A expansão da Otan e a Rússia: desvelando uma “unlove story” do pós-Guerra Fria à luz de fontes primárias

NATO enlargement and Russia: Unveiling a post-Cold War “unlove story” in the light of primary sources

Resumo:

A expansão da Otan no período pós-Guerra Fria tem sido um dos grandes pomos de discórdia entre a Rússia e o Ocidente desde o período Yeltsin até a era Putin. O presente artigo se propõe a analisar as raízes dessas desavenças ainda na época das negociações entre Gorbachev e os líderes ocidentais sobre o que deveria ser permitido no Leste Europeu em caso de reunificação das Alemanhas. Há diversas controvérsias sobre isso, e uma investigação dos documentos primários liberados ao longo dos últimos anos pode ajudar a lançar luz sobre o que realmente se passou nessas tratativas tão cruciais para entender os posicionamentos atuais dos diferentes países neste intricado xadrez internacional.

Palavras-chave:
Expansão da Otan; Rússia; Pós-Guerra Fria

Abstract:

NATO enlargement in the post-Cold War period has been one of the great bones of contention between Russia and the West in the Yeltsin and Putin periods. This article analyzes the roots of these disagreements at the time of negotiations between Gorbachev and Western leaders about what should be allowed in Eastern Europe in the event of German reunification. There are several controversies and different points of view about this, and an investigation of the primary source documents released over the last few years can help shed light on what really happened in these so crucial negotiations to understand the current positions of different countries in this intricate international chess game.

Keywords:
NATO enlargement; Russia; Post-Cold War period

A expansão da Otan para o Leste Europeu, em um contexto em que a Guerra Fria já acabara, foi, desde o início, um pomo de discórdia entre o Ocidente (especialmente os EUA) e a Rússia.¹ Por um lado, os ocidentais afirmavam que era direito dos países (ex-socialistas) do Leste Europeu escolherem a quais alianças e agrupamentos pertencerem. Por outro, os representantes russos lembravam que a Otan era uma aliança militar da época da Guerra Fria voltada contra a União Soviética e que, já que nem a Guerra Fria nem a URSS mais existiam, não fazia sentido a Otan se expandir ou mesmo existir.

Quando, no auge dessas disputas, Putin invadiu a Ucrânia em 2022, um de seus argumentos principais para isso era que a expansão a leste da Otan era uma “ameaça fundamental” à Rússia (Putin, 2022, § 3). Mas a insatisfação dos russos em geral com a expansão daquela organização é anterior a Putin: Yeltsin manifestou má vontade quando tais planos foram anunciados ainda nos anos 1990 (Yeltsin, 1994, 5’10”-6’48”).

Um ponto inicial central de discórdia são as diferentes versões do que realmente tinha sido negociado/prometido a Gorbachev em relação à Otan no contexto das tratativas com os soviéticos para o mundo pós-Guerra Fria a partir da possível reunificação das Alemanhas (Ocidental e Oriental) após a Queda do Muro de Berlim. Os russos insistem que os ocidentais prometeram a Gorbachev que não haveria expansão da Otan a leste em troca da anuência do líder soviético à unificação das Alemanhas (ver, p. ex., Primakov, 2004, p. 129-130). Muitos políticos e acadêmicos ocidentais (especialmente americanos) negam que tal promessa tivesse sido feita (para um arrolamento dessas negações, ver Krammer, 2009). Quem tem razão?

Este artigo visa analisar a controvérsia com base nos diversos documentos primários que têm sido liberados ao longo dos anos, concernentes a esta questão (juntamente com depoimentos dos atores políticos envolvidos),² e mostrar como muitas dessas diferenças de percepção têm contribuído para a deterioração da relação Rússia-Ocidente em relação à expansão da Otan ao longo do tempo.

O que foi dito/negociado/acordado com Gorbachev sobre a questão da Otan?

