizenship; social rights; Bolsa Família ; Brazilian politics

Desde o final do século XX, os estudos sobre neoliberalismo se multiplicaram, e o conceito se tornou um “academic catchphrase” nas ciências sociais (BOAS e GANS-MORSE, 2009). Se o modelo neoliberal vem se tornando alvo de crescentes críticas nas últimas décadas, sua resiliência após várias crises, sobretudo a crise financeira de 2008, tem estimulado o surgimento de novas análises e perspectivas. Novas interpretações e termos têm surgido — como “zombie neoliberalism” (PECK, 2010), “ongoing neoliberalism” (MUDGE, 2016), “actually existing neoliberalism” (CAHILL et al., 2018) — no esforço de melhor compreender a natureza mutante, flexível e diversa do fenômeno. No entanto, como argumentam Taylor Boas e Jordan Gans-Morse (2009), apesar da enorme quantidade de trabalhos sobre neoliberalismo, poucos desses trabalhos têm se concentrado em compreender o conceito, e o termo não se tornou menos, mas sim cada vez mais confuso e vago ao longo dos últimos anos, chegando a um ponto de ruptura em que, enquanto alguns analistas relacionam todos os eventos contemporâneos ao fenômeno, outros decidiram, como reação, eliminar o termo completamente de suas análises devido à falta de critérios para seu emprego (CAHILL et al. 2018, p. 4).

O que explica essa dificuldade conceitual? Boas e Gans-Morse (2009) identificam três problemas centrais: a persistência da vagueza conceitual, as motivações ideológicas e a aplicação indiscriminada a fenômenos díspares (p. 137). Nos últimos anos, um importante esforço acadêmico em torno da definição do conceito tem reduzido parte de sua ambiguidade. No entanto, a confusão conceitual persiste tanto no discurso acadêmico quanto no discurso político. O problema central continua sendo o uso generalizado do conceito — continuamos a usá-lo como um atalho para quase qualquer coisa que possa ressoar com políticas ou resultados orientados para o mercado, em vez de nos engajarmos com seu raciocínio ideológico específico em contextos concretos. Assim, embora progressos importantes na definição do conceito tenham sido alcançados nos últimos anos, o desafio ainda persiste: como compreender o conceito de neoliberalismo em sua materialidade no mundo real?

Contribuindo para este debate central e contemporâneo, o presente artigo argumenta que uma abordagem ideológica pode contribuir significativamente para nossa compreensão sobre o neoliberalismo. Por abordagem ideológica, não quero dizer uma abordagem ideacional tradicional que analisa os principais pensadores neoliberais e seus textos canônicos para encontrar a(s) “verdadeira(s)” doutrina(s) neoliberal(is) (VENUGOPAL, 2015, p. 166). Em vez disso, essa abordagem exige examinar o neoliberalismo como uma ideologia viva — que opera dentro das dinâmicas fundamentais de todas as ideologias: ou seja, através da ação de atores e grupos engajados em uma luta constante para entender e significar problemas concretos dentro de contextos específicos moldados por convenções e tradições existentes.

Ao analisar as dinâmicas das ideologias políticas, as convenções e tradições dentro das quais elas operam, esse tipo de abordagem ilumina o neoliberalismo enquanto ideologia operando no mundo real — não como algum constructo teórico isolado, mas como parte de um ecossistema político dinâmico no qual interage e responde, continuamente, a ideologias concorrentes. Essa perspectiva ajuda a superar algumas das limitações de outras abordagens existentes. Embora Pierre Dardot e Christian Laval (2013) critiquem corretamente alguns trabalhos marxistas por seu reducionismo econômico e por sua incapacidade de compreender as técnicas inovadoras do neoliberalismo, sua alternativa teórica foucaultiana corre o risco de criar seus próprios impasses metodológicos e teóricos. Ao postular uma “racionalidade neoliberal” abrangente que transforma indivíduos em “sujeitos neoliberais”, essa abordagem tende a suprimir as temporalidades dos processos sociais e negligenciar a historicidade dos atores políticos. É por isso que os autores, ao final de seu livro seminal, argumentam que a esquerda precisa criar outra “racionalidade” para superar completamente o neoliberalismo (pp. 395-396). Ela apresenta a mudança social como uma série de paradigmas fechados, nos quais uma visão de mundo totalizante substitui mecanicamente outra, em vez de entender essas mudanças como um processo contínuo de contestação e adaptação ideológica.

Embora tanto as abordagens marxistas quanto as foucaultianas ofereçam insights cruciais — a primeira oferecendo uma análise estrutural das transformações materiais (DAVIES, JACKSON, AND SUTCLIFFE-BRAITHWAITE, 2021, p. 5), e a última revelando a difusão capilar do neoliberalismo na vida cotidiana — elas compartilham uma limitação comum. Nenhuma delas considera adequadamente a multiplicidade de temporalidades, tradições e convenções que moldam a evolução ideológica e as práticas políticas. Esses referenciais ignoram como contextos específicos emergem de camadas históricas distintas, mas entrelaçadas (KOSELLECK, 2002, p. 135), que geram sínteses complexas de significados, conceitos e linguagens políticas (POCOCK, 2009). Consequentemente, elas não conseguem capturar os processos dinâmicos de conflito e reconciliação ideológica, continuidade e ruptura, nem as maneiras pelas quais as ideologias cooptam, tomam emprestado e ressignificam elementos umas das outras (FREEDEN, 2008).

Essa lacuna frequentemente leva a um tipo de “reducionismo analítico-ideológico”: qualquer política pública, governo, grupo ou ator que exiba ou defenda alguma ideia ou prática consideradas neoliberais, mesmo que isoladas e em contexto diferente, são classificados como fundamentalmente neoliberais. Tal reducionismo opera sob a premissa incorreta de que marcadores ideacionais isolados significam adesão ideológica abrangente e de que ideologias políticas são entidades isoladas que operam com ideias e práticas exclusivas. Isso explica a aparente onipresença do neoliberalismo nas análises políticas contemporâneas — seu uso como um quadro explicativo universal que, com demasiada frequência, obscurece a nuance histórica e a complexidade ideológica em vez de iluminá-las.

Para demonstrar meu argumento, analiso, como estudo de caso, o conhecido programa brasileiro Bolsa Família (PBF). Usando uma abordagem ideológica, o artigo se propõe a responder à seguinte pergunta: o Bolsa Família é um programa neoliberal? Este é um tema recorrente nos debates políticos brasileiros, que reflete uma discussão acadêmica mais abrangente sobre os governos do Partido dos Trabalhadores (PT) e em que medida o partido aprofundou, modificou ou rompeu com as políticas neoliberais dos anos 1990 (ver, por exemplo, FIGUEIRAS, 2019, FRIEDMAN e PUTY, 2019, LOUREIRO, 2019, SAAD-FILHO, 2019; Para perspectivas que caracterizam o PT como social-democracia moderna, ver AMARAL, 2010; BEKER, 2020; REIS, 2013; RIBEIRO, 2010; SAMUELS, 2004). Os desafios analíticos sobre essa questão tornam-se particularmente evidentes ao examinarmos o PBF. Embora implementado durante o mais importante governo de esquerda da história recente do Brasil e embora tenha sido, comprovadamente, bem-sucedido na redução da pobreza e da desigualdade, as características centrais do programa — benefício focalizado e baseado na transferência direta de renda — são oriundas das críticas neoliberais aos modelos universais de bem-estar social. No entanto, como demonstraremos, a adoção estratégica de instrumentos, programas e práticas políticas não indica, necessariamente, alinhamento às ideologias tradicionalmente vinculadas a esses programas e práticas. Atores políticos, operando dentro de contextos históricos e tradições específicas, transformam e reutilizam práticas de ideologias rivais para servir à sua própria visão de mundo. O artigo oferece uma dupla contribuição: desenvolve um quadro teórico para analisar o neoliberalismo ao mesmo tempo em que o aplica a um estudo de caso controverso, demonstrando assim o valor analítico da abordagem.

