Turismo no Brasil, desigualdade social e o discurso das políticas públicas

Tourism, social inequality and the public policy discourse in Brazil

Resumo

O presente artigo tem como objetivo discutir algumas referências teóricas e históricas que possam iluminar a discussão sobre a formação social brasileira e como o turismo tem contribuído para reforçar um modus operandi, ancorado na desigualdade social, que sempre orientou a atuação do Estado nacional em comunhão com os anseios de uma elite conservadora, racista e neoliberal. Para tanto, foram utilizadas a pesquisa bibliográfica e documental com o intuito de desvendar a relação entre a atividade turística e a manutenção da desigualdade social no discurso das principais políticas públicas de turismo implementadas pelo governo brasileiro nas últimas décadas. Como resultado principal, constatou-se que o discurso de combate à desigualdade social tem sido o mote das principais políticas públicas de turismo implementadas no país, servindo para legitimar as suas reais intenções frente às populações que residem nos territórios que recepcionaram essas ações.

Palavras-chave:
Turismo; Desigualdade social; Políticas públicas; Culturalismo conservador

Abstract

This article aims to discuss some theoretical and historical references that can illuminate the discussion about Brazilian social formation and how tourism has contributed to reinforce a modus operandi, anchored in social inequality, which has always guided the performance of the national State in communion with the aspirations of a conservative, racist and neoliberal elite. For that, bibliographic and documental research were used in order to unravel the relationship between tourist activity and the maintenance of social inequality in the discourse of the main public tourism policies implemented by the Brazilian government in recent decades. As a main result, it was found that the discourse of combating social inequality has been the motto of the main public tourism policies implemented in the country, serving to legitimize their real intentions towards the populations residing in the territories that received these actions.

Keywords:
Tourism; Social inequality; Public policy; Conservative culturalism; Brazil

Introdução

O turismo, em sua essência, é uma atividade que surge com o propósito de conectar pessoas, lugares e aproximar culturas diferentes. Porém, embora a atividade turística seja produzida por muitos, apenas uma minoria privilegiada costuma usufruir dessa prática em sua plenitude.

Dessa forma, é objetivo deste artigo discutir algumas referências teóricas e históricas que possam iluminar a discussão sobre a formação social brasileira e como o turismo tem contribuído para reforçar um modus operandi, ancorado na desigualdade social, que sempre orientou a atuação do Estado nacional em comunhão com os anseios de uma elite conservadora, racista e neoliberal.

Pretende-se, com isso, contribuir para a superação de alguns paradigmas teóricos que hegemonizaram ideias e naturalizaram tal condição social, como se a estrutura de classes só pudesse ser essa mesma: uma grande massa de trabalhadores que servem de alicerce para uma elite econômica que controla e orienta as ações do Estado, que, por sua vez, se legitimam por meio de um discurso que “nos vende” o combate à desigualdade. Um dos principais componentes dessa estrutura é a classe média, formada por indivíduos que não possuem necessariamente consciência da posição que ocupam e, em movimento irrefletido, buscam distanciar-se da massa, embora esse esforço seja inútil para alcançar o topo, simplesmente porque não é uma questão de mérito.

Trazer à tona o tema da desigualdade social e suas repercussões na vida dos brasileiros é fundamental para a compreensão sobre como vem se dando o desenvolvimento do turismo ao longo dos últimos anos. Para tanto, a pesquisa bibliográfica foi a técnica empregada para desvendar a relação entre o turismo e a manutenção da desigualdade social em um país constituído em bases que se fundamentam na escravidão, no racismo e no culturalismo conservador. Assim, foi preciso referenciar alguns autores que tiveram um papel importante, a maioria deles na ampla propagação de discursos que legitimam essa perspectiva, contra uma minoria que critica essa estrutura.

Em um segundo momento, fez-se uso da pesquisa documental para contemplar as principais políticas públicas de turismo implementadas pelo governo brasileiro nas últimas décadas, com especial atenção às ações que foram executadas no âmbito do Ministério do Turismo (MTur) durante os governos dos presidentes Lu)la e Dilma, entre 2003 e 2015.

Um país tropical e desigual “por natureza”

A atividade turística, assim como outras modalidades econômicas, ajuda a reproduzir os traços de um país desigual em sua essência, ou seja, uma condição estrutural que passa pela forma como o Brasil foi se organizando econômica e politicamente desde o período da escravidão.

Jessé Souza (2018) chama este fenômeno de “culturalismo conservador”, teoria amplamente difundida no Brasil graças às importantes obras de Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda, Raimundo Faoro e Roberto Da Matta, que vêm influenciando pensadores brasileiros, na política e nas universidades, desde o início do século passado. Trata-se de uma das leituras sobre a formação histórico-cultural do Brasil que o impõe traços de personalidade intransponíveis e que ajudam a naturalizar a condição desigual em que se encontram determinados estratos sociais no país, como fica evidente neste trecho de Holanda (2006: 40): “Podemos dizer que de lá nos veio a forma atual de nossa cultura; o resto foi matéria que se sujeitou mal ou bem a essa forma”.

Segundo Lilia Moritz Schwarcz (2019: 126) a desigualdade social “tende sempre a aumentar em países que oferecem poucas oportunidades de emprego, apresentam investimento discreto nas áreas sociais e não estimulam o consumo de bens culturais”. No caso do Brasil, apesar das políticas públicas que foram direcionadas para a área social durante os governos petistas, de 2003 a 2016, não foi possível atacar de forma transformadora os indicadores que ainda mantêm o país na ponta de baixo das estatísticas de desenvolvimento humano e social, visto que nesse período diversos movimentos políticos encabeçados pela elite econômica brasileira foram desestruturando tais políticas sociais.

