Conferências de saúde: metassíntese de boas práticas, obstáculos e recomendações a partir de experiências no Brasil, 1986-2016

Ricardi, Luciani Martins; Shimizu, Helena Eri; Santos, Leonor Maria Pacheco

doi:10.1590/S0104-12902020181084

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Sumário

Artigo original • Saude soc. 29 (1) • 2020 • https://doi.org/10.1590/S0104-12902020181084 copiar

Conferências de saúde: metassíntese de boas práticas, obstáculos e recomendações a partir de experiências no Brasil, 1986-2016

Health conferences: metasynthesis of good practices, obstacles and recommendations based on experiences in Brazil, 1986-2016

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

O estudo teve como objetivo identificar evidências produzidas sobre as conferências de saúde brasileiras e sistematizar boas práticas, obstáculos e recomendações para qualificar a participação social no Sistema Único de Saúde. A metodologia utilizada foi revisão de literatura com análise do tipo metassíntese, a partir da busca nos portais Bireme e Pubmed de estudos publicados entre 1986 e 2016. A busca resultou em 507 artigos, dos quais 15 atendiam ao critério de ser estudo qualitativo primário sobre conferências de saúde brasileiras. A maior parte dos estudos eram relatos de experiência, de âmbito municipal, publicados nos últimos 10 anos. A metassíntese possibilitou sistematizar os resultados em avanços, obstáculos e recomendações para as conferências, de acordo com distintos eixos: papel, divulgação, participação, organização e encaminhamentos. Verificou-se que, apesar da importância das conferências para democratizar o sistema de saúde e das inovações no formato e na organização delas, o acesso e a participação precisam ser qualificados, com maior divulgação, mobilização da população, empoderamento, formação política e articulação com outros espaços de debate. As recomendações tiveram destaque pelas propostas para enfrentar os obstáculos apresentados, sobretudo com a necessidade de monitoramento, aprimoramento da articulação com os conselhos de saúde e maior influência das resoluções das conferências sobre a gestão.

Palavras-chave:
Conferências de Saúde; Participação Social; Participação Comunitária; Participação Cidadã; Sistema Único de Saúde