O mais polêmico ponto de discussão entre russos e ocidentais sobre a expansão da Otan foi a famosa expressão “Nem uma polegada a leste” utilizada pelo secretário de Estado norte-americano James Baker em sua conversa com Gorbachev, no Kremlin, em 9 de fevereiro de 1990, no contexto das negociações para obter de Gorbachev a aprovação para a união das Alemanhas (na verdade, uma incorporação da Alemanha Oriental pela Ocidental). Para tranquilizar o líder soviético, que temia que a incorporação da Alemanha Oriental pudesse servir como detonadora de uma expansão da aliança militar ocidental em direção à ainda existente URSS, Baker afirmou que esta não avançaria “nem uma polegada a leste”.

Nós não vemos favoravelmente uma Alemanha [unida] como país neutro. A República Federal da Alemanha diz que isso não seria conveniente. Em nossa opinião, uma Alemanha neutra não é garantia de um país não militarista: poderia decidir que precisa de uma força nuclear independente em vez de depender da capacidade de dissuasão norte-americana [por meio da Otan]. Todos nossos aliados, e os países do Leste Europeu, com os quais conversamos, querem que mantenhamos nossa presença na Europa. Eu não sei se você é a favor disso […]. Nós entendemos as necessidades de segurança dos países do Leste. Se nós mantivermos nossa presença em uma Alemanha que é parte da Otan, não haverá extensão da jurisdição da Otan, das forças da Otan, nem uma polegada a leste (DOC 1, p. 6).

Esta foi uma afirmação direta, sem ambiguidade, que literalmente prometia não haver nem uma polegada de expansão da Otan a leste. Desde então os russos têm batido na tecla de que isso teria sido prometido a Gorbachev em troca de sua permissão para a união das Alemanhas (ver, p. ex., Primakov, 2004, p. 129; Putin, 2022, § 15). Especialmente porque esta colocação (de que não haveria expansão da Otan a leste) seria feita aos soviéticos na época por outros líderes e políticos ocidentais.

O chanceler da Alemanha Ocidental, Helmut Kohl, também em Moscou, reforçou com Gorbachev (no dia seguinte à conversa deste com James Baker) que

Nós acreditamos que a Otan não deve expandir a esfera de suas atividades. Temos que achar uma solução razoável. Eu entendo perfeitamente as preocupações de defesa da União Soviética e que você, senhor secretário-geral, e a liderança soviética, têm que explicar claramente o que está acontecendo ao povo soviético (DOC 2, p. 1).

O ministro das Relações Exteriores da Alemanha Ocidental, Hans-Dietrich Genscher, ao delinear sua visão de uma nova arquitetura europeia em discurso, em 31 de janeiro de 1990, havia afirmado que as mudanças no Leste Europeu e a reunificação da Alemanha não deveriam “prejudicar os interesses de segurança dos soviéticos” e que a Otan deveria descartar considerações de “expansão de seus territórios a leste, ou seja, para mais perto da fronteira soviética” (DOC 3, p. 4).

Segundo o diário do embaixador britânico Rodric Braithwaite (presente ao encontro), o primeiro-ministro do Reino Unido, John Major, em Moscou em 5 de março de 1991, assegurou ao ministro da Defesa da URSS, marechal Dmitry Yazov (que se preocupara com a possibilidade de países da Europa Oriental ingressarem na Otan) que “nada disso ocorrerá” (DOC 4, p. 3).

Em 1 de julho de 1991, o secretário-geral da Otan, Manfred Wörner, falando a um grupo de deputados do Soviete Supremo da Rússia em visita à sede da organização em Bruxelas após a eleição de Boris Yeltsin para presidente daquela República, enfatizou que ele e o Conselho da Otan eram “contra a expansão da Otan (13 dos 16 membros da Otan apoiavam este ponto de vista)” e que “não devemos permitir o isolamento da Rússia da comunidade europeia” (DOC 7, p. 2).