O estudo está dividido em sete seções: a primeira explica a abordagem teórica do artigo; a partir da segunda seção, para compreendermos tradições e contextos, analisamos a ideia neoliberal de cidadania e, na sequência, a história da seguridade social brasileira. Posteriormente, exploramos, brevemente, a história dos programas de Transferência de Renda no Brasil. Após essa análise teórica e contextual, finalmente nos debruçamos sobre as tradições políticas e ideológicas do Partido dos Trabalhadores e, em seguida, o programa Bolsa Família. Na última seção, o artigo visa responder à questão proposta no início do artigo: “o PBF é um programa neoliberal?”.

Considerações Teóricas

Inúmeros trabalhos sobre neoliberalismo abordam a questão sob a perspectiva das ideias e das crenças, analisando pensadores e textos considerados neoliberais. Muitos estudos excepcionais e inovadores avançaram significativamente, nossa compreensão sobre neoliberalismo (MIROWSKI e PLEHWE, 2009; BURGIN, 2012; SLOBODIAN, 2018; MIROWSKI et al. 2020; SUTCLIFFE-BRAITHWAITE et al., 2021). Assim, este artigo não pretende afirmar que faltam análises importantes que abordem as ideias políticas neoliberais. Em vez disso, o artigo argumenta que uma abordagem ideológica deve implicar um quadro teórico distinto — um que trata ideologias como visões de mundo em constante disputa política e conceitual com ideologias rivais, em vez de meramente uma coleção de ideias.

Tal abordagem exige mais do que analisar ideias isoladamente; requer examiná-las dentro do funcionamento e das dinâmicas das ideologias políticas, considerando a forma como as ideologias políticas operam. Em segundo lugar, mesmo os estudos que adotam uma perspectiva ideológica sobre o neoliberalismo raramente desenvolvem um enquadramento teórico robusto — com raras exceções, como a bem-sucedida aplicação da teoria do “thought collective” de Philip Mirowski e Dieter Plehwe (2009).

Diante disso, é essencial definir o que entendemos por abordagem ideológica.

Primeiro, uma abordagem ideológica trata as ideologias como visões de mundo que oferecem tanto uma interpretação única da realidade quanto um plano para a ação. Fundamentalmente, ideologias competem para apresentar uma compreensão abrangente, “correta” e única de mundo (OSTROWSKI, 2022, p. 69).

Mais importante, se as ideologias nos fornecem uma “visão de mundo” e um “plano de ação”, elas o fazem combinando conceitos políticos contestáveis para adequá-los à sua perspectiva de mundo e às suas agendas particulares. Isso é necessário porque o mundo social está em constante fluxo, gerando novos problemas e exigindo novas respostas. Uma vez que os conceitos políticos são essencialmente contestáveis⁵ — e, portanto, abertos a uma reconfiguração quase infinita⁶ — e os componentes ideológicos não são mutuamente exclusivos (FREEDEN, 2008, p. 164) — a maioria das ideologias opera com os mesmos conceitos políticos-chave — , os atores e grupos ideológicos que promovem uma ideologia particular estarão sempre, conscientemente ou não, disputando significados conceituais, cooptando, reutilizando e ressignificando conceitos. Atores políticos e sociais que promovem uma determinada ideologia constantemente tomam emprestadas e adaptam ideias e políticas de outras ideologias para adequá-las às suas próprias visões de mundo, com base em diferentes objetivos e justificativas. As ideologias políticas configuram conceitos políticos para criar padrões conceituais específicos. Portanto, as ideologias políticas promoverão suas concepções particulares de conceitos políticos centrais — ”natureza humana”, “liberdade”, “igualdade”, “justiça” — a fim de instituir o que consideram o “uso correto” do conceito e estabelecer significados socialmente legitimados (FREEDEN, 2008, p. 177).

Muitos dos principais conflitos políticos giram em torno de lutas pelos significados de conceitos essencialmente contestáveis. Esses conceitos não podem ser dissociados das disputas políticas, pois funcionam como ferramentas de persuasão, armas retóricas e marcadores de identidade. As ideologias disputam ativamente os significados dos conceitos políticos, buscando legitimar e impor suas próprias interpretações desses conceitos como as “verdadeiras” (BALL, 1998, p. 82).”

1. Portanto, nossa primeira premissa teórica, a partir de uma abordagem ideológica, é que um indivíduo, grupo, movimento ou governo só podem ser classificados como pertencentes a uma determinada ideologia política a partir da análise de suas visões de mundo (objetivos, justificativas, ideia de “boa sociedade”, planos), e não através da análise isolada de determinadas ideias e/ou políticas.

   Isso nos leva a um ponto crucial: um governo pode implementar políticas ou defender ideias amplamente consideradas neoliberais sem, de fato, aderir a uma visão de mundo neoliberal.

   No entanto, para compreender adequadamente uma visão de mundo ideológica — como ela atribui significado a conceitos políticos e os insere em sua interpretação da realidade — devemos compreender os contextos e tradições nos quais ela está inseridas.

   Uma abordagem ideológica deve, portanto, explorar o contexto, mas isso abrange mais do que apenas os contextos político, institucional, econômico e social. Seguindo uma abordagem que entende os conceitos políticos como conceitos contestáveis que derivam seu significado de constelações específicas de palavras dentro de determinados quadros conceituais, compreender o significado de um conceito político requer entender as convenções, o contexto ideológico e o ambiente linguístico. Portanto, focar no contexto linguístico e nas particularidades semânticas torna-se central para compreender como as ideologias competem por conceitos políticos.

   Se as ideologias, por meio de seus atores e grupos, reorganizam conceitos políticos para lhes atribuir significados que se adequam às suas visões de mundo, então uma abordagem ideológica deve examinar a gama de significados possíveis que um conceito pode carregar dentro de um determinado contexto linguístico e ideológico. Assim, uma abordagem ideológica precisa ir além de simplesmente entender determinada visão de mundo ideológica e investigar os vários significados possíveis que conceitos políticos contestáveis podem assumir dentro de seus contextos políticos e linguísticos.

2. Portanto, nossa segunda premissa é que uma abordagem ideológica prestará atenção meticulosa ao contexto específico analisado, especialmente aos contextos linguístico e ideológico, frequentemente negligenciados.

   Finalmente, uma abordagem ideológica deve incorporar uma análise diacrônica que examine tradições e variações ao longo do tempo. Isso significa compreender como os conceitos evoluem historicamente em resposta a circunstâncias específicas e desafios ideológicos. Apenas por meio de tal perspectiva temporal podemos avaliar adequadamente tanto a influência duradoura dos conceitos políticos quanto a continuidade ou a transformação de seus significados. Como Koselleck (1996, pp. 64-65) nos lembra, os conceitos políticos emergem de “processos semióticos de longa duração” que contêm “experiências múltiplas e contraditórias”. Consequentemente, os conceitos contêm inerentemente múltiplos significados. Eles incorporam tradições históricas que continuam a moldar seu significado contemporâneo e os discursos por meio dos quais são articulados.

3. A terceira premissa, assim, sustenta que uma abordagem ideológica tem que usar uma perspectiva diacrônica para compreender todo o “filme”, e não apenas a “foto” (contexto). O significado de um conceito político não é dado apenas por um contexto, mas também com base na relação entre a continuidade do passado no tempo presente, e as tradições duradouras que influenciam e são utilizadas, consciente ou inconscientemente, no tempo presente.

