Arranjos de implementação e ativação de capacidades estatais para políticas públicas: uma abordagem analíticaRESUMO
Introdução: O conceito de “capacidade estatal” tem sido amplamente debatido, mas ainda existem lacunas na compreensão de como essas capacidades são mobilizadas e ativadas na prática. Este artigo analisa como a capacidade estatal é mobilizada em contextos que exigem conciliar eficácia governamental e legitimidade política em ambientes político-institucionais complexos.
Materiais e métodos: Propomos uma análise dos arranjos de implementação e da ativação de capacidades estatais, utilizando uma revisão bibliográfica e exemplos empíricos. A análise descreve os atores envolvidos, recursos mobilizados e instrumentos utilizados, destacando as mudanças ao longo do tempo.
Resultados: Arranjos de implementação são fundamentais para a ativação das capacidades estatais, pois a interação entre atores e instrumentos determina a eficácia das políticas públicas. Arranjos que incluem atores relevantes e instrumentos de coordenação adequados ativam capacidades que melhoram o desempenho em termos de resultados e inovação.
Discussão: A capacidade estatal por si só não garante o sucesso das políticas públicas; é preciso ativá-la por meio de arranjos que articulem atores e instrumentos, adaptando-se às condições contextuais ao longo do tempo. A flexibilidade desses arranjos é crucial para enfrentar a complexidade política e institucional do Brasil contemporâneo.
Palavras-chave
capacidades estatais; arranjos de implementação; políticas públicas; ambientes político-institucionais; revisão de literatura
Introduction: The concept of “state capacity” has been widely discussed, but there are still gaps in understanding how these capacities are mobilized and activated in practice. This article looks at how state capacity is deployed in contexts that require reconciling governmental effectiveness with political legitimacy in complex political and institutional environments.
Materials and methods: We present an analysis of the arrangements for implementing and activating state capacities, drawing on a literature review and empirical examples. The analysis covers the actors involved, the resources mobilized, and the tools employed, while highlighting changes over time.
Results: Implementation arrangements are vital for activating state capacities, as the interaction between actors and tools shapes the effectiveness of public policies. Arrangements that bring in the right actors and effective coordination tools activate capacities that enhance performance in terms of both outcomes and innovation.
Discussion: State capacity alone is insufficient to ensure the success of public policies; this can only be achieved through arrangements that bring together actors and tools, constantly adapting to changing contextual conditions. The flexibility of these arrangements is essential for navigating the political and institutional complexities of contemporary Brazil.
Keywords
state capacities; implementation arrangements; public policies; political-institutional environments; literature review
I. Introdução1
Compreender os fatores e condições que interferem na eficácia da ação governamental é um desafio central para o campo de políticas públicas. Nesse sentido, cabe à análise de políticas públicas oferecer aportes conceituais que contribuam para explicar como diferentes processos, atores e contextos influenciam a produção de políticas públicas, desde a construção de problemas públicos às decisões e articulações associadas às respostas e os seus efeitos nas sociedades.
A pluralização das sociedades e a diversificação de identidades e formas de ação coletiva somadas à abertura dos sistemas políticos a formas de participação e interferências nas decisões sobre políticas públicas adicionaram complexidades aos processos de governo e condução de coletividades. Mais recentemente, esses desafios tornaram-se ainda mais incertos diante do crescimento da polarização política e de questionamentos aos regimes democráticos, observados em diferentes regiões do mundo.
O presente artigo contribui com a tradição de análise de políticas públicas por meio do foco nas capacidades do Estado em definir objetivos para elas e em realizá-los. Isso, sobretudo em ambientes político-institucionais complexos nos quais se imponha a necessidade de conciliar a eficácia e a legitimidade da ação governamental em regimes democráticos e plurais, nos quais é imperativo o respeito à diversidade e à garantia de direitos individuais, coletivos e difusos.
O conceito de capacidade estatal tem sido objeto de um crescente debate em nível internacional nas últimas décadas e sua aplicação no estudo de políticas públicas revela potenciais explicativos relevantes. No entanto, ainda persistem lacunas conceituais relativas a esta aplicação e carência de abordagens analíticas que deem conta de explicar como essas capacidades são colocadas em ação na condução de políticas públicas nestes ambientes complexos e quais são as repercussões dos resultados para a sociedade. Trata-se de um tipo de conhecimento necessário e útil ao contínuo aprimoramento da ação governamental.
Assim, o objetivo deste artigo é prosseguir no desenvolvimento da abordagem dos arranjos de implementação, avançando na compreensão dos processos de ativação de capacidades para políticas públicas, além de discutir seus antecedentes, bases conceituais e algumas estratégias de operacionalização em casos concretos. O processo de desenvolvimento dessa abordagem vem sendo gradual e cumulativo (Gomide & Pires, 2014, 2023; Pires & Gomide, 2016, 2018, 2021). E o que apresentamos a seguir é o resultado de um esforço de sistematização da trajetória percorrida, complementada por aprimoramentos recentes. Estes aprimoramentos dizem respeito às capacidades estatais em ação e caminhos metodológicos de aplicação da abordagem analítica a casos concretos de arranjos de implementação de políticas públicas.
O artigo está organizado da seguinte forma. Na próxima seção, trazemos uma breve revisão do conceito de capacidades estatais, situando o problema do alargamento conceitual na sua aplicação em estudos sobre políticas públicas. Revemos alguns desenvolvimentos conceituais recentes, como o conceito de policy capacity, apontando suas limitações em termos da explicação sobre como as capacidades são colocadas em ação. Em seguida, em diálogo com essas críticas, apresentamos os elementos centrais da abordagem dos arranjos de implementação e como eles contribuem para avançar em relação aos problemas apontados, destacando a sua utilidade para a análise de políticas públicas em contexto de complexidade político-institucional, como no caso brasileiro. Adiante, discutimos as potencialidades de aplicação empírica da abordagem, indicando desafios e alternativas de operacionalização. Finalmente, concluímos buscando retomar sinteticamente o argumento, colocando em relevo as contribuições e as limitações da abordagem proposta, assim como uma agenda futura de estudos sobre o tema.
