A vitória eleitoral de Donald Trump: uma análise de disfunção institucional

The Electoral Victory of Donald Trump: An Analysis of Institutional Dysfunction

RESUMO

Introdução

A eleição de Donald Trump deve ser entendida à partir do sentimento de descontentamento generalizado da população americana com o seu sistema político. O êxito do candidato antissistema, que se apresentou como capaz de acabar com a ineficácia, incompetência e corrupção em Washington denota que o enquadramento institucional do sistema político norte-americano é propício à imobilização.

Métodos

O artigo analisa resultados eleitorais presidenciais de 2016, obtidos a partir de fontes secundárias (Pew Research Center, Gallup, CNN, The Washington Post) e discute com a bibliografia especializada no arranjo constitucional norte-americano.

Resultados

Os fatores institucionais que geram o imobilismo político são de ordem constitucional e partidária. Ao atribuir múltiplos mecanismos de veto aos diferentes ramos de poder, a Constituição estabeleceu os instrumentos necessários para que qualquer um dos ramos possa bloquear a ação política dos restantes. A partidarização da vida política americana rapidamente alterou a lógica de funcionamento do colégio eleitoral, pois os partidos políticos prontamente transformaram os “eleitores” do colégio eleitoral em meros agentes partidários.

Discussão

A crescente diversificação da sociedade americana tem contribuído para um aumento da radicalização política que inviabiliza compromissos políticos. Na tentativa de criar um sistema que acautelasse contra a possível tirania da concentração de poderes, os delegados da Convenção Constitucional de 1787 acabaram por criar um sistema propício ao impasse político. Ao renunciar o direito exclusivo de escolher os seus candidatos, os partidos políticos perderam o controle do processo político. Trump não conseguiu obter o apoio dos dirigentes do partido, mas mesmo assim conseguiu assegurar delegados suficientes para garantir a sua candidatura.

PALAVRAS-CHAVE:
Donald Trump; separação de poderes; polarização política; fragmentação política; impasse político

ABSTRACT

Introduction

The election of Donald Trump must be understood from the generalized sense of discontent of the American population with its political system. The success of the anti-systemist candidate, who presented himself as capable of ending inefficiency, incompetence, and corruption in Washington, suggests that the institutional framework of the American political system is subject to immobilization.

Methods

This paper analyzes presidential election results from 2016, obtained from secondary sources (Pew Research Center, Gallup, CNN, The Washington Post) and discusses with the specialized bibliography in the North American constitutional arrangement.

Results

The institutional factors that generate political immobility are constitutional and partisan. By assigning multiple veto mechanisms to different branches of power, the Constitution established the necessary instruments so that either branch can block the political action of the remaining branches. The partisanization of American political life quickly altered the functioning logic of the electoral college, as political parties readily turned the “voters” of the electoral college into mere partisan agents.

Discussion

The growing diversification of American society has contributed to an increase in political radicalization that makes political commitments impracticable. In an attempt to create a system that cautioned against the possible tyranny of the concentration of powers, the delegates of the Constitutional Convention of 1787 ended up creating a system conducive to political impasse. Trump failed to get the support of party leaders, but he still managed to secure enough delegates to secure his candidacy.

KEYWORDS:
Donald Trump; separation of powers; political polarization; political fragmentation; political gridlock

I. Introdução¹

A vitória de Donald Trump nas eleições presidenciais americanas tomou o mundo de surpresa. Contrariando a maior parte das expectativas e sondagens, Trump conseguiu conquistar 306 votos no colégio eleitoral norte-americano e tornar-se o 45º presidente dos EUA². Várias explicações têm sido apresentadas para explicar o inesperado sucesso de Trump. Todavia, a maior parte delas não resiste a um escrutínio rigoroso. Embora todos os fatores apontados mereçam consideração, nenhum por si só explica adequadamente as causas sistêmicas da vitória eleitoral. Para verdadeiramente compreendermos o fenômeno eleitoral, urge passar do comentário político para a análise política.

Subjacente ao êxito de Trump está um profundo descontentamento popular com a governação e o sistema político dos EUA. De facto, Trump conseguiu compreender, melhor do que qualquer outro candidato, o que Hofstadter (2008) há mais de cinco décadas denominou do “estilo paranoico” da política americana e consagrar-se como o candidato mais populista da história contemporânea dos EUA (Oliver & Rahn 2016)³. A eleição presidencial americana de 2016 revelou-se extraordinária. Vários comentadores desvalorizam-na ao apontar a crescente contestação política e o surgimento de uma vaga populista com significativa representação eleitoral nos regimes democráticos. Contudo, o apelo populista e antissistema na generalidade destes casos assume expressão política nas margens dos tradicionais partidos de poder. Mesmo no caso Brexit⁴, a maioria dos representantes dos partidos Conservador e Trabalhista opunha-se à saída da Grã Bretanha da União Europeia. Por sua vez, Trump conquistou a presidência cavalgando uma agenda de rutura política enquanto candidato por um dos principais partidos de poder norte-americano.

Têm havido muitos estudos a alertar para a situação política preocupante nos EUA. A terminologia para designar o problema varia conforme os autores: e.g., “disfunção política” (Dawood 2014), “decadência política” (Fukuyama 2014), “declínio governamental” (Pildes 2014), “desmoronamento do sistema político” (Frum 2017), “nação dividida” (Porter et al., 2016), “democracia hiperpolarizada” (Pildes 2011), “caos estrutural” (Rauch 2016), “Vetocracia” (Cain & Fukuyama 2015). Não obstante as diferentes nomenclaturas, a maior parte destes estudos salientam o facto do arranjo institucional norte-americano apresentar desafios políticos significativos ao normal funcionamento de uma democracia. A crescente polarização política agrava a situação ao obstruir o normal funcionamento do processo democrático. Desta forma, o presente artigo apresenta uma análise institucionalista para explicar as condições que proporcionaram a vitória de Donald Trump. Mais concretamente, o autor argumenta que o enquadramento institucional do sistema governamental norte-americano é propício à imobilização política e, consequentemente, ao descontentamento e sentimento de ceticismo que ajudou a catapultar Trump para a Casa Branca.

O artigo está organizado em duas secções distintas. A primeira parte analisa os resultados das eleições presidenciais de 2016, bem como as principais dinâmicas envolvidas no desfecho eleitoral. A segunda secção avalia as instituições políticas consagradas na constituição americana e como estas determinam o processo político norte-americano. Esta secção analisa igualmente a forma como a organização do sistema partidário dos EUA tem contribuído para agravar a disfunção política. Por fim, o artigo termina com algumas considerações sobre os desafios institucionais que os EUA enfrentam no futuro imediato.

II. Uma vitória populista e antissistema

Há certamente muita contestação sobre os fatores que levaram Donald Trump a conquistar a presidência americana. Alguns comentadores tinham antecipado a vitória de Trump através da análise do registo histórico dos resultados eleitorais norte-americanos. O fim-de-ciclo do Executivo Democrata era, desta forma, previsível (Przybyla 2015 2016). A conquista de uma terceiro mandato presidencial consecutivo tem-se revelado uma tarefa difícil para os dois principais partidos. Os Democratas têm demonstrado particular dificuldade em conseguir manter o Poder Executivo por mais de dois mandatos sucessivos. De facto, utilizando um modelo de análise multivariável, Sides, Tesler e Vavreck (2016) anteciparam a vitória eleitoral Republicana tendo em consideração o peso desmesurado do fator “fim-de-ciclo”. Por conseguinte, sob esta perspectiva, a probabilidade de Hillary Clinton vencer depois de oito anos de mandatos Democrata revelava-se particularmente diminuta.

Alguns comentadores apontam os designados “third parties” como responsáveis pelo deslize eleitoral do Partido Democrata (Chan 2016; Watkins 2016)⁵. Em particular, estes comentadores salientam o facto destes partidos terem conseguido somar um número considerável de votos em Estados críticos como, por exemplo, Wisconsin, Pennsylvania, Michigan e Florida, e consequentemente retirar a vantagem a Clinton. Embora não haja qualquer evidência que estes eleitores teriam optado por Clinton, alguns comentadores destacam que Johnson e Stein conseguiram atrair muitos votos de jovens e apoiantes de Bernie Sanders – que naturalmente se esperaria que votassem em Clinton.