É o que mostram, por exemplo, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, 2018), que indicam que o estrato mais rico da população brasileira correspondia apenas a 1%, mas se apropria de 28% da renda nacional. Em estudo, citado por Schwarcz (2019), a Oxfam Brasil revelou que a distribuição de renda estacionou no país, que nos últimos anos aumentou a proporção da população pobre e que houve um crescimento vertiginoso da mortalidade infantil. Foi observado, então, que mesmo o país tendo alcançado alguns resultados significativos na economia entre 2003 e 2016 e tendo feito investimentos em áreas sociais, tais investimentos não se sustentaram nos anos seguintes, dada a restauração do poder de classe após esse período, fato que é refletido nos dados da Pnad.

A atividade turística, por sua vez, reproduz essa estrutura que se sustenta na desigualdade brasileira. Um estudo realizado por Rita de Cássia Cruz (2018) trouxe diversos indicadores que apontam como, historicamente, o turismo no país tem sido operado à luz de um modelo pautado no desenvolvimento geográfico desigual. Um dos exemplos citados pela autora refere-se à concentração espacial das empresas que prestam serviços de agenciamento e operação de viagens. Segundo o estudo, “os estados de São Paulo e Rio de Janeiro abrigam, sozinhos, excluindo-se, portanto, os outros 24 estados da federação e o Distrito Federal, 41,49% de todas as agências de viagens e turismo do Brasil, o que exemplifica, objetivamente, a centralidade econômica desses estados” (Cruz, 2018: 09). Ainda segundo Cruz (2018), essa concentração espacial e econômica ficou mais escancarada quando foi identificado que apenas 0,3% das empresas que exercem o papel de operadoras turísticas no Brasil respondem por cerca de 90% do mercado nacional de viagens.

Os dados acima indicam como o “culturalismo conservador” ajudou a naturalizar tamanha acumulação de capital por grupos econômicos específicos, pois é por meio dessa teoria que se propaga a ideia do mercado como ente divino, cheio de virtudes, em contraponto ao Estado, reputado como corrupto e principal responsável pelas mazelas brasileiras. Entretanto, o que o “culturalismo conservador” não expõe é que esse mesmo Estado também é constituído por grupos econômicos que orientam as ações públicas para atender aos interesses das elites do país.

Os trabalhos de Souza, muito influenciados por Florestan Fernandes e por sua contundente crítica à forma como a sociedade brasileira se organiza, propõem o desenvolvimento de uma teoria social crítica sobre a desigualdade social brasileira e seus desdobramentos, além de demonstrar como a oposição entre mercado e Estado é o “conto de fadas” preferido da classe média nacional.

E como todo “conto de fadas”, ele precisa ser consolidado cotidianamente nas relações que se estabelecem entre os indivíduos, através de mecanismos eficientes que façam uma grande parcela da população aceitar o país “como ele é” e de concluir que os privilégios são dádivas que nem todos merecem alcançar. Que façam concluir ainda que o Brasil só possui essa extrema disparidade social por culpa de um Estado que não age com eficiência e que está fadado a ser corrupto, diferentemente do que ocorre nos Estados Unidos, visto como símbolo da eficiência e da igualdade de oportunidades. Essa concepção intencionalmente distorcida nos leva à aceitação de uma estratégia de cidadania que leva as camadas mais pobres da população a atribuir a sua condição de vida e de trabalho miseráveis à uma questão de origem social (Gomes, 2002).

Portanto, é muito fácil para a classe média brasileira depositar em si o futuro do país quando costumam ter acesso às melhores escolas e universidades, enquanto o que tem restado às camadas mais pobres da população é servir de força de trabalho para os donos do poder. A classe média tem o bônus da esperança, enquanto as camadas mais pobres da sociedade nem isso. E não adianta afirmar que essa realidade é culpa apenas de um Estado que oferece escolas desestruturadas ou condições precárias de moradia nas favelas, simplesmente porque é corrupto. Quem está por trás do Estado são os grandes grupos econômicos do país, que precisam manter a grande massa da população brasileira como força de trabalho, explorada e mal paga, nas suas indústrias e corporações. Dessa forma, completa-se o ciclo de capitalismo periférico, para parafrasear Florestan Fernandes (2008), sob a falsa oposição entre o mercado e o Estado.

Outro ponto importante é o de que há uma compreensão moral amplamente aceita no país de que os problemas sociais que afetam milhões de brasileiros só podem ser solucionados pela via econômica (Prado Júnior, 2006; Furtado, 2003). Como se a melhoria nos índices de arrecadação, receitas com exportação, investimentos internacionais e outros indicadores desta ordem fossem capazes de reduzir a desigualdade social de um país que há tempo é conduzido - incluindo a perspectiva econômica - para ser desigual. Como se os elevados números da ocupação hoteleira nos períodos de alta estação em destinos litorâneos do Nordeste, como Porto de Galinhas/PE, Jericoacoara/CE e Pipa/RN, fossem capazes de melhorar a condição de vida da imensa quantidade de famílias que vivem nas periferias dessas localidades e convivem diariamente com problemas de esgotamento sanitário, insegurança, escolas sem professores e unidades de saúde sem medicamentos, enquanto os investimentos nas áreas de maior fluxo turístico, as chamadas “vilas”, pulsam a todo vapor e se travestem de paraíso aos olhos do turista.

O Nordeste é a região onde esse modus operandi do turismo foi amplamente discutido em alguns estudos. Cruz (2001; 2005; 2007), por exemplo, tem evidenciado o discurso legitimador das políticas públicas de turismo que, para isso, tocam em questões almejadas por um país em desenvolvimento (geração de renda, de divisas, de trabalho etc.). Para a autora, o turismo, por si só, não é capaz de gerar desenvolvimento para um país, pois a atividade elege “porções do espaço cujas vantagens comparativas são maiores frente a outras possibilidades espaciais” (Cruz, 2005: 38).