II. Capacidades estatais como recursos e competências: breve estado da arte
O conceito de capacidade estatal é originário do programa de pesquisa de matriz neoweberiana, em especial da denominada abordagem neoinstitucionalista histórica, que tomou corpo na década de 1980 e que visava compreender o papel do Estado no desenvolvimento socioeconômico. Nesse programa de pesquisa, as discussões sobre a formação e a autonomia do Estado atuaram como precursoras de conceituações mais sistemáticas, baseadas na monopolização coercitiva do poder pelo Estado e a formação da sua burocracia (Cingolani, 2013). Destacam-se os trabalhos de Tilly (1975) sobre o papel das guerras na formação dos Estados nacionais na Europa, Skocpol & Finegold (1982) sobre a função desempenhada pela burocracia pública nos programas governamentais dos Estados Unidos na pós-depressão de 1930 e, sobretudo, o livro editado por Evans et al. (1985) sobre a autonomia e a capacidade da burocracia estatal na rápida transformação industrial de países do Leste Asiático. Nesse escopo, Skocpol (1985) define capacidade estatal como a competência da burocracia de implementar ‘objetivos oficiais’ (ou decisões políticas), especialmente em relação à oposição (real ou potencial) de grupos sociais poderosos ou em face de circunstâncias socioeconômicas adversas. Já a autonomia, conforme a autora, estaria relacionada à possibilidade de as burocracias estatais formularem e perseguirem políticas que não fossem simplesmente o reflexo das demandas ou dos interesses de grupos ou classes sociais.
Mais tarde, Evans (1995) argumentou que capacidade do Estado para implementar políticas públicas (no caso, de transformação industrial) adviria da combinação entre a coerência interna da burocracia nas agências públicas (no que se refere a propósitos e convicções, permitindo a elaboração e a implementação de objetivos e metas coerentes) e a conexão externa dessas burocracias com as estruturas sociais circundantes (no caso, com os atores privados dos setores industriais chave). Assim, as capacidades do Estado significariam a existência de organizações governamentais que geram incentivos para que seus burocratas alcancem objetivos coletivos de forma autônoma e que sejam capazes de assimilar dados do ambiente externo, aumentando a inteligência do Estado. O autor cunha, dessa forma, o conceito de “autonomia inserida” (embedded autonomy) como fonte da capacidade estatal.
O conceito de capacidade estatal gerou uma agenda próspera de pesquisas nos campos da Economia, Ciência Política e Políticas Públicas. Medir capacidade estatal e correlacioná-la a resultados de desenvolvimento se transformou em um objeto de pesquisa muito explorado (Dincecco, 2017; Cingolani, 2018; Hanson & Sigman, 2021). Apesar ser um conceito multidimensional - envolvendo uma série de atributos relacionados às habilidades, competências e recursos dos Estados para desempenharem suas funções (tais como manter a ordem e a segurança interna, estabelecer e fazer cumprir leis, arrecadar tributos, fornecer serviços públicos, entre outras) -, são os aspectos relacionados à burocracia pública os mais amplamente estudados, pois estariam relacionados com implementação de políticas e à “boa governança” (Evans & Rauch 1999; Fukuyama, 2013; Bersch et al., 2017; Dahlstrom & Lapuente, 2018).
Apesar do crescente número de análises utilizando o conceito, chama-se atenção para dois problemas comuns. O primeiro relaciona-se às explicações tautológicas provenientes da mensuração da capacidade estatal pelos resultados das políticas públicas. Como exemplificou Kocher (2010) a partir dos estudos sobre os Estados frágeis ou falidos (fragile states): Por que há insurreições violentas neste país? Devido a baixa capacidade do Estado para evitá-las. Como eu sei que a capacidade do Estado é baixa para isso? Porque há insurreições violentas. Como exploraremos adiante, a correção destes problemas vem pela maior elaboração sobre quais atributos, ou condições causais, são necessárias para produzir efeitos específicos ou pela decomposição do conceito em suas partes constitutivas por meio da explicitação dos fatores que causam o fenômeno de interesse do pesquisador.
Já o segundo problema ocorre por considerar a capacidade como condição suficiente para o desempenho do Estado, dando a falsa ideia de que bastam burocracias dotadas de habilidades, competências e recursos para que o Estado desempenhe bem suas funções. Neste sentido, Centeno et al. (2017) deixa claro que as capacidades existentes devem ser acionadas para gerarem resultados. Em outras palavras, que a capacidade é condição necessária, mas não suficiente para que o Estado possa bem desempenhar suas funções. Nas palavras dos autores citados:
A relação entre capacidade e desempenho não é automática. A política importa. Deve-se considerar os atores políticos que estabelecem agendas e priorizam objetivos concorrentes, acionam burocracias estatais específicas para implementar essas agendas, mobilizam forças sociais para apoiar essas agendas, e enfrentam oposição e conflito. Em suma, tanto a capacidade do Estado quanto a política devem ser estudadas se quisermos explicar o desempenho do Estado. (Centeno et al., 2017, p. 3 - tradução nossa).
Vimos até aqui que o conceito de capacidade estatal se originou das análises histórico-institucionalistas para explicação de fenômenos macro (desenvolvimento de países) de forma comparada (comparação entre países ou administrações nacionais) e seu sucesso se tornou um meio de análise da qualidade das burocracias públicas dos Estados. No entanto, como Williams (2020) questionou, quando se considera o nível intermediário de análise, ou seja, políticas ou organizações governamentais específicas, o conceito pode não se mostrar adequado. Em outras palavras, haveria um problema de “alargamento conceitual”. O alargamento conceitual ocorre quando, na tentativa de torná-lo mais inclusivo e de aplicá-lo a novas situações, um conceito é utilizado para além do contexto original de sua criação levando, muitas vezes, a confusões e perda de precisão analítica. Assim, Williams (2020) argumenta que a qualidade da burocracia e de suas características seriam insuficientes para explicar resultados de implementação e desempenho de políticas públicas. Torna-se, então, necessário novos conceitos e/ou formas de operacionalização que ajudem a explicar novos fenômenos.