   A maioria das análises sobre o neoliberalismo concebeu ideias neoliberais centrais como se seus significados fossem atemporais e únicos. O principal problema com essa abordagem é que, ao atribuir significados fixos a ideias ou práticas políticas — sem examiná-las criticamente — elas se tornam automaticamente vinculadas a uma ideologia específica. Por exemplo, quando conceitos como “individualismo”, “meritocracia”, “austeridade” ou “competição” aparecem em qualquer discurso político, eles são frequentemente associados de forma acrítica ao neoliberalismo, como se esses termos não pudessem carregar significados ou usos alternativos. No entanto, atores políticos podem — e de fato o fazem — reinterpretar e redefinir conceitos políticos consciente ou inconscientemente, mesmo que limitados por seus contextos linguísticos e ideológicos. No século XIX, os conservadores incorporaram a noção socialista de “social”, bem como ideias progressistas como “nacionalismo” e “patriotismo”. Décadas depois, os fascistas redefiniram “progresso” e “revolução”, termos tradicionalmente ligados à esquerda. Similarmente, “liberdade” tem sido um valor central para os liberais, que conectam o conceito à premissa da ausência de coerção. Os conservadores, por outro lado, geralmente compreendem “liberdade” não como um valor absoluto, intrínseco aos seres humanos, mas como um benefício que emerge das sociedades orgânicas, vinculados a elas. A esquerda, embora historicamente tenha enfatizado “liberdade” em seu sentido positivo (como a capacidade de agir), tem adotado, cada vez mais, sua concepção negativa (liberdade de interferência). Liberdade também pode se referir a relações externas (por exemplo, entre cidadãos e o Estado) ou à autolibertação interna (EATWELL, 1989, p. 54). O Estado de bem-estar social britânico oferece outro caso de reinterpretação ideológica. Ele foi implementado por um governo trabalhista, um partido considerado social-democrata à época, com base em um plano liberal (Plano Beveridge), e foi preservado pelo Partido Conservador de Winston Churchill. Apesar de seus diferentes compromissos ideológicos — social-democrata, liberal e conservador — todos esses grupos apoiaram o sistema de bem-estar social em algum momento. No entanto, eles compreendiam os valores e objetivos do Estado de bem-estar social de maneiras distintas, conectadas às suas diferentes visões de mundo.

   Poderíamos avançar, indefinidamente, com outros exemplos. Mas o ponto central já foi demonstrado: ideologias podem enfatizar diferentes dimensões dos conceitos políticos e desempenhar um papel criativo em seus possíveis significados para adequá-los às suas visões de mundo. No entanto, isso só pode ser compreendido examinando-se as dinâmicas ideológicas, ou seja, explorando e compreendendo as visões de mundo ideológicas e analisando o contexto e as tradições históricas que continuamente as moldam.

   Ao analisar continuidades e rupturas, adaptações e transformações, bem como novas reapropriações de ideias, uma abordagem ideológica pode esclarecer melhor o significado do neoliberalismo em um determinado contexto. Ela também pode revelar como e por que atores políticos, consciente ou inconscientemente, adotam, modificam ou rejeitam ideias neoliberais dentro de seus próprios quadros ideológicos.

Neoliberalismo e cidadania

Para avaliarmos se o Bolsa Família, enquanto direito social e componente do status de cidadania, indica influência neoliberal, devemos primeiro examinar como a ideologia neoliberal desenvolve sua ideia de cidadania e direitos sociais. O modelo de Estado de bem-estar social do pós-guerra, que se desenvolve no Norte Global, foi fundamentado no princípio básico de que os governos deveriam garantir a todos os cidadãos “um padrão mínimo decente de vida” e proteção contra “necessidade e dependência” (MISHRA, 1990, p. 18). Esse modelo rejeitava abordagens caritativas, estabelecendo, em vez disso, provisões sociais como direitos exequíveis.

Dentro deste quadro, cidadania tornou-se um instrumento central na busca por maior igualdade e estabilidade social. A expansão dos direitos sociais representava o principal mecanismo para alcançar esses objetivos. Além disso, entendia-se que esses direitos fomentavam a solidariedade comunitária, a coesão social e a identidade coletiva ao estabelecer um igual valor social. Os princípios fundamentais do modelo — inclusão, universalismo, igualdade, justiça e uniformidade — faziam parte de um discurso coeso tipicamente associado a ideologias social-democratas ou social-liberais. Essa visão de mundo posicionava um Estado intervencionista como o ator central no enfrentamento da pobreza e da desigualdade, usando os direitos de cidadania como ferramenta-chave para neutralizar os efeitos socialmente prejudiciais do mercado e criar uma sociedade mais equitativa.

Os pensadores neoliberais lançaram um ataque massivo ao modelo de cidadania do Estado de bem-estar social e à própria noção de direitos sociais — uma posição que decorre diretamente de sua visão de mundo. Ao contrário dos liberais clássicos, os neoliberais rejeitam a ideia de que os mercados emergem espontaneamente como formações sociais naturais. Em vez disso, eles veem os mercados como constructos deliberados que exigem intervenção política ativa para serem estabelecidos e sustentados. Essa crença fundamental coexiste com a convicção de que as instituições coletivas e os projetos de solidariedade social são inerentemente propensos a tendências irracionais e autoritárias. Consequentemente, emerge um imperativo neoliberal central: a necessidade de proteger os mercados das pressões democráticas e das instituições sociais coletivas.

No seu centro, o neoliberalismo é animado pelo que Mudge (2016, p. 98) chama de “uma convicção moral profundamente arraigada sobre os mercados.” Essa convicção repousa sobre uma visão idealizada das “dinâmicas do mercado e das liberdades liberais” (PECK et al., 2018, p. 6) — uma visão que funde a fé na racionalidade do mercado com o individualismo competitivo, ao mesmo tempo em que expressa profundo ceticismo em relação à redistribuição social e à solidariedade coletiva. Embora as táticas neoliberais tenham evoluído no tempo e no espaço, seu objetivo final permanece consistente: a construção e preservação de uma ordem de mercado competitiva (SLOBODIAN e PLEHWE, 2020). Como William Davies (2017, p. xx) observa sucintamente, o neoliberalismo representa “o desencantamento da política pela economia”, subordinando a deliberação política à lógica do mercado e transformando o Estado em guardião dos mercados contra incursões políticas e sociais.

Essa visão de mundo explica a hostilidade do neoliberalismo em relação às concepções de cidadania e direitos sociais do pós-guerra. De uma perspectiva neoliberal, os direitos sociais contradizem fundamentalmente o papel central do mercado na alocação de recursos. Como King (1987, p. 165) observa, os regimes de bem-estar social empregaram os direitos sociais precisamente para “contrapor os processos de mercado”, concedendo aos indivíduos segurança econômica independentemente de sua posição no mercado (HOOVER e PLANT, 1989, p. 88). Mais amplamente, os neoliberais se opõem aos direitos sociais porque eles exigem intervenção estatal nas relações econômicas privadas (FAULKS, 1998), o que distorceria os mecanismos de mercado, restringindo a liberdade individual e, em última análise, minando a suposta eficiência e justiça do mercado.

Assim, a concepção neoliberal de cidadania emergiu como um contraponto direto ao modelo de cidadania do Estado de bem-estar do pós-guerra. Dentro deste quadro, cidadania é redefinida primariamente como um mecanismo para salvaguardar os direitos civis orientados para o mercado — particularmente aqueles que protegem a propriedade privada, a liberdade contratual e a iniciativa empreendedora. As reformas neoliberais buscaram sistematicamente transferir as responsabilidades pela segurança social e econômica do Estado para as esferas privadas (especialmente famílias e indivíduos), ao mesmo tempo em que isolavam os mecanismos de mercado das demandas sociais coletivas. Isso implica não apenas reduzir o papel social do Estado por meio da privatização e da austeridade, mas também reconfigurar os bens públicos como serviços mercantilizados aos quais se acessa por meio da participação no mercado, em vez de serem garantidos como direitos de cidadania. Os direitos sociais têm que ser eliminados ou focalizados, e sua prestação, privatizada. A proteção dos mercados contra as esferas social e política é primordial para a ideologia neoliberal.