Não é possível desconsiderar, contudo, que um fraco desempenho econômico contribua fortemente para a concentração de renda em uma parcela minúscula da sociedade e a disseminação da pobreza na ampla maioria dos estratos sociais brasileiros, até mesmo porque essa é a estratégia utilizada para a concentração de renda. Na atividade turística, isso pode levar ao aumento da informalidade e do turismo de massa, à produção de impactos negativos irreversíveis ao meio ambiente e à disseminação mais acentuada de alguns problemas sociais, como a violência urbana, a exploração sexual e o tráfico de drogas.

Turismo, racismo estrutural e o conto da meritocracia

Outro ponto fundamental que precisa ser examinado diz respeito à integração do negro na sociedade de classes, especialmente a sua inserção social após a abolição da escravidão, discussão empreendida por Florestan Fernandes (2020). O autor denuncia a dificuldade do ex-escravo para se adaptar à nova ordem social e econômica pós-abolição, ou seja, da sua inaptidão para o trabalho livre e para operar de acordo com a lógica imposta pelo mercado.

O que Florestan (2020) nos indica é que a desigualdade social brasileira tem bases em um racismo estrutural que fez o país libertar os negros, sem os incluir na sociedade. Em pesquisa realizada pelo Instituto Ethos (2015) - “Perfil social, racial e de gênero das 500 maiores empresas do Brasil e suas ações afirmativas” - foi constatado que os cargos mais elevados que o mercado de trabalho oferece estão assustadoramente distantes da população de negros e pardos. Segundo o estudo, a concentração de pessoas brancas em cargos de conselhos de administração, executivo e gerência somam mais de 90% em relação à de negros e pardos, que, por sua vez, só conseguem estar à frente nessa estatística em cargos de trainees ou aprendizes, com pouco mais de 57%.

Ao analisar os profissionais que trabalham nos empreendimentos hoteleiros de médio e grande porte, especialmente aqueles que atuam em cargos de direção, coordenação e gestão, identificamos uma ausência significativa de pessoas negras. Uma reportagem produzida pela Revista Panrotas (2018: 18) alertou sobre a intensa desigualdade de oportunidades no setor de turismo para negros, pois, segundo a publicação, “elencar diretores e gestores do turismo que se definem como negros ou pardos não é tarefa das mais simples [...], a liderança do trade é, quase que em sua totalidade, formada por homens brancos”. Segundo Natália Araújo de Oliveira (2021: 44), o negro no turismo é tema pouco estudado na academia, e entre os trabalhos que abordam a temática, “há poucas ou mesmo nenhuma análise acerca do negro que empreende no turismo, em especial aquele que busca, por meio do turismo, fortalecer a identidade e a cultura negra por meio de narrativas afrocentradas”.

Além disso, a política escravocrata brasileira criou obstáculos também nos modos de organização familiar e comunitária entre os escravos, fazendo com que o pós-abolição resultasse na constituição de um padrão de ação desorganizada na vida social, inicialmente atribuída a negros e mulatos (Fernandes, 2008). Hoje em dia, refere-se a uma classe de indivíduos desprovidos não somente do capital cultural e econômico, mas também do acesso às pré-condições sociais, morais e culturais que permitem essa apropriação, que Souza (2020: 122) chama de “ralé estrutural”. Ela descreve uma categoria social “condenada a ser, portanto, apenas ‘corpo’ mal pago e explorado por todas as outras classes que compõem nossa sociedade”.

É importante compreender a força dos aparatos ideológicos presentes na sociedade que formam indivíduos apoiados na banalização das desigualdades, na reprodução e aceitação dessas desigualdades pelos próprios indivíduos, além de legitimar os mecanismos utilizados para afirmá-las como boas e justas. Trata-se de um processo de persuasão invisível que atua sutilmente nos fatos cotidianos de menor relevância, como andar, vestir-se, comprar, falar etc., e que vai naturalizando a desigualdade de forma subconsciente em toda a estrutura da sociedade.

Isso permite ampliar a explicação da marginalidade situada no preconceito de cor, remetendo a um tipo específico de personalidade, percebida como inapta e improdutiva para a sociedade como um todo (Souza, 2020). Nos dias atuais, outras condições e características sociais - tais como orientação sexual, religião, identidade de gênero e origem geográfica - também produzem relações desiguais que, somadas à questão da cor, violentam e massacram brutalmente essa parcela da população brasileira.

A miséria econômica não é a única condição que fragiliza as capacidades disposicionais dos estratos mais pobres da sociedade brasileira, mas também a miséria emocional, existencial e política, que são naturalizadas (Souza, 2006). Além disso, a real natureza desses obstáculos é desconsiderada, pois a meritocracia fundamenta o ideal de justiça apresentado pelo mundo moderno. Afinal, “o processo de competição social não começa na escola, como pensa o economicismo, mas já está, em grande parte, pré-decidido na socialização familiar pré-escolar produzida por ‘culturas de classe’ distintas” (Souza, 2020: 18).

É muito comum, por exemplo, que as populações locais das comunidades costeiras do Brasil sejam absorvidas pelos grandes empreendimentos turísticos imobiliários em cargos inferiores ou em condições de subemprego, enquanto os cargos técnicos e estratégicos são ocupados por profissionais trazidos de regiões economicamente mais favorecidas. Isso porque a população local, ao dispor apenas do corpo para sua reprodução econômica e social, acaba por não atender às demandas de um mercado globalizado, exigente e segregador.

Essa condição vai se fortalecendo cada vez mais na medida em que “reproduzimos uma classe de despreparados para o trabalho produtivo no capitalismo altamente competitivo de hoje que equivale a quase 1/3 da população brasileira” (Souza, 2020: 22). Por isso que é tradicionalmente simples para os grandes empresários do setor hoteleiro apropriar-se dessa classe que muitas vezes torce pelo crescimento de um modelo de turismo hegemônico e segregador em detrimento da melhoria de sua comunidade, das condições básicas de vida de sua família e do acesso aos direitos fundamentais que o Estado não lhes oferece. É como se o mercado dissesse: “eu sou ‘justo’, porque dou a remuneração ‘justa’, verdadeiramente equivalente ao desempenho”.