Nesse sentido, no campo da administração e políticas públicas surge o conceito de policy capacity (em vez de state capacity). Em sua conceituação de policy capacity (ou capacidade para políticas públicas), Painter & Pierre (2005) chamam a atenção para as características estruturais e os estoques existentes de recursos no Estado, o que eles denominam de “sistemas de suporte de governo". Assim, evidências da capacidade para políticas públicas podem ser obtidas da análise dos sistemas que fornecem as informações e os recursos necessários para apoiar a tomada de decisões e a implementação de políticas dentro das organizações governamentais, tais como tecnologias de informação e comunicação, gerenciamento de recursos humanos, gestão financeira e de desempenho. Por sua vez, Wu et al. (2015) propõem uma estrutura conceitual de análise e mensuração da capacidade para políticas públicas por meio da desagregação de uma série de habilidades e recursos de analíticos, operacionais e políticos considerados importantes para indivíduos (burocratas), organizações e o sistema político-institucional no qual a política pública em questão está inserida. Grosso modo, a dimensão analítica do conceito de policy capacity diz respeito às habilidades e competências de formulação e avaliação de políticas; a dimensão operacional, às habilidades e competências de gestão eficaz dos recursos disponíveis; e, finalmente, a dimensão política relaciona-se à obtenção de apoio tanto de políticos eleitos quanto da sociedade para as ações governamentais. Ressalte-se que tais competências e habilidades são, conforme os citados autores, relevantes no nível individual, organizacional e sistêmico. Em suma, a capacidade para políticas públicas (no nível meso de análise) são entendidas como habilidades e competências dos burocratas combinadas com estruturas, sistemas e processos de apoio ao governo.
Apesar de Wu et al. (2015) destacarem que a capacidade para políticas públicas de um governo ou organização seja influenciada por fatores externos como a estrutura institucional e o contexto político, eles não explicam como as habilidades e recursos disponíveis são acionados ou colocados em ação para produção (formulação e implementação) de políticas públicas. Centeno et al. (2017) discutem esta questão a partir de fatores políticos, tais como sistemas de representação de interesses, coalizões sociopolíticas, programa de governo. Ou seja, a partir de uma perspectiva macro. Falta, então, uma abordagem de nível intermediário, que explique como as capacidades são colocadas em ação. Nas palavras de Wegrich (2021), “capacities need to be studied ‘in action’ to generate meaningful insights; and the policy instrument and implementation perspectives provide the conceptual toolbox for such studies of capacity in action”2. é precisamente nesta direção que buscamos avançar com a abordagem analítica dos arranjos de implementação, discutida a seguir.
III. A abordagem dos arranjos de implementação: colocando as capacidades em ação
Nos últimos anos, buscamos interagir com os debates teóricos sobre capacidades estatais e políticas públicas tendo como propósito o desenvolvimento de uma abordagem analítica que nos auxiliasse a compreender as capacidades estatais em ação nos processos de produção de políticas públicas no contexto político-institucional brasileiro. Isto é, buscando identificar e avaliar as capacidades a partir de mudanças nos modos de implementação e no desempenho observado de políticas públicas em determinado período. Tal abordagem analítica se consubstancia nos arranjos de implementação.
Mas, antes de adentrarmos nos elementos que caracterizam a abordagem proposta, faz-se importante estabelecer um diálogo com o que foi discutido até aqui (vide seção anterior). Um primeiro ponto diz respeito à adoção de um nível de análise intermediário (meso). Em contraste com as tendências estabelecidas no debate sobre capacidades estatais, a abordagem dos arranjos de implementação assume um nível analítico intermediário, relativo aos esforços de implementação das políticas públicas. Esse foco na implementação diferencia-se de outras linhas já consolidadas de investigação sobre o fenômeno, como de nível macro, focados, por exemplo, na explicação de processos de desenvolvimento de países no decorrer de longos períodos, ou de nível micro que privilegiam, por exemplo, o comportamento dos agentes econômicos ou o papel dos contratos e incentivos. Como mencionado, a proposta de foco no nível meso remete ao conjunto de ações e processos envolvendo múltiplos atores, instrumentos e procedimentos, responsáveis por colocar as políticas públicas em operação. Esse enfoque permite-nos tomar as variações em modos de implementação de políticas públicas (Quem faz o quê? Como? Onde? E quando?) como terreno privilegiado para exploração analítica das capacidades estatais em ação, a partir de suas diferentes manifestações e repercussões sobre o desempenho das políticas, como será abordado mais adiante.
Assim, em contraste com tradições já reconhecidas no debate sobre capacidades, a abordagem dos arranjos de implementação é tributária de uma perspectiva fortemente relacional, uma vez que privilegia o foco nas configurações de relações entre os diversos atores envolvidos (formal e informalmente) nos processos de implementação. Difere-se, portanto, tanto da abordagem de policy capacities quanto da longa tradição de estudos de capacidades estatais em perspectiva histórico-comparativa. Por um lado, abordagem de policy capacities reconhece a necessidade de reflexão em diferentes níveis de análise (individual, organizacional e sistêmico), mas não avança em explicações sobre como estoques de recursos e habilidades burocrático-organizacionais existentes são colocados em ação. Por outro, a tradição histórico-comparativa de capacidades estatais é tributária de uma perspectiva fortemente estado-cêntrica, numa perspectiva na qual as instituições governamentais têm absoluta centralidade. Ainda que isso seja posteriormente relativizado como “autonomia inserida” (Evans, 1995, 2011) ou repensada em termos de um processo histórico de mútua constituição entre Estado e movimentos sociais (Lavalle et al., 2018), argumentamos que essa perspectiva apresenta limites importantes quando levamos em consideração as transformações sociopolíticas observadas nas últimas décadas.
