A influência do Legislativo no conteúdo da agenda governamental

The Legislature's influence on the content of the government agenda

RESUMO

Introdução:  Durante uma legislatura, milhares de projetos de leis são propostos, mas apenas uma minoria deles é aprovada. Argumentamos que projetos que não são aprovados estão longe de ser irrelevantes. As ideias apresentadas neles muitas vezes influenciam o conteúdo de outras propostas. O objetivo deste artigo é verificar como o conteúdo de um projeto de lei não aprovado no Legislativo reaparece posteriormente, de forma semelhante, em proposições do Executivo.

Materiais e métodos:  Coletamos todos os projetos de lei apresentados entre 1° de fevereiro de 2003 e 31 de janeiro de 2023 por deputados federais e pelo Poder Executivo. Comparamos o conteúdo de cada projeto de lei apresentado pelo Executivo com o conteúdo dos projetos anteriormente apresentados por deputados, mas que não foram aprovados. Essa comparação foi realizada utilizando a similaridade de cosseno.

Resultados:  Os resultados revelam que aproximadamente 13% dos projetos de lei propostos pelo Executivo foram influenciados por iniciativas dos deputados federais. Além disso, nossos resultados também indicam que o Executivo tende a utilizar com maior frequência projetos provenientes do Legislativo nas áreas sociais, enquanto demonstra uma menor propensão a adotar propostas relacionadas a áreas estratégicas, como economia e política.

Discussão:  Esses achados sublinham a importância das contribuições do Legislativo na formulação da agenda governamental, evidenciando que parte significativa das propostas executivas reflete a integração e adaptação de ideias originalmente apresentadas por parlamentares. Embora o Executivo tenha um papel central na elaboração de políticas, ele frequentemente se apoia em propostas legislativas para moldar e avançar a agenda governamental, ilustrando a interdependência entre os diferentes ramos do governo no processo legislativo.

Palavras-chave
Poder Legislativo; relações Executivo-Legislativo; projetos de lei; produção legislativa; análise quantitativa de textos

ABSTRACT

Introduction:  Throughout a legislative term, thousands of bills are introduced, but only a small fraction become law. We argue that unsuccessful bills are far from irrelevant, as the ideas they put forward often shape the content of future proposals. This article explores how the content of unapproved bills in the Legislature later reappears in similar form in Executive proposals.

Materials and methods:  We compiled all bills introduced by federal representatives and the Executive Branch between February 1, 2003, and January 31, 2023. Each Executive-proposed bill was compared with previously introduced but unapproved legislative proposals to evaluate content similarities, using cosine similarity for the analysis.

Results:  The findings reveal that approximately 13% of the Executive's legislative bills were influenced by initiatives originally put forward by federal representatives. Additionally, we found that the Executive is more likely to incorporate legislative proposals in social policy areas, while showing less inclination to adopt ideas related to strategic fields such as economics and politics.

Discussion:  These findings underscore the Legislature's significant contributions to shaping the government agenda, revealing that a substantial portion of the Executive's bills integrates and adapts ideas initially introduced by legislators. While the Executive plays a central role in policymaking, it often draws on legislative proposals to shape and advance its agenda, underscoring the interdependence between government branches in the legislative process.

Keywords
Legislative Branch; Executive-Legislative relations; bills; legislative production; quantitative text analysis

I. Introdução¹

A produção de leis é uma das principais atividades de um governo. é por meio dela que os governos são capazes de implementar as suas agendas políticas e mudar o status quo. Ao longo de uma legislatura, milhares de projetos de lei são apresentados por parlamentares, por membros do Poder Executivo e do Judiciário e até pela população em geral. No entanto, apenas uma pequena fração desses projetos chega a se tornar uma norma jurídica efetiva. Por exemplo, entre 2003 e 2023, deputados federais e o presidente submeteram mais de 48 mil projetos de lei para apreciação do Congresso, mas apenas 2,6% deles foram efetivamente aprovados e transformados em leis.

Embora essa taxa de aprovação seja baixa, argumentamos neste trabalho que projetos que não foram aprovados estão longe de ser irrelevantes. As ideias apresentadas neles muitas vezes influenciam o conteúdo de outros projetos. Isto é, as ideias sobre políticas presentes em um projeto apresentado por um deputado hoje podem reaparecer em um projeto submetido pelo Poder Executivo amanhã.

Assim, o objetivo deste trabalho é analisar como ideias sobre políticas são construídas ao longo do tempo. Em termos empíricos, verificamos como o conteúdo presente em um projeto de lei apresentado por um deputado federal que não foi aprovado reaparece posteriormente de forma semelhante em projetos do Executivo. Para isso, utilizaremos todos os projetos de lei apresentados entre 1° de fevereiro de 2003 e 31 de janeiro de 2023 por deputados federais e pelo Poder Executivo.

Os resultados revelam que aproximadamente 13% dos projetos de lei propostos pelo Executivo foram, na verdade, influenciados por iniciativas de deputados federais. Essa descoberta sublinha a importância das contribuições do Legislativo na formulação da agenda governamental, evidenciando que parte significativa das propostas executivas reflete a integração e adaptação de ideias originalmente apresentadas pelos parlamentares. Em outras palavras, embora o Executivo tenha um papel central na elaboração de políticas, ele frequentemente se apoia em propostas legislativas para moldar e avançar a agenda governamental, ilustrando a interdependência entre os diferentes ramos do governo no processo legislativo.

Além disso, nossos resultados também indicam que o Executivo tende a utilizar com maior frequência projetos provenientes do Legislativo nas áreas sociais, enquanto demonstra uma menor propensão a adotar propostas relacionadas a áreas estratégicas, como economia e política. Esse padrão pode sugerir que o Executivo seja influenciado por propostas legislativas em áreas que podem ajudar a consolidar apoio político, ao mesmo tempo em que mantém um controle mais direto sobre questões de maior relevância estratégica.

Na próxima seção, apresentaremos as principais maneiras pelas quais os parlamentares participam da formulação de políticas no Brasil. Em termos gerais, os deputados podem buscar a aprovação de suas próprias proposições ou tentar modificar aquelas originadas pelo Executivo. Em seguida, na seção III, argumentamos que existem outras formas, que são menos visíveis e menos diretas, de contribuição do Legislativo para a produção legal, que serão o foco principal deste artigo. Na seção IV, apresentaremos os dados utilizados na pesquisa e, na seção V, descreveremos a metodologia adotada. Utilizaremos técnicas de análise quantitativa de textos para investigar como as ideias propostas por deputados reaparecem nas propostas formuladas pelo Poder Executivo. As seções VI e VII estarão dedicadas à apresentação e discussão dos resultados obtidos, e, por fim, na seção VIII, apresentaremos nossas conclusões.

II. Como o Legislativo participa na produção de políticas?

O Poder Legislativo desempenha diversas funções em um regime democrático, sendo ele responsável por criar leis, fiscalizar o governo, representar os cidadãos e deliberar sobre questões públicas. A função legislativa é uma das mais importantes e fundamentais do Poder Legislativo. Ela envolve o processo de criação, discussão, alteração e revogação de leis que regulam diversos aspectos da vida em sociedade. A despeito dessa importância, a maior parte das propostas políticas que se transformam em lei no Brasil é originada no interior do Poder Executivo e não no Legislativo (Figueiredo & Limongi, 1995, 1999, 2007; Santos, 1997, 2003). Para se ter uma ideia, o Executivo foi responsável por 83,25% de todas as leis que foram sancionadas entre 1988 e 2007 (Figueiredo & Limongi, 2007, p. 157). Dito de outra forma, apenas 16,75% das leis sancionadas foram propostas pelo Legislativo.