Se existem variedades de neoliberalismo, é importante notar que todas as correntes do pensamento neoliberal buscaram substituir a “perspectiva baseada em direitos” do pós-guerra por uma baseada em incentivos (MADRA e ADAMAN, 2018, p. 116). Mesmo quando os neoliberais aceitam políticas residuais de bem-estar social, elas são justificadas ou como concessões temporárias à realidade política ou como pré-requisitos funcionais para a estabilidade do mercado (por exemplo, prevenir a agitação social que poderia interromper a atividade econômica). O centro continua sendo o mercado. Essa consistência ideológica explica por que as variantes neoliberais que toleram direitos sociais limitados o fazem a partir de uma visão de mundo fundamentalmente oposta ao ideal do pós-guerra de cidadania universal. Como este artigo demonstra, o Bolsa Família (PBF), no Brasil, divergiu nitidamente desse roteiro neoliberal. Enraizado em um quadro normativo distinto que enfatiza direitos sociais e justiça redistributiva, o PBF alcançou resultados irreconciliáveis com os princípios fundamentais do neoliberalismo, tais como a supremacia do mercado e o risco individualizado.

Seguridade social no Brasil e o Bolsa Família

Historicamente, as políticas sociais no Brasil nunca foram concebidas para expandir o acesso à cidadania, aliviar a pobreza ou reduzir a desigualdade (CÂMERA e VERNEGO, 2007; PAIVA et al., 2013, citados em SAAD-FILHO, 2015). O sistema de seguridade social do país originou-se como um regime contributivo, visando aos trabalhadores do setor formal, enquanto excluía a vasta maioria da população (SAAD-FILHO, 2015, p. 1228). Benefícios não contributivos eram virtualmente inexistentes, com a assistência limitada sendo fornecida principalmente por organizações filantrópicas (SOARES, 2011). Em uma nação marcada pela informalidade generalizada e pelo desemprego, esse quadro excludente negava o status de cidadania plena à maioria dos brasileiros.

Além disso, enquanto muitos países da Europa Ocidental estavam expandindo o acesso a cidadania e a seus direitos, através da implementação de Estados de bem-estar social mais abrangentes após a Segunda Guerra Mundial, a ditadura civil-militar brasileira estava reduzindo e extinguindo direitos individuais fundamentais e implementando políticas que contribuíram diretamente para o aumento da desigualdade em um país já brutalmente desigual. Apenas durante a década de 1980 — com a queda da ditadura e o início da redemocratização — a pobreza e a desigualdade emergiram como preocupações políticas legítimas (MATIJASCIC, 2015).

Para compreender melhor a experiência brasileira, a história importa. A Constituição de 1988 marcou uma ruptura decisiva com esse passado, consagrando uma visão universalista de seguridade social que prometia viabilizar um regime expansivo de direitos sociais. No entanto, esse avanço institucional emergia, concomitantemente, com movimentos opostos: justamente quando a nova democracia brasileira buscava institucionalizar os direitos sociais, o neoliberalismo avançava enquanto ideologia global — e logo influenciaria a formulação de políticas públicas no Brasil. Apesar do quadro constitucional para um Estado de bem-estar social robusto, os governos da década de 1990 priorizaram a estabilização monetária, a austeridade fiscal e a liberalização dos mercados, restringindo severamente o desenvolvimento de proteções sociais universais (MONNERAT et al., 2007).

Do final da década de 1990 ao início do século XXI, os programas de transferência de renda condicionada (TRC) proliferaram pela América Latina, emergindo como ferramentas custo-efetivas para o alívio da pobreza e a interrupção da transmissão intergeracional da privação. Esses programas foram majoritariamente implementados em países latino-americanos durante um período conhecido como “maré rosa”, isto é, a ascensão e a vitória de muitos partidos de esquerda em vários países latino-americanos como reação às políticas neoliberais.⁷ Como Andre Borges e Robert Vidigal (2023) apontam, a crescente politização das questões sociais mudou radicalmente o cenário político na América Latina no início dos anos 2000. Enquanto a Europa desmantelava os sistemas de bem-estar social sob pressões neoliberais, a América Latina testemunhou uma politização sem precedentes da redução da pobreza, com programas de transferência de renda tornando-se emblemáticos dessa mudança.

No Brasil, alguns programas municipais de transferência de renda condicionada começaram a ser implementados em 1995. Esses programas entraram na agenda política brasileira principalmente por influência do congressista e economista Eduardo Suplicy. Membro do Partido dos Trabalhadores, Suplicy estava profundamente engajado com a ideia de uma renda básica universal e incondicional. Preocupado com o duradouro problema da desigualdade brasileira e influenciado por autores brasileiros como Celso Furtado e Antônio Maria da Silveira (desenvolvimentistas), ele começou a desenvolver propostas para enfrentar a desigualdade e a pobreza no Brasil (WEISSHEIMER, 2006, pp. 30-31). A influente proposta de Suplicy foi incluída no programa de governo do PT em 2002, o programa que levou Lula à vitória eleitoral naquele ano. Os TRCs entraram na agenda política brasileira por meio de atores de esquerda que repensavam suas possibilidades à luz de uma tradição intelectual de esquerda local. Esses programas foram reimaginados não como soluções tecnocráticas, mas como instrumentos de transformação social, contrapondo-se conscientemente à lógica neoliberal dos anos 1990.

Embora o presidente Fernando Henrique Cardoso tenha lançado o primeiro PTRC nacional do Brasil em 1996, seu impacto permaneceu reduzido. A mudança de paradigma ocorreu decisivamente sob os governos Lula (2003-2010), que elevaram a erradicação da pobreza ao centro da política de Estado. Em seu discurso de posse, Lula declarou o fim da fome como a maior prioridade do Brasil (LULA, 2003), institucionalizando esse compromisso por meio do novo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Isso marcou uma ruptura radical: a proteção social não era mais enquadrada como algo colateral às políticas de trabalho ou educação, mas como um direito autônomo (OLIVEIRA, 2009, p. 50). O Programa Bolsa Família foi apenas parte de uma arquitetura abrangente de políticas de combate à pobreza que redefiniram a cidadania brasileira.

O Bolsa Família foi um programa abrangente de transferência de renda voltado para as famílias mais pobres do Brasil. Para receber os benefícios, as famílias tinham que cumprir condições específicas relacionadas à educação e à saúde dos filhos, incluindo manter a frequência escolar de crianças e adolescentes, garantir consultas médicas regulares para mulheres jovens e exigir cuidados pré-natais e pós-natais para gestantes e lactantes.

O programa buscava dois objetivos principais: tanto o alívio imediato da pobreza por meio de transferências direta de renda, quanto redução da pobreza a longo prazo, através da expansão do acesso à educação e à saúde. As condicionalidades foram concebidas não apenas como exigências, mas como mecanismos para fortalecer os direitos sociais, particularmente na saúde pública e na educação, para grupos historicamente marginalizados. Portanto, foi criado para aliviar a pobreza, ao mesmo tempo em que efetivava o acesso a serviços públicos para grupos sociais excluídos (CAMPELLO, 2013, p. 16). Segundo Aguiar (2014), o PBF operava por meio de três estratégias interconectadas: transferência de renda para redução da pobreza, condicionalidades para reforçar direitos básicos e políticas complementares para ajudar as famílias a saírem permanentemente da pobreza.

Os resultados do Bolsa Família são impressionantes. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) concluiu que o PBF foi responsável por reduzir a pobreza em 15% e a extrema pobreza em 25%. Estimou-se também que o programa reduziu a desigualdade brasileira em 10%. As condicionalidades também tiveram um impacto significativo na vida das pessoas. O programa reduziu a mortalidade infantil em 16%. Também aumentou a frequência escolar e melhorou a progressão educacional. Em termos simbólicos e políticos, o programa teve um enorme impacto sobre grupos historicamente excluídos (AGUIAR, 2014).