Ouvindo este tipo de retórica no início de 1990, não admira que Gorbachev tenha aprofundado seu conceito anterior geral do “Lar Comum Europeu” para a proposta de uma futura arquitetura de segurança compartilhada da Europa como um todo em substituição ao modelo das diferentes alianças defensivas rivais do tipo Otan e Pacto de Varsóvia (DOC 5, p. 4-5; Gorbachev, 1996, p. 429, 431, 437, 503, 529, 534, e 548).

Entretanto, Gorbachev logo receberia uma ducha fria em seus arroubos de arranjos compartilhados pan-europeus. Após ter ouvido do secretário de Estado norte-americano James Baker, em 9 de fevereiro de 1990, a proposta do cenário de “nem uma polegada a leste” de expansão da Otan, o presidente George Bush mostrou ter achado que Baker tinha ido longe demais em suas concessões aos soviéticos. Bush inclusive escreveu uma mensagem ao chanceler alemão Helmut Kohl (que deveria estar com Gorbachev no dia seguinte a Baker) em tom diferente que mostrava (como descreveu posteriormente Condoleezza Rice, então assessora presidencial para assuntos soviéticos) que Baker não tinha “internalizado” totalmente a linha correta de Bush no tocante a este assunto (Zelikow e Rice, 1995, p. 187). Esta linha era muito mais dura e implicava não deixar os soviéticos ditarem os rumos de como a Otan deveria agir, mesmo em relação a uma possível expansão. Como Bush disse pessoalmente a Helmut Kohl, ao recepcioná-lo em Camp David, em 24 de fevereiro de 1990:

Os soviéticos não estão em condições de ditar as regras da relação entre Alemanha e Otan. O que me preocupa são as afirmações que a Alemanha [unificada] não deveria ficar na Otan. Ao diabo com isso! Nós vencemos e eles não. Não podemos deixar os soviéticos arrancarem uma vitória das garras de uma derrota (Bush e Scowcroft, 1998, p. 253).

Baker assimilaria essa linha mais dura sobre a liberdade de a Otan se expandir e nunca mais repetiu, em suas negociações com os soviéticos, frases do tipo “nem uma polegada a leste”. Ao contrário, como colocou em suas memórias, passaria a evitar o uso da expressão “jurisdição da Otan” e usaria a mais inócua “forças da Otan” quando se referia à possibilidade de a Otan passar a englobar também a Alemanha Oriental no caso da reunificação das duas Alemanhas (Baker III e DeFrank, 1995, p. 233-234). Realmente, ao final, esta seria a fórmula vencedora: a Alemanha reunida ficaria integralmente dentro da Otan, mas com a proibição de instalação de forças estrangeiras ou nucleares no território da antiga Alemanha Oriental (DOC 6, artigo 5). Mas, com esses reajustes verbais, se iniciaria a grande disputa sobre o que tinha sido realmente afirmado, ou prometido, aos soviéticos na época em troca da possibilidade de unificação da Alemanha.

Os russos, citando as afirmações acima de Baker, Kohl, Genscher, Major (e vários outros não mencionados aqui), dizem que na época foi dada a impressão que à unificação da Alemanha deveria se seguir uma época de aproximação entre a URSS e o Ocidente, em busca de estruturas pan-europeias consensuais de segurança em vez do fortalecimento de alianças militares adversárias. Ou seja, não se imaginava a Otan expandindo o seu papel militar tradicional. Gorbachev, em entrevista de 2014, disse que “o tópico da expansão da Otan não foi absolutamente discutido” [em 1990] e que a frase de Baker sobre “nem uma polegada a leste” se referia à possibilidade de expansão das estruturas militares da Otan para o território da Alemanha [Oriental] depois da unificação (Gorbachev, 2014, § 17).

Já vários autores (e políticos envolvidos) ocidentais leem esse processo como uma negação de que promessas tenham sido feitas pelo Ocidente à Gorbachev de que não haveria expansão da Otan no futuro. Baker, em sua afirmação mais ousada de “nem uma polegada”, estaria se referindo apenas à Alemanha Oriental (e não aos países do Leste Europeu) e o que não foi discutido não foi prometido (Krammer, 2009).