Em grande parte, isso seria explicado pelos poderes legislativos conferidos ao presidente da República (Figueiredo & Limongi, 1999; Santos, 2003). O texto constitucional de 1988 dotou o chefe do Executivo de prerrogativas que permitem que ele influencie diretamente no processo legislativo. Dentre elas, podemos destacar a iniciativa exclusiva em determinadas áreas estratégicas, o poder de vetar total ou parcialmente projetos, a possibilidade de solicitar urgência para seus projetos e a possibilidade de editar medidas provisórias (MPs). Por meio da iniciativa exclusiva em matérias orçamentárias, tributárias e relativas à organização administrativa, qualquer mudança nessas áreas deve ser introduzida, necessariamente, pelo Executivo. Ele também pode influenciar a agenda do Congresso definindo o que será votado e quando será votado ao utilizar a solicitação de urgência e editando decretos com força de lei (medidas provisórias). Finalmente, por meio do veto parcial e total, o chefe do Executivo pode influenciar diretamente o conteúdo final da legislação aprovada pelo Legislativo. Tudo isso seria traduzido na dominância do Executivo e no papel reduzido do Legislativo na produção legal.

Além disso, o Legislativo demora quase três vezes mais para aprovar leis apresentadas por deputados em comparação a leis propostas pelo Executivo. De acordo com Figueiredo & Limongi (1999, p. 53), o tempo de tramitação no Congresso Nacional de leis de iniciativa do Executivo é de 412 dias, ao passo que as de iniciativa do Legislativo são de 1094 dias. Analisando o tempo de tramitação das propostas legislativas, Hiroi (2008, p. 1598), Hiroi & Renno (2014, p. 372) e Gomes (2012, p. 937) encontraram resultados semelhantes. Ademais, Hiroi (2008) e Hiroi & Renno (2014) também investigaram o impacto de outros fatores institucionais e políticos sobre as chances de aprovação e a duração da tramitação das matérias, incluindo o bicameralismo robusto, os conflitos intra e intercoalizão e a gestão da coalizão governista.

A explicação para essa diferença de tempo na aprovação de projetos seria que o Executivo propõe leis como uma instância institucional e, em muitos casos, as propostas chegariam prontas ao Congresso e já negociadas. De modo diverso, as iniciativas do Legislativo, em geral, são individuais. Ou seja, fruto de um processo de decisão descentralizado. Com um grande número de proposições individuais, muitas delas semelhantes entre si, a apreciação das propostas dos próprios parlamentares levaria mais tempo.

No entanto, esses resultados variam conforme o tema da proposta. Analisando as propostas legislativas submetidas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, Hiroi & Renno (2018) mostram como projetos em áreas que tendem a ser mais controversas ou de grande importância para os parlamentares, como reforma política e políticas sociais, tendem a ter tramitações mais lentas. Já projetos em áreas menos controversas ou que são geralmente vistas como de domínio do Poder Executivo, como a criação de novos ministérios e de cargos na administração pública, orçamento e política externa, tendem a ter uma aprovação mais rápida. Por fim, propostas de baixo interesse, tanto para o Executivo quanto para o Legislativo, como homenagens, seriam negligenciadas no processo legislativo.

De certa forma, isso está associado à própria dominância que o Poder Executivo exerce sobre a produção legal. Por exemplo, como mostra Almeida (2014, p. 251), as aberturas de crédito adicional representaram 54% de todas as leis originadas no Executivo entre 1989 e 2013. Por tratarem de ajustes ao orçamento sem a instituição de novos programas governamentais, estas propostas seriam caracterizadas pelo baixo conflito político. Por isso teriam uma tramitação mais rápida.

Essa dominância também estaria refletida nos temas abordados pelas propostas legislativas. Devido à prerrogativa exclusiva que o Executivo detém de propor legislação nas áreas orçamentária, tributária e de organização administrativa, as propostas desse Poder, naturalmente, teriam um foco mais econômico-administrativo, restando ao Legislativo uma agenda mais voltada a temas sociais. De acordo com Amorim Neto & Santos (2003, p. 675), 72,4% dos projetos de lei apresentados pelos deputados federais são de nível nacional, isto é, são projetos que afetam indiscriminadamente todos os grupos de cidadãos, regiões, estados e municípios. Mais da metade (55,5%) são de projetos que concebem benefícios e 57,1% são da temática social. Complementar a esse resultado, Ricci (2003) aponta que a maior parte das propostas dos parlamentares possuiria abrangência geral/seccional. Contudo, apesar de terem impacto nacional, elas tratariam de problemas pontuais da vida do cidadão comum que não modificariam o status quo da política macroeconômica e fiscal do país (Amorim Neto & Santos, 2003, p. 673). Isso ocorre, em grande parte, devido às restrições constitucionais que limitam a capacidade dos parlamentares de propor leis que destinem recursos específicos para determinadas regiões (Lemos, 2001). Ademais, segundo Carvalho (2003, p. 188), a depender do perfil eleitoral do deputado, o conteúdo das iniciativas pode ser marcadamente paroquial. Deputados que dominam eleitoralmente alguns municípios contíguos, isto é, que possuem um padrão de votação concentrado-dominante (Ames, 2003), tenderiam a apresentar menos projetos de abrangência nacional.

No entanto, se o paroquialismo não é a norma ao tratarmos do conteúdo dos projetos de lei propostos pelos parlamentares, o mesmo não ocorreria com as emendas individuais apresentadas à Lei Orçamentária Anual. Nas palavras de Baião et al. (2019, p. 18): “Os recursos das emendas individuais, via de regra, correspondem a programações com foco municipal e são materializadas por transferências aos governos locais.”

é importante notar que, até 2013, a execução das emendas orçamentárias tinha caráter autorizativo, isto é, cabia ao Executivo decidir pela execução ou não das emendas propostas pelos parlamentares. No entanto, isso mudou com a Emenda Constitucional n° 86 de 2015, que exigiu que as emendas individuais fossem executadas até o limite mínimo de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. Com isso, parte das emendas individuais passaram a ter execução obrigatória. (Baião & Couto, 2017, p. 718; Bomfim et al., 2023, p. 11) Ao analisarem o processo orçamentário antes da impositividade da execução das emendas individuais, alguns autores (Pereira & Mueller, 2002; Raile et al., 2011) argumentaram que as emendas ao orçamento seriam utilizadas como moeda de troca pelo Executivo para a obtenção de apoio político no interior do Congresso Nacional. Por um lado, parte significativa dos parlamentares utilizaria as emendas para destinar recursos para as suas bases eleitorais com o objetivo de maximizar as suas chances eleitorais. Por outro, o Executivo utilizaria seu poder discricionário na execução das emendas para pressionar os parlamentares em votações nominais (Pereira & Mueller, 2002, p. 274).

No entanto, não há consenso na literatura sobre o efeito eleitoral da execução de emendas orçamentárias e nem sobre o seu impacto sobre as votações nominais. Baião & Couto (2017), por exemplo, mostram que as emendas estão longe de ser o principal meio utilizado pelos parlamentares para se reeleger. Isto é, não seria possível afirmar que as transferências de recursos sejam fundamentais para a reeleição de deputados federais. Já Figueiredo & Limongi (2008) mostram que muitas emendas são executadas sem a contrapartida do apoio em votações, da mesma forma em que há parlamentares que apoiam as propostas do governo sem que a liberação de recursos seja feita. Além disso, a alocação dos recursos das emendas, na maioria dos casos, seria feita em programas definidos pelo próprio governo. Ou seja, as demandas dos parlamentares seriam canalizadas no interior de programas tidos como prioritários pelo Executivo. Assim, o apoio legislativo às propostas do Executivo não seria obtido por meio da execução das emendas orçamentárias, mas sim por meio da participação dos partidos na elaboração da agenda da coalizão.