No entanto, apesar de suas conquistas, o PBF tem enfrentado críticas e tem sido, desde então, tema de intenso debate. Disso seguem-se as seguintes perguntas que o artigo visa responder: O PBF é um programa neoliberal? Suas condicionalidades são elementos de uma cidadania conservadora?

Programas de Transferência de Renda Condicionada (TRC), Bolsa Família e ideologias

Do ponto de vista intelectual, um dos principais arquitetos dos programas de transferência de renda é o economista Milton Friedman. Em seu influente livro Capitalismo e Liberdade ([1962] 2014), o economista norte-americano lançou as bases para esse tipo de programa. Friedman propôs um novo benefício social com mecanismo focalizado chamado imposto de renda (IRN) negativo, para substituir a multiplicidade de programas de bem-estar social por um sistema único de transferência de renda. O governo estabeleceria um patamar mínimo de renda e forneceria complemento em dinheiro para garantir que nenhuma família caísse abaixo desse padrão.

O programa foi pensado para eliminar outros programas sociais, reduzindo drasticamente a burocracia, o poder discricionário dos funcionários estatais e os gastos públicos. Foi concebido como economicamente eficiente porque evitava a provisão de bens públicos, permitindo, em vez disso, que os indivíduos escolhessem livremente como gastar seu dinheiro como participantes do mercado. Embora a ideia de Friedman tenha enfrentado críticas até mesmo dentro dos círculos neoliberais, ela ganhou apoio de figuras de todos os espectros políticos (COLEMAN, 2022, p. 12). O conceito de imposto de renda negativo tornou-se popular entre os economistas como uma forma de enfrentar a pobreza sem distorcer os mecanismos de preços de mercado — ele funcionava por meio do mercado, e não contra ele (VARGAS, 2021).

No entanto, embora os programas de transferência de renda possam ter origens neoliberais, as condicionalidades nos programas latino-americanos têm sido criticadas por refletirem princípios conservadores. Pires (2013) observa que, embora a focalização nos pobres (em vez da provisão universal) esteja alinhada com os modelos neoliberais de cidadania, as condicionalidades remontam a sistemas corporativistas conservadores que exigem que os beneficiários “mereçam” os benefícios. As noções de “pobres merecedores” e de acesso meritocrático aos direitos sociais são centrais para as críticas neoconservadoras aos Estados de bem-estar social, mas também dialogam com perspectivas neoliberais.

Portanto, à primeira vista, parece surpreendente que, apesar de suas raízes neoliberais e supostos mecanismos conservadores, o PBF tenha sido implementado por uma administração de esquerda, sendo geralmente celebrado pela maioria das pessoas e grupos políticos progressistas no Brasil. Mesmo que alguns críticos de esquerda vejam o programa como um instrumento neoliberal que contradiz os princípios universalistas dos sistemas de bem-estar social e a da Constituição brasileira de 1988, a oposição mais forte ao programa vem, majoritariamente, de partidos, políticos e eleitores de direita.

Assim, como entendermos a introdução dos TRCs no contexto brasileiro? É possível estabelecer uma conexão entre eles e as tradições ideológicas do PT?

A História do Partido dos Trabalhadores e as administrações Lula: ideologia, políticas sociais e cidadania

Fundado em 1980, o Partido dos Trabalhadores surgiu da união e da luta de sindicalistas contra a ditadura militar, incorporando também uma ampla gama de atores sociais. Como resultado, desenvolveu uma base ideológica plural, centrada na ideia de democracia e em uma visão socialista vagamente definida (PT, 1980). Embora fundamentalmente anticapitalista, o partido era igualmente crítico do socialismo burocrático praticado na antiga URSS.

Durante a década de 1990, o PT passou por uma moderação gradual em seu discurso (AMARAL, 2010; SAMUELS, 2004; SINGER, 2010), particularmente após sua derrota nas eleições presidenciais de 1994 e a ascensão de uma ala mais moderada à liderança do partido. Essa mudança foi impulsionada não apenas por dinâmicas internas, mas também por pressões externas. A retórica anticapitalista do partido transformava-se, cada vez mais, em discurso antineoliberal (PT, 2007), deslocando-se o foco da superação do capitalismo para o enfrentamento da pobreza e da exclusão social.

O ponto culminante dessa transformação ocorreu antes das eleições de 2002, quando o PT emitiu a famosa “Carta aos Brasileiros” para “tranquilizar” o mercado e sinalizar certo alinhamento com as políticas macroeconômicas neoliberais do presidente Cardoso. Esse movimento afastou membros de longa data, alguns dos quais acusaram o partido de render-se ao neoliberalismo, enquanto certos intelectuais começaram a associar o PT a uma agenda neoliberal.

No entanto, a situação era mais complexa. Embora o PT tenha moderado sua retórica e adotado políticas econômicas neoliberais para garantir a vitória eleitoral, ele foi, em última instância, eleito como uma alternativa ao neoliberalismo. Embora Lula tenha formado alianças com figuras da direita e com as elites financeiras para conquistar o poder, sua vitória deveu-se em grande parte ao seu papel como líder da oposição (COUTINHO, 2006). Além disso, à medida que as condições econômicas melhoravam e a popularidade de Lula crescia, sua administração gradualmente relaxava sua ortodoxia macroeconômica e adotava uma abordagem mais intervencionista. A partir de 2006 (BEKER, 2020), Lula passou a usar cada vez mais o Estado para impulsionar a demanda doméstica e fortalecer o mercado interno — políticas que ecoavam os debates econômicos anteriores do PT dos anos 1980, que eram influenciados pelo pensamento keynesiano e por intelectuais de esquerda que defendiam um desenvolvimento centrado na distribuição (BIANCARELLI, 2014).

Mais relevante para nossa análise, Lula defendia um modelo de desenvolvimento que colocava as preocupações sociais em seu cerne, fundamentado na ideia de democratização do Estado (PT, 2002). Para sua administração, as dimensões econômica e social estavam fundamentalmente interconectadas. Isso se opunha diretamente à separação neoliberal entre a esfera social e a política econômica. Em vez disso, Lula argumentava que as prioridades sociais e a ação coletiva deveriam moldar ativamente as decisões econômicas. Alinhando-se mais estreitamente com os princípios social-democratas, o PT via a redistribuição de renda como essencial para o crescimento econômico. Lula (2016) sustentava que a expansão econômica exigia a incorporação dos pobres como cidadãos plenos por meio de direitos sociais, o que demandava um novo modelo econômico para superar as exclusões sociais históricas do Brasil (PT, 2002).

Seu governo buscou, assim, conciliar crescimento econômico com justiça social (BIANCARELLI, 2014) — um conceito fundamentalmente rejeitado pelo pensamento neoliberal. O partido rejeitou explicitamente a noção neoliberal de que a esfera social deveria ser autorregulada (BEKER, 2020) ou privatizada como responsabilidade familiar. Em vez disso, posicionou o Estado como o ator central na implementação de políticas sociais e na garantia do acesso a direitos. Durante as administrações do PT (2003-2016), as políticas sociais não foram apenas priorizadas, mas conscientemente empregadas como instrumentos governamentais para combater a pobreza e a desigualdade. Como Tereza Campello (2013, p. 23), uma das principais arquitetas do PBF e posteriormente ministra de Dilma Rousseff, enfatizou: o Brasil aprendeu que o desenvolvimento da esfera social resulta de uma ação estatal deliberada e determinada. Isso representava uma inversão completa da lógica neoliberal — em vez de usar o Estado para proteger os mercados das demandas sociais, o PT buscou proteger o bem-estar social das forças de mercado.