A virada para o século atual foi marcada por transformações profundas não só no pensamento, mas, sobretudo, nas formas como os Estados se organizam e se relacionam com a sociedade civil e o setor privado, resultando na complexificação dos ambientes político-institucionais sob os quais são produzidas as políticas públicas. Do ponto de vista das transformações políticas, a difusão de regimes democráticos ao redor do mundo no século XX contribuiu para uma maior participação de atores diversos (parlamentares, lideranças subnacionais, organizações privadas, movimentos sociais, cidadãos etc.) na formulação e condução das políticas públicas, ampliando os mecanismos de controle e transparência e reforçando a garantia de direitos individuais, coletivos e difusos. No Brasil, mais especificamente, a Constituição de 1988 instituiu um arcabouço institucional que condiciona a execução de políticas públicas a partir de pelo menos três eixos: o do envolvimento de atores do sistema político-representativo e federativo; o do escrutínio por meio de controles internos, externos e judiciais; e do engajamento e participação de atores da sociedade civil. Na última década, esse arcabouço institucional vem sendo colocado à teste no contexto de intensificação da polarização política e de riscos de retrocesso (backsliding), também observados recentemente no plano internacional (Haggard & Kaufman, 2021).
Para além da complexificação observada nos processos políticos, no plano organizacional observou-se também processos de reforma do Estado que fragmentaram os grandes aparatos estatais verticalizados, por meio de processos de descentralização, privatização e desregulação. Soma-se a isso, dinâmicas de pluralização das formas de organização dos atores na sociedade civil e a diversificação das formas empresariais de mercado que também passam a ser reconhecidos como interlocutores e parceiros indispensáveis. Essa complexificação do panorama organizacional - suas causas e repercussões - passou a ser bem tratada a partir dos debates contemporâneos sobre governança na ciência política e na administração pública (Levi-Faur, 2012; Matthews, 2012; Peters, 2012; Rhodes, 1996; Schneider, 2005).
A literatura sobre governança discute possibilidades de configurações dessas relações entre governo, setor privado e organizações da sociedade civil a partir de três matrizes gerais: hierarquia, mercado e rede. A hierarquia designa um princípio de integração e coordenação marcado pela autoridade de cima para baixo por meio de leis e de estruturas organizacionais (com alta formalização/rotinização e pouca flexibilidade e criatividade). Já a ideia de mercado sugere que as interações entre os atores se baseiam em trocas auto interessadas que se organizam em relações contratuais, as quais poderiam ser aplicadas às atividades de governo (lança mão de incentivos e envolve análises de custos e benefícios, favorecendo a maior flexibilidade e a competição). Por fim, a noção de rede sugere que as relações entre os atores envolvam interdependência, confiança, reciprocidade, compartilhamento de valores ou objetivos (alta flexibilidade e solidariedade, mas baixa sustentabilidade). Apesar da diferenciação entre estes três mecanismos gerais, na prática, o funcionamento interno das organizações e as relações interinstitucionais envolve a combinação dos três elementos, com permanentes tensões advindas da sua coexistência, sendo que raramente é possível falar da substituição completa de um pelo outro.
Essa atenção para as relações entre os múltiplos atores envolvidos nos processos de condução de políticas públicas ganha mais concretude e alavancagem analítica quando complementada por um olhar voltado para os instrumentos (Salamon, 2002; Lascoumes & Le Galés, 2007; Capano et al., 2019). Instrumentos podem ser definidos como o “método identificável por meio do qual a ação coletiva é estruturada para lidar com um problema público” (Salamon, 2002). Incluem dispositivos de natureza bastante diversa, como: i) legislativos e regulatórios; ii) econômicos e fiscais; iii) de convenções, como esquemas de certificação; e iv) informativos e de comunicação3. A atenção aos instrumentos, tal como proposto pela sociologia da ação pública francesa4 (Oliveira & Hassenteufel, 2021), permite-nos expandir produtivamente a discussão mais tradicional sobre coordenação focada nas distinções entre mecanismos associados a hierarquia, mercado e rede (Bouckaert et al., 2010). A instrumentação da ação pública revela um conjunto muito mais amplo de “objetos” - como sistemas, indicadores, técnicas etc. -, que nem sempre são percebidos como instrumentos de coordenação no sentido mais tradicional, mas que intervêm na forma e no conteúdo das articulações entre os atores, seja nas inter-relações de atores governamentais ou na relação destes com os públicos governados (Le Galès, 2010). Para além de regular as relações entre os atores, os instrumentos acabam também influenciando diretamente o conteúdo e a forma da ação pública, pois estabilizam a distribuição de posições e os recursos entre os atores. Assim, mais do que dispositivos meramente técnicos, devem ser entendidos também como dispositivos sociais, que fixam sentidos e materializam representações acerca do problema em questão e do papel do Estado (Lascoumes & Le Galès, 2007).
O contexto resultante das transformações nas relações entre Estado-sociedade-mercado discutidas acima e das abordagens teóricas que emergiram para dar conta da sua interpretação aponta para a possibilidade de pensarmos a condução de políticas públicas como um processo de ação coletiva, caracterizado pelo envolvimento de múltiplos atores (estado, sociedade e mercado) em articulações dinâmicas ao longo do tempo, reguladas por instrumentos (Lascoumes & Les Galès, 2012)5. Assim, uma perspectiva relacional aplicada a um esforço de análise em nível meso nos permite abordar os processos de (des)ativação de capacidades tendo como referência e objeto central aquilo que denominamos de arranjo de implementação. Entendemos os arranjos de implementação6 como configurações relacionais, envolvendo os múltiplos atores que intervêm na implementação de uma política pública específica, organizados a partir de instrumentos que definem a forma particular de coordenação.
Em contraposição às abordagens centradas em atores ou instituições, a potência ontológica dessa proposta se manifesta no reconhecimento dos arranjos de implementação como lócus privilegiado de atenção analítica. é a partir do olhar para estes arranjos que podemos reconstituir analiticamente o complexo entrelaçamento entre burocracias, instituições democráticas e atores sociais, políticos e econômicos nos processos político-administrativos de condução de políticas públicas. Além disso, abre possibilidade para a análise de dimensões de capacidades estatais, para além das mais tradicionais, como qualidade da burocracia. Passam a ganhar ênfase também as capacidades associadas à produção da transparência, à inclusão de múltiplos atores sociais e políticos, à sistematização e uso de evidências, à negociação e produção da legitimidade da ação estatal, a inovação e adaptação a públicos e territórios específicos, e à solução de problemas complexos.