A constante disseminação de informações perniciosas sobre Clinton também é apontado como um fator determinante no resultado eleitoral. Em particular, a reabertura do inquérito ao correio eletrónico de Hillary Clinton por parte do diretor do Federal Bureau of Investigation (FBI), James Comey, suscitou considerável atenção. Muitos Democratas acusam Comey de ter travado o ímpeto que Clinton vinha adquirindo desde o final de setembro e relançar novamente suspeitas sobre o caráter da candidata (Gearan 2016). Num encontro com apoiantes poucas semanas após as eleições, o antigo presidente Bill Clinton foi categórico ao apontar Comey como o principal responsável pela derrota de Hillary (Levy 2016).

Outros comentadores denunciaram Hillary Clinton como sendo a principal responsável pela eleição de Trump (Christys 2016; Sainato 2016). Segundo esta linha de argumentação, Clinton era uma candidata que reunia pouca simpatia entre o eleitorado devido a uma longa carreira política que lhe desgastou a imagem pública. Hillary esteve envolvida em inúmeros escândalos políticos que lhe assombraram a campanha – e.g., uso de um servidor pessoal para funções de Estado, relações pouco transparentes com o mundo financeiro, gestão diplomática do ataque a norte-americanos em Benghazi. Para além dos escândalos à volta da vida pública e privada de Clinton, muitos críticos condenaram-na por liderar uma campanha pouco inspiradora e motivadora. Mesmo o seu adversário nas eleições primárias, Bernie Sanders, apontou o facto de Clinton não conseguir mobilizar para o seu lado a classe trabalhadora que ajudou a eleger Barack Obama (Shabad 2016).

Uma explicação paralela salienta o comportamento eleitoral determinante de alguns grupos políticos específicos (Tabela 1). Vários estudos pós-eleitorais destacam o facto de alguns eleitores-chave para os Democratas – e.g., afro-americanos, hispânicos e jovens – terem uma participação inferior ao previsto e, consequentemente, contribuírem para a vitória de Trump (Luhby 2016; Scott & Kirk 2016). Os mesmos estudos demonstram que Trump conseguiu conquistar uma percentagem significativa do voto branco, 58% contra 37% de Clinton, respetivamente. Por conseguinte, embora o peso relativo do voto branco seja menor em 2016 do que no passado, Trump conseguiu superar as margens conseguidas por Reagan e Romney em 1984 e 2012, respetivamente (Brownstein 2016; Cillizza 2016). Embora Clinton tivesse conquistado outros grupos eleitorais, nomeadamente os afro-americanos (88%) e hispânicos (66%), a sua margem de vitória foi inferior à de Obama. Paralelamente, Trump conseguiu melhores resultados entre estes grupos minoritários do que o candidato Republicano nas eleições anteriores (Krogstad & Lopez 2016).

Tabela 1
Síntese dos resultados eleitorais por grupos demográficos

Aspectos considerados		Donald Trump (Republicano)	Hillary Clinton (Democrata)
Total
	Votos no colégio eleitoral I	304	227
	Voto popular (%)	46,1%	48,2%
Gênero
	Masculino	52-53%	41%
	Feminino	41-42%	54%
Grupo Etário
	18 - 29 anos	36-37%	55%
	30 - 44 anos	41-42%	50-51%
	45 - 64 anos	52-53%	44%
	> 65 anos	52-53%	45%
Escolaridade (nível)
	Ensino secundário ou inferior	51%	45-46%
	Algum ensino superior ou graduação tecnológica/politécnica (2 anos) II	51-52%	43%
	Graduação (4 anos) – e.g., licenciatura, bacharelado	44-45%	49%
	Pós-graduação	37%	58%
Grupo Racial
	Branco	57-58%	37%
	Afro-americano	8%	88-89%
	Latino	28-29%	65-66%
	Asiático	27-27%	65%
	Outro	36-37%	56%
Rendimentos Anuais (em dólares americanos)
	< $30,000	40-41%	53%
	$30,000 - $49,999	41-42%	51-52%
	$50,000 - $99,999	49-50%	46%
	$100,00 - $199,999	48%	47%
	$200,000 - $249,999	47-49%	48-49%
	> $250,000	46-48%	46%

CNN (2016)et al.The Washington Post (2016)
• ^I
  Embora a apropriação de votos no colégio eleitoral fosse de 306 (Trump) e 232 (Clinton), sete dos delegados não votaram nos candidatos dos seus respetivos partidos.
• ^II
  Os estudos referem “associates degree”.

Mais significativamente, Trump obteve vitórias expressivas junto do eleitorado sem formação superior (52% para Trump vs. 43% para Clinton). Esta é a maior diferença eleitoral por nível educativo registada desde 1980 (Tyson & Maniam 2016). Igualmente assinalável é o facto de Trump ter vencido dois-terços do voto branco, sem formação superior (67%) – também a maior margem registada desde 1980. Mesmo o voto branco com formação superior – alegadamente essencial para a vitória de Clinton – foi ganho por Trump por uma margem de 4% (49% de Trump vs. 45% de Clinton). Por conseguinte, muitos comentadores e analistas têm apontado o papel crítico do voto branco na vitória eleitoral de Trump (Cohn 2016; Tankersley 2016).

De facto, este fator tem levado muitos analistas a salientar o papel que as questões raciais (ou “culturais” segundo alguns) tiveram no desenlace desta competição eleitoral. Por exemplo, após as eleições, Bill Clinton denunciou Trump por explorar uma estratégia racista ao longo da sua campanha: “uma coisa que ele [Trump] sabe é como conseguir que homens brancos e zangados votem nele” (citado em Levy 2016). Num discurso proferido poucas semanas após as eleições, Richard Spencer, o líder do National Policy Instititute, uma organização nacionalista que promove a supremacia da raça branca, reforçou esta ideia ao confirmar que Trump tinha permitido que “um povo [branco] despertasse para a sua existência – realizando não só que existia e que possuía uma identidade, mas que era forte” (Spencer 2016).

Esta dinâmica é conceptualizada por Gest (2016) na sua análise das classes trabalhadoras em cidades pós-industriais dos EUA e Reino Unido. Segundo o autor, o sentimento de “desempoderamento”⁶ da classe trabalhadora branca tem vindo a crescer nas regiões afetadas pela desindustrialização do começo do século XXI. Em particular, grande parte da classe trabalhadora branca nestas áreas vive um processo de “minorização”⁷ que a afasta dos privilégios e benefícios tradicionais que auferia no período industrial. Mais concretamente, “em resposta à perceção da perda do seu estatuto social, econômico e político, a última década testemunhou o empenhamento ativo das comunidades compostas pela classe trabalhadora branca para retomar um lugar de proeminência nas políticas culturais” (Gest 2016, p.139)⁸.

Subjacente a esta “contra narrativa” está uma visão negativa da economia americana. De facto, Trump criticou ferozmente o desempenho da economia americana, denunciando a sua falta de competitividade e crescimento. O candidato Republicano conseguiu articular uma mensagem que associou a frustração econômica a tratados comerciais internacionais e uma economia venal. Durante a campanha eleitoral Trump denunciou a globalização econômica e transformou-a num fenômeno a combater (Goodman 2016). De acordo com os mais críticos, Clinton nunca foi capaz de se dissociar destes fatores e ripostar com uma alternativa otimista relativamente ao desempenho econômico (Roberts 2016). Por conseguinte, Trump triunfou em muitas das áreas economicamente mais deprimidas. Mais concretamente, os cerca de 2.600 condados ganhos por Trump representam somente 36% do Produto Interno Bruto (PIB) dos EUA – contrastando com os 64% do PIB que estão concentrados nos menos de 500 condados ganhos por Clinton (Muro & Liu 2016)⁹.

Contudo, esta perspectiva contraria os dados econômicos oficiais que revelam que a economia americana tem vindo a crescer a um ritmo apreciável ao longo dos últimos anos. No terceiro trimestre de 2016, a economia americana cresceu 3,5%, registando a maior expansão em dois anos (Gillespie 2016a). Do mesmo modo, no mês das eleições, o desemprego nos EUA registou uma nova queda, atingindo 4,6% – o valor mais baixo desde 2007 (Gillespie 2016b). Soma-se a estas estatísticas o facto de a economia americana ter registado entre 2014 e 2015 um aumento efetivo do rendimento familiar médio de 5,2% (Proctor, Semega & Kollar 2016). Este foi o primeiro aumento efetivo dos rendimentos familiares desde 2007. O mesmo período registou um decréscimo da pobreza de 1,2%, ou seja, um total de 3,5 milhões de habitantes (Proctor, Semega & Kollar 2016).