Na prática, a abordagem de Lula combinou estímulo econômico com inclusão social por meio de múltiplas medidas: aumentos consistentes do salário-mínimo, programas expansivos de transferência de renda, fortalecimento da seguridade social, ampliação do crédito subsidiado e aumento do investimento público em infraestrutura (BIANCARELLI, 2014; BEKER, 2020). Essas medidas foram complementadas por investimentos crescentes em serviços e equipamentos sociais (OLIVEIRA, 2009, p. 49), todos visando simultaneamente impulsionar a atividade econômica e incorporar populações marginalizadas à economia formal e aos sistemas públicos de bem-estar.

A priorização das políticas sociais pelo Partido dos Trabalhadores também é evidenciada pela atuação do partido no Legislativo durante a administração Lula. Registros do Congresso mostram que quase 60% de todos os projetos de lei propostos por deputados do PT durante o primeiro mandato de Lula (2003-2007) focavam em questões sociais. Essas propostas frequentemente visavam ampliar os direitos de cidadania e proteger grupos marginalizados, tanto por meio da criação de novos direitos sociais quanto da implementação de políticas de ação afirmativa. Mesmo os projetos relacionados ao trabalho enfatizavam a proteção dos trabalhadores e a ampliação de direitos, em vez de promover a flexibilização do mercado de trabalho (GOMES, 2016).

Se o período do PT no governo foi marcado por uma forte ênfase em questões sociais e cidadania, como o PBF se encaixa na tradição intelectual e ideológica do partido?

O programa Bolsa Família

A principal inovação dos governos Lula foi colocar as questões sociais em primeiro plano da agenda política brasileira pela primeira vez. Sob os governos do PT, pobreza, desigualdade, exclusão e fome tornaram-se prioridades governamentais, com o Estado posicionado como o principal agente para transformar a realidade social.

Embora o PT tenha se transformado de posições radicais para posições moderadas ao longo de sua história, o partido manteve consistentemente a democracia e a ampliação dos direitos de cidadania como elementos centrais de seu projeto político. Esse foco na cidadania formou um fio contínuo conectando as raízes sindicais do partido na resistência contra a ditadura militar à sua forte base intelectual. Tradições intelectuais importam. Os conceitos de inclusão e acesso a direitos figuraram de forma proeminente na plataforma de campanha de Lula em 2002, assim como haviam figurado em sua primeira candidatura presidencial em 1989. Já em 1989 (PT, 1989 apud MACIEL, 2011), Lula argumentava que a verdadeira democracia exigia tornar os direitos de cidadania substantivos, e não apenas formais. A tensão entre políticas excludentes e um Estado protetor da cidadania permaneceu central em suas campanhas de 1994 (MACIEL, 2011; PT, 2004) e 1998 (PT, 1998), com esta última propondo um modelo nacional alternativo baseado em inclusão social, democratização, redistribuição de renda e estabilidade — o que, para o PT, se contrapunha ao que o partido chamava de projeto neoliberal de Cardoso.

O programa de campanha de 2002 deu continuidade a essa tradição de política centrada na cidadania, propondo um novo contrato social baseado em direitos de cidadania abrangentes. Essa visão ia além da igualdade formal para incluir ações afirmativas que enfrentassem injustiças sistêmicas, visando incorporar populações historicamente excluídas por meio de um modelo econômico que combinasse desenvolvimento com justiça social, direitos universais e redução da pobreza (PT, 2002). A centralidade duradoura da cidadania, a defesa vigorosa dos direitos sociais e a crença de que o Estado desempenha um papel social central são ideias perenes e fundamentais na tradição ideológica do PT. Todas essas discussões sobre cidadania foram moldadas pela experiência de décadas de regime ditatorial e pela Constituição de 1988 e a forma como ela colocou os direitos sociais e um papel social mais forte do Estado no centro do debate político nacional.

O partido sustentava que a sociedade brasileira tinha uma dívida social histórica com as populações oprimidas e marginalizadas (LULA, 2002), que haviam sido sistematicamente excluídas dos direitos plenos de cidadania (PT, 2002). O partido via essa falta de acesso à cidadania como a causa raiz dos problemas sociais e econômicos do Brasil, tornando sua expansão parte fundamental da solução. Essa convicção moldou a plataforma de campanha de Lula em 2002, que enquadrava a mudança como operando em duas dimensões temporais: enfrentando tanto a longa história de exclusão do Brasil quanto as políticas neoliberais mais recentes da administração Cardoso. Lula posicionou-se explicitamente contra o que chamou de “cultura individualista” (LULA, 2003) e tendências consumistas promovidas pelo neoliberalismo (LULA, 2002), com as plataformas do partido (1998, 2002) criticando consistentemente os danos sociais causados pelas reformas neoliberais dos anos 1990.

Embora o governo Lula tenha incorporado certos elementos de política neoliberal, ele rejeitava a ideologia neoliberal. Essas adaptações foram, em grande medida, mais estratégicas do que ideológicas, reaproveitando ferramentas neoliberais para alcançar resultados distintos e engajar-se em raciocínios diferentes. A visão de mundo de Lula sustentava que os mercados geravam injustiça social, a pobreza resultava de condições estruturais e o Estado tinha a obrigação de corrigir as falhas do mercado. Contrariamente à doutrina neoliberal, o PT via a desigualdade nem como natural nem como economicamente benéfica, insistindo, em vez disso, que o crescimento exigia redistribuição e justiça social (LULA, 2002). Esses princípios desafiavam diretamente o establishment neoliberal brasileiro, particularmente o Instituto Liberal — o principal think tank neoliberal do país — que culpava a intervenção estatal pela desigualdade brasileira (GROS, 2003, p. 126), enquanto o PT atribuía esses problemas às falhas do mercado. O mercado, e não o Estado, causava danos sociais profundos. No contexto ideológico brasileiro, as ideias e práticas do PT eram opostas às dos atores neoliberais nacionais.

O PBF exemplificava essa abordagem. Embora utilizasse a focalização (uma técnica neoliberal), ele perseguia os objetivos tradicionais do Estado de bem-estar social de igualdade e inclusão. Foi um instrumento eficiente para auxiliar o governo no enfrentamento de problemas sociais e no combate às injustiças. A lógica do PBF não estava ligada a qualquer tentativa de reduzir o papel do Estado e da burocracia. Longe de reduzir a capacidade estatal, o programa expandiu o alcance burocrático e o poder do Estado para neutralizar a privação gerada pelo mercado. O PBF funcionava como um instrumento estatal para mitigar os males decorrentes do funcionamento do mercado. O mercado era usado, mas não confiável. Isso refletia a visão social-democrata do PT de utilizar os mercados enquanto priorizava a responsabilidade social (BEKER, 2020), rejeitando a primazia dos mecanismos de mercado e da desigualdade em favor da igualdade, justiça e equidade econômica. Como Lula (2013) observou, o PBF tornou-se tanto uma ferramenta prática para o alívio imediato da pobreza quanto um símbolo do novo modelo de desenvolvimento do Brasil que combinava crescimento com inclusão social.

* * *

Se as condicionalidades eram outra característica polêmica do programa, já que críticos argumentavam que elas se opunham à ideia de direitos inalienáveis (MONNERAT et al., 2007), Lula defendia (2003) que elas nada mais eram do que direitos de cidadania. No relato de Friedman, não havia condicionalidade ligada ao seu imposto de renda negativo, pois isso restringiria as liberdades individuais. Mais importante, o economista neoliberal deixou claro que seu apoio ao IRN não estava relacionado a qualquer ideia de direitos, mas era uma forma de “aliviar o sofrimento”. Friedman não acreditava que “alguém tivesse um ‘direito’ de ser alimentado, vestido e alojado às custas de outra pessoa” (FRIEDMAN citado por COLEMAN, 2022, p. 25). Em vez disso, ele justificava o IRN com base em princípios caritativos. A abordagem de Lula era fundamentalmente diferente — ele posicionava saúde, educação e cuidados básicos como direitos não negociáveis garantidos pelo Estado (LULA, 2003), rejeitando as críticas neoliberais de que os direitos sociais diminuíam a cidadania.