Associada a essa discussão está a questão da qualidade da alocação dos recursos. Investigando o impacto de emendas parlamentares sobre indicadores de desenvolvimento humano nos municípios brasileiros, Bertholini et al. (2018) constataram que as emendas geram desenvolvimento e inclusão social, com impactos positivos sobre a mortalidade infantil, o desempenho escolar, a criação de empregos e o aumento da renda média. Porém, esses efeitos se dissipam ao longo do tempo devido à falta de coordenação das políticas locais propostas pelos membros do Congresso. Em outras palavras, essas políticas podem gerar inclusão social e econômica no curto prazo, mas seu impacto desaparece devido à distribuição ineficiente ao longo do tempo. Já Baião et al. (2019) avaliaram se as emendas ao orçamento na área da saúde se concentram nos municípios que mais necessitam dos recursos. Os resultados dos autores indicam que a escassez de recursos nos municípios não influencia na decisão alocativa dos deputados. Ao contrário do esperado, os municípios mais carentes são justamente os que possuem menos emendas propostas e executadas. A decisão alocativa seria explicada por motivações eleitorais. Deputados buscariam privilegiar as regiões onde concentram votos ou em que o prefeito é seu correligionário.

Apesar de as emendas ao orçamento chamarem bastante atenção e interesse dos analistas, emendas a propostas do Executivo não se limitam a matérias orçamentárias. Na verdade, há poucas restrições institucionais à apresentação de emendas a outras espécies normativas, sendo a maioria delas relativas ao momento em que as emendas podem ser propostas. Assim, qualquer parlamentar insatisfeito com uma proposta vinda do Poder Executivo poderia propor alterações a ela. Isso pode ser observado no fato de que, das 770 propostas aprovadas pelo Executivo entre 1988 e 2012, 65% sofreram algum tipo de alteração (Hiroi & Renno, 2018, p. 10). Com base nessa ideia, Freitas (2016) analisou os projetos apresentados pelo Executivo que foram aprovados entre 1995 e 2010 para avaliar como o Legislativo participa da formulação de políticas modificando, adicionando e suprimindo conteúdo dos projetos do Executivo. Os resultados da autora apontam que, em média, 36% do texto das leis é produzido pelo Legislativo e 64% pelo Executivo. Isto é, mesmo que o Executivo domine a agenda, isso não quer dizer que o Legislativo não tenha um papel relevante. Pelo contrário, este Poder participa ativamente na formatação do conteúdo das políticas.

Em resumo, como vimos na discussão acima, as propostas do Legislativo têm menos chances de serem aprovadas e possuem um processo de tramitação mais lento. Ademais, a produção legislativa desse Poder se concentra em temas sociais de abrangência nacional, mas que não alteram de forma significativa a condição da política macroeconômica ou fiscal do país. Assim, a contribuição do Legislativo para a produção de políticas residiria menos na proposição e mais na modificação via emendas das propostas oriundas do Poder Executivo.

No entanto, é importante salientar que tendências recentes têm alterado esse padrão. O Legislativo tem participado mais na produção legal e assumido um papel mais proativo. Especialmente a partir da segunda metade dos anos 2000, houve um aumento no número de leis de iniciativa de parlamentares aprovadas pelo Congresso e no número de emendas às propostas do Executivo (Almeida, 2014, p. 248). Para se ter uma ideia, em 2023, as taxas de dominância do Legislativo alcançaram 64% (Melo, 2024, p. 52). E no que se refere às emendas orçamentárias, Bomfim et al. (2023) mostram que o valor pago e o número de emendas individuais executadas aumentaram, assim como ser parte da coalizão governamental passou a ser menos importante após a aprovação do Orçamento Impositivo.

Nesta seção, buscamos apresentar brevemente as principais formas utilizadas pelos parlamentares para a produção de políticas. De modo geral, os congressistas brasileiros podem tentar transformar em norma jurídica as suas próprias proposições ou tentar alterar aquelas oriundas do Executivo. Na próxima seção, argumentamos que há outras formas menos visíveis em que o Legislativo pode contribuir para a produção legal.

III. Como o Legislativo pode influenciar a produção de políticas?

Recentemente, a literatura tem destacado que a influência dos parlamentares sobre o conteúdo das políticas públicas vai além da aprovação de leis ou de emendas (Eatough & Preece, 2024). Parlamentares também exercem um papel significativo por meio de discursos e debates. Da mesma forma, como procuramos mostrar neste artigo, propostas legislativas que eventualmente não são aprovadas podem influenciar o conteúdo de projetos futuros. Essas formas de atuação, embora não resultem necessariamente em mudanças legais imediatas, podem orientar decisões futuras e influenciar a formulação de políticas ao longo do tempo.

Os discursos dos parlamentares desempenham um papel crucial na influência de projetos de lei e votações, servindo como uma plataforma para expressar posicionamentos, articular argumentos e mobilizar apoio entre os colegas. Por meio de discursos, os parlamentares podem moldar a opinião pública, trazendo à tona questões relevantes e pressionando outros legisladores a reconsiderar suas posições. Além disso, os discursos têm o poder de destacar aspectos específicos dos projetos de lei, influenciando a interpretação e o entendimento dos mesmos, o que pode ser determinante para o resultado das votações. Em alguns casos, discursos bem articulados conseguem alterar o rumo de um debate legislativo, levando a modificações em propostas ou até mesmo à sua rejeição ou aprovação. Assim, a oratória parlamentar se revela um instrumento essencial para a construção de consensos e a definição dos rumos das políticas públicas (Proksch & Slapin, 2015, p. 1; Bäck & Debus, 2016, p. 1).

Sob outra perspectiva, projetos de lei que não foram aprovados podem exercer uma influência significativa sobre o conteúdo de futuros projetos, funcionando como precedentes que orientam novas propostas. Mesmo sem terem sido sancionados, esses projetos podem introduzir ideias, conceitos ou soluções inovadoras que permanecem no debate legislativo, sendo retomados em contextos posteriores. Além disso, ao sensibilizar a opinião pública e moldar o discurso político, esses projetos podem criar um ambiente mais favorável para propostas semelhantes no futuro, influenciando tanto o conteúdo quanto a estratégia de aprovação de novas leis. Assim, mesmo sem terem sido implementados, esses projetos deixam um legado que pode repercutir de maneira relevante na formulação de políticas futuras.

Neste sentido, este trabalho está associado ao debate acadêmico sobre difusão e transferência de políticas. Essa literatura examina como o conhecimento sobre políticas e ideias já existentes em um determinado contexto político é adaptado e utilizado em outros (Dolowitz & Marsh, 2000, p. 5). Assim, destaca-se o processo de interdependência de políticas, considerando como as decisões de um governo são influenciadas pelas de outros (Graham et al., 2013).

A difusão de políticas ocorreria por meio de quatro mecanismos distintos (Shipan & Volden, 2012; Graham et al., 2013). O primeiro é a coerção, que se dá quando um agente sofre pressões externas para adotar determinadas políticas. O segundo é a competição, relacionada à necessidade dos governos de atrair ou reter recursos, levando-os a oferecer políticas mais atrativas ao público. O terceiro é a imitação, quando governos adotam políticas de outros governos considerados líderes, sem necessariamente avaliar seus efeitos. Por fim, há o aprendizado, que ocorre quando tomadores de decisão analisam as consequências de políticas implementadas em outras jurisdições para fundamentar suas próprias escolhas.