Alguns analistas não contestam o crescimento da economia, mas salientam que a perceção dos cidadãos diverge dos dados estatísticos. Por outras palavras, os norte-americanos não sentem a recuperação econômica nas suas finanças pessoais. Todavia, vários estudos sobre a impressão dos norte-americanos sobre a economia revelam o contrário. Num estudo realizado pelo Pew Research Center (2016) no começo do ano eleitoral é revelado que a maioria dos eleitores tem uma opinião favorável (28%) ou neutra (43%) relativamente à situação econômica do país. Somente 29% dos inquiridos é que sentem que a situação é grave, sendo a maioria destes apoiantes de Trump. De forma correspondente, os estudos sobre o “sentimento” ou “confiança” dos consumidores realizados pela Universidade de Michigan e pelo Conference Board realçam o sentimento positivo da maioria da população quando questionados sobre a sua situação econômica pessoal relativamente ao passado recente – Gráfico 1 (Bernanke 2016; Sides, Tesler & Vavreck 2016). Os mesmos estudos indicam que perceção da situação econômica geral da economia americana é mais pessimista. Porém, os estudos realizados à boca das urnas revelam que a economia não era o tema mais importante ou a principal preocupação para os eleitores (CNN 2016; Huang et al., 2016; The Washington Post 2016). Para os eleitores de Clinton, a política externa era a principal prioridade para o novo presidente. Por sua vez, os eleitores de Trump consideram que as questões da imigração e do terrorismo eram mais relevantes do que as económicas. Por conseguinte, a economia (ou a perceção do desempenho da economia) é um fator menos determinante do que muitos comentadores assumem.

Gráfico 1
Índice de confiança do consumidor, 1960-2016

Quaisquer que sejam os fatores que mais pesaram na sua vitória eleitoral, Trump capitalizou no sentimento de descontentamento generalizado da população americana com o seu sistema político. O recurso a uma retórica crítica não é novidade nas eleições presidenciais americanas. De facto, ao longo das últimas quatro décadas, a maioria dos candidatos presidenciais apresentaram-se como agentes de mudança, cujo objetivo último era transformar a forma de fazer política em Washington. Por exemplo, Jimmy Carter apresentou-se ao eleitorado como um candidato distante dos vícios de Washington e capaz de transformar o processo governativo (Smith 1979). Mesmo Ronald Reagan iniciou a sua caminhada presidencial criticando o “sistema de compadrio” instalado na capital (Clymer 1979). De forma semelhante, na campanha de 1992, Bill Clinton e Ross Perot ambos atacaram o Presidente George Bush pela sua incapacidade de inovar a forma de fazer política. Ambos focaram a sua mensagem principal na transformação do sistema político (Meisel & Brewer 2008). Barack Obama utilizou uma estratégia semelhante para conquistar a presidência americana em 2008. Obama conseguiu contrastar a sua inexperiência face às longas carreiras de Hillary Clinton (nas eleições primárias) e John McCain (nas eleições gerais), capitalizando numa mensagem que enfatizava a esperança e a mudança política (Lizza 2008).

Do mesmo modo, Trump apresentou-se como o candidato antissistema, criticando e denunciando ferozmente a ineficácia, incompetência e corrupção em Washington (Lowry 2015; Page & Heath 2016; Shaw 2016; Waldman 2016). Num estilo pouco ortodoxo, Trump atacou candidatos Democratas e Republicanos ao longo da sua campanha. Na sua longa lista de críticas, Trump salientava o facto destes representarem os interesses instalados em Washington. Numa entrevista à cadeia televisiva Fox, Trump afirmou que a sua maior vantagem eleitoral era a sua diferença com a classe política da capital que era composta por “políticos incompetentes que só falam e nada fazem” (citado em Jones 2015). Igualmente, sem oferecer muitos detalhes, Trump (2016) prometeu “drenar o pântano” em Washington e acabar com a corrupção e os interesses especiais instalados no governo federal. De facto, os comentadores e meios de comunicação mais populistas enalteceram a sua postura irreverente: “Ele [Trump] é um revolucionário liderando uma revolução contra duas das instituições mais odiadas, corruptas e perigosas deste país: a elite política e os média podres, barrigudos e esquerdistas de Washington que estabeleceram regras para as campanhas eleitorais de tal forma politicamente corretas que o nosso país se está a desmoronar” (Nolte 2015). A falta de experiência política e o seu estilo truculento tornaram-se nos principais trunfos eleitorais de Trump numa campanha obcecada em incriminar as instituições políticas tradicionais e renunciar o status quo em Washington.

Porém, a narrativa de Trump espelha o sentimento generalizado dos norte-americanos. Vários estudos revelam elevados níveis de descontentamento e desconfiança com o sistema político e as instituições políticas nos EUA. Num dos estudos mais exaustivos e detalhados sobre a perceção sobre o governo dos EUA, o Pew Research Center (2015) revelou que a confiança dos norte-americanos no seu governo regista níveis historicamente baixos (Gráfico 2). Embora os níveis de confiança se tenham alterado ao longo das últimas décadas, o estudo salienta o estado de desalento atual: “Em todos as principais pesquisas nacionais realizadas desde Julho de 2007, menos de três em cada dez norte-americanos demonstram confiança no governo federal – o período mais longo de desconfiança no governo há mais de 50 anos” (Pew Research Center 2015, p.18). De forma semelhante, o estudo realizado pelo Allstate/Atlantic Media Heartland Monitor (2016; Foran 2016) revela que a maioria dos norte-americanos acreditam que “o sistema político não está a funcionar de forma a resolver os principais problemas da nação”. Particularmente relevante é o facto de haver poucas diferenças entre os diversos grupos demográficos – ou seja, a desconfiança e insatisfação permeiam toda a população dos EUA.

Gráfico 2
Norte-americanos que confiam no governo “sempre” ou “quase sempre”, 1958-2015 (%)

A insatisfação e desconfiança com o governo não se circunscreve aos eleitores independentes. Os apoiantes e simpatizantes dos dois principais partidos norte-americanos também revelam relutâncias relativamente ao sistema político. Ao longo das eleições primárias Trump capitalizou no descontentamento generalizado dos simpatizantes e apoiantes Republicanos com o seu próprio partido. Uma sondagem realizada antes do começo do processo eleitoral norte-americano revelou que mais de dois-terços dos Republicanos estavam desapontados com a forma como o seu partido representava os seus interesses em Washington – nomeadamente na promoção de governação limitada, reduções fiscais e valores conservadores (Motel & Doherty 2014). Por conseguinte, não surpreende que a capacidade para mudar o estado de coisas é a característica que os eleitores que votaram Trump mais valorizam (CNN 2016). De forma semelhante, a imagem de Clinton entre os Democratas era surpreendentemente negativa, registando quedas de aprovação ao longo de sua campanha (Gallup 2016a). Em boa verdade, Trump e Clinton foram os candidatos presidenciais norte-americanos mais impopulares da história recente (Gallup 2016b).

Um dos fatores que certamente contribui para o elevado nível de erosão da confiança pública é a crença generalizada de que o governo não está ao serviço do povo norte-americano. Presentemente, segundo o mesmo estudo, somente 19% dos norte-americanos acreditam que o governo está ao serviço de todos os cidadãos (Pew Research Center 2015). Os restantes afirmam que o governo federal está ao serviço de um pequeno conjunto de interesses especiais. Mais alarmante ainda é o resultado de uma sondagem recente realizada pela Gallup (2015) que demonstra que três quartos dos norte-americanos inquiridos acreditam haver ampla corrupção instalada no governo federal.

Não há qualquer evidência que comprove a corrupção generalizada no governo norte-americano. Todavia, vários estudos atestam o peso descomedido de certos grupos de interesse na formulação e implementação política. Num dos estudos recentes mais referenciados, Gilens e Page (2014) confirmam que os grupos de interesses organizados têm uma influência desproporcional na política americana. Em particular, as elites económicas evidenciam um peso peremptório na determinação das políticas públicas¹⁰. Mais importante ainda é o facto dos interesses promovidos por estes grupos não coincidirem geralmente com os interesses do cidadão comum. Os autores são categóricos ao concluir que “as preferências do americano comum parecem ter um impacto minúsculo, quase-nulo e estatisticamente insignificante nas políticas públicas” (Gilens & Page 2014, p.575).

