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Agricultura familiar e o novo mundo rural<a name=top1></a>

Family agriculture and the new rural world

Resumos

O trabalho discute as razões pelas quais se considera ainda necessário no Brasil a implementação de políticas agrícolas e agrárias voltadas para pequenos produtores familiares. São criticadas as visões predominantes, comuns tanto à esquerda quanto à direita, baseadas em falsas analogias com o caso dos países desenvolvidos, as quais consideram que não há mais espaço no país para políticas do tipo proposto. A importância da produção familiar é enfatizada também através de uma breve apresentação dos dados do censo agrícola do IBGE. Finalmente, na seção conclusiva do trabalho são apresentadas algumas propostas de desenvolvimento rural sustentável baseado na produção familiar.

agricultura familiar; desenvolvimento sustentável; equidade


The work discusses the reasons for which Brazil's implementation of agricultural and agrarian policies aimed at small family production is still considered necessary. It criticizes predominant views - both in the Left and in the Right - based on false analogies with developed countries, which consider that there is no more room for such policies in the country. The importance of family production is also stressed through a brief presentation of census data from IBGE (Brazilian Institute for Geography and Statistics). Finally, the work's closing section presents some proposals for rural sustainable development based on family production.

family agriculture; sustainable development; equity


DOSSIÊ

Agricultura familiar e o novo mundo rural1 1 Este trabalho é baseado em grande medida nas pesquisas dos colaboradores consultores do Convênio FAO/INCRA, cujos resultados encontram-se sintetizados em Guanziroli, C. et al (2001).

Family agriculture and the new rural world

Antônio Márcio BuainainI; Ademar R. RomeiroII; Carlos GuanziroliIII

IProfessor do Instituto de Economia da Unicamp

IIProfessor do Instituto de Economia da Unicamp e Chefe Geral da Embrapa Monitoramento por Satélite

IIIProfessor do Departamento de Economia da UFF e Consultor da FAO

RESUMO

O trabalho discute as razões pelas quais se considera ainda necessário no Brasil a implementação de políticas agrícolas e agrárias voltadas para pequenos produtores familiares. São criticadas as visões predominantes, comuns tanto à esquerda quanto à direita, baseadas em falsas analogias com o caso dos países desenvolvidos, as quais consideram que não há mais espaço no país para políticas do tipo proposto. A importância da produção familiar é enfatizada também através de uma breve apresentação dos dados do censo agrícola do IBGE. Finalmente, na seção conclusiva do trabalho são apresentadas algumas propostas de desenvolvimento rural sustentável baseado na produção familiar.

Palavras-chave: agricultura familiar, desenvolvimento sustentável, equidade.

ABSTRACT

The work discusses the reasons for which Brazil's implementation of agricultural and agrarian policies aimed at small family production is still considered necessary. It criticizes predominant views — both in the Left and in the Right — based on false analogies with developed countries, which consider that there is no more room for such policies in the country. The importance of family production is also stressed through a brief presentation of census data from IBGE (Brazilian Institute for Geography and Statistics). Finally, the work's closing section presents some proposals for rural sustainable development based on family production.

Keywords: family agriculture, sustainable development, equity.

O debate sobre a questão agrária no Brasil é pródigo em criar falsos dilemas e polêmicas. A questão atual tem sido opor o futuro da agricultura familiar ao que vem sendo caracterizado como 'novo mundo rural', como se um excluísse o outro. Os resultados das pesquisas sobre o rurbano brasileiro são ricos e evidenciam a expansão de novas formas de ocupação no meio rural, vinculadas direta ou indiretamente a atividades essencialmente urbanas. Este fenômeno que, no Brasil, ainda é limitado do ponto de vista geográfico, tende, sem dúvida, a crescer. Não se trata, no entanto, de um fenômeno novo. O desenvolvimento do meio urbano deu-se, sempre e em todo lugar, pela apropriação dos espaços rurais. Kautsky, em sua obra clássica, já chamava a atenção para a importância das ocupações não-agrícolas no meio rural, associadas tanto à expansão da indústria rural como do setor de serviços. Tampouco é novo o fato de as ocupações periurbanas serem impulsionadas por atividades urbanas. Isso vale para toda a agricultura que produz insumos e bens finais respondendo à demanda e dinâmica do mundo urbano. Neste sentido, não se trata de negar que essas 'novas' atividades vêm ganhando espaço, mas de perguntar se este fato, por si só, é suficiente para negar que o desenvolvimento com eqüidade, no meio rural brasileiro, ainda passa pelo fortalecimento da agricultura familiar. Este artigo retoma o debate desde esta perspectiva: ainda há espaço para a agricultura familiar no Brasil? Trata-se, então, de decidir o que fazer com uma parte significativa do setor rural brasileiro e não apenas com o segmento dos sem terra ou subocupados que vêm sobrevivendo com base em trabalhos não-agrícolas no meio rural.

1. As análises sobre as transformações recentes na agricultura brasileira

Nos anos 70 e 80, as transformações que estavam ocorrendo na agricultura brasileira eram analisadas como similares àquelas ocorridas nos países capitalistas avançados, tanto em seus aspectos positivos como nos negativos. Nos anos 70, sustentava-se que a chamada "questão agrícola" havia sido superada pelo processo de modernização baseado na mecanização e na utilização de variedades selecionadas de sementes e de insumos químicos. Nos anos 80, sustentava-se que este processo de modernização aprofundara a integração da agricultura com os capitais industriais, comerciais e financeiros que a envolvem, formando o que foi chamado de "complexos agroindustriais".

Dentro deste quadro analítico, a reforma agrária é vista como anacrônica, desnecessária e insustentável. Para ser competitivo e sobreviver, é preciso adotar um "pacote" tecnológico que exige elevados investimentos, bem como possuir uma área mínima relativamente grande ou ocupar um nicho de mercado, sobretudo pela integração ao complexo agroalimentar. O movimento de concentração da produção agropecuária em um número cada vez menor de estabelecimentos cada vez maiores era considerado parte de uma tendência "natural" e necessária que já ocorrera nos países capitalistas desenvolvidos e que, portanto, não poderia ser freada, sob pena de provocar um atraso tecnológico no setor agropecuário, com impactos negativos no próprio processo de desenvolvimento econômico.

Na década de 90, a redução relativa do crescimento do emprego rural estritamente agrícola em contraposição ao aumento do emprego rural não-agrícola é apresentada como mais uma evidência de que "...a criação de empregos não-agrícolas nas zonas rurais é. portanto, a única estratégia possível capaz de, simultaneamente, reter essa população rural pobre nos seus atuais locais de moradia e ao mesmo tempo, elevar o seu nível de renda" (Graziano da Silva, 1999, p. 26). Tal como no caso do êxodo rural nos anos 70, este fenômeno é interpretado como resultado de um processo histórico inelutável, contra o qual é ilusório lutar. Seriam evidências de que a estrutura produtiva do setor agrícola brasileiro se aproxima daquela dos países capitalistas desenvolvidos, tornando desnecessárias políticas reformistas arcaicas, como uma reforma agrária que não fosse apenas de "cunho social". Nesse sentido, tal como ocorreu nos anos 70 e 80, esta visão do novo rural, tal como vem sendo veiculada, presta-se como justificativa intelectual para políticas que, em última instância, mantêm o status quo agropecuário do país, caracterizado por forte desigualdade econômica, social, e elevados níveis de pobreza. Com efeito, nos últimos anos, o argumento do novo rural vem sendo utilizado para justificar a necessidade de abandonar políticas agrárias e agrícolas voltadas para os setores mais fragilizados da produção familiar, em benefício de políticas de geração de empregos rurais não-agrícolas, limitando-se o apoio às atividades propriamente agrícolas das famílias rurais, àquelas consideradas competitivas por ocuparem nichos de mercado, de produtos especiais de alto valor agregado, cuja produção requer o uso intensivo de mão-de-obra.