O aprendizado pode ser uma das explicações de por que o Executivo recorre a propostas do Legislativo para formular suas próprias políticas. Como destacam Graham et al. (2013), é natural que políticos e burocratas observem e aprendam com políticas adotadas em outras jurisdições, avaliando tanto a sua efetividade quanto o seu efeito eleitoral (Gilardi, 2010).

Nesse sentido, o fenômeno analisado neste artigo – a influência de propostas legislativas que não foram aprovadas no conteúdo da agenda governamental – pode ser interpretado à luz do mecanismo de aprendizado. Projetos de lei apresentados por parlamentares frequentemente abordam demandas da sociedade e refletem preocupações políticas relevantes, mas muitas dessas propostas não avançam no processo legislativo por diversas razões, como falta de apoio político, barreiras institucionais ou mesmo a priorização de outras agendas. O Executivo, ao observar essas iniciativas, pode aprender com o debate público e com a reação de diferentes atores políticos, refinando e adaptando propostas para aumentar sua viabilidade política e administrativa.

Além disso, a adoção de ideias legislativas pré-existentes pode reduzir custos políticos e burocráticos para o Executivo. Como essas propostas já foram debatidas e enfrentaram o escrutínio parlamentar, há um acúmulo de informações sobre seu impacto potencial, aceitação política e possíveis objeções. Dessa forma, ao reformular e reapresentar projetos legislativos que não foram aprovados, o Executivo não apenas se beneficia do conhecimento acumulado, mas também aumenta suas chances de sucesso na tramitação. Esse processo sugere que o Executivo não atua isoladamente na formulação de políticas, mas sim em um ambiente de aprendizado contínuo, no qual as interações com o Legislativo desempenham um papel fundamental na definição da agenda governamental.

Esse processo de difusão de ideias na produção legislativa parece ser comum na atividade parlamentar das assembleias estaduais norte-americanas, na qual os legisladores aproveitam projetos de lei formulados em outros estados (Burgess et al., 2016, Linder et al., 2020) ou por grupos de interesse (Garrett & Jansa, 2015) para aumentar sua própria produtividade. Ao se apropriarem de propostas já testadas ou debatidas em outras jurisdições, os deputados estaduais podem introduzir iniciativas que já possuem um certo grau de maturidade, o que facilita o processo de tramitação e aprovação. Além disso, essa prática permite que os legisladores se alinhem a tendências políticas e sociais mais amplas, respondendo de forma ágil às demandas da sociedade e às agendas de grupos de interesse.

Em um interessante estudo sobre o Patient Protection and Affordable Care Act (PPACA), conhecido popularmente como Obamacare, Wilkerson et al. (2015) demonstraram como essa lei incorporou diversas disposições originalmente propostas em outros projetos de lei que não foram aprovados, incluindo propostas patrocinadas por parlamentares republicanos. Os autores realizaram uma investigação detalhada da história legislativa do PPACA, comparando suas disposições finais com o conteúdo de mais de 29 mil versões de projetos de lei apresentadas entre 2009 e 2010. Essa análise não apenas revelou a complexidade do processo legislativo, mas também destacou como ideias políticas, mesmo vindas da oposição, podem ser integradas a grandes reformas legislativas. O estudo sublinha a importância de examinar o desenvolvimento e a adaptação de propostas ao longo do tempo, indo além da simples análise de projetos de lei individuais, para entender plenamente como as políticas públicas são moldadas e implementadas.

No contexto brasileiro, Silva (2014) mostrou como o Executivo tem sistematicamente se apropriado de projetos originalmente elaborados pelo Legislativo para consolidar e avançar sua própria agenda política. Por meio de uma análise detalhada de vinte proposições legislativas e entrevistas aprofundadas com consultores legislativos, o autor oferece evidências convincentes de que o Executivo frequentemente reutiliza o conteúdo de projetos desenvolvidos por parlamentares, reformulando-os e apresentando-os como medidas provisórias ou projetos de lei de sua própria autoria. Essa estratégia de apropriação da agenda legislativa permitiria ao presidente expandir sua base formal de apoio, controlando a agenda tanto de partidos aliados quanto de oposição, além de assumir a "paternidade" de várias políticas que já estavam em andamento no Congresso. Isso possibilitaria uma associação pública das ações do presidente e de seu partido com a potencial geração de benefícios sociais.

Do ponto de vista metodológico, nosso trabalho busca contribuir com esse debate ao utilizar técnicas de análise quantitativa de textos para fornecer uma medida mais objetiva da similaridade entre as ideias políticas presentes nas proposições legislativas. Essas técnicas permitem quantificar e comparar o conteúdo textual das propostas de maneira sistemática, identificando padrões e conexões que podem não ser evidentes a partir de uma análise qualitativa tradicional. Ao aplicar esses métodos, pretendemos oferecer uma avaliação mais precisa de como as ideias circulam e se transformam no processo legislativo, permitindo uma compreensão mais aprofundada das influências e apropriações entre diferentes projetos de lei.

IV. Dados

Os dados utilizados neste trabalho foram obtidos diretamente da página da Câmara dos Deputados. O processo de coleta foi iniciado com uma lista de todos os projetos de lei apresentados por deputados federais e pelo Poder Executivo entre 1° de fevereiro de 2003 e 31 de janeiro de 2023. Ao todo, ao longo de cinco legislaturas, foram apresentados 48.610 projetos de lei. Dessa lista inicial, identificamos o conteúdo de 48.462 projetos, isto é, quase 99,7%. A grande maioria dos projetos (99,1%) estava no formato PDF (Portable Document Format). Porém, havia também projetos disponibilizados na forma de imagens e de documentos de textos.

Neste trabalho, limitamos as análises aos projetos de lei, deixando de lado outras espécies normativas, como medidas provisórias. Embora as medidas provisórias sejam um importante instrumento à disposição dos presidentes, elas são utilizadas pelo Executivo para tratar de questões urgentes, especialmente na área econômica e fiscal, e seguem uma dinâmica distinta. Esse rito diferenciado implica que as MPs frequentemente refletem decisões unilaterais do Executivo para tratar de temas considerados urgentes, muitas vezes alinhados com sua própria agenda política e econômica, sem necessariamente derivarem de um processo de aprendizado ou influência do Legislativo. Assim, ao focarmos exclusivamente nos projetos de lei do Executivo, garantimos que a análise seja coerente com o objetivo do estudo, capturando casos em que há tempo e espaço para que o governo possa incorporar, reformular ou adaptar ideias legislativas que não avançaram previamente no Congresso.

Na Tabela 1, apresentamos estatísticas descritivas dos projetos de lei apresentados pelos Poderes Executivo e Legislativo. Como esperado, a maior parte dos projetos apresentados, quase 99%, são de origem do Legislativo. Ao longo do tempo, observamos também uma redução de projetos apresentados pelo Poder Executivo, que, durante a 52ª legislatura, apresentou 175 projetos e reduziu esse patamar para apenas 71 durante a 56ª legislatura. Fenômeno oposto observado para o Poder Legislativo, que apresentou pouco mais de 7 mil projetos de lei durante a primeira legislatura analisada e mais que dobrou esse número ao final do período.