O facto de, contrariamente às teses populistas da democracia, a maioria não governar nos EUA acarreta uma importância acrescida para os eleitores norte-americanos. Hibbing e Theiss-Morse (2001; 2003) há muito revelaram que o processo político é particularmente importante para os norte-americanos. Se estes não têm uma especial apetência para os pormenores da vida política e para se organizarem e participarem na elaboração das políticas públicas, isso não significa que não estejam atentos a outras facetas da vida política. Os cidadãos norte-americanos estão particularmente vigilantes sobre as questões da transparência política e de “accountability”. Embora não procurem envolver-se ativamente na política, os norte-americanos atribuem acrescida importância ao facto dos processos políticos estarem disponíveis caso queiram participar. Dito de outra forma, o que os cidadãos norte-americanos mais querem da política é saber que os processos de decisão estão ao seu alcance. Os estudos de Hibbing e Theiss-Morse (2003, p.2) também demonstram que os norte-americanos são particularmente repreendedores de “um sistema político em que os decisores políticos – sem outra razão a não ser que estão numa posição que lhes permite decidir – granjeiam benefícios à custa dos não-decisores políticos”.

Naturalmente, quando questionados sobre a causa da situação existente, a maioria dos norte-americanos imputa a responsabilidade aos eleitos políticos (Pew Research Center 2015). Somente 37% apontam para defeitos no sistema político para explicar a situação deplorável em que se encontram. Contudo, o presente artigo argumenta que o descontentamento e desconfiança dos norte-americanos relativamente ao seu governo resulta do enquadramento institucional do sistema político estadunidense. Mais concretamente, são as instituições políticas consagradas no quadro constitucional norte-americano que são responsáveis pelo presente descontentamento dos cidadãos. O sistema político e institucional criado há mais de dois séculos mostra-se hoje incapaz de gerir os conflitos de interesse na sociedade americana. A crescente diversificação da sociedade americana tem contribuído para um aumento da radicalização política que inviabiliza compromissos políticos. Consequentemente, a falta de um entendimento mínimo entre os principais atores políticos gera imobilização política e descontentamento popular.

Só assim se consegue compreender como, terminadas as eleições presidenciais, mais de metade dos norte-americanos não confiam em Trump para gerir algumas das situações mais elementares da presidência. Como mostra uma sondagem pós-eleitoral, Gallup (2017) salienta que “o público está muito menos confiante em Trump do que os seus antecessores para lidar com muitas das tarefas essenciais do presidente, nomeadamente gerindo desafios de política externa como crises internacionais ou o uso da força militar”.

III. As disfunções institucionais do sistema político norte-americano

De acordo com uma abordagem institucionalista, o presente artigo argumenta que os arranjos institucionais são determinantes no processo politico. Mais concretamente, as instituições, entendidas como organizações e regras formais e informais que estruturam um determinado sistema político, condicionam a ação política ao definir quem e de que forma os diferentes atores podem participar no processo político (Steinmo 2008). Naturalmente, as particularidades institucionais do sistema político dos EUA condicionam a política americana de forma sui generis. Embora os EUA disponham de muitas das mesmas instituições que existem nas outras democracias, existem contudo fatores organizacionais e processuais que distinguem o funcionamento do sistema político estadunidense.

As principais instituições políticas dos EUA foram estabelecidas na Convenção Constitucional de 1787 e têm revelado considerável resiliência ao longo dos séculos. Na sua vertente mais elementar, o debate constitucional representava duas visões distintas sobre a organização do poder político no período pós-revolucionário (Kramnick 1987). Uma destas visões enfatizava a descentralização do poder político através da preservação de uma organização confederativa. Aliás, os Artigos de Confederação adotados após a independência proclamavam que os Estados individuais estavam unidos por intermédio de uma “liga de amizade” na qual cada um mantinha considerável soberania, liberdade, independência e poderes. Do outro lado do debate encontravam-se os Federalistas que procuravam um sistema político mais centralizado com o intuito de resgatar a jovem nação da suposta anarquia iminente (Hamilton 1987a).

Embora a visão Federalista tenha prevalecido, o texto constitucional resultou de um compromisso entre os diversos interesses representados na convenção, nomeadamente os dos Estados. A necessidade de chegar a um acordo entre as diversas partes fomentou negociações e coligações que impossibilitaram a criação de uma constituição que definisse um sistema unificado e coerente de governação. Como Dahl (2003) salienta, os principais autores da Constituição não procuravam um sistema ideal. Pelo contrário, a sua ambição em criar um governo nacional forte demonstrou um elevado grau de pragmatismo.

Independentemente da retorica tradicional à volta dos admiráveis princípios filosóficos dos fundadores, a Constituição forjada em 1787 deriva igualmente de um sentimento generalizado de medo e de desconfiança. Como Howe (1914, p.7) há muito observou, as “instituições políticas na América foram concebidas sobre o princípio da desconfiança. Receio do povo, receio do poder Legislativo e receio do poder Executivo inspiraram os fundadores da Constituição e os legisladores desde o princípio”.

O sistema instituído pelos fundadores procurava, antes de mais, evitar a concentração de poder numa única fação. De acordo com o federalista Madison (1987b, p.303), “a acumulação de todos os poderes – seja ele Legislativo, Executivo e Judiciário – nas mesmas mãos, seja de um único indivíduo ou vários, seja hereditário, autoproclamado ou eleito, pode ser justamente pronunciado como a própria definição de tirania”. De forma a salvaguardar contra o despotismo, os fundadores inspiraram-se nos ensinamentos dos filosofes do Iluminismo, como Locke e Montesquieu, e estabeleceram um sistema de separação de poderes (também conhecido pelo sistema de “freios e contrapesos”)¹¹. Desta forma, a Constituição de 1787 forjou uma tripartição de poderes que é consagrada através da divisão orgânica do exercício das funções estatais entre os ramos Legislativo, Executivo e Judicial do governo federal.

Ao poder Legislativo cabe legislar – i.e., a elaboração e aprovação de leis. Contrariamente à função meramente representativa da maioria das legislaturas democráticas, o ramo Legislativo norte-americano dispõe de poderes efetivos de governação (Lowi et al., 2014). Segundo Madison (1987d), a autoridade do ramo Legislativo prevalecia sobre os restantes. De facto, o predomínio do poder Legislativo já se encontrava amplamente consolidado nos EUA antes de 1787. Os diferentes Estados contavam com órgãos legislativos fortes desde o período colonial. Há quem alegue que, embora a constituição estabeleça a supremacia do ramo Legislativo, o receio dos fundadores com a possível concentração de poderes é evidenciada pela repartição dos poderes legislativos por duas câmaras independentes – i.e., o Senado e a Câmara dos Representantes. Contudo, não é menos verdade que a opção pelo bicameralismo resultou da necessidade de conceder representação especial aos Estados. A questão da representatividade dos Estados gerou bastante celeuma durante a Convenção Constitucional. A solução para ultrapassar o entrave político foi atribuir um número igual de Senadores a cada Estado independentemente da sua respetiva população. Desta forma, a Constituição estabeleceu intencionalmente um sistema de representação desigual que favorece os Estados menores (Dahl 2003).

Por sua vez, o ramo Executivo tem como principal responsabilidade a execução e gestão da política governamental. A Convenção Constitucional teve muitas dificuldades em lidar com a questão do Executivo. Os poderes e a forma de seleção do Executivo foram particularmente problemáticos. Os Federalistas, como Alexander Hamilton, procuravam instituir um Executivo dinâmico, capaz de animar a ação governativa. Por sua vez, as alas mais tradicionalistas suspeitavam da concentração de poderes especialmente num único indivíduo. Alguns representantes propuseram inclusive a criação de um conselho executivo nomeado pelo ramo Legislativo (Robinson 1983).