É (literalmente) um “jogo de palavras”. E nesse jogo de palavras provavelmente não há espectadores (ou participantes) inocentes.

É inegável, pelas citações arroladas acima, que, durante as negociações para a unificação da Alemanha, foram feitas “ofertas”, diretas e indiretas, de que a Otan não se expandiria ou, minimamente, de que não seria uma ameaça à Rússia. Na verdade, tanto quanto colocaram Krammer (2009, p. 40 e 48), pelo “lado ocidental”, quanto Gorbachev (2014, § 17-19), pelo “lado soviético”, a expansão da Otan não era uma questão posta na época das negociações para a unificação da Alemanha. A questão naquela época era a própria existência (continuação da existência) da Otan (pelo menos em sua forma basicamente militar), já que o desanuviamento trazido pelo fim do clima de Guerra Fria fazia não apenas Gorbachev mas também muitos líderes e políticos americanos e especialmente europeus pensarem em termos de arranjos alternativos (“pan-europeus”) de segurança (com fim, fusão, substituição ou modificação de Otan e Pacto de Varsóvia etc.; p.ex., Mitterand, Thatcher, Vaclav Havel e o secretário-geral da Otan, Manfred Wörner, respectivamente, em DOC 5, p. 5; DOC 8, p. 6-7 [416-417]; DOC 9, p. 4; DOC 7, p. 2).

Ou seja, céticos ocidentais estão certos ao dizer que nenhuma promessa foi formalizada em acordo com Gorbachev sobre a não expansão da Otan. “O que conta é o papel”, diz-se sobre contratos. Mas há também o conceito de “negociação em boa fé”. E é nesta área cinzenta da “negociação em boa fé” que os russos têm razão ao dizer que Gorbachev foi “enganado”, de certa maneira, pela escolha cuidadosa de palavras e a forma algo ardilosa como os líderes ocidentais (especialmente os americanos) chegaram posteriormente à expansão da Otan.

Como dito, nesse jogo de empurra-empurra de palavras não há espectadores (ou participantes) inocentes. Gorbachev empurra o problema da expansão da Otan para o colo de Yeltsin em seu período posterior, na década de 1990, como presidente da Federação Russa:

O Tratado sobre a Regulamentação Definitiva Referente à Alemanha [de 12 de set. de 1990, que acordava a unificação das duas Alemanhas] estabelecia que novas estruturas militares, tropas adicionais ou armas de destruição em massa não poderiam ser instaladas lá [no território da antiga Alemanha Oriental]. Isso tem sido respeitado […] A decisão dos EUA e aliados de expandir a Otan foi explicitamente tomada em 1993 [sob Yeltsin]. Eu chamei isso de grande erro desde o começo. Era definitivamente um rompimento com as promessas e declarações feitas a nós em 1990 (Gorbachev, 2014, § 18-19).

De certa forma, Gorbachev está certo. Se aceitarmos o jogo de palavras (matreiramente orquestrado por James Baker supra) de “jurisdição/forças” (pois a jurisdição da Otan realmente passou também para o território da Alemanha Oriental, mas não suas “forças” estrangeiras ou nucleares), o grande impulso de expansão da Otan (qua Otan, ou seja, como tradicional aliança claramente militar) realmente se deu no período posterior à Gorbachev, sob Yeltsin e Clinton. E, mesmo ali, as coisas não estavam predestinadas. Na verdade, a algo surpreendente vitória eleitoral de Clinton sobre George H. W. Bush em 1992 fez com que o processo, de certa maneira, tivesse que “começar do começo de novo”. Como vimos acima, não apenas não era muito claro, em 1990 e 1991, que rumos tomaria a Otan em um mundo pós-Guerra Fria, mas também a transição algo abrupta e inesperada de Bush para Clinton fez com que este começasse seu mandato sem estar adequadamente a par de todos os detalhes das intricadas conversações (especialmente as informais) dos diversos atores do Ocidente e da URSS/Rússia em todas aquelas transformações radicais, rápidas e (literalmente) fulminantes do período. Os novos líderes, tanto Yeltsin quanto Clinton, tiveram que tatear muito até darem conta do terreno (comum e disputado) em que estavam pisando nessa nova era.