Percebe-se que, nos últimos anos, especialmente entre 2003 e 2016, as políticas federais de turismo propagaram o discurso de distribuição equilibrada das oportunidades e das benesses advindas do setor, a fim de “vender” a ideia de que investimentos em turismo podem alavancar a economia brasileira e, consequentemente, gerar inclusão das camadas mais pobres. Porém, em um país onde a desigualdade social é normalizada e encarada como condição imutável, o desenvolvimento do turismo deve ser abordado de forma crítica. Dito isso, na seção seguinte o debate concentra-se em interpretar o discurso das políticas públicas federais de turismo recentemente implementadas no Brasil.

Cursos e discursos das políticas públicas de turismo no brasil

As primeiras iniciativas voltadas para o desenvolvimento da atividade turística no Brasil aconteceram no auge da Segunda Guerra Mundial, figurando claramente como estratégia do governo em facilitar a abertura do país ao capital estrangeiro. Segundo Reinaldo Dias (2003), as medidas iniciais foram adotadas a partir da criação do Decreto-Lei n. 406, de 1938, que autorizava a venda de passagens aéreas, marítimas e rodoviárias por organismos públicos.

No ano seguinte, por meio do Decreto-Lei n. 1.915, foi instituída a Divisão de Turismo, considerada o primeiro órgão oficial de turismo vinculado à administração pública federal, extinta em 1946. Já nessa época, o papel do Estado no desenvolvimento do turismo era conflituoso e contraditório. Como o mercado ainda não era estruturado e a quantidade de empresas era incipiente, cabia ao poder público investir em serviços que poucos cidadãos tinham acesso, chegando a assumir a operação da atividade turística de forma direta. Na oportunidade, já se observava que o turismo viria a ser um importante mobilizador de fluxos de capital internacional no período pós-guerra.

Com o passar dos anos, outras medidas foram surgindo a fim de regular a atividade turística no Brasil e aumentar os ganhos que ela estava proporcionando. Como afirma Aline Rodrigues Vieira (2011), o setor de agências de viagens foi o mais impactado, sobretudo com a publicação do Decreto-Lei n. 2.440, de 1940, que tratava exclusivamente deste segmento, regulando e determinando as normas de funcionamento das empresas do ramo.

Em 1958 foi criada a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur) por meio do Decreto-Lei n. 44.863, cujas atribuições eram as de coordenação e supervisão das atividades destinadas ao desenvolvimento do turismo interno, além de promover os destinos brasileiros dentro e fora do país (Dias, 2003). A Combratur foi o primeiro esforço para a estruturação de uma política nacional de turismo e, embora ela tenha sido extinta em 1962, o legado de sua atuação estimulou a criação do Conselho Nacional de Turismo (Contur) e da Empresa Brasileira de Turismo (Embratur) por meio do Decreto-Lei n. 55, em 1966.

O surgimento da Embratur foi o grande divisor de águas do turismo brasileiro, que se desenhou, naquele momento, como atividade voltada ao consumo da elite nacional e porta de entrada convidativa ao capital internacional. As estratégias de marketing da instituição apelavam para o discurso do paraíso a ser explorado, de um país que se destaca pela mestiçagem e pelo povo que sorri o tempo todo, faz graça e é único. Discurso que tinha como objetivo, por um lado, estimular o crescimento do turismo no Brasil e, do outro, “encher de orgulho” a sua população.

Ademais, cabia à Embratur o papel de normatizar as empresas prestadoras de serviços turísticos, articulando incentivos fiscais que pudessem estimular o surgimento de novos equipamentos e serviços (Vieira, 2011). Nesse período, instituiu-se o Sistema Nacional de Turismo por meio do Decreto-Lei n. 60.244, constituído pela Embratur e pelo Ministério das Relações Exteriores. Dessa nova configuração, é criado o Fundo Geral do Turismo (Fungetur) através do Decreto-Lei n. 1.191, de 1971, com a finalidade de prover recursos financeiros para o desenvolvimento da atividade (Dias, 2003). A estratificação espacial do turismo que se conhece até hoje se desenhava: investimentos em infraestrutura básica destinados às áreas eleitas por grupos econômicos poderosos e a implementação de megaprojetos viários e complexos de lazer para fortalecer e expandir o setor imobiliário.

Mais tarde, passados 20 anos, o turismo brasileiro atinge novos patamares. Em 1991, a Embratur deixa de ser empresa pública e assume a condição de Instituto, agora vinculado diretamente à Presidência da República, e com o papel de formular, coordenar e executar a política de turismo no Brasil (Vieira, 2011). Era preciso, portanto, dar ao turismo o status de área essencial ao crescimento do país, transformando-o em política pública e legitimando esse discurso através da promessa de aumentar os postos de trabalho, atrair investimentos para as cidades e reduzir as desigualdades.

Isso porque, qualquer que seja a área em que o Estado brasileiro faça um esforço de defender uma atividade como essencial ao país, o argumento do combate à desigualdade social terá cadeira cativa nos documentos oficiais, nos pronunciamentos à imprensa e nas propagandas governamentais. Não que reduzir a extrema condição de desigualdade social do Brasil não seja um bom argumento, pelo contrário, toda e qualquer ação de Estado deve ser orientada para tornar a distribuição de oportunidades mais equilibrada e justa. Mas, por outro lado, esse é o elemento perfeito para ofuscar a real intenção por trás de muitas dessas políticas públicas, especialmente aquelas dirigidas à expansão do mercado.

Em 1994 foi lançado o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Essa política não previa a disponibilização de recursos financeiros para os destinos brasileiros, pois seu propósito estava ancorado na implementação de um novo modelo de gestão da atividade turística, simplificado e uniformizado, que integrasse estados e municípios na administração eficiente, eficaz e efetiva da atividade turística, por meio de metodologia de enfoque participativo para a formação de equipes técnicas de operacionalização (Matheus, 2003).