Quando nos referimos ao arranjo de implementação de uma política pública, estamos basicamente chamando a atenção para o modo específico de governança implícito na sua condução, e não para modelos teóricos abstratos ou prescritivos de governança (Cavalcante & Pires, 2018). Assim, um arranjo de implementação revela quem são os atores envolvidos e os papéis que cada um exerce, além da forma como eles interagem na produção de uma ação, um plano ou um programa governamental específico. Dessa maneira, o arranjo constitui justamente o lócus no qual decisões e ações das burocracias governamentais se entrelaçam com as decisões e as ações de atores políticos, sociais e econômicos, repercutindo em impasses e obstáculos ou aprendizados e inovações na condução das políticas públicas. Nesse entrelaçamento, capacidades instaladas são colocadas em ação e potencializadas, ou não, gerando resultados, como entregas de serviços e bens públicos, legitimidade etc.
Os arranjos - e suas configurações específicas de atores e instrumentos - podem assumir contornos dos mais variados, não apenas entre áreas de políticas públicas, mas também no percurso de uma mesma política pública no tempo e na sua implementação em diferentes territórios. Ou seja, são configurações dinâmicas. Cada mudança na composição dos atores e/ou na forma como suas relações se organizam por meio de instrumentos ou processo produz novas configurações. A extensão dessa variabilidade, no entanto, tem limites, os quais são impostos pelo (a) ambiente político-institucional no qual se inserem tais arranjos e pelas (b) dotações de recursos e competências disponíveis (estoques de capacidades).
Primeiramente, em um nível mais geral, o ambiente político-institucional provê a macro moldura que define exigências e oportunidades para a conformação de arranjos de implementação. A forma específica de funcionamento do sistema político, das relações entre os poderes da república, do federalismo, das relações com a sociedade e com o setor privado, no caso brasileiro (e em setores específicos), fornecem os parâmetros mais amplos da atuação estatal e são fontes contínuas de dinamização dos arranjos, seja como perturbação ou reforço dos modos de implementação em curso.
Já em relação aos estoques de capacidades, no contexto particular de cada política pública ou ação governamental, a definição ou reformulação de um arranjo não opera em um vazio institucional, mas se encontra inserida em uma trajetória específica caracterizada pela acumulação ou destruição de dotações (recursos e competências). Assim, as possibilidades de formação de arranjos de implementação em cada contexto são dependentes de dotações prévias (ou capacidades em estoque), como os recursos e as competências disponíveis ou passíveis de serem mobilizados: recursos humanos, formas de conhecimento e expertise, habilidades políticas e comunicacionais, recursos financeiros, estruturas organizacionais, prerrogativas institucionais etc.
Assim, a implementação de uma política pública é um processo que ocorre dentro de um determinado ambiente institucional e que mobiliza dotações de recursos e competências já disponíveis, conformando um arranjo específico no tempo e no espaço. A partir do reconhecimento dessas condições de partida, o próprio arranjo de implementação passa então a assumir centralidade na reflexão sobre a (des)ativação de capacidades estatais. O processo de uso ou ativação dos recursos e competências burocrático-organizacionais existentes envolve a transformação de dotações estáticas em ações na implementação de políticas públicas. Deste modo, argumentamos que a análise dos arranjos de implementação oferece elementos para a interpretação e avaliação dos processos de ativação. A depender da forma como se configuram esses arranjos ao longo do tempo - isto é, como incluem, coordenam e regulam a interação entre os múltiplos atores interessados e implicados - podem ser ativados diferentes tipos de capacidade estatal para a implementação de uma política pública. Da mesma forma, as capacidades existentes podem ser desativadas ou até mesmo minadas pelo arranjo e instrumentos utilizados7. Os arranjos de implementação definem as competências e os recursos disponíveis para os agentes implementadores e alocam poder no processo de implementação, conformando agenciamentos e modos de ação coletiva entre os atores que participam da política.
A associação entre configurações de arranjos e ativação de capacidades pode ser bem compreendida por meio da metáfora de “cibernética institucional”, tal como proposto por Schneider (2005) e Kenis & Schneider (1991). Os arranjos de implementação (e suas configurações relacionais) constituem estruturas de regulação, envolvendo possibilidades de fluxo, comunicação e controle - no processamento de informações e na reação às situações - as quais podem ser continuamente remodeladas, produzindo (ou não), a cada alteração, a energia e o movimento necessários para o alcance do objetivo pretendido.8
é nesse sentido que os arranjos de implementação adquirem um potencial de ativar capacidades estatais, colocando-as em ação. Por meio das diferentes possibilidades de organização dos papéis entre os atores (quem faz o quê?), dos recursos dos quais eles são capazes de mobilizar (o que fazem?) e dos instrumentos que definem suas possibilidades de conexão e formas de articulação (como fazem?), os arranjos (des)ativam capacidades no decorrer de processos de implementação. Ou seja, é a partir da dinâmica relacional no interior dos arranjos (configurações específicas de atores e instrumentos) é que se extrai o potencial latente das dotações prévias (recursos e competências) ou que se cria potências emergentes nas próprias articulações.
A partir dessa compreensão, avançamos em relação a uma perspectiva de capacidades estatais que não se limita a percebê-las simplesmente como estoque ou dotação (presença ou ausência) de recursos, tal como é tipicamente feito por meio da produção de indicadores e índices de capacidades estatais (como a qualidade ou grau de “weberianidade” da burocracia pública), acrescentando um olhar sobre os processos de (des)ativação dessas capacidades. A abordagem proposta toma as capacidades estatais a partir de sua natureza dinâmica e processual - como estruturas, recursos e habilidades que são colocadas (ou não) em ação na implementação de políticas públicas. é nesta chave de interpretação da (des)ativação de capacidades estatais que a análise de arranjos de implementação oferece caminhos para a reflexão sobre por que e como algumas políticas públicas acabam sendo mais bem-sucedidas do que outras, mesmo quando executadas pelos mesmos governos ou organizações que, numa perspectiva estática, dispõem de um estoque de recursos e habilidades (capacidades) semelhantes. Por exemplo, arranjos bem desenhados podem compensar fracas capacidades ou vice-versa. A ativação ou desativação de capacidades a partir dos arranjos (atores e instrumentos) interfere diretamente nos resultados da ação governamental - seja em termos do alcance de metas pré-estabelecidas ou da emergência de inovações -, uma vez que definem os processos produtivos que transformam inputs e withinputs nos outputs almejados. Na seção seguinte, discutimos estratégias de operacionalização e exemplos de aplicação que deixam mais claro como a análise de arranjos de implementação e dos processos de ativação de capacidades pode contribuir para explicar (e aperfeiçoar) o desempenho de políticas públicas.