Tabela 1
Estatística descritiva dos projetos de lei apresentados pelos Poderes Executivo e Legislativo

Legislatura	Executivo	Legislativo
52ª (2003-2007)	175 (2,4%)	7.002 (97,6%)
53ª (2007-2011)	179 (2,5%)	6.957 (97,5%)
54ª (2011-2015)	82 (1,1%)	7.557 (98,9%)
55ª (2015-2019)	79 (0,7%)	10.569 (99,3%)
56ª (2019-2023)	71 (0,4%)	15.791 (99,6%)
Total	586 (1,2%)	47.876 (98,8%)

Embora o Poder Legislativo apresente mais projetos de lei, o Executivo possui uma taxa de sucesso maior (Figueiredo & Limongi, 1995, 1999, 2007; Santos, 1997, 2003). Na Tabela 2, podemos ver que a taxa de sucesso fica em torno de 50% para projetos de iniciativa do Executivo e em 2% para projetos de iniciativa do Legislativo. Notamos também um declínio na taxa de sucesso do Executivo, o que é consistente com a literatura recente (Almeida, 2014; Melo, 2024). Durante a primeira legislatura, sob o primeiro governo Lula, o presidente aprovou cerca de 60% dos projetos de lei que submeteu para apreciação do Legislativo. Essa taxa caiu para cerca de 50% nas próximas duas legislaturas e depois, durante a 55ª legislatura, sob o governo de Dilma e Temer, foi para 44%. Finalmente, durante o último período analisado, sob o governo de Jair Bolsonaro, a taxa de sucesso caiu para 21%. No entanto, é importante lembrar que um projeto não precisa ser aprovado durante a legislatura em que ele foi apresentado. Portanto, projetos apresentados durante a 56ª legislatura tiveram menos tempo para serem aprovados em comparação aos projetos que foram apresentados nas legislaturas anteriores.

Tabela 2
Taxa de sucesso dos Poderes Executivo e Legislativo

Legislatura	Executivo	Legislativo
52ª (2003-2007)	106 (60,6%)	164 (2,3%)
53ª (2007-2011)	90 (50,3%)	249 (3,6%)
54ª (2011-2015)	44 (53,7%)	158 (2,1%)
55ª (2015-2019)	35 (44,3%)	221 (2,1%)
56ª (2019-2023)	15 (21,1%)	202 (1,3%)
Total	290 (49,5%)	994 (2,1%)

Em resumo, deputados federais apresentam muitas propostas ao longo de uma legislatura. No entanto, poucas delas são aprovadas. Mas isso não significa que esses projetos sejam irrelevantes. Muitas das ideias apresentadas em um projeto de lei que não foi aprovado podem ressurgir em outros projetos.

V. Métodos

Avaliar se um projeto apresentado pelo Executivo foi influenciado por um projeto apresentado por algum deputado e que não foi transformado em norma jurídica não é uma tarefa trivial. Neste artigo, abordamos esse problema a partir da comparação do conteúdo dos projetos. Iremos comparar o conteúdo dos 586 projetos cuja origem é o Poder Executivo aos conteúdos dos 46.882 projetos apresentados pelos deputados federais e que não foram aprovados. Como um projeto só pode ter sido influenciado por um projeto que foi apresentado antes dele, a comparação que iremos fazer é de cada projeto do Executivo aos projetos do Legislativo submetidos anteriormente a ele e que não foram aprovados. Essa comparação é feita independentemente da legislatura. Assim, o número de comparações possível para um projeto submetido durante a 56ª legislatura, naturalmente, será maior do que para um apresentado durante a 52ª legislatura. Ao todo, temos 9.055.930 comparações possíveis.

Para fazer essas comparações dos conteúdos dos projetos de lei, utilizaremos a similaridade de cosseno (Gomaa & Fahmy, 2013). Mas antes disso, precisamos limpar os textos para reduzir a complexidade deles (Grimmer & Stewart, 2013; Grimmer et al., 2022, Izumi & Moreira, 2018). Para isso, excluímos pontuações, números, palavras pouco informativas que possuem apenas funções gramaticais (stopwords) e palavras muito e pouco frequentes (que aparecem em mais de 99% e em menos de 1% dos textos). Além disso, simplificamos o vocabulário por meio do stemming. Isto é, reduzimos as palavras que se referem ao mesmo conceito a uma única raiz. Por exemplo, as palavras “economia”, “economista” e “economistas” foram reduzidas à raiz “econom”. Com isso criamos a nossa matriz de documentos por termos (document-term matrix). Essa matriz é formada por 47.468 linhas (número de documentos) e 1.353 colunas (número de termos) cujas entradas são o número de vezes que cada termo aparece em cada documento. Dessa forma, cada documento pode ser definido como um vetor em um espaço de dimensão 1.353.

A partir desses vetores podemos criar uma medida de similaridade baseada no produto interno entre eles. Sejam u e v dois vetores no espaço real de 1.353 dimensões, o produto interno entre u e v é dado por: $u·v={\displaystyle \sum }_{i=1}^{1353}{u}_i·v_i$. Quando os dois vetores têm valores altos nas mesmas dimensões, maior será o produto interno. Dito de outra forma, quando temos um produto interno alto, temos um indício de que a distribuição do conjunto de termos utilizada pelos documentos é similar.

Mas, se definirmos o comprimento (ou norma) de um vetor v como $\left|v\right|=\sqrt{{\displaystyle \sum }_{i=1}^{1353}{v}_i^2}$, é fácil observar que quanto maior o comprimento dos vetores, maior será o produto interno. Quando o vetor possui valores altos em cada dimensão, maior será o seu comprimento e, consequentemente, maior será o produto interno entre os vetores. Assim, documentos que utilizam palavras muito frequentes terão um comprimento maior e, como palavras frequentes tendem a ocorrer em vários documentos, maior será o produto interno entre os documentos.

A solução para esse problema é dividir o produto interno pelo produto dos comprimentos dos vetores, $\frac{u·v}{\left|u\right|·\left|v\right|}$. Mas sabemos da geometria analítica que $u·v=\left|u\right|·\left|v\right|·\cos \theta$. Portanto, $\cos \theta =\frac{u·v}{\left|u\right|·\left|v\right|}$. Essa medida cos θ, que nada mais é do que o cosseno do ângulo entre u e v, é conhecida como similaridade de cosseno. Ela varia de zero a um, já que as entradas da matriz de documentos por termos assumem apenas valores positivos. Quanto mais próximo de um, maior a similaridade entre os documentos. Utilizamos essa medida para avaliar como as ideias sobre políticas de um projeto de lei ressurgem em outros projetos.

Embora essa abordagem não seja comum no contexto brasileiro, podemos destacar o trabalho de Medeiros & Costa (2024) em que os autores analisaram a similaridade das políticas de inovação utilizando a métrica de similaridade de cosseno. Partindo de leis que instituem marcos regulatórios estaduais de inovação e leis complementares que regulamentam a legislação federal de inovação no nível estadual, os autores mostraram que há um alto grau de reutilização de texto entre as normas estaduais, o que gera legislações não apenas com estruturas semelhantes, mas também com conteúdos semelhantes.

No Quadro 1, apresentamos a comparação de dois projetos de lei. O primeiro é o PL 3.782/2004 de autoria da deputada federal Dra. Clair (PT-PR) e o segundo é o PL 7.363/2006 de autoria do Poder Executivo. Ambos os projetos buscam alterar a Lei n° 5.859/1972, que trata da regulamentação da profissão de empregado doméstico. A influência do texto da deputada petista sobre o projeto do Executivo é evidente, sobretudo no que se refere ao Artigo 3°-A, que torna obrigatória a inclusão dos empregados domésticos no regime do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Além disso, o projeto apresentado em 2004 trata de outros temas, como o direito a férias anuais remuneradas e a vedação da dispensa de empregadas domésticas gestantes, mas que não foram incluídos no projeto de 2006. A similaridade de cosseno entre esses dois projetos é de 0,679.