O discurso que conduziu essa política reproduzia a imagem de um país que poderia crescer em proporções internacionais por meio do turismo. Naquele momento ficava cada vez mais evidente a concentração econômica do turismo em algumas regiões do país em detrimento de outras, aspecto que se agravou nos anos seguintes na medida em que o setor foi se fortalecendo, como mostrou o estudo de Cruz (2018).

O PNMT impulsionou um tipo de desenvolvimento turístico que hierarquizou as cidades a partir de suas pré-condições de infraestrutura básica e turística, tornando alvo de investimentos públicos os destinos que apresentavam melhor estrutura. Tratava-se de um Programa que atuava no fortalecimento da governança local, capacidade fundamental para promover o turismo, orientando as ações por metas e princípios definidos pela cadeia produtiva de cada lugar. Porém, cidades e regiões dotadas de menos recursos econômicos e de uma menor eficiência produtiva, mas especialmente aquelas que desinteressavam ao sistema capitalista pelo baixo potencial de acumulação financeira, acabavam passando longe das ações do PNMT.

No entanto, essa política já era resultado da implementação de uma ação que veio um pouco antes, no final dos anos 1980, mas que deixou ainda mais nítida as fronteiras que se estabeleceram durante o desenvolvimento da atividade por todo território nacional. Trata-se do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (Prodetur/NE), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e com contrapartida dos estados, que, em sua primeira fase, representou uma política de turismo que perpetrava uma política urbana e regional, pois dedicou-se à implementação de infraestrutura em localidades consideradas relevantes para o desenvolvimento do turismo (Cruz, 2007).

O Prodetur/NE chegou com a finalidade de estruturar o turismo no Nordeste, que sempre apresentou um histórico de carências sociais e econômicas, mas belezas naturais atrativas aos empresários do setor turístico-imobiliário. Faltava a esses empresários uma ação do Estado que viabilizasse os investimentos nas áreas de hotelaria, lazer e alimentação. Precisavam dos governos estaduais e municipais engajados para legitimar esses investimentos junto à sociedade, fazendo uso, como já foi dito, de uma narrativa que usa a redução da desigualdade social como justificativa.

Por unir potência e carência, um antagonismo que faz todo sentido no sistema capitalista, o Nordeste era o endereço certo para recepcionar as ações do Prodetur/NE. Destino de turistas nacionais e internacionais, além de oferecer uma abundante força de trabalho, precária e mal paga, foi nessa região onde o turismo foi mais seletivo. Segundo Cruz (2007), a implementação da primeira fase do programa favoreceu a chegada de grandes redes internacionais no litoral nordestino e o desenvolvimento de polos turísticos cercados de megacomplexos hoteleiros e de lazer.

É importante ressaltar que o crescimento vertiginoso do turismo na Região Nordeste nos anos 1990 gerou a exclusão de uma população que tem visto suas comunidades serem cada vez mais espremidas pelos empreendimentos turísticos. Enquanto isso ocorre, o Estado, ao legitimar tal dinâmica socioeconômica entoada no discurso “por um Brasil melhor”, é acusado de corrupto e ineficiente por essa população. Já o mercado, “deitado em berço esplêndido”, eleva-se a símbolo de prosperidade e de desenvolvimento, admirado por diversas camadas da sociedade, dos moradores da favela à classe média que mora de aluguel na praia.

Essa estruturação, segundo Ivan Bursztyn, Roberto Bartholo e Maurício Delamaro (2009: 81), “gerou uma nova divisão territorial entre a faixa litorânea, ocupada pelos grandes empreendimentos, e as áreas reservadas às comunidades locais tradicionais”. Importante entender que a relação entre essas comunidades locais e a cadeia produtiva do turismo costuma gerar diversos conflitos territoriais em função do modelo de desenvolvimento turístico adotado. No auge da implementação do Prodetur/NE, os projetos de hotelaria na região, por exemplo, não se preocuparam em apresentar vinculação ou reconhecer a existência dos espaços populares e das comunidades circunvizinhas (Cruz, 2007). Só alguns anos mais tarde essa pauta começou a transitar no governo federal, sobretudo a partir de 2003, após a criação do MTur, e, no ano seguinte, quando ocorreu o lançamento da primeira edição da Política Nacional de Turismo.

Como o governo brasileiro que se iniciava naquele período investiu em diversos programas sociais relacionados ao acesso à renda e à moradia, tentou-se implementar a Política Nacional de Turismo no mesmo tom. No discurso, era a oportunidade para o turismo atuar no fortalecimento da economia em uma escala popular de localidades com alto índice de vulnerabilidade e, com isso, contribuir para a melhoria de indicadores sociais nessas áreas (MTur, 2004). A política tinha como principais estratégias a descentralização, a gestão coordenada e o planejamento integrado e participativo, princípios que já participaram de políticas passadas.

Desenhava-se, então, um discurso que ia além do combate à desigualdade social como instrumento legitimador e incorporava a importância da participação popular como caminho para gerar desenvolvimento para o país. Porém, aproximar a atividade turística da esfera participativa não era tarefa simples, principalmente por envolver segmentos sociais que não estavam acostumados com um nível de participação que ia além da consulta.

O presidente à época, Luiz Inácio Lula da Silva, sinalizou o interesse de tornar efetivos esses princípios e, para isso, extinguiu a premissa da municipalização empregada no governo anterior, do presidente Fernando Henrique Cardoso, adotando uma abordagem regionalizada do turismo que visava à inclusão de localidades e populações que ainda estavam invisíveis aos olhos do turismo tradicional. Essa abordagem consistia em “transformar a ação centrada na unidade municipal em política pública mobilizadora, capaz de provocar mudanças, sistematizar o planejamento e coordenar o processo de desenvolvimento local e regional, estadual e nacional de forma articulada e compartilhada” (MTur, 2004: 11).