Como no passado, essas análises não levam na devida conta as especificidades que distinguem a situação do Brasil daquela dos países capitalistas desenvolvidos. Aqui a proporção da população economicamente ativa vivendo em áreas rurais (pouco menos de um quarto do total da população economicamente ativa) é similar àquela observada nos EUA e nos países europeus, mas um abismo separa suas condições de inserção no mercado de trabalho daquelas observadas nesses países, fruto de processos históricos distintos de desenvolvimento rural. Para começar, aqui, cerca de 65% dessa população trabalha em atividades estritamente agrícolas contra, por exemplo, cerca de 10% nos EUA.

É preciso considerar ainda que, nos EUA, o decréscimo da população ocupada na agropecuária foi fruto de um processo relativamente equilibrado de êxodo rural. Equilibrado, na medida em que impulsionado principalmente pela expansão das oportunidades de emprego urbano-industrial. Durante um longo período, uma fronteira agrícola aberta garantiu às ondas de imigrantes que lá aportavam a possibilidade de acesso à terra. O esgotamento da fronteira agrícola, por sua vez, coincide com o arrefecimento do ritmo da imigração. A elevação do custo de oportunidade do trabalho, por sua vez, constituiu-se no fator decisivo não apenas para moldar o processo de modernização (principalmente da mecanização) da agricultura americana como para elevar os salários urbanos e toda a conformação da economia americana. A verdade é que o êxodo rural nos EUA se explica principalmente pela atração exercida pelo setor urbano-industrial e não pela repulsão da falta de alternativas de sobrevivência minimamente condigna no campo.

Com relação à evolução do emprego rural não-agrícola, inicialmente seu crescimento decorreu da modernização associada à expansão de atividades industriais e de serviços, a montante e a jusante das atividades estritamente agrícolas. Com o tempo, indústrias de outros setores industriais começaram também a buscar distritos rurais para expandir suas instalações. Paralelamente, o emprego rural não-agrícola se expande com o aumento da afluência, tendo por base um processo de redistribuição dinâmica da renda (como por exemplo serviços gerados pela expansão das residências secundárias campestres) e com a busca de áreas rurais por citadinos fugindo do stress das grandes cidades e/ou devido às novas possibilidades de trabalho a domicílio oferecidas pela expansão dos sistemas de comunicação informatizados. Como resultado desse processo, a grande massa de residentes rurais é composta de populações de origem urbana com níveis de escolaridade e/ou formação profissional médio e alto, exercendo todo tipo de atividades industriais e, principalmente, comerciais e de serviços.

Pari passu com o progresso técnico, que tornava dispensável o trabalho de todos os membros da família, no campo, a evolução do emprego rural não-agrícola representou uma oportunidade para aumentar a sua renda familiar. Como demonstrado em muitos estudos, foi esta evolução dos empregos rurais não-agrícolas, mais do que as políticas de apoio à agricultura, que permitiu a equiparação do nível de renda do produtor familiar com aquele dos assalariados urbanos. É muito importante ter claro, ainda, que as ocupações rurais não-agrícolas são uma oportunidade de complementação de renda para agricultores que representam entre 10% (caso dos EUA) a 20% da PEA rural.

Compare-se esse quadro com o ocorrido no Brasil. O acesso às terras livres pelas massas de imigrantes e libertos foi bloqueado e, como resultado, as massas rurais permaneceram cativas da insegurança da posse da terra, como reserva de trabalho barato de uma classe de latifundiários sem a menor visão estratégica de construção de uma nação (com exceção do Sul, onde, por razões estratégicas de segurança de fronteiras, criou-se uma forte base de produtores agrícolas familiares).

A forte concentração da renda no campo, decorrente dessas condições e o tipo de inserção do país na divisão internacional do trabalho limitaram a expansão do setor urbano-industrial. Essas condições estão na raiz dos fortes desequilíbrios distributivos observados no processo de urbanização no Brasil. Cada vez mais, o êxodo rural configurou-se como um êxodo de refugiados do campo, ao contrário do que ocorreu nos EUA e na Europa, onde os fatores de atração predominaram sobre os fatores de expulsão. As conseqüências socio-econômicas desse processo são conhecidas. Os que permaneceram no campo continuaram em situação precária, sem acesso ou com acesso limitado à terra, à educação e demais serviços de infra-estrutura social e aos benefícios da política agrícola.

Por conseguinte, para a maior parte da grande massa da PEA rural no Brasil — cerca de 65%, que se encontra ocupada em atividades agrícolas — a expansão, a partir dos anos 80, dos empregos rurais não-agrícolas vai representar não uma ampliação das oportunidades de trabalho para os membros da família tornados supérfluos pelo progresso técnico, mas sim uma chance de sobrevivência, em geral precária, para produtores sem acesso ao progresso técnico, à terra suficiente, crédito, etc. Estudos sobre sistemas de produção familiares (FAO/INCRA) mostram que, quando os produtores familiares contam com apoio suficiente, a tendência é de redução da importância das rendas obtidas fora da unidade familiar. Isto porque o custo de oportunidade do trabalho é muito baixo também em atividades não-agrícolas.

Em outras palavras, o produtor familiar, quando recebe apoio suficiente, é capaz de produzir uma renda total, incluindo a de autoconsumo, superior ao custo de oportunidade do trabalho. Neste sentido, não são corretas as analogias com a situação nos países desenvolvidos, onde as remunerações obtidas com atividades não-agrícolas elevam a renda média do setor rural porque, aqui, o potencial de geração de renda do setor agrícola familiar está longe de ser plenamente utilizado, além do fato de os dados da PNAD subestimarem as rendas agrícolas.

Portanto, como esperar que o setor urbano-industrial brasileiro, cuja estrutura produtiva se encontra deformada e limitada pela fortíssima concentração da renda, tenha o mesmo potencial de geração de empregos rurais não agrícolas que aquele nos EUA e na Europa? E mais, para atender a uma população rural ocupada em atividades agrícolas respectivamente 6 a 3 vezes maior em termos relativos? O lógico seria estimular ao máximo, sim, a geração de empregos rurais não-agrícolas, mas principalmente aqueles que seriam gerados através do apoio à agricultura familiar. É preciso, embora tardiamente, dar condições para que a produção familiar no Brasil possa cumprir um papel semelhante àquele que cumpriu nos países capitalistas desenvolvidos.