Esfera	Conferências analisadas	Objetivo	Metodologia utilizada	Referência	Código
Municipal	Conferências municipais de saúde em seis cidades do Ceará em 2007	Identificar significados evidenciados em discursos de participantes de conferências municipais de saúde acerca de tais eventos, seus processos decisórios e decorrências.	Estudo de casos múltiplos, com análise documental, entrevistas e grupos focais, com análise hermenêutica e dialética.	Miranda et al. (2016MIRANDA, A. S. et al. Discursos práticos sobre ocorrências, processos decisórios e decorrências de conferências municipais de saúde. Interface: Comunicação, Saúde, Educação, Botucatu, v. 20, n. 58, p. 559-571, 2016.)	A1
Municipal Etapa Local	1 Conferência Local de Saúde de um município de Santa Catarina	Descrever a experiência da organização e realização de uma Conferência Local de Saúde, a partir de diálogos oriundos da realização de Círculos de Cultura em um Conselho Local de Saúde de um município do estado de Santa Catarina.	Relato de experiência realizada a partir dos Círculos de Cultura de Freire.	Busana et al. (2016BUSANA, J. A. et al. Conferência local de saúde a partir do itinerário de pesquisa de Freire: relato de experiência. Revista de Enfermagem e Atenção à Saúde, Uberaba, v. 5, n. 1, p. 93-104, 2016.)	A2
Estadual	3 e 4 Conferências Estaduais de Saúde Mental da Bahia	Analisar a participação das instâncias de controle social (conselho e conferência) no processo de formulação, implementação e avaliação da Política de Saúde Mental na Bahia e descrever as ações, os programas e serviços de saúde mental implantados e implementados ou não pela Secretaria Estadual da Saúde.	Estudo de caso por meio de análise documental e entrevistas, com análise de conteúdo fundamentada na teoria do ciclo de políticas públicas de John Kingdon	Oliveira e Teixeira (2015OLIVEIRA, T. A.; TEIXEIRA, C. F. Participação das instâncias de controle social na Política de Saúde Mental da Bahia, 2001-2013. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 39, p. 132-144, 2015. Número especial.)	A3
Municipal	2 Conferência Municipal de Saúde Mental - Intersetorial de Montes Claros, Minas Gerais	Analisar as práticas sociais de usuários, gestores e trabalhadores no tocante à participação social na política de saúde mental entre participantes da 2 Conferência Municipal de Saúde Mental - Intersetorial de Montes Claros.	Entrevistas semiestruturadas, com análise de discurso textualmente orientada	Silveira, Brante e Stralen (2014SILVEIRA, A. R.; BRANTE, A. R. S. D.; STRALEN, C. J. V. Práticas discursivas na participação social em saúde mental. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 38, n. 103, p. 783-793, 2014.)	A4
Municipal	Conferências Municipais de Saúde de cinco cidades do Mato Grosso	Analisar os discursos dos participantes sobre o papel e a representatividade de conferências municipais de saúde.	Entrevistas semiestruturadas, com análise de discurso do sujeito coletivo	Müller Neto e Artmann (2014MÜLLER NETO, J. S.; ARTMANN, E. Discursos sobre o papel e a representatividade de conferências municipais de saúde. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 30, n. 1, p. 68-78, 2014.)	A5
Municipal Etapa local	Pré-Conferência Municipal de Ribeirão Preto, São Paulo	Relatar a experiência da participação de um enfermeiro pós-graduando no bojo de uma Pré-Conferência Municipal de Saúde.	Relato de experiência de cunho descritivo-reflexivo	Lopes-Júnior, Pereira e Mishima (2014LOPES-JÚNIOR, L. C.; PEREIRA, M. J. B.; MISHIMA, S. M. Participação popular e Pré-Conferência Municipal de Saúde. Revista da Rede de Enfermagem do Nordeste, Fortaleza, v. 15, n. 3, p. 543-53, 2014.)	A6
Municipal	3 Conferência Municipal de Saúde de Várzea Paulista, São Paulo	Apresentar o relato de experiência da 3 Conferência Municipal de Saúde de Várzea Paulista.	Relato de experiência	Tofani e Carpintéro (2012TOFANI, L. F. N.; CARPINTÉRO, M. C. C. 3ª Conferência Municipal de Saúde de Várzea Paulista: a participação da sociedade no processo de priorização e compromisso político. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 21, p. 244-252, 2012. Suplemento 1.)	A7