A regionalização do turismo pressupunha a integração dos municípios agrupados territorialmente por região, em um esforço de potencializar o desenvolvimento da atividade. Diferentemente do que ocorreu com o PNMT, a intenção era expandir os efeitos positivos do turismo aos municípios que ainda não estavam estruturados, mas que apresentavam potencial para a atividade. O governo tentava demonstrar que não queria concentrar o desenvolvimento do turismo em lugares específicos, mas estimular o trabalho integrado entre municípios e suas estruturas políticas não é tarefa simples. As primeiras experiências do MTur geraram conflitos e entraves locais/regionais que demandaram a implementação de um novo programa, com metodologia apropriada e sistemática, assim como ocorreu com o PNMT e com o Prodetur/NE.

Dessa forma, em 2004, é lançado o Programa de Regionalização do Turismo - Roteiros do Brasil (PRT). Segundo o MTur (2004), o programa foi resultado de amplo esforço de articulação entre o governo federal, o trade turístico, a academia e a sociedade civil organizada. O objetivo do PRT era “apoiar a gestão, estruturação e promoção do turismo no país, de forma regionalizada e descentralizada” (MTur, 2013: 24). Para viabilizar a execução do PRT, naquele período foram promovidas várias oficinas de planejamento nos estados brasileiros.

A partir dessas oficinas, foi apresentado o primeiro mapeamento da regionalização, com 219 regiões turísticas, inserindo 3.203 municípios/distritos brasileiros, descrevendo também as necessidades e potencialidades de cada uma das regiões. Em 2013, esse número cresceu para 303 regiões turísticas e 3.345 municípios. Em 2016, já na gestão do presidente Michel Temer¹, alegando incompatibilidade de alguns municípios com os critérios exigidos pelo programa, o MTur reduziu drasticamente esse número, totalizando 2.115 municípios contemplados desde então (MTur, 2017).

Mesmo com essa redução, o número de regiões e municípios que o MTur atestava estarem integrados à perspectiva da regionalização do turismo parece bem significativo. O que não significa que essas localidades tenham conseguido incorporar plenamente os princípios do PRT e estejam aptas a desenvolver a atividade turística de forma regionalizada. Até porque o número de municípios brasileiros que não possui políticas locais de turismo certamente é muito elevado, o que dificulta a integração dessas localidades em modelos de gestão descentralizados e sistêmicos, como é o caso da proposta governamental. Mesmo assim, a regionalização exigiu novas posturas e novas estratégias na gestão das políticas públicas do setor, assim como mudanças no relacionamento entre as diferentes esferas do poder e a sociedade civil, cada vez mais atenta e envolvida com o desenvolvimento da atividade turística.

A implementação do PRT significou estabelecer um relacionamento entre todas as esferas da administração pública e a tentativa de inserção da sociedade civil e segmentos sociais, com foco na desconcentração e descentralização das ações no país. Foi um esforço de gestão compartilhada para incluir populações pobres e marginalizadas em oportunidades geradas pelo turismo, como pode ser exemplificado pelo aumento significativo das ocupações formais na atividade nos últimos anos, um incremento de aproximadamente 30% de 2006 para 2018 (Ipea, 2020).

Embora esses dados sejam animadores, acredita-se que a maioria dessas ocupações não acolheu a população que continua sendo extorquida diariamente de seus direitos básicos. Então, apontar para o crescimento do emprego no turismo como indicador de melhoria sem adentrar nas especificidades dessas ocupações ou no perfil social das pessoas que preenchem essas vagas é disseminar um discurso incompleto da realidade. Talvez por essa razão, o PRT tenha considerado a integração e a participação da sociedade como elemento essencial nas fases de concepção, planejamento e implantação do Programa, pois são as pessoas que residem nos destinos turísticos as maiores afetadas pela atividade. Com isso, foi possível perceber a inserção de municípios nos circuitos turísticos regionais que antes nutriam pouca ou nenhuma relação com o turismo.

Em Pernambuco, por exemplo, foram criadas 14 rotas turísticas que reuniram o potencial de diversos municípios localizados em todas as regiões do estado. Porém, apesar da ampla divulgação realizada nas centrais de informações turísticas, na mídia e entre as operadoras de turismo da região, a operacionalização dessas rotas sempre foi um desafio. Empreendedores do setor de comércio e serviços de alguns municípios participantes alegavam não terem sido informadas da existência dessa iniciativa. Na prática, a inserção de alguns municípios se dava por meio do interesse da gestão pública municipal, mas ainda sem a devida articulação com a cadeia produtiva local. A regionalização, neste caso, acabava funcionando como meio de ampla divulgação dos destinos turísticos, mas tinha um rebatimento muito tímido em sua organização e estruturação.

Assim como o PRT, todo programa ou projeto que se propõe participativo “deve propiciar os meios e as condições para que os envolvidos possam atuar em todas as etapas do processo, discutindo, apresentando ideias, tomando parte na construção do consenso e na tomada de decisões” (Beni, 2006: 127). Embora deva-se reconhecer a importância dessas políticas, é necessário frisar que em muitos casos o combate à desigualdade social não saiu do campo do discurso governamental, tornando-se pouco efetivas.

A atividade turística no país nunca mostrou vocação/disposição para se desenvolver a partir da participação de grupos sociais menos privilegiados e que tivessem voz nas decisões que o Estado deve ou não tomar no território para alavancar a atividade. Tampouco demonstrou vocação de rompimento com a imensa desigualdade social construída no país desde sempre e que também ganha eco no mercado turístico nacional e internacional, respingando na divisão territorial e social do trabalho.

A “viagem de inclusão” que chegou ao fim

Embora o MTur tenha proposto uma política inclusiva, tendo as comunidades locais como principais beneficiárias do desenvolvimento turístico, percebe-se que esse princípio ainda continua sendo fragilizado pela hegemonia de um turismo de massa e excludente, constituído por grupos econômicos nacionais e internacionais que influenciam as ações do Estado. Mesmo assim, a iniciativa do governo federal durante esse período estimulou o surgimento de novas alternativas e modalidades de turismo intencionadas em inserir diversos atores, incluindo grupos sociais mais pobres e que vivem em condições de vulnerabilidade social e econômica.