Os fatos e a história mostram claramente que, apesar de todas as mudanças ocorridas e das oportunidades perdidas, ainda se faz necessário no país, como condição para a eliminação da pobreza e de suporte essencial a um processo de redistribuição dinâmica da renda, um projeto de desenvolvimento rural apoiado na produção familiar. Produção familiar predominantemente descapitalizada ou pouco capitalizada, mas que nenhum óbice tecnológico impede que inicie um processo de modernização e se torne progressivamente média e grande, na medida em que se eleva o custo de oportunidade do trabalho. Não é demais lembrar que há apenas 20 anos, o Estado de Mato Grosso era ocupado por agricultores familiares em busca de terra, trabalho e novas oportunidades. São os mesmos que hoje cultivam centenas de hectares, constroem estradas, hidrovias e geram renda, trabalho e progresso local, e para todo o País.

Em estudo recente, o Secretário de Desenvolvimento Rural, Prof. José Eli da Veiga, defende uma posição2 2 VEIGA, J. E. O Brasil Rural Precisa de uma Estratégia de Desenvolvimento. (Série Textos para Discussão n. 1) Brasília: NEAD/MDA, 2001. que vai neste sentido, ou seja, de que é preciso formular políticas de desenvolvimento rural integrado que contemplem os diversos aspectos de uma mesma realidade: políticas agrárias e agrícolas para o fortalecimento da agricultura familiar juntamente com políticas de geração de novas oportunidades de empregos rurais não-agrícolas. Além disso, esse conjunto de políticas tenderia a ter uma distribuição espacial bem determinada, dado que há regiões onde predominam as atividades agrícolas e rurais não-agrícolas derivadas da agricultura e regiões onde claramente a dinâmica econômica nos espaços rurais não é mais determinada pelas atividades agrícolas.

Este é um quadro analítico bastante consistente. Porém, a maior dificuldade do estudo está na idéia de que os setores de produção familiar que poderiam ser objeto de políticas específicas de apoio são limitados, excluindo como estruturalmente inviáveis uma grande massa de produtores. As evidências mostram que a viabilidade da agricultura familiar sob as mais diversas formas3 3 Especialmente interessante é o potencial da agricultura familiar para a produção agroecológica. Ver, sobre este ponto, LINHARES, R. A Questão Agroecológica no Brasil — Análise Histórica e Perspectivas. (Tese de Doutoramento) Campinas, SP: IE/Unicamp, 2002. é bem maior do que é suposto neste estudo. Em síntese, há que se ter cuidado na definição dos critérios de corte, sob pena de excluir um contigente importante de produtores hoje marginalizados não por uma inviabilidade estrutural, mas precisamente pela ausência de políticas de apoio.

2. A importância da agricultura familiar no Brasil

Segundo o Censo Agropecuário 1995/96, existem no Brasil 4.859.732 estabelecimentos rurais, ocupando uma área de 353,6 milhões de hectares. Em 1996 o Valor Bruto da Produção (VBP) Agropecuária foi de R$ 47,8 bilhões. Destes, 4.139.369 são estabelecimentos familiares,4 4 Ver Guanziroli et al. (2001) para uma apresentação e discussão da metodologia adotada para classificar o estabelecimento como familiar. ocupando uma área de 107,8 milhões de ha, sendo responsáveis por R$ 18,1 bilhões ou 37,9% do VBP total, apesar de receber apenas 25,3% dos financiamentos agrícolas. Os agricultores patronais, representados por 554.501 estabelecimentos, ocupavam 240 milhões de ha.

Os agricultores familiares representam 85,2% do total de estabelecimentos, ocupam 30,5% da área total e são responsáveis por 37,9% do valor bruto da produção agropecuária nacional. Quando considerado o valor da renda total agropecuária (RT) de todo o Brasil, os estabelecimentos familiares respondem por 50,9% do total de R$ 22 bilhões. A participação dos familiares na renda total agropecuária (RT) é maior do que no VBP, o que pode ser explicado pelo fato de este último desprezar os gastos de produção incorridos pelos agricultores. Esse conjunto de informações revela que os agricultores familiares utilizam os recursos produtivos de forma mais eficiente que os patronais, pois, mesmo detendo menor proporção da terra e do financiamento disponível, produzem e empregam mais do que os patronais.

Os agricultores familiares representam 85,2% do total de estabelecimentos, ocupam 30,5% da área total e são responsáveis por 37,9% do valor bruto da produção agropecuária nacional. Quando considerado o valor da renda total agropecuária (RT) de todo o Brasil, os estabelecimentos familiares respondem por 50,9% do total de R$ 22 bilhões. A participação dos familiares na renda total agropecuária (RT) é maior do que no VBP, o que pode ser explicado pelo fato de este último desprezar os gastos de produção incorridos pelos agricultores. Esse conjunto de informações revela que os agricultores familiares utilizam os recursos produtivos de forma mais eficiente que os patronais, pois, mesmo detendo menor proporção da terra e do financiamento disponível, produzem e empregam mais do que os patronais.

2.1 Diversidade e viabilidade da agricultura familiar

A agricultura familiar é um universo profundamente heterogêneo, seja em termos de disponibilidade de recursos, acesso ao mercado, capacidade de geração de renda e acumulação. Esta diversidade é também regional. A área média dos estabelecimentos familiares é de 26 ha, e o tamanho médio varia de região para região. Os estabelecimentos da região Nordeste têm a menor área média (17ha) e os da região Centro-Oeste a maior (84ha).

A Renda Total (RT) dos agricultores familiares apresenta grande diferença, refletindo tanto diferenças entre estabelecimentos como entre as regiões do país. A RT por estabelecimento familiar para todo o Brasil, foi de R$ 2.717,00, resultando em uma média de R$ 104,00 por ha de área total. Entre os familiares, a RT varia de R$ 1.159,00/ano no Nordeste a R$ 5.152,00 no Sul. Quando se considera a RT por unidade de área, os resultados da agricultura familiar são muito superiores aos dos estabelecimentos patronais em todas as regiões do país. No Nordeste a RT é de R$ 70,00/ha entre os familiares contra R$ 37,00/ha dos patronais; no Centro-Oeste é de R$ 48,00/ha contra R$ 25,00/ha dos patronais e na região Sul é de R$ 241,00/ha, enquanto a dos patronais não supera R$ 99,00/ha.

A má distribuição da propriedade da terra é o traço mais marcante e, ao mesmo tempo, a principal distorção da estruturação fundiária no Brasil. Entre os agricultores familiares, um número significativo é proprietário de um lote menor que 5 ha, tamanho que, na maior parte do país, dificulta, senão inviabiliza, a exploração sustentável dos estabelecimentos agropecuários. Excluindo atividades de subsistência, a sustentabilidade das pequenas propriedades é crescentemente condicionada pela inserção em determinadas cadeias produtivas, pela localização econômica e grau de capitalização.

No Brasil, 39,8% dos estabelecimentos familiares têm menos de 5 ha, 30% têm entre 5 a 20 ha e 17% estão na faixa de 20 e 50 ha. Os agricultores familiares com área maior que 100 ha e menor que a área máxima regional representam apenas 5,9% dos estabelecimentos, que ocupam 44,7% de toda a área da agricultura familiar brasileira.

A área média dos estabelecimentos familiares em cada grupo de área também é baixa. No estrato de menos de 5 ha, o tamanho médio dos estabelecimentos para todo o Brasil é de apenas 1,9 ha. Mesmo entre os com área entre 5 e 20 ha, a média é de apenas 10,7 ha por estabelecimento.