Quadro 1
Comparação entre o PL 3.782/2004 e o PL 7.363/2006

PL 3.782/2004	PL 7.363/2006
Altera a Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972, a fim de conceder estabilidade à gestante, tornar obrigatórias a inclusão do doméstico no regime do FGTS e a concessão do benefício do seguro-desemprego, e dá outras providências.	Dá nova redação ao art. 3o-A da Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972, que dispõe sobre a profissão de empregado doméstico.
O Congresso Nacional decreta:	O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1° A Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972, passa a vigorar com a seguinte redação:	Art. 1° O art. 3°-A da Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 3° O empregado doméstico terá direito a férias anuais remuneradas de trinta dias com, pelo menos, um terço a mais que o salário normal, após cada período de doze meses de trabalho, prestado à mesma pessoa ou família.” (NR)	“Art. 3°-A. é obrigatória a inclusão do empregado doméstico no regime do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, na forma da Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990.
“Art. 3°-A. A inclusão do empregado doméstico no Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, de que trata a Lei n° 8.036, de 11 de maio de 1990, se dará mediante requerimento do empregador, na forma do regulamento.” (NR)	Parágrafo único. Em se tratando de empregado doméstico:
“Art. 4°-A. é vedada a dispensa arbitrária ou sem justa causa da empregada doméstica gestante desde a confirmação da gravidez até cinco meses após o parto.”	I - o prazo para depósito do FGTS é até o dia 15 do mês subseqüente ao de competência;
“Art.6°A. § 1° O benefício será concedido ao empregado que tiver trabalhado como doméstico por um período mínimo de quinze meses nos últimos vinte e quatro meses contados da dispensa sem justa causa.” (NR)	II - não se aplica o disposto no art. 18, §§ 1° e 2°, da Lei no 8.036, de 1990.” (NR)
"Art.6°B	Art. 2° O empregado doméstico incluído no regime facultativo do FGTS até a entrada em vigor desta Lei permanecerá regido pelas regras anteriores.
III - comprovantes do recolhimento da contribuição previdenciária, durante o período referido no inciso I, na condição de empregado doméstico; (NR)	Art. 3° Esta Lei entra em vigor noventa dias após a data de sua publicação.
Art. 2° Fica revogada a alínea "a" do art. 5° da Lei n°605, de 5 de janeiro de 1949.
Art. 3° Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Após calcular a similaridade de cosseno de todas as mais de 9 milhões de combinações possíveis, selecionamos, para cada projeto do Executivo, o projeto de autoria do Legislativo que mais se aproxima a ele, isto é, aquele que possui a maior similaridade de cosseno. O objetivo desta etapa é identificar o projeto do Legislativo cujo conteúdo possui mais similaridade ao projeto do Executivo. Com esta etapa, estamos assumindo que cada projeto do Executivo pode ser influenciado por apenas um único projeto do Legislativo.

Finalmente, a partir desse pareamento de projetos, fizemos uma inspeção manual de cada um dos 586 pares de propostas legislativas. A partir da leitura do conteúdo dos projetos pareados, identificamos quais possuem, de fato, alguma semelhança. A inspeção seguiu princípios da análise de conteúdo (Krippendorff, 2018), buscando identificar se as propostas compartilhavam ideias centrais, justificativas ou objetivos semelhantes. Esse processo envolveu a leitura detalhada dos projetos e permitiu a verificação de se as semelhanças encontradas apontavam para um processo de influência ou apenas para coincidências estruturais. Assim, essa abordagem combinada permite ir além da mera semelhança linguística e avaliar se há evidências de influência na formulação de políticas.

Como veremos na próxima seção, a maioria dos projetos pareados não tinha nenhuma relação, apesar de possuir uma similaridade de cosseno alta. Com esta etapa, portanto, procuramos reduzir os falsos positivos em nossa classificação. Um exemplo de um falso positivo identificado em nossas análises é o pareamento entre os PL 562/2003 de autoria de Elimar Máximo Damasceno (PRONA/SP) e o PL 6.259/2016 de autoria do Poder Executivo. O projeto do deputado federal tinha por objetivo inscrever o nome do Marechal Cândido Mariano da Silva Rondon no Livro dos Heróis e Heroínas da Pátria, já o projeto introduzido posteriormente pelo Executivo buscava inscrever o nome de Ulysses Silveira Guimarães no mesmo Livro. Do ponto de vista da redação do texto, os projetos eram praticamente idênticos, alterando-se apenas o indivíduo a ser homenageado. Por conta disso, a similaridade de cosseno entre esses dois projetos foi quase perfeita, 0,964. No entanto, não é possível dizer que o projeto do deputado tenha influenciado o projeto do Executivo, uma vez que projetos que propõem inscrições no Livro seguem uma estrutura padrão, com apenas o nome e justificativa do homenageado sendo alterados.

Obviamente, esse processo tem limitações. Por se tratar de um método de alinhamento global, a similaridade de cosseno busca captar a similaridade do conteúdo dos textos dos projetos como um todo. No entanto, é possível que um projeto do Legislativo influencie apenas uma parte do projeto do Executivo, como no exemplo apresentado no Quadro 1. O que, neste caso, acarretaria uma similaridade de cosseno baixa entre os dois projetos. Além disso, como dito anteriormente, estamos assumindo que cada projeto do Executivo pode ser influenciado por apenas um único projeto do Legislativo. Porém, é possível que uma proposta do Executivo tenha sido influenciada por diversas propostas do Legislativo e não apenas uma. Em quaisquer dos casos, o resultado é uma subnotificação de projetos que foram influenciados.

Além disso, é importante ressaltar que a existência de projetos do Legislativo que são influenciados por projetos aprovados do Executivo (isto é, o cenário oposto ao explorado neste artigo) não invalidaria os nossos achados. Processos de influência não são exclusivos. A relação entre os dois Poderes pode ser complexa e bidirecional. O fato de o Legislativo ser influenciado por projetos aprovados pelo Executivo não elimina a possibilidade (ou a relevância) de que o Executivo também seja influenciado por ideias originadas no Legislativo.

VI. Quantos projetos do Executivo foram influenciados por projetos do Legislativo?

Nesta seção, apresentaremos os resultados. Veremos como projetos que não foram aprovados estão longe de serem irrelevantes. Muitas vezes o conteúdo proposto neles reaparece em projetos submetidos futuramente pelo Poder Executivo.

Na Tabela 3, temos o número de projetos do Executivo que foram influenciados por ao menos um projeto do Legislativo. Dos 586 projetos submetidos pelo Executivo no período analisado, 76, isto é, 13%, possuem um conteúdo muito similar a projetos que foram apresentados previamente por deputados².

Tabela 3
Frequência (N) e porcentagem (%) de projetos de lei do Executivo que foram influenciados por algum projeto de lei do Legislativo por legislatura

Legislatura	N (%)
52ª (2003-2007)	26 (14,9)
53ª (2007-2011)	21 (11,7)
54ª (2011-2015)	13 (15,9)
55ª (2015-2019)	10 (12,7)
56ª (2019-2023)	6 (8,5)
Total	76 (13)

Esse resultado tem implicações importantes para a forma como interpretamos a produção legal no Brasil. é possível debater e repensar as métricas de sucesso e dominância do Executivo frequentemente utilizadas pela literatura. Tanto o sucesso quanto a dominância são métricas baseadas em quem propõe o projeto e se ele foi aprovado ou não. Mas se é verdade que as propostas do Executivo são influenciadas por projetos do Legislativo, então parte das propostas que são aprovadas pelo Executivo tem origem, na verdade, no Legislativo. Aliás, seria até difícil identificar quem é realmente o autor do projeto. Efetivamente, esses resultados ilustram como os dois Poderes interagem e trabalham de forma conjunta na produção de políticas.