O Plano Nacional de Turismo lançado em 2007 tentou implementar as bases para uma gestão política participativa e descentralizada da atividade. Segundo o MTur (2007, p. 13), “o Plano é fruto do consenso de todos os segmentos turísticos envolvidos no objetivo comum de transformar a atividade em um importante mecanismo de melhoria do Brasil e fazer do turismo um importante indutor da inclusão social”. O discurso de combate à desigualdade, tão comum nas políticas anteriores, cede lugar para o da inclusão social.

Pensar em inclusão social é pensar também em exclusão social, a materialização da desigualdade brasileira. Segundo Sarah Escorel (1997), a exclusão social pode designar uma condição de carência, dificuldade de acesso, discriminação, vulnerabilidade e precariedade em qualquer âmbito da vida social. A exclusão social, ao se caracterizar como a extrema privação material, desqualifica seu portador, o excluído, retirando-lhe a qualidade de cidadão, de sujeito e de ser humano. Portanto, a inclusão é um desejo, uma realidade que só pode ser alcançada com grandes transformações sociais e políticas.

O PNT 2007-2010 propôs ser “uma viagem de inclusão”, apoiando-se na necessidade de inserir novos segmentos sociais na atividade turística, como as pessoas da terceira idade, a população negra, a comunidade LGBTQIA+, as pessoas com deficiência e os moradores das periferias. Nesse período, houve uma nítida mudança no enfoque das estratégias de crescimento do setor, pois o governo federal passou a priorizar o fortalecimento do turismo interno como o principal caminho que a atividade deveria trilhar para gerar inclusão social. Essa mudança decorreu ao se constatar a importância das viagens domésticas para a economia brasileira, que, em 2006, registrou 46,3 milhões de desembarques nacionais, número quase dez vezes superior ao registrado no caso dos desembarques internacionais de turistas no mesmo ano.

A prioridade pela inclusão social ficou clara no discurso do PNT 2007-2010, como mostra o seguinte trecho: “Trata-se de um importante estímulo para o turismo interno, que vai retribuir em empregos, desenvolvimento e inclusão social” (MTur, 2007: 05). Embora tenha sido fundamental adotar o conceito de inclusão social nessa política, esperar que o desenvolvimento do turismo por si só consiga gerar inclusão social é negligenciar a importância de áreas mais estruturantes para a sociedade, como educação e saúde. Imaginar que uma comunidade que tem atrativos naturais ou culturais capazes de atrair um fluxo regular de turistas e visitantes, mas que possui uma escola precária e unidade de saúde sem médico, por exemplo, vai conseguir promover a inclusão social de seus moradores por meio do turismo é usar a atividade para ocultar as reais necessidades locais. No máximo, o turismo conseguirá estimular a inserção produtiva dessa população e a distribuição de renda na comunidade.

A maneira como a inclusão social foi abordada pelo MTur remete apenas à geração de trabalho e renda e a ampliação do acesso ao consumo como mecanismos de inclusão, o que não é suficiente para romper com a desigualdade social brasileira que o turismo ajuda a reproduzir. Segundo Escorel (1997), a geração de trabalho e renda deve ser apenas um dos indicadores que configuram um estágio de inclusão social, pois outros aspectos também são relevantes, tais como a garantia de direitos sociais e políticos, universalidade da condição de cidadania, participação ativa da sociedade nos processos decisórios, igualdade de oportunidades, adoção de práticas e condutas sustentáveis, acesso a condições mínimas de habitação, educação, saúde etc.

Ainda que o discurso do PNT 2007-2010 tenha se concentrado na geração de trabalho e renda, Margarida Hatem Coelho e Patrícia Morita Sakowski (2014) lembram que a remuneração para os trabalhadores brasileiros que estão inseridos no turismo ainda é baixa e as condições de trabalho são precárias. Segundo o Ipea (2020), mais da metade das pessoas inseridas em ocupações formais de turismo no Brasil entre 2012 e 2017 não ganhava mais do que três salários-mínimos, e quanto maior a carga horária semanal de trabalho, maior o número de pessoas ocupadas.

De toda maneira, é importante ressaltar que as estratégias expressas no PNT 2007-2010 sinalizaram uma mudança, embora incipiente, em relação ao predomínio do turismo convencional. As diretrizes da política recomendaram que o cidadão fosse o principal beneficiado com o crescimento do mercado turístico nacional, ou seja, “traduz uma expectativa de resultados que vai além do lucro e da valorização do negócio simplesmente e priorize-se o bem-estar social” (MTur, 2007: 15).

A proposta de descentralização das ações ainda contribuiu para fomentar uma rede de entidades e instituições em todo o país: Conselho Nacional de Turismo, Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo e os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo. Essa rede envolveu o poder público nas três esferas de governo, além da iniciativa privada e do terceiro setor. A partir do modelo de gestão implantado, as metas traçadas para o plano apontavam na direção de um crescimento sólido do turismo:

• i. preparar 65 destinos turísticos indutores com padrões mundiais de qualidade;

• ii. atingir a marca de 217 milhões de viagens no mercado interno;

• iii. criar 1,7 milhão de novos postos de trabalho; e, por fim,

• iv. gerar 7,7 bilhões de dólares em divisas para o Brasil (MTur, 2007).

A implantação do PNT 2007-2010 chegou a apresentar resultados promissores. De 2003 a 2009, por exemplo, o setor de turismo cresceu 32,4%, enquanto a economia brasileira apresentou expansão de 24,6% (MTur, 2012). Em 2012, segundo dados do World Travel & Tourism Council (2019), a participação econômica do turismo já representava 3,7%, cerca de U$ 79 bilhões, período em que o país começava a vivenciar um cenário de pleno emprego e de fortalecimento da produção nacional.