Embora as condicionalidades mereçam escrutínio, seus resultados práticos na expansão do acesso a serviços são inegáveis, como demonstram as estatísticas apresentadas anteriormente. Para Lula, as condicionalidades forçariam o aumento da demanda por serviços públicos, o que, por sua vez, aumentaria a responsabilidade do Estado de fortalecer e expandir esses serviços (LULA, 2003). A implementação dos TRCs no Brasil diferiu significativamente da dos países vizinhos ao evitar a verificação por proxy da renda e tratar o não cumprimento das condicionalidades como vulnerabilidade, e não como fraude (SOARES, 2011, p. 57-58). Isso refletia seu desenho como mecanismos de inclusão, não como ferramenta punitiva. As condicionalidades serviam para conectar populações marginalizadas aos serviços públicos. Assim, as condicionalidades também incentivavam a demanda por bens públicos por parte de uma população historicamente excluída deles.

Não se trata apenas de uma mudança política real (direitos adquiridos), mas também cultural (reconhecer-se como cidadão, com direitos e acesso). Como pesquisas têm demonstrado, o PBF aumentou a influência política dos pobres e também fortaleceu uma noção de cidadania mais baseada em direitos (SANCHEZ-ANCOCHEA; MATTEI, 2011, p. 311). Os beneficiários do programa parecem ter adquirido uma consciência mais robusta de seus direitos como cidadãos. Não apenas porque os beneficiários passaram a entender seus direitos e utilizar os serviços públicos, mas também porque os TRCs protegem os cidadãos contra a prática muito comum de clientelismo (EATON, 2014, p. 79). Rego e Pinzani (2013) destacaram como o programa tem ajudado a cultivar maior autonomia política — contrapondo-se diretamente às tendências despolitizantes do neoliberalismo. Onde o neoliberalismo fragmentava a cidadania, o PBF a reconstruía por meio do acesso concreto a direitos.

A partir daqui podemos responder à pergunta principal do artigo: o programa Bolsa Família foi uma política neoliberal? Ou, em termos mais amplos, o governo Lula foi um governo neoliberal ou mesmo um tipo de governo “neoliberal progressista”?

O Bolsa Família é um programa neoliberal?

Como argumentado neste artigo, um indivíduo, grupo, movimento, partido ou governo só deve ser classificado como neoliberal — e este argumento se aplica à análise de qualquer ideologia política — se aderir à visão de mundo neoliberal, aos seus princípios centrais e seu uso de conceitos políticos-chave, objetivos e agenda. De fato, a falta dessa compreensão fundamental é uma das principais razões pelas quais o neoliberalismo é frequentemente invocado de forma difusa e vaga para explicar quase todos os fenômenos contemporâneos.

Autores têm classificado todos os tipos de eventos e seus desdobramentos como neoliberais e, quando eles não se encaixam completamente em suas noções básicas de neoliberalismo, novas categorias híbridas surgem: “neoliberalismo progressista”, “neoliberalismo reacionário”, “neoliberalismo autoritário” e assim por diante. Isso não significa dizer que tais híbridos não possam existir — as dinâmicas ideológicas envolvem inerentemente permutação, adaptação e polinização cruzada constantes. No entanto, a questão crítica permanece: essas formas ideológicas classificadas como híbridas ainda sustentam a visão de mundo neoliberal e seus princípios centrais, mesmo com assimilações marginais de outras ideias políticas (caso em que poderíamos ainda manter o termo “neoliberalismo”)? Ou seguem uma lógica ideológica fundamentalmente diferente (exigindo uma classificação ideológica distinta)?

Central para nosso argumento é a compreensão de que uma ideologia — neste caso, o neoliberalismo — ressignifica conceitos políticos e os integra à sua visão de mundo. Classificar automaticamente, algo como neoliberal simplesmente porque utiliza, em seu discurso, um termo como “empreendedorismo”, por exemplo, seria analiticamente redutivo — e é isso que frequentemente acontece. A pesquisa deve ir mais fundo: o que os neoliberais querem dizer por “empreendedorismo”? A que propósito isso serve dentro da perspectiva neoliberal? Como isso interage com outros conceitos políticos-chaves dessa ideologia? Como está inserido na visão de mundo neoliberal e como desafia significados anteriores? Além disso, como os concorrentes ideológicos interagem com esse conceito — eles o rejeitam, combatem, tomam emprestado ou o adaptam para se adequar à sua própria visão de mundo? E como os neoliberais respondem a esses desafios? Apenas por meio desse exame rigoroso podemos evitar a simplificação excessiva e avaliar com precisão se uma determinada ideia, prática política ou movimento se alinha ao neoliberalismo ou representa uma tradição ideológica distinta.

Dessa perspectiva, aplicando a abordagem ideológica, a pergunta “o Bolsa Família e/ou o governo Lula foram neoliberais?” pode finalmente ser respondida. A resposta já deve estar clara: o PBF não foi criado como um programa neoliberal. Ao longo do artigo, explorei brevemente a história do país e o contexto contemporâneo, examinei as tradições intelectuais e filiações ideológicas do PT e analisei as ideias, políticas e resultados do governo Lula. A administração Lula colocou o combate à pobreza e à desigualdade no centro de sua agenda política. Pobreza e desigualdade foram entendidas como resultados de dinâmicas históricas, mas também como consequências de mecanismos intrínsecos ao livre mercado.

Para superar esses desafios, que eram interpretados dentro de uma lógica ideológica específica (claramente não neoliberal), o PT apostou no crescimento econômico com inclusão social por meio da intervenção estatal, na redistribuição e na expansão dos direitos sociais. Cidadania e direitos eram fundamentais nesse quadro. O Estado tinha a obrigação de mitigar os danos sociais causados pelo mercado. Os cidadãos tinham o direito de ser protegidos das dinâmicas de mercado — o direito inalienável, garantido pelo Estado, de manter padrões mínimos de dignidade. O Partido dos Trabalhadores nunca negou a importância do mercado na criação de crescimento econômico e prosperidade. No entanto, Lula acreditava que o Estado deveria neutralizar os excessos do mercado, uma ideia que ressoa diretamente com o pensamento social-democrata que vê o Estado como tendo tanto o dever quanto o direito de controlar os excessos do capitalismo (CORRALES, 2012, p. 134). Como social-democrata, o governo Lula não separava liberdade política de segurança econômica, pois a segurança econômica era necessária para a liberdade política.

É aí que o PBF se tornou importante. O programa fazia parte da estratégia e da agenda do Partido dos Trabalhadores para reduzir a pobreza e a desigualdade por meio da intervenção estatal, da redistribuição e da ampliação da cidadania, particularmente em suas dimensões econômica e social. Serviu como uma ferramenta eficaz para neutralizar as desigualdades de mercado, fornecer segurança econômica e garantir liberdade política.

Se o neoliberalismo define seu conceito de cidadania como uma reação ao modelo de cidadania do pós-guerra, particularmente aos regimes de Estado de bem-estar social da Europa Ocidental — amplamente entendidos como esforços estatais organizados para modificar “o jogo do mercado” em benefício dos mais pobres (MISHRA, 1990, p. 16) — então o PBF se alinha muito mais com a tradição do bem-estar social do que com a neoliberal. Em alguns aspectos, ele até superou os modelos tradicionais da Europa Ocidental ao incluir imigrantes como beneficiários — priorizando o valor humano sobre os direitos adquiridos, e não limitando a assistência apenas aos cidadãos.

As evidências respondem à nossa pergunta central: o PBF não foi neoliberal nem na concepção nem na prática. Embora empregasse certas técnicas neoliberais, como focalização e transferências de renda, seus objetivos fundamentais — expandir a responsabilidade estatal, reduzir a desigualdade e repolitizar a cidadania — estavam em oposição direta à lógica neoliberal. O mesmo se aplica ao governo Lula como um todo, que utilizou taticamente alguns instrumentos neoliberais enquanto rejeitava consistentemente a ideologia neoliberal em seu cerne. Isso torna o rótulo “neoliberalismo progressista” fundamentalmente inadequado. Para qualificar algo como neoliberal ou como neoliberalismo progressista, seria necessário que tal ideologia se enquadrasse à visão de mundo neoliberal — uma condição que o governo Lula nunca atendeu.