Nacional Etapa municipal	4 Conferência Nacional de Saúde Mental Intersetorial em Natal, Rio Grande do Norte	Discutir a participação dos usuários da rede de saúde mental no controle social no contexto das etapas locais da 4 Conferência Nacional de Saúde Mental Intersetorial, de modo a refletir sobre os limites e possibilidades desta participação na construção da política pública e oferecer subsídios para o avanço do processo de reforma psiquiátrica.	Observação participante, entrevistas e análise documental, fundamentada na análise institucional	Arraes et al. (2012ARRAES, A. K. M. et al. Empoderamento e controle social: uma análise da participação de usuários na IV Conferência Nacional de Saúde Mental Intersetorial em Natal (RN). Psicologia Política, São Paulo, v. 12, n. 23, p. 71-85, 2012.)	A8
Municipal	9 Conferência Municipal de Saúde de Salvador, Bahia	Apreender as representações sociais sobre conferência de saúde dos delegados do segmento “usuários do SUS” que participaram da 9 Conferência Municipal de Saúde de Salvador.	Estudo ancorado na teoria das representações sociais, com teste projetivo de evocação livre de palavras.	Santos et al. (2012SANTOS, M. R. C. et al. Estrutura da representação social dos usuários do Sistema Único de Saúde sobre conferência municipal de saúde. Revista Baiana de Saúde Pública, Salvador, v. 36, n. 1, p. 121-133, 2012.)	A9
Municipal	Conferências Municipais de Saúde de nove cidades de Santa Catarina	Descrever e analisar o processo organizativo e a dinâmica participativa dos diferentes segmentos que integraram as Conferências Municipais de Saúde realizadas nos anos de 2003 e 2007 em nove cidades de Santa Catarina.	Análise documental e entrevistas	Krüger et al. (2012KRÜGER, T. R. et al. A organização e a dinâmica participativa dos segmentos sociais nas Conferências Municipais de Saúde. Revista Emancipação, Ponta Grossa, v. 12, n. 1, p. 119-130, 2012.)	A10
Municipal	4 Conferência Municipal de Saúde de Camaçari e pré-conferências	Relatar a experiência vivenciada pelos membros da comissão de mobilização da 4 Conferência Municipal de Saúde de Camaçari, na construção e realização das pré-conferências de saúde.	Relato de experiência	Anunciação et al. (2008ANUNCIAÇÃO, A. S. et al. Pré-conferências de saúde: uma proposta de democratização da saúde no município de Camaçari. Revista Baiana de Saúde Pública, Salvador, v. 32, n. 1, p. 131-137, 2008.)	A11
Nacional Etapa municipal	16 Conferências Municipais de Saúde de Mato Grosso - etapas municipais da 12 Conferência Nacional de Saúde	Analisar se as demandas e diretrizes aprovadas nas Conferências Municipais de Saúde estavam sendo priorizadas pelos próprios conselhos e pelas equipes gestoras.	Estudo de múltiplos casos, com análise documental e entrevistas semiestruturadas	Müller Neto et al. (2006MÜLLER NETO, J. S. et al. Conferências de saúde e formulação de políticas em 16 municípios de Mato Grosso, 2003-2005. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 30, n. 73-74, p. 248-274, 2006.)	A12
Nacional	2 Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde	Descrever a implementação e o seguimento da Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde e relatar com detalhes a experiência inovadora e participativa realizada.	Relato de experiência	Guimarães et al. (2006GUIMARÃES, R. et al. Defining and implementing a National Policy for Science, Technology, and Innovation in Health: lessons from the Brazilian experience. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 22, n. 9, p. 1775-1785, 2006.)	A13
Municipal Etapa local	3 Conferência de Saúde do Distrito Sanitário do Portão - Curitiba, Paraná	Apresentar os resultados da 3 Conferência Distrital de Saúde do Portão de 1997, que definiu o Planejamento do Distrito Sanitário para os anos de 1998 e 1999.	Relato de experiência	Gondin, Fanchin e Albuquerque (2000GONDIN, A. L. S.; FANCHIN, R. T.; ALBUQUERQUE, M. C. III Conferência de Saúde do Distrito Sanitário do Portão. Divulgação em Saúde para Debate, Londrina, v. 19, n. 4, p. 104-106, 2000.)	A14
Nacional Etapa Municipal	Conferências Municipais da Bahia, preparatórias para a 10 Conferência Nacional de Saúde	Relatar o processo de organização das Conferências Municipais de Saúde no Estado da Bahia, em 1996, como etapa preparatória à realização da 4 Conferência Estadual de Saúde, preliminar a 10 Conferência Nacional de Saúde.	Relato de experiência	Teixeira (1996TEIXEIRA, C. F. Conferências municipais de saúde: construindo o SUS na Bahia. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, n. 52, p. 50-57, 1996.)	A15