A região Nordeste é a que apresenta o maior número de minifúndios, com 58,9% de estabelecimentos familiares no estrato de menos de 5 ha. Entre estes agricultores, a área média é de 1,7 ha por estabelecimento. Na região Sul, 20% dos estabelecimentos familiares têm menos de 5 ha, 29,6% entre 5 e menos de 20 ha e 23,2% entre 20 e menos de 50 ha.

A análise da renda total dos estabelecimentos demonstra que existe uma grande variabilidade do nível de renda. A renda total da grande maioria dos estabelecimentos dos agricultores familiares (68,9%) situa-se no intervalo entre zero e R$ 3.000,00 ao ano. Outros 15,7% possuem renda total entre R$ 3.000,00 e R$ 8.000,00 e apenas 0,8% têm renda total superior a R$ 27.500,00 ao ano. Cerca de 8,2% dos estabelecimentos familiares ocupando 10,8% da área total dos agricultores familiares, apresentaram renda total negativa.5 5 Estes estabelecimentos são formados por três grandes grupos de agricultores: (i) o primeiro constituído por aqueles que estão investindo em novas atividades, que demandam gastos e investimentos mas que ainda não estão gerando retorno; (ii) o segundo é formado por agricultores que tiveram prejuízos na safra em que foi realizado o censo, seja por problemas de mercado seja por problemas climáticos; (iii) o último grupo é representado por agricultores que produzem muito pouco e dedicam-se a outras atividades; como a renda gerada pela atividade agropecuária é pequena e os gastos gerais do estabelecimento são maiores, a renda agropecuária aparece como negativa. Deve-se destacar que os agricultores com renda negativa que se enquadram nas situações (i) e (ii) não são necessariamente pobres.

Enquanto 8,2% dos estabelecimentos de agricultores familiares apresentam renda total negativa, cerca de 19% apresentam renda monetária negativa. Esta diferença representa basicamente o valor da produção destinada ao autoconsumo, cujo peso é grande na agricultura familiar. Muitos desses agricultores, em especial os mais descapitalizados, lançam mão de rendas não-agrícolas para investir em seus estabelecimentos. A renda monetária obtida pode ser inferior ao valor gasto (renda monetária negativa), mas a produção para o autoconsumo pode compensar a despesa.

Este conjunto de informações confirma que o universo dos agricultores familiares é extremamente diferenciado e que, enquanto uma parte dos estabelecimentos gera um nível de renda sustentável, outra parte enfrenta crescentes dificuldades associadas principalmente à falta de recursos, principalmente terra e capital.

2.2 Sistemas de produção da agricultura familiar: potencialidades e obstáculos

Ao longo do período 1994-98, o Convênio FAO/INCRA realizou uma série de estudos sobre os sistemas de produção adotados pelos agricultores familiares nas diversas regiões do país. O objetivo desses estudos foi aprofundar o conhecimento sobre alguns aspectos do funcionamento da agricultura familiar, identificar os obstáculos enfrentados, assim como as potencialidades associadas aos principais sistemas de produção utilizados pelos agricultores familiares nas várias regiões do país. Os resultados representam uma fotografia acurada da situação e das potencialidades da agricultura familiar no Brasil. A seguir apresentam-se as principais conclusões, destacando os aspectos relacionados ao tema da resistência e viabilidade da agricultura familiar.

Os estudos confirmam que, em todas as regiões, a agricultura familiar explora de forma intensiva os recursos escassos disponíveis e que é possível gerar níveis de renda agropecuária superior ao nível de reprodução da família. Naturalmente que nem sempre este potencial se realiza, seja em razão das severas restrições de recursos enfrentados pelos agricultores familiares particularmente na Região Nordeste, seja por causa das condições macroeconômicas negativas e da ausência/deficiências das políticas públicas que deveriam, pelo menos, contrabalançar os efeitos negativos das políticas e da conjuntura macroeconômica.

Em praticamente todos os sistemas e regiões, os agricultores enfrentam problemas associados à disponibilidade de capital de giro e recursos para investimentos. Ao contrário do que é comumente divulgado, parte da agricultura familiar maneja sistemas produtivos modernos que utilizam intensivamente os insumos adquiridos no mercado e carregam custos elevados de manutenção/depreciação de equipamentos/instalações. Apesar da estratégia de combinar atividades com prazos de maturação e fluxos de despesas e receitas diferentes visando reduzir o risco e a dependência de capital de giro de terceiros, é equivocada a visão da produção familiar como auto-suficiente e totalmente avessa ao risco envolvido nas operações financeiras. Na prática, a grande maioria dos produtores necessita de recursos de terceiros para operar suas unidades de maneira mais eficaz, rentável e sustentável. A ausência desses recursos, seja pela insuficiência da oferta de crédito, seja por causa das condições contratuais inadequadas, impõe sérias restrições ao funcionamento da agricultura familiar mais moderna e, principalmente, a sua capacidade de manter-se competitiva em um mercado cada vez mais agressivo e exigente.

Essa mesma restrição também afeta um grande número de produtores que exploram sistemas potencialmente viáveis, mas que não logram alcançar, a partir da renda gerada pela unidade produtiva, o patamar mínimo de capitalização necessário para viabilizar suas unidades de produção. Independentemente da potencialidade dos sistemas adotados e de disporem de um conjunto relevante de recursos necessários para operar uma unidade viável, a insuficiência de apenas 1 insumo chave, como é o caso do capital-dinheiro, empurra uma massa de produtores para um círculo vicioso, cujo resultado é quase sempre a reprodução do ciclo da pobreza: renda insuficiente dado o baixo nível de capitalização (baixo em relação ao patamar que permite competir e acumular e não necessariamente em termos absolutos), incapacidade de acumulação, empobrecimento... Em ambos os casos, bastaria facilitar o acesso dos agricultores familiares ao recurso marginal escasso, para viabilizar a exploração sustentável de muitos sistemas de produção em todas as regiões do País e elevar o nível de renda de, pelo menos, uma parcela de famílias pobres que vivem no meio rural e tem na exploração da terra sua principal fonte de sobrevivência.

A agricultura familiar enfrenta ainda restrições de acesso aos mercados de serviços em geral, e não apenas ao crédito. Com exceção dos Estados da Região Sul onde a agricultura familiar tem densidade suficiente para aparecer como a forma de exploração dominante em muitos municípios, nas demais regiões, os produtores familiares aparecem em geral isolados em pequenos grupos em meio à exploração patronal dominante. Esta dispersão dificultou o florescimento de prestadores de serviços técnicos especializados, assim como o baixo nível de acumulação e a exclusão dos agricultores familiares da política de crédito subsidiada nos anos 70 e 80, além de não ter estimulado o surgimento de uma indústria produtora de equipamentos dimensionados para as condições e necessidades da agricultura familiar. No Nordeste, apesar do adensamento, o nível de acumulação é baixo, a maioria dos agricultores familiares é pobre e não se constitui em mercado relevante a ponto de estimular o desenvolvimento de empresas prestadoras de serviços técnicos específicos para o setor familiar. Se, no passado, esta carência não impedia de progredir os agricultores familiares que exploravam sistemas conhecidos e estáveis, no presente, ela se tornou um grave obstáculo. O ritmo das mudanças técnicas e tecnológicas, assim como a necessidade de introduzir novas atividades e de adaptar sistemas de produção tradicionais às exigências do mercado superam, de longe, tanto o conhecimento como o tempo de aprendizado autônomo dos agricultores. Assistência técnica, extensão, serviços de meteorologia, comercialização, etc. são fundamentais para a viabilidade dos sistemas mais avançados, e sua ausência e/ou deficiência restringe o desenvolvimento e consolidação de sistemas produtivos nos quais os agricultores familiares poderiam ser competitivos e viáveis.