O resultado do convénio político de 1787 gerou uma instituição então invulgar – um Executivo presidencial. A maioria das democracias modernas dispõem de sistemas parlamentares no qual o poder Executivo advém das maiorias legislativas e depende destas para a sua sobrevivência política (Linz 1990). Ao estabelecer um sistema de separação de poderes, os fundadores acabaram por instituir uma estrutura no qual o órgão Executivo (i.e., a presidência) é independente dos órgãos Legislativos. Contrariamente aos sistemas parlamentares, que funcionam de acordo como o princípio da fusão de poderes, os sistemas presidenciais assentam na divisão de poderes entre os diferentes ramos governamentais (Ranney 2001).

Os sistemas parlamentares diferem dos presidenciais essencialmente na sua relação com a ação legislativa. Mais precisamente, nos sistemas parlamentares torna-se difícil manter uma obstrução política prolongada devido à fusão dos poderes Executivos e Legislativos. Quando não há uma maioria capaz de governar o ciclo político tende a fechar-se e novos arranjos políticos são experimentados ou eleições são convocadas. No sistema norte-americano, o Congresso assume um papel mais polarizador devido ao facto da sua compartimentação de poder gerar obstáculos à ação política, nomeadamente quando diferentes partidos controlam as diferentes instituições (Cain & Fukuyama 2015). Da mesma forma, a autonomia do Executivo permite-lhe circunscrever a vontade do ramo Legislativo. Devido à relativa independência de cada ramo, o impasse político pode durar até a conjuntura política se alterar e o equilíbrio de poder se desagregar – situação anômala na história recente dos EUA.

A separação dos ramos Legislativo e Executivo levou a que ao longo dos séculos se levantasse a questão de quem detém o mandato popular. Há amplo consenso entre os historiadores da presidência que o intento original dos delegados da convenção era consagrar o Congresso como o órgão representativo dos cidadãos. Contudo, começando com Andrew Jackson, vários presidentes têm questionado esta premissa. De facto, Jackson argumentava que somente o presidente representava a população americana pois este era o único representante político eleito pelo voto de todos os cidadãos – contrariamente aos membros do Congresso que apenas representavam os eleitores dos seus círculos eleitorais (Dahl 2003). Por conseguinte, enquanto num sistema parlamentar o primeiro ministro é um elemento num conjunto mais amplo, o sistema presidencial norte-americano, ao romper a conexão entre os diferentes ramos, cria potenciais desavenças sobre a legitimidade política dos diferentes representantes. Este fenômeno tem-se agravado ao longo da segunda metade do século XX, levando muitos comentadores a denunciar o desenvolvimento de uma presidência imperial (Schlesinger Jr. 2004).

Ao estabelecerem um colégio eleitoral para eleger o presidente, os fundadores dotaram o sistema governamental norte-americano com outra particularidade igualmente propícia a promover a disfunção política. A Constituição determina que o presidente é eleito por um conjunto de “eleitores” nomeados pelos Estados. Cada Estado tem um número de eleitores igual ao número dos seus representantes no Congresso. Com a exceção dos Estados do Maine e Nebraska, o candidato que vence o voto popular num Estado recebe a totalidade dos seus “eleitores” para o colégio eleitoral. Por conseguinte, a Constituição institucionalizou mais um mecanismo que promove a desigualdade de representação. Ao definir que cada Estado tem um número de “eleitores” igual aos seus representantes no Senado e na Câmara dos Representantes, a Constituição acabou por privilegiar os Estados menores porque cada Estado elege dois senadores independentemente da sua população. De acordo com este modelo, cada voto num Estado pequeno tem um maior peso na escolha do presidente. Por exemplo, “no colégio eleitoral o voto de um residente no Wyoming vale quase quatro vezes mais do que o voto de um residente na Califórnia” (Dahl 2003, p.81). Desta forma, o sistema permite que um candidato possa consagrar-se presidente sem vencer o voto popular.

O colégio eleitoral resultou do ceticismo generalizado por parte dos delegados da Convenção Constitucional relativamente ao discernimento popular no momento de escolher o presidente. Por outras palavras, os fundadores desconfiavam da capacidade e da sensatez dos cidadãos para eleger o presidente¹². Vários argumentos foram apresentados para justificar a obstrução ao voto popular – e.g., falta de qualificações da generalidade do povo, inclinação para votar em candidatos regionais, predisposição popular para se levar por demagogos (Boudreaux 2004). Após a convenção, Hamilton (1987c) foi peremptório ao esclarecer que a eleição do presidente deveria caber àqueles com as faculdades indispensáveis à reflexão ponderada e racional do interesse nacional. Mais concretamente, a escolha presidencial seria a responsabilidade de um pequeno conjunto de indivíduos possuidores do discernimento necessário para avaliar o bem comum sem sucumbir a pressões ou interesses corporativistas.

Não obstante o intento original dos delegados da Convenção Constitucional, a partidarização da vida política americana rapidamente alterou a lógica de funcionamento do colégio eleitoral. Os partidos políticos prontamente transformaram os “eleitores” do colégio eleitoral em meros agentes partidários. Em vez de “eleitores” esclarecidos e independentes a lealdade partidária criou “eleitores” subordinados aos interesses dos respetivos partidos (Dahl 2003). A crescente polarização partidária nas décadas recentes tem agravado os problemas inerentes ao colégio eleitoral. Por conseguinte, em menos de duas décadas houve duas eleições presidenciais na qual o vencedor do voto popular não conquistou o colégio eleitoral – i.e., as eleições de 2000 e 2016. Embora em 2000 a vantagem de Al Gore sobre George Bush no voto popular fosse de somente meio milhão de votos, nas últimas eleições a diferença do voto popular entre Clinton e Trump foi de quase três milhões de votos. A possível continuação da discrepância entre o voto popular e do colégio eleitoral pode certamente agravar a desconfiança dos cidadãos e minar a legitimidade do sistema político norte-americano.

Por último, ao ramo Judicial cabe exercer os poderes de revisão judicial – i.e., verificar a constitucionalidade dos atos exercidos pelos ramos Executivo e Legislativo – nomeadamente através do Supremo Tribunal. De forma a cumprir a sua missão, os fundadores constitucionais pressagiavam um ramo judicial independente do poder político. Desta forma, para além do sistema de separação de poderes, a Constituição procura garantir a independência ao assegurar que os juízes de Supremo Tribunal possam exercer as suas funções por um período indeterminado e estarem salvaguardados contra reduções dos seus rendimentos. A independência dos magistrados judiciais sempre se assumiu, de acordo com Hamilton (1987d, p.441), “uma proteção essencial contra as indisposições ocasionais da sociedade”.

O Supremo Tribunal também tem agravado a disfunção política ao contribuir para a polarização política e a fragmentação eleitoral (Cain & Fukuyama 2015). A intenção de ter um ramo Judicial independente do poder político rapidamente se dissolveu com a politização da escolha dos juízes federais. Desta forma, de acordo com Fukuyama (2014), o poder Judicial tem assumido um papel cada vez mais ativo na ação governamental. Em particular, o poder de revisão judicial atribuído aos tribunais tem gerado conflitos relativamente a quem tem a autoridade final para determinar a política americana (Dahl 2003; Linz 1990).

O desígnio elementar da constituição era criar os mecanismos necessários para garantir a proteção efetiva de cada ramo governamental contra a intromissão pelos outros ramos concorrentes (Madison 1987c). Por conseguinte, os fundadores introduziram um mecanismo de “vetos mútuos” que serve de inibição à tentativa de sobreposição de um ramo sobre os outros (Sundquist 2011), que estão resumidos no Quadro 1.