Com visão retrospectiva de hoje, se tivéssemos que resumir as grandes inflexões posteriores desta questão, poderíamos apontar os seguintes pontos marcantes de viragem:

• meados de 1993: conversas Clinton-líderes de países do Leste da Europa por ocasião da inauguração do Museu do Holocausto nos EUA (abril), servindo de trampolim para a nova ideia da Partnership for Peace (PfP).

• meados de 1994: vitória dos republicanos nas eleições congressuais americanas de meio de mandato forçam Clinton a adotar um estilo mais agressivo de expansão rápida da Otan.

• 1995-1996: proximidade das eleições presidenciais nos EUA e Rússia forçam Clinton e Yeltsin a fazer acordo para adiamento do anúncio das ondas de expansão da Otan para após as eleições na Rússia, com todas as consequências daí advindas.

• 2000: Putin sobe ao poder e, com reaproximação causada pela solidariedade gerada com o 11 de setembro (de 2001), ocorre uma reaproximação da Rússia com os EUA (e mesmo flertes, sinceros ou não, com a possibilidade de a Rússia entrar na/interagir com a Otan).

• 2007: a acumulação de tensões desde 2004 (projeto do escudo antimíssil na Polônia e República Tcheca, revoluções coloridas etc.) explode no agressivo discurso de Putin na Conferência de Segurança de Munique, de 2007.

• 2008: anúncio de possibilidade de entrada de Ucrânia e Geórgia na Otan (linha vermelha de Putin) na Cúpula de Bucareste da Otan, em abril de 2008, detona ações concretas agressivas da Rússia: em agosto de 2008 tropas russas invadem a Geórgia; em 2014 e 2022, a Ucrânia etc.

Acompanhemos por parte esses pontos de viragem e as fases neles contidas.

A relação Bill/Boris nos anos 1990

Como vimos, quando Bill Clinton assumiu a presidência dos EUA, em 20 de janeiro de 1993, os rumos concretos da Otan, em relação ao Leste Europeu, ainda não estavam claros (exceto a continuação de sua existência e de sua proeminência asseguradas por George H. W. Bush). Especialmente porque uma das prioridades do governo Clinton era procurar manter boas relações com o governo da Rússia a fim de influir nos rumos das transformações pró-capitalismo no coração da antiga União Soviética. E, realmente, o novo presidente americano estabeleceu uma relação bastante próxima com o presidente Boris Yeltsin ao longo da década (que foi pitorescamente apelidada pela mídia ocidental de “Bill/Boris” por incorporar inclusive momentos de festejos informais regados a uma boa dose de álcool).