Eixo	Avanços e boas práticas	Obstáculos a enfrentar	Recomendações
Papel	É reconhecida a importância das conferências de saúde enquanto instâncias de participação social, e os conselhos e conferências de saúde são apontados como as formas principais de diálogo, mobilização e participação da sociedade na saúde, que contribuem para o fortalecimento da cidadania e para a democratização do sistema de saúde (A1, A2, A5, A9, A11, A12, A15). As conferências são vistas também como espaços de aprendizado, tanto de usuários quanto de trabalhadores e pesquisadores (A2, A4, A10, A13). As conferências representam uma inovação e um potencial de melhoria da política de saúde, dos serviços e da gestão, decorrentes das discussões e mobilizações desses espaços participativos (A1, A2, A3, A4, A5, A13, A14)	Predomínio da democracia representativa, da gestão verticalizada e da participação mais figurativa, com governos que proporcionam meios de participação e convivem com as instâncias de controle social, mas operam com agendas próprias, autônomas e dissociadas (A1, A4, A5, A12). O desconhecimento e o descrédito com relação ao potencial da conferência para influenciar os processos de tomada de decisão refletem uma prática social de desvalorização da participação do usuário (A2, A4). Os jogos de forças e disputas de poder, inclusive político-partidárias, dificultam que as conferências atinjam seus objetivos, com participação ampla e efetiva dos atores (A4 e A8).	É necessário fortalecer instâncias de participação, como conselhos e conferências, porém o controle social não pode ser traduzido apenas em mecanismos formais, mas deve se refletir na real mudança cultural e política, com o poder da população em modificar planos e políticas não só no campo da saúde, mas em toda a sociedade, fortalecendo a descentralização e a democratização da gestão (A1, A4, A6, A9, A10).
Divulgação e Mobilização	As conferências locais e as pré-conferências são estratégias empoderadoras e estimulantes para a comunidade, fomentando a participação, ampliando a abrangência de divulgação das conferências municipais e da atuação dos conselhos e favorecendo o apontamento dos problemas de saúde e o levantamento de dados primários para a elaboração de diretrizes (A1, A2, A6, A7, A11, A12). A mobilização para conferências no âmbito local, como nas comunidades e Unidades de Saúde da Família, bem como em redes sociais, favorece uma maior divulgação e o alcance de mais pessoas (A2, A10, A11, A12).	Há poucas informações disponíveis sobre mecanismos institucionais participativos e seus resultados. A divulgação das conferências é ainda um processo frágil, ocasionando pouca participação dos usuários, e as pré-conferências são pouco realizadas nos municípios (A1, A4, A10, A12).	A realização de eventos preparatórios nos territórios, em que tanto usuários quanto trabalhadores de saúde e gestores possam ser informados sobre seus objetivos e para que os temas possam ser trabalhados antecipadamente, pode contribuir para uma participação mais efetiva e qualificada nas conferências e para que, nas conferências futuras, os representantes já tenham as propostas que se aproximem da realidade e das necessidades locais (A1, A4, A6, A10, A11, A12).
Participação nas Conferências	As conferências conseguem congregar uma pluralidade de sujeitos e de demandas da sociedade (A3, A5, A6, A13, A15). Realizá-las de forma ascendente, com etapas locais e regionais, favorece a participação da comunidade e a representatividade dos delegados eleitos e das propostas aprovadas (A6, A7, A11). A intersetorialidade das conferências e a integração com outras instâncias de participação favorecem o reconhecimento da transversalidade de pautas da saúde e a participação e pactuação por distintos atores necessários para efetivar as deliberações (A7, A8, A13).	Apenas a realização de conferências não garante a incorporação nem a participação ativa dos diversos segmentos sociais no controle social, nem a implementação de novas políticas públicas. Identificam-se, em alguns casos, baixa representatividade nas conferências, demandas fragmentadas, falta de paridade de equidade na distribuição das vagas, intensa polarização política, aparelhamento partidário e problemas de comunicação (A1, A4, A5, A8, A10, A12). Há ainda participação restrita na construção do processo de conferências como um todo, o que remete à ausência de formação política e incentivos à participação do usuário como ator fundamental no exercício do controle social e nos espaços cotidianos de debate. A fragilidade do controle social revela-se na concentração das decisões em determinados segmentos (gestores e trabalhadores) em detrimento da participação popular (A4, A8, A10). Problemas na paridade entre os segmentos, o formato de representação por indicação, bem como a sub-representação de grupos foram evidenciados (A6, A8, A10, A12). A repetição exaustiva de pautas, assuntos, representantes e discursos dificulta uma participação mais ampla de novos representantes e novas pautas (A1, A10).	Barreiras precisam ser vencidas para uma participação ativa nos processos decisórios, por exemplo, por meio de divulgação, capacitação, empoderamento, formação política de usuários e trabalhadores e existência de espaços de debate, reflexão e participação ampliados na dimensão cotidiana (A1, A4, A5, A6, A8, A9, A10).