Quadro 1
Resumo dos poderes resultantes do sistema de “vetos mútuos” na Constituição dos Estados Unidos

	Ramo Legislativo	Ramo Executivo	Ramo Judicial
Ramo Legislativo	—	Poder do Congresso para suplantar veto presidencial; Poder do Congresso para acusar e destituir o presidente; Poder do Senado para rejeitar nomeações governamentais do presidente e recusar a ratificação de tratados; Poder do Congresso para investigar ações do presidente; Poder do Congresso para declinar legislação ou financiamento solicitado pelo presidente.	Poder do Congresso para alterar a estrutura dos tribunais federais e o número de juízes do Supremo Tribunal; Poder do Congresso para propor emendas constitucionais; Poder do Congresso para rejeitar nomeações para o Supremo Tribunal; Poder do Congresso para acusar e destituir juízes federais; Poder do Congresso para emendar as jurisdições dos tribunais; Poder do Congresso para controlar as apropriações.
Ramo executivo	Veto presidencial sobre propostas do Congresso; Poder do presidente para convocação extraordinária do Congresso; Poder do Executivo para interpretar e implementar as leis aprovadas pelo Congresso; Voto de qualidade do vice-presidente em caso em empate no Senado.	—	Poder de nomeação dos juízes do Supremo Tribunal; Poder de nomeação dos juízes federais; Poder para conceder perdão a indivíduos condenados em tribunais federais; Presidente pode não cumprir decisões dos tribunais.
Ramo Judicial	Poder para declarar legislação inconstitucional; Presidente do Supremo Tribunal preside sobre o Senado no processo de acusação do presidente.	Poder para declarar ações executivas como inconstitucionais; Poder para emitir mandados; Presidente do Supremo Tribunal preside sobre o processo de acusação do presidente.	—

et al.

O sistema de separação de poderes consagrado na Constituição procurava constituir-se como um incentivo ao compromisso político. De acordo com o historiador presidencial James Wilson, os fundadores constitucionais norte-americanos não procuraram estabelecer um sistema que favorecia a expediência política. Antes pelo contrário, o propósito era criar um sistema “de governo limitado que só servisse os objetivos que sobrevivessem a um processo de consulta e negociação” (Wilson 1987, p.43). Contudo, na tentativa de criar um sistema que acautelasse contra a possível tirania da concentração de poderes, os delegados da Convenção Constitucional acabaram por criar um sistema propício ao impasse político. Ao atribuir múltiplos mecanismos de veto aos diferentes ramos de poder, a Constituição estabeleceu os instrumentos necessários para que qualquer um dos ramos possa bloquear a ação política dos restantes. Nenhuma outra democracia moderna tem, segundo Fukuyama (2014, p.20), tantos “pontos de veto” a dificultar a ação coletiva e o compromisso político como o sistema constitucional dos EUA.

Na procura de satisfazer os compromissos necessários à aprovação da Constituição, os fundadores estabeleceram um nível acrescido de governação ao nível estatal. Ao consagrar poderes limitados ao governo central, os Estados continuaram a dispor de um elevado grau de poder político. Por conseguinte, ao estabelecer um sistema federal, os fundadores acrescentaram um nível adicional de complexidade ao sistema político dos EUA. Como Beer (1994, pp.1-2) esclarece, “o povo americano autorizou e concedeu autoridade a dois tipos de governo: um governo geral para o todo e governos estatais para as partes constituintes” e ambos “estão sujeitos à mesma fonte de poder legítimo – o povo soberano”.

De facto, grande parte do debate na Convenção Constitucional centrou-se nas regras de representação e de votação dos Estados (Kramnick 1987). O compromisso constitucional conseguiu-se ao fazer do governo central e dos Estados parceiros equivalentes na governação. Como Lutz (1988) há muito sublinhou, a Constituição americana encontra-se propositadamente incompleta. Segundo o mesmo autor, só se pode compreender o texto constitucional no seu relacionamento com as constituições estatais e de acordo com os limites impostos ao governo central na Declaração de Direitos¹³. A décima emenda da Declaração de Direitos é particularmente significativa porque determina que os poderes, que não são delegados pela Constituição ao governo federal, estão reservados para os Estados. Desta forma, o federalismo também fomenta a obstrução política ao “fragmentar as estruturas administrativas e obrigando a criação de regras de cooperação intergovernamental complexas” (Derthick 1990, p.4).

Por sua vez, os partidos políticos, embora não previstos no texto constitucional de 1787, rapidamente consolidaram-se como instituições indispensáveis da vida política norte-americana. Para muitos comentadores e académicos, os partidos políticos são essenciais para se poder superar a potencial inação derivada do sistema de separação de poderes (Wilson 1986). O raciocínio dominante é que os partidos são capazes de agregar diferentes interesses e alcançar compromissos através de processos de negociação formais e informais. Seguindo a mesma lógica, é esperado que os partidos desempenhem um papel de moderação política ao conciliar diferentes interesses e objetivos políticos. De facto, a tese da convergência ideológica proposta por Downs (1957) na década de 1950 sustentou muitos dos estudos sobre os partidos políticos ao longo de várias gerações. Segundo Downs, a maioria dos eleitores nos EUA encontravam-se no centro do espectro ideológico. Por sua vez, os partidos políticos competiam para conquistar o apoio do “eleitor mediano” e, consequentemente, reduziam a distância ideológica entre eles de forma a atrair o maior número de votos.

Porém, contrariamente à tese de Downs, os dois principais partidos políticos norte-americanos encontram-se cada vez mais polarizados. A divergência política entre Republicanos e Democratas não é insólita. Todavia, como Pildes (2011, p.276) esclarece, “desde do final do século dezenove que não assistíamos a um nível de conflito tão intenso e a uma rutura de tal maneira radical entre os dois principais partidos”.

Um estudo realizado pelo Pew Research Center analisa a crescente polarização ideológica ao longo das últimas décadas. Como se pode observar no Gráfico 3, entre 1994 e 2014 o número de indivíduos que expressam posições consistentemente conservadoras ou liberais duplicou. De acordo com o mesmo estudo, atualmente, “92% dos Republicanos encontram-se à direita do Democrata médio e 94% dos Democratas encontram-se à esquerda do Republicano médio” (Pew Research Center 2014, p.6). Por outras palavras, devido à radicalização ideológica, há cada vez menos justaposição de interesses e opiniões entre Republicanos e Democratas.

Gráfico 3
Distribuição de Democratas e Republicanos numa escala de valores políticos de 10 pontos

A polarização política agravou-se significativamente com as reformas políticas encetadas na década de 1960, nomeadamente com o Voting Rights Act de 1965. Ao eliminar as barreiras eleitorais dissimuladas que barravam a participação política dos afro-americanos, o Voting Rights Act quebrou o monopólio do Partido Democrata no Sul e realinhou o sistema partidário americano. A reconfiguração política é sumariamente evidenciada por Pildes (2011, p.290):

“À medida que o VRA [Voting Rights Act] e as medidas associadas derrubaram as barreiras à participação eleitoral no Sul – testes de literacia, impostos eleitorais, práticas de recenseamento eleitoral manipuladoras e requisitos de continuidade de residência – os Estados do Sul assistiram a uma infusão massiva de novos eleitores, predominantemente afro-americanos e alguns brancos, que reconfiguraram a vida política. (...) No espaço de uma geração, estes novos eleitores rebentaram com o velho Partido Democrata do Sul, eventualmente fragmentando-o em dois partidos: um Partido Republicano altamente conservador no qual muitos dos antigos eleitores Democratas do Sul acorreram e um novo Partido Democrata de orientação moderado e liberal que estava mais ideologicamente em sintonia com o Partido Democrata a nível nacional”.

De forma semelhante, as quotas à imigração impostas no início do século XX (e.g., Immigration Act of 1924) e as alterações legislativas do pós-guerra (e.g., Immigration and Nationality Act) também contribuíram para a diversificação eleitoral. A limitação da imigração de certas regiões europeias e a posterior eliminação da discriminação racial e étnica da legislação referente à imigração levou à alteração da composição demográfica dos EUA (Martin & Midgley 2003). Mais precisamente, os latinos passaram de menos de 5% da população americana em 1965 para mais de 13% no virar do século. O subsequente aumento da população latina alterou o panorama partidário devido ao facto da maioria dos eleitores latinos se identificar com o Partido Democrata (Hero et al., 2000).

Embora haja outros fatores a contribuir para a divergência partidária – e.g., o papel dos mídia e dos grupos de interesse – a crescente diversificação demográfica do povo norte-americano ao longo das últimas décadas contribuiu para consolidar as diferenças partidárias e cristalizar a polarização política na sociedade (Fukuyama 2014; Jacobson 2016). Desta forma, os dois principais partidos políticos estadunidenses atualmente representam eleitores e objetivos políticos significativamente divergentes (Grossmann & Hopkins 2015). Embora se possam identificar várias fações no seio do Partido Republicano, o partido ainda consegue congregar um conjunto de eleitorado ideologicamente devoto em manter limitações à ação governamental, nomeadamente no que concerne a questões de índole social (Olsen 2014). Por sua vez, o Partido Democrata é atualmente constituído por uma ampla coligação de grupos que beneficiam das atividades do governo. Desta forma, o Partido Democrata carece da maior homogeneidade e disciplina ideológica caraterística do Partido Republicano e, consequentemente, tem mais dificuldade em criar uma plataforma política comum capaz de mobilizar a sua base eleitoral.