IV. Potencialidades e aplicações empíricas
A abordagem dos arranjos de implementação como “capacidades em ação” tem caráter heurístico, isto é, constitui-se em uma perspectiva analítica para lidar com os desafios da condução de políticas públicas em ambientes político-institucionais complexos. Como se pretende a aplicação da abordagem no estudo de políticas públicas concretas, questões relativas à sua operacionalização conceitual se tornam inevitáveis. Nesta seção, abordamos esses desafios e apontamos algumas estratégias de operacionalização, baseadas em estudos empíricos anteriores, que ilustram as relações entre os arranjos de implementação e a ativação de capacidades, e os resultados alcançados pelas políticas públicas.
Como toda heurística, a abordagem dos arranjos de implementação como “capacidades em ação” se apoia em construções hipotéticas para a investigação de fenômenos empíricos. O esforço analítico proposto pela abordagem parte, inicialmente, dos objetivos estipulados para uma política pública específica (plano, programa, projeto ou ação governamental) vis-à-vis seus resultados projetados ou efetivamente observados. Entre um polo e outro, introduz-se o arranjo que dá sustentação à implementação dessa política, por meio de suas configurações de atores e instrumentos. A expectativa é que variações nos resultados da política possam ser explicadas, pelo menos parcialmente, a partir de variações nos arranjos de implementação e na forma como eles conseguem (ou não) ativar os estoques de capacidades disponíveis.
A abordagem proposta pretende apontar uma direção e uma estratégia metodológica de análise e avaliação, e não um modelo fechado a ser replicado de forma fixa e insensível às substantivas diferenças entre as políticas de variados setores, implementadas em diferentes territórios e níveis de governo. Mas, apesar da importância das adaptações da abordagem aos contextos de análise e avaliação, podemos identificar alguns passos essenciais para a sua adequada operacionalização, envolvendo: (1) análise dos objetivos estipulados para a política pública em questão; (2) sistematização de evidências sobre os seus resultados; (3) inventário dos estoques de capacidade existentes; (4) descrição do arranjo de implementação e suas reconfigurações ao longo do tempo; e (5) desenvolvimento de explicação causal centrada na ativação das capacidades pelos arranjos. Cada um desses passos é discutido em maior detalhe no Quadro 1.
Passos metodológicos para análise dos arranjos de implementação e ativação de capacidades estatais
Quanto aos objetivos enunciados pelo programa ou ação governamental, cabe avaliá-los em termos da clareza ou convergência dos seus enunciados. Objetivos caracterizados por incertezas, ambiguidades, tensões ou divergências implícitas requererão arranjos mais sofisticados em termos da inclusão de atores diversos e de instrumentos que ativem capacidades políticas de negociação, processamento de interesses e produção de acordos. No caso de políticas com objetivos associados a menor nível de conflito, arranjos mais simples podem ser suficientes para a produção dos resultados almejados.
No que se refere aos resultados, é preciso levantar as evidências disponíveis sobre as entregas da política pública em análise, assim como as repercussões provocadas, incluindo tanto as previstas quanto as não antecipadas. A sistematização das evidências sobre os resultados precisa envolver alguma periodização ou forma de organização dos resultados ao longo do tempo, pois será precisamente essa variação que deverá ser explicada a partir da análise dos arranjos de implementação da ativação de capacidades.
Os arranjos de implementação deverão então ser descritos a partir de um esforço analítico e de levantamento de dados e informações - que pode envolver fontes primárias e/ou secundárias (por meio de análise documental e entrevistas com atores-chave, por exemplo) - que mapeie e reconstitua todo o conjunto de atores burocráticos, políticos e sociais que desempenham algum papel ou influência no processo de implementação. Da mesma maneira, de todos os instrumentos que organizam as interações entre eles. Nessa etapa, faz-se importante avaliar o tipo e a qualidade dos instrumentos de coordenação (formas de pactuação e mediação de conflitos, de coordenação intragovernamental e articulação intergovernamental); de interação Estado-sociedade (espaços ou instâncias de participação social e interfaces socioestatais, mecanismos de transparência pública); de gestão, como sistemas de acompanhamento da execução, monitoramento e avaliação; e finalmente, normatização, como leis, regulamentações e atos normativos que criem as competências necessárias para atuação dos envolvidos, autorizando-os e legitimando-os junto às autoridades competentes.
Por ter a possibilidade de assumir o papel de um mecanismo causal9 no esquema analítico proposto, a descrição dos arranjos de implementação deve capturar os atributos e elementos que sejam considerados causalmente relevantes para a pergunta de pesquisa, a partir das suas relações hipotetizadas com o resultado a ser explicado. Assim, considerando a natureza dinâmica dos arranjos ao longo do tempo, é importante prestar atenção às mudanças ocorridas no que diz respeito aos instrumentos mobilizados, à composição dos atores, aos papéis desempenhados e aos modos específicos de interação estabelecidos. Essas mudanças levam a reconfigurações dos arranjos ao longo do tempo que abrem possibilidades de análise comparativa voltada para exploração dos nexos causais entre arranjos de implementação e desempenho das políticas.
Considerando-se o caso de uma única política pública e seu desenvolvimento ao longo do tempo, é possível desenvolver uma análise comparativa das relações entre configurações específicas do seu arranjo de implementação e o seu desempenho em diferentes momentos do tempo (ou territórios). Por exemplo, em um estudo sobre a equipagem de conselhos tutelares, por meio da doação de equipamentos do governo federal aos municípios, descrevemos a operação de diferentes arranjos de implementação ao longo do tempo, na execução de uma mesma política pública (Pires, 2016). Entre um momento e outro, a composição de atores, seus papeis e formas de articulação mudaram e, com isso, foi possível explorar os efeitos das configurações relacionais sobre o desempenho obtido em cada tempo. Neste caso, as entregas foram dinamizadas a partir do momento em que a entrada de novos atores e competências (por exemplo, assessoria parlamentar) no arranjo do programa provocou uma alteração na forma de envolvimento de parlamentares, no sentido de um papel mais ativo na interlocução com os municípios potencialmente beneficiários. Em outros estudos, esse mesmo tipo de comparação entre diferentes momentos do arranjo de implementação foi exercitado para revelar os efeitos de uma maior participação de atores da sociedade civil sobre os resultados e a legitimidade de políticas de infraestrutura.