Observamos também uma variação significativa ao longo do tempo. Em números absolutos, esse fenômeno parece ser mais recorrente durante a 52ª e 53ª legislaturas, que coincidem com o primeiro e segundo governo Lula, respectivamente. Após esse período, esses números caem pela metade durante a 54ª e 55ª legislaturas. Mas, percentualmente, os valores permaneceram estáveis, em torno de 13%. Isso pode estar associado à redução do número de projetos de lei apresentados pelo Poder Executivo nesse período. Finalmente, durante a 56ª legislatura, sob gestão de Jair Bolsonaro, há uma queda, tanto em termos absolutos quanto percentuais, com apenas 6 projetos do Executivo sendo influenciados por projetos do Legislativo, o que equivale a 8,5% do total.

Uma explicação para essa redução na porcentagem de projetos propostos pelo Executivo que foram influenciados por algum projeto do Legislativo pode ser o aumento da participação deste Poder na produção legal de forma mais direta. Como discutido anteriormente, recentemente o Legislativo passou a ter um papel mais proativo, o que se traduziu no aumento de leis de iniciativa de parlamentares aprovadas pelo Congresso (Almeida, 2014; Melo, 2024). Com isso, em vez de influenciar propostas do Executivo, que posteriormente seriam aprovadas, os projetos de origem parlamentar passaram a ter mais chances de serem aprovados.

VII. Em quais áreas temáticas o Executivo recorre mais a projetos do Legislativo?

Nesta seção, exploramos quais são as áreas temáticas a que o Executivo recorre mais a projetos do Legislativo. Ou seja, será que a influência do Legislativo é maior em alguma área temática específica? Para avaliar essa questão, utilizamos a classificação temática fornecida pela própria Câmara dos Deputados. Os projetos foram classificados em 31 áreas temáticas, que cobrem temas diversos. A partir dela, agrupamos os projetos em três categorias: hard politics, soft politics e middle politics. Essa classificação foi baseada no trabalho de Miguel & Feitosa (2009) e os resultados podem ser vistos no Quadro 2. Na primeira categoria, hard politics, incluímos projetos que tratam de temas associados à gestão do Estado e da economia, isto é, temas associados ao centro do processo político. Essa categoria engloba temas como Defesa e Segurança, Economia, Estrutura Fundiária e Política, Partidos e Eleições. Já na categoria soft politics incluímos projetos que tratam da área social, como Direitos Humanos e Minorias, Educação, Saúde e Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Finalmente, na terceira categoria, middle politics, há temas que permitem uma abordagem mista, como Previdência e Assistência Social e Trabalho e Emprego.

Quadro 2
Classificação das áreas temáticas dos projetos de lei

área temática	Classificação
Administração Pública
Agricultura, Pecuária, Pesca e Extrativismo
Comunicações
Defesa e Segurança
Direito Constitucional
Direito Penal e Processual Penal
Economia
Energia, Recursos Hídricos e Minerais	Hard politics
Estrutura Fundiária
Finanças Públicas e Orçamento
Indústria, Comércio e Serviços
Política, Partidos e Eleições
Processo Legislativo e Atuação Parlamentar
Relações Internacionais e Comércio Exterior
Viação, Transporte e Mobilidade
Arte, Cultura e Religião
Cidades e Desenvolvimento Urbano
Ciências Sociais e Humanas
Direito e Defesa do Consumidor
Direito e Justiça
Direitos Humanos e Minorias	Soft politics
Educação
Esporte e Lazer
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
Saúde
Turismo
Ciência, Tecnologia e Inovação
Direito Civil e Processual Civil
Homenagens e Datas Comemorativas	Middle politics
Previdência e Assistência Social
Trabalho e Emprego

Um detalhe importante é que alguns projetos podem ser classificados em mais de uma área temática. Por exemplo, um projeto pode tratar de Política, Partidos e Eleições e ao mesmo tempo referir-se a Direitos Humanos e Minorias. Assim, alguns projetos podem estar ao mesmo tempo na categoria hard politics e soft politics.

Na Tabela 4, apresentamos a distribuição dos projetos de acordo com a classificação temática. A maior parte dos projetos de lei submetidos pelo Poder Executivo está na categoria hard politics (68,1%). Em segundo lugar, temos os projetos na categoria soft politics (31,6%). E, por último, os projetos na categoria middle politics (21,3%). A soma dessas três categorias ultrapassa os 100% porque, como dito acima, alguns projetos podem pertencer a mais de uma categoria. Por exemplo, dos 399 projetos classificados como hard politics, 71 também estão na área de soft politics.

Tabela 4
Distribuição dos projetos de lei de acordo com a classificação

Categorias	N (%)
Hard politics	399 (68,1)
Soft politics	185 (31,6)
Middle politics	125 (21,3)
Hard politics e Soft politics	71 (12,1)
Hard politics e Middle politics	36 (6,1)
Soft politics e Middle politics	24 (4,1)
Hard politics, Soft politics e Middle politics	8 (1,4)

Para avaliar em quais áreas temáticas o Executivo recorre mais a projetos do Legislativo, estimamos alguns modelos de regressão logística. Nesses modelos, a unidade de análise será o projeto do Executivo (N = 586) e nossa variável dependente será a variável binária que indica se o projeto foi influenciado por um projeto do Legislativo (1) ou não (0). Teremos 3 variáveis explicativas principais, uma para cada área temática: hard politics, soft politics e middle politics. Para cada uma dessas variáveis, um modelo diferente foi estimado. Além disso, estimamos três especificações diferentes. Na primeira especificação, incluímos apenas uma variável independente, sem nenhuma variável de controle. Na segunda, incluímos cinco variáveis de controle: a primeira indica se o projeto do Legislativo é de deputado da coalizão governista³ e a segunda indica qual o presidente que submeteu a proposta. Notem que o status do deputado varia ao longo do tempo. Assim, por exemplo, um deputado filiado ao PT que submeteu um projeto em 2005 e que influenciou um projeto do Executivo em 2020 é classificado como governista em 2005, mas como oposicionista em 2020. Neste caso, estamos considerando o status do deputado no primeiro momento (2005), quando ele submete o seu projeto. A terceira, quarta e quinta variáveis representam o número total de projetos do Legislativo nas áreas de hard politics, soft politics e middle politics que foram apresentados anteriormente ao projeto do Executivo. Como o Legislativo tende a produzir menos políticas na área de hard politics, essas variáveis têm o objetivo de controlar o impacto da menor disponibilidade de propostas nessa área para servir como inspiração para o Executivo. Finalmente, na especificação 3, incluímos mais duas variáveis de controle, além das indicadas anteriormente: o comprimento (em número de palavras) do projeto do Executivo e do Legislativo. Esta última variável foi incluída, pois projetos mais longos podem cobrir tópicos amplos ou interconectados, aumentando a chance de uma maior sobreposição de conteúdo. Desse modo, temos 9 modelos diferentes.

Para facilitar a interpretação dos coeficientes, apresentamos os resultados de forma gráfica⁴. Mais especificamente, apresentamos as primeiras diferenças para cada variável explicativa de interesse (hard politics, soft politics e middle politics) em cada uma das especificações. Assim, o primeiro resultado da esquerda para a direita representa a diferença entre a probabilidade de um projeto do Executivo na área de hard politics ser influenciado por um projeto do Legislativo (10,3%) e a probabilidade de um projeto do Executivo que não é de hard politics ser influenciado (18,7%) a partir dos resultados da especificação 1. As barras pretas mais grossas representam o intervalo de confiança de 90% e as mais finas, o de 95%.