Vários estudos recentes apontam para a crescente divergência entre os dois principais partidos no Congresso (Jones 2015; Theriault 2006). Particularmente importante, Theriault demonstra que, contrariamente ao consenso tradicional, a divergência ideológica também resulta da adaptação dos legisladores. Mais concretamente, “mais de um terço da polarização na Câmara e no Senado resulta da adaptação dos membros aos polos ideológicos” (Theriault 2006, p.498). A rutura ideológica e a crescente polarização dos dois principais partidos políticos reflete-se igualmente na diminuição do número de leis promulgadas pelo Congresso ao longo da últimas décadas, como se pode constatar no Gráfico 4. O reduzido número de leis promulgadas resulta da crescente dificuldade em gerar compromissos legislativos entre os dois principais partidos. Embora haja muitos fatores a motivar a produtividade legislativa, os períodos de “governo dividido” – i.e., quando o partido da oposição controla uma ou ambas as câmaras do Congresso – são especialmente propensos à redução da aprovação de legislação (Howell et al., 2000). De forma semelhante, a polarização política verifica-se também na crescente tendência para a convergência de votos nas eleições nacionais. Enquanto na década de 1970 cerca de um quarto dos eleitores repartiam o seu voto entre os dois principais partidos nas eleições governamentais – i.e., votando em diferentes partidos para a Presidência e para o Congresso – atualmente apenas 11% repartem o seu voto (Jacobson 2016)¹⁴.

Gráfico 4
Número de leis promulgadas pelo Congresso, 1973-2016

Para além de polarizados, os partidos políticos encontram-se igualmente fragmentados (Pildes 2014). Isto é, o poder político tem vindo a dispersar-se no seio dos dois principais partidos ao ponto dos dirigentes partidários terem cada vez mais dificuldade em controlar os seus representantes e apoiantes. As reformas iniciadas na década de 1970 para tornar o sistema partidário norte-americano mais transparente e participado acabou por marginalizar os elementos mais moderados e capazes de negociar compromissos políticos (Rauch 2016). O exemplo mais paradigmático desta realidade é o acesso público à escolha dos candidatos dos partidos através do sistema de eleições primárias. A escolha dos candidatos de cada partido é feita através de um processo de acumulação de delegados. Os delegados são escolhidos ao nível estatal por um processo de convenção local (i.e., “caucus”) ou eleição primária. A complexidade é agravada pelo facto de cada Estado e cada partido adotar o seu próprio sistema. Em alguns Estados somente eleitores registados nos respetivos partidos é que podem votar, enquanto noutros Estados qualquer eleitor pode participar na escolha dos candidatos. Nos Estados onde existem convenções ou primárias “abertas” os partidos cedem o seu domínio sobre a escolha dos candidatos com o intuito de gerar maior participação popular.

Desta forma, ao renunciar o direito exclusivo de escolher os seus candidatos, os partidos políticos perderam o controle do processo político e sujeitam-se a ter de apoiar candidatos ideologicamente mais radicais e menos dispostos a atender às diretivas da direção do partido. De facto, estudos demonstram que a influência dos dirigentes partidários revela-se importante somente quando há um candidato que reúne um apoio significativo a nível nacional. Quando o partido se encontra dividido relativamente aos seus candidatos, a influência dos dirigentes partidários é insignificante. Este fenômeno esteve claramente patente nas recentes eleições primárias do Partido Republicano. De acordo com Steger (2016), Trump não conseguiu obter o apoio dos dirigentes do partido, mas mesmo assim conseguiu assegurar delegados suficientes para garantir a sua candidatura.

A fragmentação do poder partidário também implica que os eleitos estão mais expostos à influência de interesse externos, designadamente através das contribuições financeiras. Estudos recentes demonstram que, regra geral, estes indivíduos e grupos têm posições, embora mais politicamente limitadas, ideologicamente mais extremadas (Pildes 2014). As inovações tecnológicas têm igualmente agravado a fragmentação do poder político. Em particular, os avanços dos meios de comunicação e das redes sociais permitem que os eleitos consigam interagir diretamente com um número cada vez maior de cidadãos sem necessidade de recorrer aos recursos tradicionais fornecidos pelos partidos políticos.

Este modo de seleção de candidatos tem tornado o processo menos inclusivo do que aquele previsto na Constituição. Como Brown (2014) clarifica, o sistema de convenções locais e de primárias criou um conjunto de exigências organizacionais e financeiras que limita os putativos candidatos presidenciais. Atualmente o sistema favorece candidatos com grandes fortunas pessoais, menor experiência política e com vínculos aos partidos mais ténues.

Por conseguinte, a disciplina partidária nos EUA é altamente precária. O colapso em 2012 das negociações entre o Presidente Obama e o líder Republicano John Boehner para estabelecer um acordo sobre o défice ilustra bem a incapacidade dos dirigentes partidários para gerir as diferentes sensibilidades e interesses no seu seio. Embora cada partido culpabilize o outro pelo fracasso negocial, nem Obama nem Boehner foram capazes de disciplinar os seus correligionários e impor a sua agenda de compromisso (Bai 2012). A fragilidade partidária é igualmente evidenciada nas votações no Congresso. Embora se tenha verificado um aumento da unidade partidária nos anos mais recentes, desde 1970 somente se registou unidade partidária em 55% das votações de ambas as câmaras do Congresso, ou seja, os partidos só conseguem evidenciar disciplina de voto em pouco mais de metade das votações (Brookings 2017).

A incapacidade dos partidos políticos para liderar e gerir o processo político de forma eficaz agrava ainda mais a disfunção política nos EUA. A fragmentação do poder partidário associado à extrema polarização política fortificam os mecanismos de obstrução política intrínsecos ao arranjo institucional norte-americano. O compromisso político, condição essencial da vida democrática, torna-se inexequível nestas condições.

IV. Conclusões

Para os fundadores constitucionais a instauração de um governo republicano – i.e., um governo de democracia representativa – tinha a vantagem de distinguir os desejos populares do verdadeiro interesse nacional. Madison foi categórico na sua defesa de um sistema de governo republicano devido à sua capacidade para:

“refinar e ampliar os desejos populares ao sujeitá-los a um órgão escolhido pelos cidadãos cuja sabedoria pode identificar o verdadeiro interesse da nação e do qual o seu patriotismo e amor pela justiça impedirá que sucumba a considerações passageiras ou parciais. Sob tal regime, pode ser que a voz do povo articulada pelos seus representantes estará mais ajustada ao interesse público do que se for expressa pelo povo diretamente” (Madison 1987a, p.126).

Para além de recear a vontade popular, os fundadores também temiam a potencial concentração de poderes num único indivíduo ou fação. Por conseguinte, conceberam um sistema que divide o poder político entre os diferentes ramos de governo. As instituições políticas que criaram têm revelado uma resiliência admirável ao longo dos séculos. Contudo, nas últimas décadas assiste-se a uma crescente disfunção política caraterizada pela crescente polarização partidária, pelo fortalecimento dos obstáculos à ação política e pela consolidação da desconfiança popular nas instituições governamentais.

Na sua vasta obra sobre sistemas democráticos, Dahl (2003) identificou vários critérios para avaliar o desempenho dos diferentes sistemas políticos. A sua análise considera o nível a que os arranjos constitucionais conseguem: 1) manter um sistema democrático; 2) proteger direitos democráticos fundamentais; 3) garantir justiça democrática entre os cidadãos; 4) estimular a formação de um consenso democrático e (5) assegurar um governo democrático capaz de resolver problemas. Embora estes critérios estejam sujeitos a um alto nível de subjetividade, é importante relembrar o elevado grau de desconfiança e insatisfação que os cidadãos estadunidenses têm do seu sistema político e com as suas instituições governamentais.