Uma vez identificadas as relações entre configurações específicas assumidas pelo arranjo de implementação em determinados períodos do tempo e resultados, resta ainda o desenvolvimento da explicação causal centrada na ativação de capacidades. Neste estágio, a análise conduzida pode ser complementada por um esforço de rastreamento de processo (ou process tracing) que explicite a cadeia de eventos e ações que conecta elementos do arranjo com os resultados observados.
De acordo com Beach & Pedersen (2019), o rastreamento de processo é um método de pesquisa usado para estudar processos e mecanismos causais nas ciências sociais, ou seja, analisar como mecanismos causais específicos vinculam condições antecedentes a resultados de interesse, permitindo que os pesquisadores façam inferências sobre relações de causalidade. O método envolve coletar e analisar múltiplas fontes de evidência e compará-las com as expectativas derivadas de uma compreensão teórica do mecanismo causal em questão. Esclarece-se que o mecanismo é um sistema de partes interligadas que transmite forças causais da condição para o resultado de interesse. As partes, por sua vez, são formadas por entidades que se envolvem em atividades.
Para o caso da relação entre capacidades, arranjos e resultados de políticas públicas, os atores que compõem um arranjo (entidades) utilizam-se dos mecanismos existentes para acionar capacidades existentes (atividades) e gerar resultados. Assim, uma maneira para analisar arranjos e testar hipóteses sobre como os arranjos ativam capacidades por meio de instrumentos relacionais e geram resultados. Pode-se começar a investigação pela identificação do resultado de interesse e do inventário das capacidades existentes (recursos e competências) nas organizações públicas envolvidas na implementação da política em questão. A partir daí, mapeia-se o arranjo (os atores envolvidos no processo de implementação e os instrumentos que organizam a relação entre eles). Com essas informações, a pesquisadora deve, a partir do conhecimento existente e evidências que dispõe, formular teorias ou hipóteses sobre como os atores que compõem o arranjo utilizam-se dos instrumentos para acionar as capacidades existentes e gerar os resultados observados. Recomenda-se que tais teorias e hipóteses sejam formuladas como mecanismos. Em seguida, o pesquisador deve buscar evidências adicionais para apoiá-las, refutá-las ou reformulá-las. Ou seja, a inferência ou explicação é mais abdutiva do que indutiva ou dedutiva.
De outra maneira, a inferência pode se dar também por meio da comparação entre diferentes casos. Por exemplo, em outra pesquisa, o objetivo foi identificar a relação entre arranjos e desempenho na implementação de diferentes programas federais (Pires & Gomide, 2016). Selecionamos, assim, oito programas para estudo, todos implementados dentro de um mesmo contexto, mas apresentando resultados variados. Estes, por sua vez, foram mensurados por duas manifestações: entregas (outputs) e inovação. Em seguida, mapeamos os atores envolvidos em cada caso (estatais e não estatais) e os instrumentos que organizavam as suas relações no processo de produção dos bens e serviços públicos em questão. O conceito de capacidades estatais foi operacionalizado a partir de duas dimensões: técnico-administrativa e político-relacional. A primeira buscou identificar nas organizações públicas envolvidas na implementação a presença de burocracias profissionalizadas e recursos relevantes (humanos, financeiros e tecnológicos). Já a segunda dimensão foi associada às habilidades da burocracia do Executivo e à presença de recursos para o processamento de interesses e o diálogo com atores políticos e não estatais. Os resultados da análise comparativa apontaram no sentido de duas interessantes associações: 1) arranjos de implementação, cujas configurações específicas ativavam capacidades técnico-administrativas, estavam associados a níveis mais altos de entregas; 2) arranjos de implementação caracterizados pela ativação de capacidades político-relacionais associaram-se com níveis mais altos de inovação e adaptação de processos, abordagens e conteúdo das políticas.
Esses exemplos de aplicação empírica são ilustrativos e não devem ser tomados como modelos fixos, a serem replicados automaticamente. A operacionalização e mensuração das capacidades estatais e o mapeamento dos arranjos de implementação é sensível ao objeto e à pergunta de pesquisa. Desse modo, outra pesquisa, com outros objetos e perguntas, deve operacionalizar e mensurar as capacidades e mapear os arranjos de forma diferente (outras dimensões, outros indicadores, outros instrumentos).
Os cenários de aplicação discutidos acima exemplificam como a abordagem dos arranjos de implementação pode ser empregada com finalidades descritivas e explicativas (orientada para a explicação dos resultados produzidos). Outra possibilidade nessa mesma linha, envolve a utilização da abordagem proposta para a análise de processos de desmonte de políticas públicas (policy dismantling). Por exemplo, em pesquisas sobre mudanças ocorridas no governo Bolsonaro, evidenciou-se que processos de desmonte de políticas públicas foram realizados por meio da redução ou remoção de instrumentos ou da desmobilização de capacidades existentes para a implementação, seja por meio do assédio à burocracia ou da extinção de organizações, por exemplo (Lotta et al., 2023; Cardoso Jr., Silva, Aguiar & Sandim, 2022; Morais, 2023). Arranjos de várias políticas foram alterados com a remoção ou substituição de atores, mudanças de normativos, redução de orçamento, extinção de instâncias de participação social etc. Nesse sentido, a abordagem proposta pode dar suporte tanto à análise da ativação quanto da desativação de capacidades, por meio do olhar para as mudanças operadas nos arranjos de implementação.
Vislumbra-se também um potencial analítico relevante com a aplicação da abordagem em estudos prospectivos, orientados a projeção ou redesenho de arranjos de implementação capazes de alcançar os objetivos planejados. Mantidas as engrenagens e estratégias analíticas propostas, a abordagem dos arranjos de implementação pode dar suporte também a exercícios de antecipação das características que se apresentam como requisitos no desenho de arranjos, visando ativar as capacidades necessárias para a concretização de objetivos formulados.