Finalmente cabe mencionar que historicamente a agricultura familiar enfrentou um quadro macroeconômico adverso, caracterizado pela instabilidade monetária e inflação elevada (sem condições de fazer hedge), discriminação negativa da política agrícola que favorecia os produtores patronais, política comercial e cambial desfavorável e deficiência dos serviços públicos de apoio ao desenvolvimento rural. Na realidade, ao invés de promover o desenvolvimento rural e local, o conjunto de políticas públicas promoveu o esvaziamento do campo e inibiu o desenvolvimento local, em favor das grandes metrópoles e cidades médias.

A tabela 7 resume os principais trunfos, potencialidades e obstáculos de alguns dos sistemas de produção estudados, segundo o nível de capitalização dos produtores familiares. Na verdade, a maioria dos sistemas enfrenta, com diferente intensidade, uma ou mais das restrições e pontos de estrangulamentos listados acima. Alguns aparecem de forma recorrente em produtores do mesmo nível de capitalização, que exploram sistemas de produção completamente diferentes, sugerindo tratar-se de problemas derivados mais da categoria do produtor que dos sistemas produtivos propriamente ditos. Nesta classe de estrangulamento, pode-se mencionar a necessidade de recursos para investimentos. Esta restrição é maior entre os familiares capitalizados, que exploram sistemas altamente intensivos em insumos industriais, com auxílio de máquinas e instalações custosas. Trata-se de sistemas inseridos em mercados altamente competitivos e dinâmicos, que exigem dos produtores um processo quase contínuo de atualização, adaptação e, até mesmo, de mudanças mais significativas.

Alguns sistemas enfrentam problemas de mão-de-obra, cuja disponibilidade limita sua evolução. De uma maneira geral, esta restrição está associada a quatro fatores: intensificação do uso do fator trabalho à medida que os sistemas se tornam mais complexos e integrados aos mercados agroindustriais; tamanho da família e da mão-de-obra familiar disponível; tecnologia inadequada para as necessidades da agricultura familiar e/ou inviável economicamente; falhas no mercado de trabalho local.

Neste campo, a agricultura familiar enfrenta uma contradição: de um lado, a viabilidade e rentabilidade passam, em grande medida, pela estratégia de reduzir riscos por meio da diversificação, potencializar a produtividade da mão-de-obra familiar por meio da tecnificação e incorporação de insumos industriais e buscar segmentos de mercado de alto valor agregado, nos quais possam ser obtidas algumas vantagens associadas à própria organização da produção familiar. Vale destacar o menor custo de gestão e supervisão da mão-de-obra familiar; a redução do custo operacional associado à utilização do trabalhador familiar, que tem incentivos diretos para evitar o desperdício, etc.; produtividade mais elevada alcançada pela mão-de-obra familiar em tarefas de manuseio e atenção delicados, quando comparada ao trabalho assalariado e, finalmente, a maior qualidade do produto obtido sob os cuidados dos próprios interessados. De outro lado, é notório que tanto o tamanho das famílias rurais como da mão-de-obra familiar tende a diminuir. Nas áreas mais desenvolvidas, o esvaziamento é associado às novas e melhores oportunidades oferecidas aos filhos dos agricultores nos centros urbanos, ou à falta de desenvolvimento local, em particular no meio rural. Na camada de produtores familiares mais prósperos, é comum que os filhos sejam enviados às cidades para estudar, contribuindo para reduzir a disponibilidade de mão-de-obra. Nas áreas mais pobres e menos dinâmicas, a redução da mão-de-obra está associada aos tradicionais fatores de expulsão.

A escassez de mão-de-obra é parcialmente compensada pela elevação da produtividade e pela utilização de mão-de-obra assalariada temporária, o que exige maior volume de investimentos — outra restrição já apontada acima — e reduz as vantagens próprias da produção familiar. Em muitos casos, os investimentos não são feitos por não compensarem economicamente, ou pela falta de segurança para investir em projetos que requerem alguns anos de depreciação. Embora relevante, este problema não compromete estruturalmente a competitividade e viabilidade da agricultura familiar, mas sua superação exige a implementação de um conjunto de políticas, em particular tecnológicas, especificamente desenhadas com o objetivo de superar este gargalo.

Muitos sistemas são negativamente afetados pela baixa produtividade, que em muitas situações os inviabiliza. Outros sistemas enfrentam restrições associadas ao tamanho do estabelecimento. Outros, devido à degradação dos solos e ambiental em geral, provocada pelo encurtamento do tempo de descanso da terra e pela adoção de práticas insustentáveis devido à falta de recursos e nível de pobreza. Nestes casos, caberia perguntar que razões levam os produtores a adotar sistemas possivelmente insustentáveis e aparentemente incompatíveis com a dotação de recursos. O argumento central é que eles adotam sistemas possíveis e viáveis (nas condições reais que enfrentam) que melhor respondem ao conjunto de restrições enfrentadas em cada momento, não havendo nenhuma garantia (claim) de que todos os sistemas sejam eficientes do ponto de vista macro nem sustentáveis no longo prazo. Que atividades, além da pecuária extensiva e da roça/capoeira, pode desenvolver um produtor perdido no Estado do Pará, com acesso precário aos mercados locais pouco estruturados, que dispõe de uma pequena parcela de terra e quase nenhum dinheiro? Mesmo não sendo rentável pela contabilidade empresarial e ou sustentável socialmente, pode ser sua melhor e, não raramente, única opção.

A instabilidade dos mercados e dos preços no nível do produtor também é um ponto de estrangulamento importante, em particular para os sistemas que exigem investimento significativo (pelo menos em relação à capacidade dos agricultores), incorrem em custos operacionais elevados e não estão inseridos contratualmente na cadeia agroindustrial. Em geral, os agricultores familiares enfrentam, em condições de relativa desvantagem, a concorrência de produtos importados e/ou de grandes produtores que se beneficiaram de subsídios no passado e que ainda hoje têm acesso privilegiado aos serviços e canais de comercialização. Em muitos casos, esta inserção privilegiada chega a anular as eventuais vantagens competitivas da agricultura familiar, advindas, como já foi mencionado, da redução dos custos de transação, do menor custo de gestão da mão-de-obra em relação ao trabalho assalariado em atividades intensivas em trabalho e em atenção, e da produtividade mais elevada do trabalho familiar. Operando com margens líquidas reduzidas, espremidos entre os fornecedores de insumos em mercados incompletos e com poucas opções para vender sua produção, esses sistemas são sensíveis às quedas dos preços e flutuações dos mercados agrícolas.