Há uma certa ironia no facto da maioria dos cidadãos norte-americanos estarem insatisfeitos com as suas instituições políticas mas simultaneamente indisponíveis para as afrontar. A generalidade dos norte-americanos não estão dispostos a aceitar que muitos dos atuais problemas políticos resultam do quadro constitucional estabelecido em 1787, quanto mais estarem dispostos a alterá-lo. Paradoxalmente, para Cain e Fukuyama (2015, pp.7-8), “convencer os americanos que a sua estrutura constitucional requer uma atualização, quanto mais navegar com sucesso o processo de emenda, parece ficar mais difícil à medida que o descontentamento público com a política aumenta”.

Os fundadores norte-americanos compreendiam a necessidade de ajustar as instituições às exigências políticas. Nas suas cartas de apoio à ratificação da Constituição, Madison e Hamilton reconheciam que o texto constitucional necessitava de se adaptar à realidade de cada época. Hamilton (1987b) esclareceu que não se podia inferir a extensão do poder a atribuir ao governo de acordo com os requisitos de um determinado momento histórico. Era necessário proporcionar condições para que as contingências futuras pudessem ser satisfeitas. Da mesma forma, Madison alterou a sua conceção sobre o sistema político ideal (Dahl 2003). Com o tempo, Madison abandonou muitos dos pressupostos utópicos que defendeu na Convenção Constitucional e passou a privilegiar um sistema de governação maioritário por ser o menos imperfeito.

As instituições políticas facilitam a ação coletiva, adquirindo uma importância acrescida nos regimes democráticos. A estabilidade e a consistência institucional são fatores indispensáveis do seu poder e da sua utilidade. Contudo, a sua resistência à mudança é uma das suas principais fraquezas. Em muitas ocasiões as instituições são incapazes de se ajustar às transformações sociais e políticas, e a preservação de um regime democrático depende, em maior ou menor extensão, da sua legitimidade junto à população. Se as instituições políticas não conseguem acomodar as mudanças sociais e não representam os interesses e aspirações dos seus cidadãos é legítimo falar-se da decadência política de uma sociedade. Segundo Fukuyama (2014, p.25), “o sistema político americano tem-se deteriorado porque o seu sistema tradicional de freios e contrapesos tem-se solidificado e tornado progressivamente mais rígido”.

Não obstante o reconhecimento dos riscos inerentes em manter imutável o arranjo institucional nos EUA, há quem resista. Em particular, certos grupos de interesse que exercem uma influência desmesurada no sistema político americano resistem a qualquer mudança que prejudique os seus interesses e objetivos (Fukuyama 2014). A sua influência nas instituições políticas cresce com a acelerada fragmentação do poder dos partidos políticos. Os perigos que o sistema democrático norte-americano enfrenta não devem ser desvalorizados. Há mais de meio século Samuel Huntington sublinhou que a robustez das instituições políticas pode-se avaliar de acordo com o nível da sua resistência a influências externas:

“Uma sociedade com instituições políticas frágeis carece de capacidade para opor-se aos excessos dos desejos pessoais e paroquiais. (...) Sem instituições políticas fortes a sociedade carece dos meios necessários para definir e realizar o interesse comum. A capacidade para criar instituições políticas equivale à capacidade para criar interesses públicos” (Huntington 1965, p.411).

As instituições políticas nos EUA têm sido resistentes e muitos comentadores salientam a sua solidez e o seu vigor (Melnick 2014; Zvesper 1999). Todavia, Huntington (1965, p.392) acautela para o facto de que “o des-desenvolvimento político pode ocorrer e os indivíduos podem ser desmobilizados da política”. Embora a Constituição americana seja particularmente difícil de alterar, sobretudo no atual contexto, a contrição pertence a quem renuncia este debate. Reformas mais despretensiosas são igualmente opções a considerar. Ciente dos impedimentos a revisões mais radicais, o constitucionalista Pildes (2014) apresenta diversas propostas para reformar o sistema partidário de forma a consolidar o poder dos partidos para gerir a ação política e minimizar a fragmentação do seu poder e a inerente polarização.

Contudo, não obstante os inúmeros apelos à reforma das instituições políticas americanas ao longo das últimas décadas, a eleição de Trump leva o autor a equacionar a sua conveniência na atual conjuntura política. A eleição de Trump resulta fundamentalmente das disfunções das instituições políticas. Os mecanismos de bloqueio institucional consagrados na Constituição, associados à polarização e fragmentação partidária, catalisaram um sentimento generalizado de descontentamento político que permitiu que Trump lançasse uma tomada hostil do Partido Republicano e conquistasse a presidência americana.

Contudo, a gestão inicial da Presidência Trump demonstra que é necessário, hoje mais do que nunca, circunscrever o intuito para concentrar o poder num único ramo governativo. A recente polémica à volta do poder do ramo Judicial para avaliar a ação executiva no que concerne as políticas de imigração (Phillip, Barnes & O’Keefee 2017) e a intromissão presidencial nos assuntos legislativos – seja na adoção de políticas (Rubin & Nicolas 2017) ou nas suas regras de funcionamento (BBC News 2017) – ilustram a tentação da administração Trump para transgredir o normal funcionamento das instituições consagradas na Constituição americana. Qualquer ímpeto para reformar as instituições formais do Estado requer ampla reflexão. Do mesmo modo, reformas no sistema partidário são pouco prováveis. Como líder do seu partido, Trump procurará instaurar a disciplina partidária, nomeadamente no que concerne o apoio à sua agenda política (Dropp & Nyhan 2017). Do mesmo modo, o Partido Democrata sente que a única forma de derrotar Trump é abrindo o partido ainda mais e incentivar ações de contestação popular (Weigel & Tumulty 2017).

Desta forma, podemos adiar o debate sobre como solucionar a disfunção institucional – mas fazê-lo-emos por nossa conta e risco.

• ¹
  Agradecemos aos comentários e sugestões dos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política.
• ²
  Contudo, Trump perdeu o voto popular por quase três milhões de votos para Hillary Clinton que, apesar disso, apenas conseguiu assegurar 232 votos no colégio eleitoral americano.
• ³
  Oliver e Rahn (2016) definem populismo como um estilo de retórica política que confronta um povo “virtuoso” contra uma elite nociva que lesa o bem comum. De acordo com os mesmos autores, a corrente populista atual assenta-se em um sentimento anti-elitista, na desconfiança com o conhecimento científico e em um forte sentido de afiliação nacional.
• ⁴
  Brexit é o acrónimo inglês – formado pela união de Britain (Grã-Bretanha e, por extensão, Reino Unido) e exit (saída) – utilizado para designar a saída do Reino Unido da União Europeia. No referendo de 23 de junho de 2016, cerca de 52% dos eleitores votaram a favor da saída, cujo processo foi iniciado a março de 2017.
• ⁵
  “Third party” é a designação utilizada para identificar os múltiplos partidos nos EUA para além do Republicano e Democrata. Na eleição presidencial de 2016 os partidos Libertário e Verde foram os mais referenciados e ativos no processo eleitoral, conseguindo cerca de 4% do voto popular.
• ⁶
  “Disempowerment”.
• ⁷
  “Minoritization”.
• ⁸
  Outros estudos anteriores que salientam a recente migração de eleitores brancos da classe trabalhadora para o Partido Republicano, embora enfatizando fatores diferentes, e que merecem destaque são: Larry Bartels, “What’s the Matter with What’s the Matter with Kansas?” (2006) e Frank Thomas, What’s the Matter with Kansas? How Conservatives Won the Heart of America (2004).
• ⁹
  A unidade territorial analisada é o “county”.
• ¹⁰
  O argumento que a política americana é determinada por interesses econômicos tem uma linhagem longa. Outros estudos que apresentam argumentos semelhantes são: Charles Beard, An Economic Interpretation of the Constitution of the United States (1913), G. William Domhoff, Who Rules America? Power, Politics, and Social Change (1967) e Jeffrey Winters, Oligarchy (2011).
• ¹¹
  “Checks and balances”.
• ¹²
  O colégio eleitoral também permitiu que os Estados esclavagistas conseguissem ter uma representação maior na escolha presidencial ao utilizar os escravos como parte do recenseamento eleitoral (Finkelman 2002).
• ¹³
  “Bill of Rights”.
• ¹⁴
  O fenômeno de repartição de votos entre os diferentes partidos é designado por “ticket-splitting”.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Apr-Jun 2018

Histórico

• Recebido
  24 Fev 2017
• Aceito
  05 Jul 2017