Em suma, considerando os passos essenciais para a condução de uma análise da (des)ativação de capacidades a partir dos arranjos de implementação, diferentes tipos de estudos e avaliações pode ser operacionalizado. A abordagem tem flexibilidade suficiente para se adaptar a diferentes problemas a serem pesquisados, tendo como apoio fundamental a literatura existente e o conhecimento substantivo do pesquisador sobre a política pública em questão.
V. Considerações finais
Neste artigo, discutimos o conceito de capacidades estatais e apresentamos como a abordagem dos arranjos de implementação pode ser usada para analisar políticas públicas, compreendendo como as habilidades e recursos existentes no Estado são ou não utilizados para alcançar resultados, tais como a entrega de bens e serviços públicos, inovação e legitimidade política.
Argumentamos que, apesar de ter gerado uma agenda próspera de pesquisas, o conceito de capacidade estatal, originário de pesquisas macro comparativas, pode estar sofrendo de problemas de alargamento conceitual quando se trata do nível intermediário de análise, isto é, de políticas públicas. Assim, a abordagem dos arranjos de implementação foi apresentada como uma ferramenta analítica útil para compreender a complexa interação entre as burocracias públicas, instituições políticas e atores sociais, políticos e econômicos envolvidos nos processos de políticas públicas. Ela permite tanto identificar e entender as dimensões de capacidades estatais para além das mais tradicionais, como a qualidade da burocracia, quanto avaliar como essas capacidades são utilizadas (ou não) na implementação de políticas. A ativação das capacidades acontece de forma específica, determinada pelos arranjos, na interação entre atores governamentais e societais. Tais interações são reguladas por instrumentos que permitem (enable) o uso das capacidades, que são um potencial, causando a ação e condicionando o desempenho.
Mostramos também neste artigo caminhos para aplicação empírica da abordagem, tanto por meio da pesquisa comparativa entre casos quanto pela análise de nexos causais dentro dos casos para explicar como arranjos ativam (ou não) capacidades existentes para gerar resultados de políticas públicas.
Para o campo de estudo de políticas públicas, a abordagem aqui proposta tem o potencial de contribuir tanto analiticamente quanto para a modelagem organizacional da condução de políticas públicas em ambientes político-institucionais específicos e complexos. Em análises retrospectivas, a abordagem dos arranjos permite compreender os resultados obtidos por uma política ou programa a partir das características do seu processo de implementação. Para além de uma perspectiva avaliativa e voltada para a explicação de resultados, a abordagem dos arranjos de implementação oferece também suporte para esforços prospectivos e de desenho de novos programas, antecipando os gargalos, as lacunas e as insuficiências em termos de capacidades que podem prejudicar o desempenho e os impactos almejados pelas iniciativas públicas. Os esforços de aplicação empírica realizados até o momento (descritivos, avaliativos e prospectivos) têm revelado caminhos interessantes para o aperfeiçoamento da abordagem como ferramenta útil para a “reflexividade na ação” e “sobre a ação” (Schön, 1983) em processos cumulativos de aprendizado e aprimoramento da ação pública.
A abordagem dos arranjos contribui, portanto, para o campo também por suprir uma lacuna no uso do conceito de capacidades estatais e governança de políticas públicas. Considerando o momento histórico que vivemos atualmente no Brasil, vislumbra-se um amplo espaço para investigações focadas tanto nos efeitos dos processos de desmonte quanto na reconstrução e criação de políticas públicas voltadas para atender as necessidades da sociedade em sua diversidade. A luta contra as formas de desigualdade, a erradicação da extrema pobreza, o combate à mudança climática e a reindustrialização do Brasil exigem a elaboração de um portfólio de políticas em diferentes setores e uma série de inovações institucionais para a entrega de resultados transformadores para a economia, a sociedade e o meio ambiente. O alcance de tais propósitos não é trivial, pois os problemas são complexos, sistêmicos e com múltiplas causas. Por conseguinte, o Estado precisará reconstruir e desenvolver novas capacidades, arranjos e instrumentos de política pública, o que envolverá parcerias com uma multiplicidade de atores da sociedade civil e do setor privado.
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1
Os autores agradecem aos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política pelos comentários que contribuíram para o aperfeiçoamento do artigo.
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2
Em tradução livre: para obtermos compreensões significativas sobre as capacidades estatais para políticas públicas, é preciso estudá-las em ação e as perspectivas sobre os instrumentos de políticas e implementação fornecem as ferramentas conceituais necessárias para realizarmos tais estudos.
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Ver Hood (1986) e Lascoumes & Le Galès (2004) para tipologias de instrumentos.
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4
A sociologia da ação pública trata a política pública como um conjunto de formas de regulação social e política, envolvendo uma diversidade de atores públicos e privados, valorizando os processos de implementação e produção cotidiana dos serviços públicos (Muller, 2005; Hassenteufel, 2008; Lascoumes & Le Galès, 2012).
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Os autores chegam a sugerir que a a doação da expressão “ação pública”, para designar melhor as interações entre diversos atores envolvidos.
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6
Temos privilegiado o uso do termo arranjo de implementação por duas razões: i) salientar que os arranjos dos quais tratamos envolvem atores e instrumentos em redes sociotécnicas, e não apenas conjuntos de regras formais (ou informais); e ii) dar maior precisão ao objeto de estudo em questão, evitando confusões com outras formas de utilização do termo arranjo institucional presentes na literatura.
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Por exemplo, Mazzucato & Collington, 2023, discutem como a utilização intensiva de consultorias privadas e da terceirização enfraquece os governos.
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8
Beer (1959) define a cibernética como a ciência de organização efetiva. O termo se origina do grego e remonta à operação dos grandes barcos da antiga Grécia, nos quais o timoneiro poderia manipular a cana do leme, ajustando-a constantemente, em tempo real, visando conduzir o barco na direção desejada.
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9
Para a operacionalização e a mensuração de conceitos e mecanismos causais, ver Beach & Pedersen (2019).
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