A tabela 7 também resume os "trunfos e perspectivas" comuns a vários sistemas encontrados de norte a sul do país. Em alguns casos, os trunfos decorrem mais da própria natureza da produção familiar que do sistema em si mesmo. Por exemplo: já se comentou que o produtor familiar procura diversificar sua produção. Embora em sua origem a diversificação fosse determinada pelo caráter de subsistência da produção familiar, hoje é uma clara e consciente estratégia de redução de riscos e incerteza, sem dúvida um trunfo de muitos sistemas de produção explorados por produtores familiares.

Em outros casos, a potencialidade decorre do próprio sistema, como por exemplo a possibilidade e viabilidade de utilizar a adubação orgânica de modo mais significativo, aumentando o valor agregado total produzido pelo sistema. A adubação orgânica vem crescendo em muitas regiões do país, sendo especialmente aplicada a produtos que exigem cuidado e mão-de-obra intensivos, exatamente aqueles segmentos nos quais a agricultura familiar tem maiores vantagens para competir com os agricultores patronais. A crescente demanda por produtos orgânicos abre, portanto, novas possibilidades de expansão e geração da renda para os produtores familiares.

Em outros casos, a viabilidade, sustentabilidade e perspectiva de muitos sistemas assentam-se precisamente na baixa exigência de capital fixo e no baixo nível de investimentos, características que a análise tradicional insiste em ver apenas pelo lado do "atraso". Inseridos em contextos fortemente instáveis e em mercados com baixo nível de eficiência, em muitas regiões um dos grandes trunfos de vários sistemas é o baixo nível de capitalização e de gastos com insumos industriais. Tal característica reduz a dependência de insumos e serviços raramente disponíveis nos mercados locais a preços e condições compatíveis com o nível de capitalização dos agricultores, reduz o custo de produção e o risco, elevando, portanto, a viabilidade e sustentabilidade dos sistemas. Naturalmente que essa situação não é estática, e o grande desafio é apoiar a agricultura familiar para que a mesma possa responder e adequar-se, de forma consistente, às mudanças do contexto econômico e institucional.

A tabela 8 confirma que a renda agropecuária gerada pelos agricultores familiares varia sensivelmente de região para região, entre os sistemas produtivos adotados e o grau de capitalização dos agricultores. No entanto, a análise das informações indica que, em muitos casos, a renda agropecuária dos agricultores familiares é superior ao custo de oportunidade da mão-de-obra familiar. Mais do que isto, mesmo nos casos em que o nível de renda gerado é baixo e insuficiente para elevar o nível de vida das famílias acima do patamar da pobreza e assegurar a reprodução sustentada da unidade produtiva, os produtores familiares auferem renda superior ao da população pobre local.

O autoconsumo também varia intensamente entre os sistemas produtivos e o nível de capitalização, mas, mesmo entre os produtores mais capitalizados da Região Sul, o consumo da família corresponde a quase 20% do produto gerado pela unidade produtiva. Em algumas áreas do Norte e Nordeste, este percentual é consideravelmente mais elevado, refletindo não apenas a precariedade dos meios à disposição do agricultor, mas também, e principalmente, seu isolamento e distância dos mercados.

Entre os agricultores familiares descapitalizados são freqüentes os casos de renda monetária agrícola negativa. A forte presença de rendas monetárias externas nesta categoria, representando às vezes até 80% da renda monetária total da família, contra aproximadamente 25% entre os agricultores familiares em transição e menos de 5% entre os capitalizados, demonstra a necessidade de busca de outras rendas para garantir a sobrevivência da família. Essas rendas são oriundas principalmente de aposentadorias, pensões, serviços públicos (servente de escola, professora, motorista) e venda de mão-de-obra em atividades agrícolas. A aposentadoria, principal responsável pelas rendas monetárias externas a UP, demonstra a sua importância na distribuição e garantia de uma renda mínima para muitos agricultores idosos e suas famílias.

3. Indicações para a formulação de uma estratégia para o desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar

A agricultura familiar respondia por 38,9 % do PIB agrícola do Brasil, mas apenas 16% dos agricultores familiares tinham assistência técnica; em 1996, 38 % dos mesmos tinham uma área inferior a 5 ha, 50 % usavam tecnologia manual e apenas 25% usavam trator. Ou seja, havia limitações tanto na disponibilidade de terra como de tecnologia e de financiamento, que impediam um melhor desempenho desse segmento dentro do contexto da agricultura do país.

Para enfrentar essa situação, não é possível continuar com a política de apagar incêndios via assentamentos de reforma agrária e de apoio localizado à agricultura familiar, é necessária uma série muito mais ampla e diversa de políticas, que inclui desde o agrícola até educação. Não se trata aqui de propor, de forma detalhada, políticas específicas de apoio à produção familiar, mas tão somente de, com base na análise das políticas adotadas no passado, recomendar as linhas gerais que poderão orientar a definição de uma estratégia e a formulação de políticas com o objetivo de fortalecer e estimular o desenvolvimento da agricultura familiar no Brasil.

O desempenho da agricultura familiar reflete um conjunto amplo de condicionantes, desde a disponibilidade de recursos, a inserção socioeconômica, a localização geográfica, as oportunidades e a conjuntura econômica, as instituições e valores culturais da família, do grupo social e até mesmo do país. Apesar da importância desses fatores, pode-se considerar, com certo grau de simplificação, que os quatro principais condicionantes do desenvolvimento rural são os incentivos que os produtores têm para investir e produzir, a disponibilidade de recursos, particularmente terras, água, mão-de-obra, capital e tecnologia, que determinam o potencial de produção, o acesso aos mercados, insumos, informações e serviços que influem de forma decisiva na capacidade efetiva de produção e, finalmente, as instituições, que influenciam as decisões dos agentes e inclusive sua capacidade, possibilidade e disposição para produzir. Desta maneira, qualquer política de desenvolvimento e promoção da agricultura familiar deve necessariamente levar em conta a situação desses quatro fatores e sua influência sobre a dinâmica da produção familiar.6 6 Por exemplo, poderia ser inútil desenhar uma política que melhorasse os incentivos (preços reais), sem resolver pontos de estrangulamento na dotação de recursos (terra insuficiente, falta de água nas regiões semi-áridas), problemas de acesso a insumos básicos ou mercados eficientes ou ainda problemas institucionais como a falta de titulação da terra ou informações deficientes.

Essas considerações iniciais têm o objetivo de mostrar que a promoção da agricultura familiar não pode ser concebida e enfrentada a partir de políticas e instrumentos isolados como vem ocorrendo no Brasil. É preciso, portanto, ter uma visão global do problema e reconhecer que, dada sua dimensão, não se trata apenas de integrar organicamente as políticas específicas de apoio à agricultura familiar à política macroeconômica e às políticas setoriais; ao contrário, trata-se de definir uma estratégia de desenvolvimento nacional, políticas macroeconômicas e setoriais compatíveis com a proposta de estimular um padrão de crescimento econômico com eqüidade social, fortalecer as iniciativas individuais da pequena e média empresa urbana, a agricultura familiar, gerar empregos urbanos e rurais, reduzir a pobreza, etc.

É necessário que as chamadas políticas sociais deixem de ser apenas compensatórias como no passado, quando eram concebidas para reduzir os efeitos negativos de estratégias e políticas macroeconômicas e setoriais que não conduziam aos objetivos de desenvolvimento com eqüidade. A abordagem da política compensatória equivale a tentar manter o nível da represa apenas através do controle da vazão de água, que, no entanto, é muito inferior à vazão do próprio riacho.