Em um país com a dimensão e a complexidade do Brasil, é natural ver o turismo sendo encarado como uma das principais atividades econômicas, mesmo que os seus benefícios sociais sejam limitados. Apesar dessa preocupação, o Plano Nacional de Turismo 2013-2016, lançado durante o governo da presidenta Dilma Rousseff, deixou de lado os investimentos na inclusão social e passou a se concentrar no estímulo ao turismo internacional, muito embora as diretrizes propostas nesta edição do plano tenham continuado a acompanhar a perspectiva dos planos antecedentes:

• i. geração de oportunidades de emprego e empreendedorismo;

• ii. participação e diálogo com a sociedade;

• iii. incentivo à inovação e ao conhecimento; e

• iv. regionalização (MTur, 2013).

As metas traçadas naquele governo tentaram elevar a relevância do país frente ao mercado turístico internacional. Uma das intenções era aumentar para 7,9 milhões a chegada de turistas estrangeiros, apoiando-se na possível retomada, ainda que lenta, do crescimento econômico nos países centrais, na continuidade de crescimento da economia dos países que fazem fronteira com o Brasil e na realização dos megaeventos esportivos como a Copa do Mundo de Futebol, realizada em 2014, e os Jogos Olímpicos, em 2016. Já com relação ao turismo interno, projetava-se um aumento para 250 milhões de viagens domésticas, sinalização feita a partir do crescimento da renda interna e da melhoria em infraestrutura turística nacional consequente dos megaeventos esportivos.

Como visão de futuro, o PNT 2013-2016 queria posicionar o Brasil como uma das três maiores economias turísticas do mundo até o ano de 2022. Porém, passou a ser difícil acreditar na viabilidade desta visão de futuro após as mudanças que ocorreram no cenário político a partir de 2016 e que levaram ao golpe de Estado que destituiu a então presidenta por meio de um processo de impeachment, chegando até a eleição para a Presidência de Jair Bolsonaro, em 2018, um verdadeiro representante da elite neoliberal brasileira, em sua versão mais conservadora, que, aos poucos, foi desestruturando as políticas sociais que foram pavimentadas nos governos que o antecederam. Essas políticas estavam possibilitando às camadas mais pobres da sociedade oportunidades claras de ascensão social em diversos setores da economia, a exemplo do turismo.

Considerações finais

Ao ser proposto, como ponto de partida, a discussão sobre alguns aspectos da formação social brasileira e a reprodução/combate da desigualdade na atividade turística por meios das políticas públicas federais implementadas nos últimos anos, encontrou-se abrigo nos trabalhos de Jessé Souza, que ajudaram a entender a desigualdade social brasileira, fenômeno sólido e institucionalizado, resultado de um racismo estrutural que desencadeou o surgimento de segmentos sociais da população completamente desprovidos de condições de acesso aos direitos básicos previstos na constituição, a quem o autor denominou de “ralé brasileira”.

Além disso, essa leitura do Brasil permitiu enxergar como o discurso de combate à desigualdade social tem sido o mote das principais políticas públicas de turismo implementadas no país desde o fim dos anos de 1980, do Prodetur/NE até o último Plano Nacional de Turismo executado pelo governo da presidenta Dilma Rousseff, que chegou ao fim em 2016, após processo de impeachment. Esse discurso serviu para legitimar essas políticas públicas diante das populações residentes nos territórios que recepcionaram essas ações. Ao acreditar no turismo como saída para os problemas locais, a maioria desses territórios não conseguiu resistir às intervenções do Estado que, na prática, manteve a agenda liberal de desenvolvimento econômico e beneficiou as grandes corporações imobiliárias e turísticas.

A desigualdade social brasileira é legitimada diariamente com base em um passado que marginaliza, segrega e exclui as camadas mais pobres da sociedade. Além disso, depositam-se na classe média as expectativas de um desenvolvimento que nunca chega. São contornos de uma subcidadania que propaga a falsa compreensão de um Estado patrimonialista, corrupto e ineficiente, em contraponto ao mercado divino e próspero.

A verdade é que mercado e Estado nunca se opuseram. É que ao alimentar o modo de produção capitalista de forma mais visível, o mercado nos faz ocultar o papel do Estado como ente mediador dos processos que interferem na dinâmica socioespacial, da qual o turismo é um dos principais agentes de transformação.

O Estado é, portanto, o instrumento do discurso e da defesa de ideias que ajudam a fortalecer o “culturalismo conservador” e, consequentemente, defender interesses de uma elite brasileira que se acostumou a determinar os rumos políticos e econômicos do país. Isso pode ser constatado em vários trabalhos aqui apresentados, nos quais chamou-se a atenção para o discurso do Estado que legitimou o modelo de turismo estruturado no Brasil ao longo dos últimos anos. Para isso, os governos tocam em questões almejadas por um país em desenvolvimento, tais como inclusão social, geração de trabalho e renda, investimentos em infraestrutura etc.

Atualmente, a gestão nacional do turismo abandonou a perspectiva da inclusão social, excluiu segmentos que eram considerados nos planos anteriores e voltou-se para o fortalecimento ainda maior do turismo convencional e de massa, sem nenhuma preocupação com os impactos negativos que esse modelo suscita em áreas naturais ou em comunidades tradicionais. Por isso, recomenda-se que estudos futuros analisem o discurso das políticas públicas de turismo que vêm sendo implementadas pelo atual governo, assim como foi feito aqui, com as políticas dos governos anteriores, pois é preciso mensurar o nível de atraso que foi provocado no desenvolvimento do turismo no Brasil no período em curso.

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• 1
  O então vice-presidente Michel Temer sucedeu a presidenta Dilma Rousseff após a mesma ter sido afastada mediante processo de impeachment.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Dez 2022
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2022

Histórico

• Recebido
  07 Fev 2022
• Aceito
  29 Jul 2022