Organização e realização das conferências	A relação entre a agenda nacional e a agenda local das conferências, fortalecida com as pré-conferências, pode revelar uma importante sintonia entre os debates nacionais (A6, A7, A10, A11, A12, A13, A15). A eleição dos conselheiros municipais de saúde na conferência favoreceu a representatividade no conselho e o compromisso com as deliberações conferenciais. A relação das conferências com outras instâncias participativas e setores amplia e fortalece seus resultados (A2, A7, A10, A13). A priorização coletiva das propostas das conferências é uma inovação, qualificando o debate e garantindo a pactuação com a sociedade de um projeto viável a partir de um Relatório Final enxuto, facilitando sua conversão nos instrumentos de planejamento e orçamento (A7, A11, A14). A organização das discussões e a viabilização de estruturas e ferramentas para registrá-las e consolidá-las favorecem a efetivação e a credibilidade das conferências (A7, A13, A14, A15).	O segmento governamental tem estado mais à frente das conferências que os conselhos, e há forte influência da agenda nacional na agenda local das conferências, o que pode revelar uma fragilidade do controle social municipal, que muitas vezes funciona no improviso, não observando particularidades e necessidades de saúde locais, nem uma regularidade na realização das conferências e pré-conferências (A3, A10, A11, A12). Há ainda um formato congressual e formal da conferência, com caráter expositivo na maioria das contribuições, em detrimento dos espaços coletivos de debate, com limitada articulação para a garantia da intersetorialidade. Identifica-se também uma repetição exaustiva de pautas, assuntos, representantes e discursos, o que dificulta uma participação mais ampla de novos representantes e novas pautas (A1, A8, A10). A questão do tempo representa um desafio. A convocatória tardia das conferências implica um apressado processo de organização e construção, com uma diversidade de questões que agregam conflitos e tensionamentos. A discussão de várias propostas em tempo insuficiente revela, ainda, a pluralidade crescente da sociedade e dos interesses nela presentes, a superficialidade nas discussões e o afastamento entre os gestores e os órgãos de participação social (A6, A8).	Criação de calendário bianual para as conferências municipais de saúde para que os temários priorizados sejam, de modo alternado, nacional e local, e fazer a conferência coincidir com os momentos de elaboração do Plano de Saúde e o Plurianual, garantindo a incorporação das deliberações às políticas de saúde (A12). Monitoramento, avaliação e apresentação no início da conferência, por parte do gestor municipal da saúde, da análise da situação de saúde do município e do relatório contendo prestação de contas quanto ao grau de cumprimento das deliberações da conferência anterior (A5, A12, A14). O problema do afastamento entre gestores e órgãos de participação social precisa ser reconhecido e enfrentado por meio da mudança de postura, escuta qualificada e promoção do diálogo na diferença, em torno de novos métodos democráticos de organização (A6 A8, A10). Também a organização das pré-conferências são recomendadas para o levantamento ascendente das necessidades e dos problemas de saúde, e para a escolha de representantes (A10, A12).
Resultados e encaminhamentos	A realização das conferências atende ao propósito democratizante, envolve a sociedade civil no exercício de reflexão e discussão de problemas coletivos, gerando oportunidades de expressão e mobilização de grupos, com oportunidade de somar forças e renovar o ativismo, favorecendo o ensino-aprendizagem e a formação política dos participantes (A1, A3, A7, A8, A10, A14) A discussão e deliberação sobre agendas e propostas de políticas da gestão nos espaços conferenciais, previamente à sua implantação, favorecem a concretização de políticas mais amplas, equitativas e participativas (A13). O encaminhamento do Relatório Final aos legisladores, gestores, comunidades e candidatos ao poder executivo, solicitando-se o compromisso com as deliberações, favorece o conhecimento das diretrizes propostas e a continuidade das ações (A7, A10, A12). A articulação entre distintas instâncias e mecanismos de participação, como consultas públicas e conselhos, além das conferências, favorece a ampliação da participação da população na gestão das políticas públicas (A2, A13).	Demandas e resoluções apareceram muitas vezes como reivindicações não estruturadas, pontuais e localizadas de problemas percebidos, e não como diretrizes da política de saúde, o que facilita a sua subordinação ou substituição por imposições técnicas e administrativas oriundas da normatividade governamental instituída (A1, A7, A11, A12). Nota-se pouca importância atribuída às deliberações das conferências e ausência de divulgação externa dos Relatórios Finais das Conferências - que, em muitos casos, ficam arquivados sem utilização ou nem são localizados no conselho e na Secretaria de Saúde. Participantes também demonstram facilidade para lembrar de deliberações mais específicas, decorrentes de suas próprias demandas e contextualizadas localmente, porém revelam dificuldades para lembrar das decisões mais gerais, de caráter diretivo amplo (A1, A10, A12). Há ainda negligência dos governos na incorporação das demandas das conferências em suas agendas políticas e na implantação de estratégias institucionais correspondentes, com baixa articulação entre gestão e sociedade civil e incompatibilidade entre os tempos de realização da conferência e dos instrumentos de gestão (A1, A4, A5, A12). Atuação limitada ou ausente do conselho de saúde quanto ao debate e à incorporação das propostas aprovadas nas conferências, sobretudo no monitoramento destas e na avaliação sobre sua efetivação. Em alguns casos as conferências não influenciam decisões políticas do conselho e da gestão, aparentemente tendo sido organizadas apenas por indução do Ministério da Saúde (A1, A3, A4, A12).	Processamento técnico-político e logístico posterior dos relatórios, com iniciativas e tratativas visando ao processo de planejamento e à formulação de políticas institucionais viáveis, considerando a conotação reivindicatória e genérica das demandas das Conferências Municipais (A1, A12). Ampla divulgação aos Relatórios Finais das Conferências, para subsidiar a formação da opinião pública para participação das Conferências, fazendo avaliações e proposições (A10, A12, A14). Necessidade de maior ressonância e influência da participação na esfera pública sanitária e sobre o sistema político e o poder administrativo (A5, A12, A15). Incentivo à formação e capacitação de conselheiros de saúde, de modo a qualificar as suas intervenções de representação, de acompanhamento e de monitoramento das deliberações das Conferências nas políticas de saúde (A1, A3, A6, A12).

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[1] Correspondência Luciani Martins Ricardi Avenida Duarte da Silveira, 610, João Pessoa, PB, Brasil. CEP 58013-280