Independentemente de erros de desenho e implementação dessas políticas — que muitas vezes privilegiaram os efeitos e sintomas e não as causas reais dos problemas —, é forçoso reconhecer que políticas específicas e localizadas não são eficazes para combater problemas abrangentes. Se fracassaram no passado quando a disponibilidade de recursos e a capacidade de intervenção do setor público era muito maior do que atualmente, não há por que considerar que possam ter êxito no presente, quando o Estado dispõe de menos recursos e enfrenta talvez maiores pressões e desafios. É necessário, portanto, que a política de desenvolvimento nacional e setorial sejam apropriadas e conducentes aos objetivos de desenvolvimento da agricultura familiar, criação de emprego, redução da pobreza, etc. Sem isso, qualquer política específica estará fadada ao fracasso.

O fortalecimento e desenvolvimento da agricultura familiar requer, pois, a integração das políticas macroeconômica, agrícola e de desenvolvimento rural, de forma a reduzir os atritos e aumentar a convergência e sinergia entre os diversos níveis de intervenção do setor público. Em relação à política macroeconômica, cabe aqui apenas pontuar que ela incide diretamente sobre os incentivos e a disponibilidade de recursos. Os preços reais, o grau de proteção efetiva, a disponibilidade de recursos e o custo de oportunidade para a utilização desses recursos são fortemente influenciados pelas políticas e preços macroeconômicos. Além disso, essas políticas afetam também as variáveis estruturais como a dinâmica da oferta e demanda, a distribuição de renda e a disponibilidade e qualidade da infra-estrutura.

Em relação à política setorial, mesmo correndo o risco de simplificar demasiadamente o problema, pode-se indicar que seus principais objetivos deveriam ser dois: (i) assegurar condições gerais favoráveis ao desenvolvimento do setor, removendo os pontos de estrangulamento específicos, falhas de mercado, precariedade institucional e contribuindo para equacionar os problemas decorrentes das particularidades da atividade agropecuária, tais como risco mais elevado, tecnologia apropriada, desenvolvimento de mercados, informações, etc. A vantagem desta orientação é não ser excludente, pois, ao deslocar seu foco de intervenção do nível micro e de cultivos específicos para os condicionantes gerais — particularmente os quatro fatores básicos mencionados acima —, o conjunto dos produtores pode beneficiar-se, ainda que de forma diferenciada. Fundamentalmente a política agrícola deve melhorar, para o conjunto dos produtores e não apenas para alguns, os incentivos, o acesso, a disponibilidade e as instituições; (ii) promover o fortalecimento e desenvolvimento da agricultura familiar como eixo central de uma estratégia de redução da pobreza urbana e rural, geral de empregos rurais e urbanos, distribuição de renda e fortalecimento das economias regionais e do mercado interno. A eleição desta prioridade requer a mobilização de um conjunto de instrumentos que contribua para criar condições básicas e um contexto favorável ao desenvolvimento da agricultura familiar, assim como para remover obstáculos particulares que vêm dificultando este processo.

Em relação propriamente às políticas agrícolas, é preciso reconhecer que, no passado, seus diversos instrumentos foram manejados em função de objetivos compensatórios, direcionados a um produto ou grupo de produtos. Dentro do marco conceitual que estamos propondo, é preciso destacar que políticas que afetam todo o setor devem ser manejados para criar condições gerais favoráveis para o setor agropecuário, e não para um ou outro produto, um ou outro produtor. No contexto de uma política agropecuária consistente e conducente ao desenvolvimento setorial, o apoio particular a determinados produtos ou grupos de produtores deve plasmar-se em programas específicos, como o Pronaf, e não no manejo dos instrumentos gerais da política agrícola. A utilização desses instrumentos em benefício de um ou outro produto ou grupo de produtor, mesmo quando bem sucedido, termina por introduzir distorções que, em geral, afetam negativamente a grande maioria dos demais produtores que ficaram fora do esquema, em particular os familiares que têm mais dificuldade para acessar as políticas oficiais. A própria experiência brasileira está cheia de exemplos de como os interesses da grande maioria dos produtores é afetada negativamente pela opção de defender a renda ou a situação de um grupo pequeno de agricultores.

As atuais propostas de política agrícola já estão incorporando esta concepção, que representa uma mudança considerável em relação ao padrão de intervenção do passado. As intervenções localizadas em favor de produtos deverão ser substituídas por políticas horizontais que beneficiam o conjunto do setor e por políticas específicas em favor dos setores mais debilitados como os agricultores familiares e assentados.

Nesse sentido, as políticas de financiamento com juros ou condições especiais para este ou aquele produto deverão dar lugar a um esquema de financiamento mais neutro entre produtos e com possibilidade de alcançar um maior número de produtores; dentro dessa concepção, no lugar de subsidiar as taxas de juros e tentar assegurar, através de regulamentações e medidas administrativas, o acesso dos produtores familiares e pequenos agricultores aos recursos, poderia ser mais eficaz atuar no sentido de anular as conhecidas desvantagens que estes produtores enfrentam para obter financiamento. Várias ações poderiam ser realizadas neste sentido, desde cobrir os custos de transação mais elevados dos produtores familiares; desenvolver fundos de aval para reduzir o risco e resolver o problema das garantias; desburocratizar as regulamentações para o funcionamento de caixas de poupança e para o crédito coletivo.

As políticas de sustentação de alguns preços devem ser substituídas, ou complementadas, por políticas de preços para facilitar o acesso aos mercados e para desenvolver os mercados através de geração e difusão de informações, desenvolvimento de infra-estrutura de comercialização, promoção da descentralização das agroindústrias, renovação da legislação sobre comercialização, democratização do sistema de transportes. Especial ênfase deverá ser dada ao desenvolvimento de infra-estrutura, ao refinamento do zoneamento agropecuário como instrumento para orientar a alocação mais eficiente e sustentável dos recursos, ao desenvolvimento de tecnologias agropecuárias e à modernização do marco legal que condiciona o desenvolvimento do setor.

Também são particularmente relevantes as políticas de educação rural e de desenvolvimento agroindustrial. Em relação a esta última, cabe notar que o Brasil não conta com uma institucionalidade adequada para esse fim, já que o corte tradicional por setores retalha a agroindústria entre muitos ministérios e instituições. Apesar disso, o fortalecimento da agroindústria e sua descentralização são fundamentais para o desenvolvimento da agricultura e do chamado mundo rural, assim como para a geração de empregos rurais não-agrícola.

É necessário reforçar e melhorar os resultados das políticas agrárias, cuja implementação deve apoiar-se em diagnósticos regionais e instrumentos de planejamento participativo. Em um país como o Brasil, é impossível ignorar as diferenças regionais e especificidades locais. É de fundamental importância conhecer as potencialidades e o desenvolvimento local, buscando soluções locais concertadas com os agentes relevantes. Estes diagnósticos evidenciam a enorme heterogeneidade de problemas e a enorme variação de políticas a serem aplicadas. Em algumas partes, o problema é a terra, mas em outros, a educação, tecnologia, água, instituições, etc. ocupam um lugar predominante.