Um caso mais plausível para a designação “neoliberal progressista” poderia ser feito para os Novos Democratas de Bill Clinton ou o Novo Trabalhismo de Tony Blair, cujos programas pareciam mais plenamente alinhados com as premissas neoliberais. No entanto, mesmo esses casos exigiriam um exame cuidadoso e sensível ao contexto, em vez de uma categorização genérica.

Não há como negar a influência pervasiva do neoliberalismo em todo o espectro ideológico. Como Slobodian e Plehwe (2020) demonstram, essa influência se manifestou em social-democratas que desenfatizaram a redistribuição e em conservadores que abandonaram posições tradicionalistas (11) — embora o recente ressurgimento da extrema direita possa estar alterando essa dinâmica. No entanto, a polinização cruzada ideológica não deve ser confundida com absorção ideológica ou subordinação. Em sociedades pluralistas, visões de mundo concorrentes se adaptam continuamente — incorporando, reformulando e reaproveitando elementos de rivais enquanto mantêm seus núcleos distintivos.

A adoção seletiva de Lula, consciente ou não, de certos métodos e premissas neoliberais não o tornou mais neoliberal do que a aceitação de Winston Churchill de alguns princípios do Estado de bem-estar social no cenário britânico do pós-guerra, o tornou social-democrata. Em ambos os casos, essas adaptações serviram para avançar seus próprios projetos ideológicos, em vez de sinalizar conversão. Apesar de sua flexibilidade tática e absorção de algumas premissas ideológicas distintas, o caráter central de seus governos permaneceu firmemente enraizado em suas respectivas visões de mundo: a de Lula na social-democracia, a de Churchill no conservadorismo.

Essa distinção entre adoção instrumental e alinhamento ideológico é crítica para uma análise política rigorosa. Ela ressalta como políticas e conceitos — longe de estarem inerentemente ligados a uma única ideologia — podem ser ressignificados e reaproveitados para servir a agendas políticas divergentes. Assim como os conservadores retrabalharam ideias socialistas e liberais para adequá-las ao seu próprio arcabouço ideológico, atores de esquerda e de centro, por vezes, apropriaram-se de técnicas neoliberais sem abraçar o neoliberalismo em si. Reconhecer essas dinâmicas nos protege contra classificações ideológicas redutivas.

Conclusão

O presente artigo demonstra como uma abordagem ideológica pode aprofundar nosso entendimento sobre o neoliberalismo. Ao introduzir esse argumento, não temos a intenção de desmerecer outras teorias e metodologias que abordam o tema, antes, fortalecer nosso entendimento sobre o neoliberalismo em um ponto específico que certas abordagens têm maior dificuldade em desvelar, a saber, a análise das persistentes tensões entre neoliberalismo e ideologias rivais. Através do estudo de caso do Bolsa Família, demonstramos como o Partido dos Trabalhadores radicalmente ressignificou uma política pública inicialmente desenhada por neoliberais, reposicionando-a para servir a fins completamente diferentes, fundamentados em um quadro ideológico completamente distinto. Enquanto neoliberalismo permanecer como força dominante da política contemporânea, devemos resistir à tentação de utilizá-lo como explicação fácil e adaptável para todos os desdobramentos sociais e políticos contemporâneos.

Mas por que classificações e terminologias mais precisas importam quando estamos discutindo políticas públicas e programas como o Bolsa Família? Primeiro, isso nos auxilia a estabelecer parâmetros mais concretos para o significado do neoliberalismo no mundo real. Como o artigo demonstra, a tendência acadêmica atual de produzir intermináveis termos híbridos neoliberais, antes de refletir o surgimento real de híbridos ideológicos, geralmente reflete apenas nossa dificuldade em acompanhar e compreender mudanças contextuais rápidas. Uma abordagem ideológica rompe com essa confusão conceitual ao exigir um exame rigoroso da adesão a uma determinada cosmovisão central, em vez de enquadrar algo em uma determinada ideologia apenas através de semelhanças superficiais.

Em segundo lugar, essa abordagem ressalta uma realidade crucial: os atores políticos constantemente disputam o significado de conceitos e políticas públicas. Simplesmente empregar um determinado instrumento ou vocabulário não sinaliza automaticamente alinhamento ideológico. Os debates no Brasil sobre educação financeira ilustram vividamente esse ponto. Enquanto grande parte da esquerda acadêmica descarta os programas de educação financeira como doutrinação neoliberal, uma geração mais jovem, de esquerda — frequentemente oriunda de regiões mais pobres e periféricas — tem desafiado essa ortodoxia. Eles argumentam que a educação financeira, quando desvinculada do raciocínio neoliberal, pode servir a fins essenciais, sobretudo para a população mais carente e marginalizada. Essa tensão revela um insight fundamental: nenhuma ideia existe em isolamento. Os conceitos tornam-se significativos por meio de sua relação com uma constelação de ideias, sua incorporação a discursos e visões de mundo distintas e sua consequente operacionalização na prática.

¹

Artigo não publicado em plataforma preprint. Todas as fontes e bibliografia utilizadas são referenciadas. Foi utilizada ferramenta de Inteligência Artificial Deepseek apenas para a tradução do artigo, escrito originalmente em inglês. Pelos valiosos comentários em diferentes versões deste artigo, sou profundamente grato a Mark Blyth, Angus Burgin, Christopher Byrne, Margarita Fajardo, Pedro Mendes Loureiro e Sean Purdy.

Financiamento

Trabalho financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP – processo nº 2018/01521-8.

⁵

De acordo com W. B. Gallie (1956), em sua clássica e influente análise, “conceitos essencialmente contestáveis”, aqueles cujos significados são inevitavelmente disputáveis, possuem cinco características: são apreciativos (carregados de valor); internamente complexos (abrangem múltiplas dimensões); descritíveis de múltiplas formas (admitem várias descrições possíveis); abertos à mudança (suscetíveis a reinterpretação ao longo do tempo); e reconhecíveis por rivais (os rivais reconhecem os diferentes significados, mas buscam impor o seu próprio como legítimo) (171-172).

⁶

Apesar das possibilidades ilimitadas de combinação, o significado de um conceito é sempre restringido por limites lógicos e culturais (FREEDEN, 2013, p. 161). Qualquer inovação conceitual ocorre “em referência a convenções linguísticas relativamente estabelecidas” (FARR, 1995, p. 27-28) e seus significados precisam ser legitimados pela “comunidade de falantes” (34).

⁷

Vale notar, a América Latina foi o primeiro continente a testemunhar ideias e políticas neoliberais em ação (com Pinochet no Chile), e, também, o continente com a reação mais forte e desafiadora contra o neoliberalismo. O contexto latino-americano, desta forma, é muito singular.

Disponibilidade de dados

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Fontes Primárias

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• LULA, Luiz Inacio. Discurso inaugural do presidente 2003. Disponível: https://siac.fpabramo.org.br/uploads/acaoinstitucional/Discursos_Presidente_Lula_2003_01.pdf Acesso em 10/04/2024
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• LULA, Luiz Inacio. Discurso na cerimônia de lançamento do PAC 2007. Disponível: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/luiz-inacio-lula-da-silva/discursos/2o-mandato/2007/22-01-2007-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio-lula-da-silva-na-cerimonia-de-lancamento-do-programa-de-aceleracao-do-crescimento/view Acesso em 20/06/2024.
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Editores Responsáveis

Maria Cristina Correia Leandro Pereira e Miguel Palmeira

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  16 Out 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  04 Jun 2025
• Aceito
  23 Mar 2026