Na Figura 1, podemos ver que projetos do Executivo na área de hard politics têm menos chances de serem influenciados por projetos do Legislativo em comparação a projetos que não são dessa área. Em média, projetos de hard politics têm 6,4% de chances de serem influenciados por um projeto do Legislativo e 11,8% se forem de outra área (especificação 3). Isso equivale a uma redução de 46% nas chances de serem influenciados.

Figura 1
Primeira diferença das variáveis que indicam a área temática do projeto de lei do Executivo

Por outro lado, para projetos de middle politics e de soft politics, encontramos resultados positivos e significantes do ponto de vista estatístico. Projetos de middle politics têm 9,8% de chances de serem influenciados pelo Legislativo e 6,8% se forem de outras áreas, isto é, um aumento de 43,8% (significantes ao nível de 90%). Projetos de soft politics, finalmente, possuem 11,8% de chances de serem influenciados e apenas 5,5% se forem de outras áreas, o que equivale a um aumento de 115,5% de chances de serem influenciados.

Em resumo, em temas que giram em torno do centro do processo político e econômico (hard politics), o Poder Executivo recorre menos a projetos de deputados. Isso pode indicar que o Executivo prefere manter maior controle sobre a agenda e a formulação de políticas em áreas de grande impacto econômico e político, muitas das quais ele possui a prerrogativa de iniciativa exclusiva. Por outro lado, em temas de middle politics e, sobretudo, de soft politics, o Executivo tende a formular as suas propostas a partir de projetos do Poder Legislativo que não foram aprovados. Apenas para se ter uma ideia, dentre os 76 projetos do Executivo que foram influenciados por projetos do Legislativo, 42,1% estão nas categorias Direitos Humanos e Minorias, Educação e Saúde. Isso sugere que o Executivo está disposto a incorporar ideias e propostas do Legislativo em áreas menos centrais ou controversas.

Os resultados indicam padrões interessantes sobre a interação entre os Poderes Executivo e Legislativo na formulação de propostas de lei, especialmente em relação às áreas temáticas dos projetos. Além disso, esses padrões de interação entre o Poder Executivo e o Legislativo destacam a complexidade e a dinâmica do processo legislativo e de formulação de políticas. O Executivo prefere manter maior controle em áreas estratégicas e centrais, como economia e política, evitando a influência direta do Legislativo. Em áreas de políticas sociais, o Executivo está mais aberto à colaboração com o Legislativo, adotando propostas legislativas não aprovadas para formular suas próprias iniciativas. Essa abordagem mista pode ser uma estratégia política para equilibrar o controle sobre áreas estratégicas com a necessidade de cooperação e receptividade em temas sociais, fortalecendo a base de apoio político.

VIII. Conclusões

O objetivo deste artigo foi avaliar como projetos de lei apresentados por deputados e que não foram aprovados reaparecem posteriormente em propostas formuladas pelo Executivo. Isto é, procuramos investigar o processo pelo qual essas ideias, inicialmente propostas no âmbito legislativo e não sancionadas, são incorporadas nas agendas e projetos do Poder Executivo. A análise buscou compreender a dinâmica entre os dois Poderes e como as propostas legislativas não aprovadas podem influenciar e moldar as políticas públicas ao serem reintroduzidas e adaptadas pelo Executivo. Esse estudo procurou oferecer uma visão sobre como as ideias legislativas podem persistir e influenciar a formulação de políticas, mesmo após sua não aprovação inicial no processo legislativo.

Mostramos que cerca de 13% dos projetos de lei propostos pelo Executivo, na verdade, foram influenciados por iniciativas de deputados federais. Essa pesquisa pode nos levar a repensar a ideia de sucesso e dominância do Executivo na produção legal, ao revelar como o Poder Executivo é influenciado por propostas legislativas que, embora inicialmente não tenham sido aprovadas, retornam à sua agenda. A análise sugere que o Executivo não apenas exerce controle direto sobre a formulação de políticas, mas também incorpora e se beneficia de ideias que surgem do Legislativo, evidenciando uma dinâmica mais colaborativa e interdependente entre os Poderes. Esse processo de apropriação de propostas legislativas não aprovadas aponta que a dominância do Executivo na produção legal não é absoluta, mas sim uma construção que envolve a integração de contribuições legislativas e o aproveitamento estratégico de ideias para alcançar os objetivos de política pública. Assim, a pesquisa destaca a complexidade das relações entre os Poderes e desafia a visão simplista de que o sucesso legislativo é determinado exclusivamente pelo domínio do Executivo.

Observamos também que o Executivo tende a recorrer com mais frequência a projetos provenientes do Legislativo nas áreas sociais, enquanto demonstra menor utilização de propostas relacionadas a áreas estratégicas, como economia e política. Esse resultado revela que, embora o Executivo busque incorporar ideias e propostas do Legislativo para reforçar sua agenda social, há uma tendência menor de adotar projetos legislativos voltados para temas estratégicos que poderiam ter um impacto mais abrangente nas políticas econômicas e políticas. Esse padrão sugere uma estratégia do Executivo de ser influenciado em propostas legislativas em áreas que podem ajudar a consolidar apoio político, ao mesmo tempo em que mantém um controle mais direto sobre questões de maior relevância estratégica.

Esta pesquisa pode ser vista como um esforço inicial que busca destacar a importância de considerar como ideias legislativas persistem e evoluem ao longo do tempo. Ao mostrar como propostas não aprovadas podem influenciar e se transformar em novas iniciativas dentro da agenda governamental, indicamos que a colaboração e a negociação entre os Poderes são cruciais para a elaboração e implementação de políticas públicas. Isso também pode sugerir que o sucesso de uma proposta não se limita à sua aprovação inicial, mas pode se manifestar em formas adaptadas e reintroduzidas.

Declaração de uso de IA:

Todas as ideias e argumentos apresentados neste artigo foram elaborados pelo autor, sem o uso de ferramentas de IA.

• Informação de financiamento
  Este artigo não contou com nenhum tipo de financiamento.
• 1
  Agradecemos as fundamentais contribuições dos pareceristas anônimos, dos editores da Revista de Sociologia e Política e de Danilo Medeiros.
• 2
  Desses 76 projetos de lei introduzidos pelo Executivo que tinham conteúdo similar a projetos de lei anteriores do Legislativo, 30,3% foram transformados em norma jurídica.
• 3
  No governo Bolsonaro, a formação de coalizões diferiu significativamente das práticas observadas em administrações anteriores, o que dificulta uma identificação mais clara de sua coalizão de apoio. Neste caso, identificamos três períodos distintos. No primeiro, de 1° de janeiro de 2019 a 18 de novembro de 2019, apenas o PSL, partido ao qual Bolsonaro era filiado na época, integrava a coalizão governista. Em seguida, de 19 de novembro de 2019 a 29 de novembro de 2021, Bolsonaro ficou sem partido, e, consequentemente, nenhum partido foi considerado como parte da base governista. Finalmente, de 30 de novembro de 2021 a 31 de dezembro de 2022, apenas o PL integrou formalmente a base governista, após Bolsonaro filiar-se ao partido.
• 4
  Os valores foram calculados por meio do pacote clarify do R (King et al., 2000).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  02 Maio 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  03 Set 2024
• Revisado
  16 Dez 2024
• Aceito
  11 Fev 2025