Esses diagnósticos permitem a definição de políticas diferenciadas em favor dos agricultores familiares. Em primeiro lugar, é preciso indicar que as políticas devem ser desenhadas a partir de diagnósticos precisos sobre a situação da agricultura familiar, identificando o meio físico, os principais sistemas de produção, a potencialidade da região e dos sistemas de produção dominantes, a disponibidade de infra-estrutura, as instituições locais relevantes para a agricultura familiar, para os pontos de estrangulamentos econômicos, políticos e institucionais, além de informações sobre a tipologia dos produtores.

A partir desses diagnósticos que podem ser preparados com o auxílio de alguns dos métodos de elaboração rápida de diagnósticos, a política diferenciada deve ter como objetivo a superação dos pontos de estrangulamento identificados e a criação de condições que possibilitem à agricultura familiar superar suas eventuais debilidades, qualificando-as assim para ganhar competitividade e enfrentar o mercado, sem restrições. Portanto, a política diferenciada está orientada para a "emancipação" dos seus beneficiários e não deve ser desenhada como política compensatória que, em geral, não remove as deficiências estruturais e tende a ser necessária indefinidamente.

Cumpre fortalecer os espaços institucionais de negociação como, por exemplo, os diferentes conselhos municipais, em particular o conselho municipal de desenvolvimento rural, para garantir a participação efetiva das comunidades locais na definição de prioridades para o desenvolvimento municipal ou pode ser necessário, também, criar novos espaços de negociação ou de articulação, a partir da percepção que problemas comuns a vários municípios de uma mesma microrregião podem ser negociados e solucionados mais facilmente de forma conjunta. Neste sentido, o próprio Imposto Territorial Rural (ITR) poderia passar à esfera municipal.

Um aspecto importante a ser ressaltado é que não é possível pensar no fortalecimento da agricultura familiar e no desenvolvimento rural como "ilhas sociais" em meio a um mar de grandes unidades monocultoras, geradoras de poucos postos de trabalho, concentradora de renda e riqueza, etc. A experiência dos países avançados, nos quais a agricultura familiar é forte, demonstra que seu desenvolvimento requer uma certa concentração em espaços geográficos bem definidos. Aqui mesmo no Brasil, a agricultura familiar é forte onde é dominante, ou, pelo menos, expressiva. Poder-se-ia inverter e afirmar que ela é dominante porque é forte, e acabaríamos na discussão do ovo e da galinha.

A concentração geográfica de agricultores familiares não é importante apenas para o desenvolvimento das associações e dos elementos culturais — solidariedade comunitária, troca de favores, relações familiares, etc. — que são característicos às comunidades nas quais a presença desses agricultores é numericamente relevante. O desenvolvimento da agricultura familiar moderna requer o apoio de um conjunto de serviços técnicos especializados, além de equipamentos apropriados à sua escala e sistemas de produção. Dificilmente esses serviços se desenvolvem de forma eficiente com base em meia dúzia de clientes, espalhados pelo município ou microrregião; como a própria experiência recente dos assentamentos no Brasil vem demonstrando, os projetos maiores vêm provocando impactos positivos na comunidade local, desencadeando um conjunto de iniciativas que se reforçam e se alimentam, de tal maneira que o saldo final tem sido muito maior e mais abrangente do que o emprego e renda gerados no interior dos assentamentos. Em resumo, a existência de uma massa crítica mínima de agricultores familiares coloca-se como condição fundamental para o desenvolvimento das formas associativas, dos serviços de apoio necessários ao seu fortalecimento e para produzir sinergia com outras iniciativas, funcionando como um estopim para o desenvolvimento local, sem o que, dificilmente o próprio crescimento da agricultura familiar é sustentável.

Finalmente, à guisa de conclusão, devemos esclarecer que a necessidade desta massa crítica não significa que a agricultura familiar não possa conviver com outras formas de organização da produção. Ao contrário, a experiência dos países avançados indica que os agricultores familiares são excelentes vizinhos e que sua presença contribui também para o desenvolvimento eficiente das empresas capitalistas e unidades patronais. O que se quer dizer é que o desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar deve ter como ponto de partida uma massa crítica de unidades familiares concentradas geograficamente.

  • BUAINAIN, A. M. Trajetórias Recentes da Política Agrícola Brasileira Brasília: Textos FAO/INCRA, 1998.
  • GUANZIROLI, C. et al Agricultura Familiar e Reforma Agrária no Século XXI Rio de Janeiro: Garamond, 2001.
  • GRAZIANO DA SILVA, J. O Novo Rural Brasileiro (Coleção Pesquisas 1) Campinas, SP: Instituto de Economia/Unicamp, 1999.
  • LINHARES, R. A Questão Agroecológica no Brasil Análise Histórica e Perspectivas (Tese de Doutoramento) Campinas, SP: IE/Unicamp, 2002.
  • ROMEIRO, A. R. Alternative Developments in Brazil. In: B. Glaeser (Org.) The Green Revolution Revisited London:George Allen & Unwin, 1987.
  • VEIGA, J. E. O Brasil Rural Precisa de uma Estratégia de Desenvolvimento (Série Textos para Discussão n. 1) Brasília: NEAD/MDA, 2001.
  • 1
    Este trabalho é baseado em grande medida nas pesquisas dos colaboradores consultores do Convênio FAO/INCRA, cujos resultados encontram-se sintetizados em Guanziroli, C. et al (2001).
  • 2
    VEIGA, J. E.
    O Brasil Rural Precisa de uma Estratégia de Desenvolvimento. (Série Textos para Discussão n. 1) Brasília: NEAD/MDA, 2001.
  • 3
    Especialmente interessante é o potencial da agricultura familiar para a produção agroecológica. Ver, sobre este ponto, LINHARES, R.
    A Questão Agroecológica no Brasil — Análise Histórica e Perspectivas. (Tese de Doutoramento) Campinas, SP: IE/Unicamp, 2002.
  • 4
    Ver Guanziroli
    et al. (2001) para uma apresentação e discussão da metodologia adotada para classificar o estabelecimento como familiar.
  • 5
    Estes estabelecimentos são formados por três grandes grupos de agricultores: (i) o primeiro constituído por aqueles que estão investindo em novas atividades, que demandam gastos e investimentos mas que ainda não estão gerando retorno; (ii) o segundo é formado por agricultores que tiveram prejuízos na safra em que foi realizado o censo, seja por problemas de mercado seja por problemas climáticos; (iii) o último grupo é representado por agricultores que produzem muito pouco e dedicam-se a outras atividades; como a renda gerada pela atividade agropecuária é pequena e os gastos gerais do estabelecimento são maiores, a renda agropecuária aparece como negativa. Deve-se destacar que os agricultores com renda negativa que se enquadram nas situações (i) e (ii) não são necessariamente pobres.
  • 6
    Por exemplo, poderia ser inútil desenhar uma política que melhorasse os incentivos (preços reais), sem resolver pontos de estrangulamento na dotação de recursos (terra insuficiente, falta de água nas regiões semi-áridas), problemas de acesso a insumos básicos ou mercados eficientes ou ainda problemas institucionais como a falta de titulação da terra ou informações deficientes.
  • Datas de Publicação

    • Publicação nesta coleção
      14 Abr 2004
    • Data do Fascículo
      2003
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