Um momento importante para um novo movimento em relação à Otan foi durante a inauguração do Museu Memorial do Holocausto dos EUA, na capital norte-americana, em abril de 1993. Para a cerimônia vieram líderes de países do Leste Europeu. Na ocasião, alguns deles (em especial Lech Walesa, da Polônia, e Vaclav Havel, da República Tcheca) imploraram a Clinton por uma incorporação dos países do antigo campo socialista à Otan (Talbott, 2003, p. 93). Como colocou Walesa, “Nós todos temos medo da Rússia […] Se a Rússia adotar uma política agressiva de novo, a agressão será dirigida à Ucrânia e à Polônia. Precisamos dos EUA para impedir isso” (DOC 10, p. 8). Comovido por essas manifestações, Clinton acelerou a busca de uma solução concreta intermediária que satisfizesse esses anseios dos países do antigo Leste Europeu socialista e não alienasse a Rússia. Movendo-se também entre as contribuições de diversas alas de seu governo (mais “falcões” ou mais “pombas” em relação à possibilidade de expansão da Otan e à necessidade de levar em conta as preocupações de segurança da Rússia), o resultado final seria a criação do programa de Partnership for Peace (PfP, “Parceria pela Paz”). A ideia não seria iniciar imediatamente uma expansão da Otan para o Leste Europeu e sim estabelecer parcerias militares (especialmente as de caráter humanitário, como as missões de paz) com os diversos países interessados do Leste Europeu (inclusive a Rússia) para que houvesse uma integração gradual entre esses parceiros e a Otan, ficando aberta a possibilidade, àqueles países que mais se destacassem nesses processos de integração, cooperação e relações civil-militares, de se tornarem membros integrais da Otan no futuro.

Parecia uma boa solução intermediária, oferecendo um pouco para todos os lados. Ao ser informado da ideia da criação da Partnership for Peace pelo secretário de Estado norte-americano Warren Christopher, em 22 de outubro de 1993, Yeltsin replicou entusiasmado: “É uma ideia brilhante, genial! [...] Diga a Bill que estou empolgado com esta manobra de mestre” (DOC 11, p. 9).

Lançada em 10-11 de janeiro de 1994, a Partnership for Peace logo demonstrou sua ambiguidade para os diversos lados envolvidos. Apesar de Warren Christopher ter apresentado a PfP a Yeltsin aparentemente como uma opção em vez da expansão da Otan,³ a ambiguidade do programa seria exposta de maneira mais escancarada por Christopher e Strobe Talbott em uma reunião com ministros das relações exteriores de países do Leste Europeu, em 16 de janeiro de 1994, quando disseram que “uma das melhores coisas sobre a PfP é que ela pode caminhar em ambas as direções: pode avançar e aceitar a Rússia se o ‘bom urso’ emergir, mas também pode levar a uma variante pós-Guerra Fria da [doutrina da] contenção, para confrontar uma variante pós-Guerra Fria do expansionismo russo” (DOC 12, p. 6). Pressionado por líderes do Leste Europeu para clarificar esta ambiguidade, em Praga, em 12 fevereiro de 1994, Bill Clinton pela primeira vez pendeu publicamente para um dos lados, com sua famosa afirmativa: “Apesar de a Partnership [for Peace] não significar ser membro da Otan, ela também não é uma sala de espera permanente. Ela muda todo o diálogo sobre a Otan de modo que agora a questão não é se a Otan vai aceitar novos membros, mas quando e como” (DOC 13, § 8).

Premidos entre a necessidade de assegurar segurança na Europa (com a continuidade da presença norte-americana lá) e manter boas relações com a Rússia, Bill Clinton e sua equipe estavam divididos entre uma atuação mais “falcão” ou mais “pomba” em relação à possibilidade de expansão da Otan para os países do Leste Europeu.⁴ Um acontecimento político interno dos EUA fez a balança definitivamente pender para um dos lados: a eleição congressual americana de meio de mandato, em novembro de 1994. Nela, os republicanos ganharam a maioria, tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado, pela primeira vez desde 1952. Para se adaptar a esta derrota acachapante, e encarando um congresso republicano “falcão” em relação a expansão da Otan para o Leste Europeu, Clinton deixou de enfatizar a Partnership for Peace como um processo gradual e demorado de afiliação à Otan e passou a aceitar a hipótese de expansão (inclusive potencialmente rápida) de novos membros à organização. Essa nova ênfase na expansão levou a um discurso raivoso de Yeltsin no encontro de dezembro de 1994, em Budapeste, que transformou a Conferência sobre a Segurança e a Cooperação na Europa em Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (Yeltsin, 1994, 5’10”-6’48”). Foram necessárias muitas idas e vindas de enviados americanos a Moscou para que pudesse ser alcançado um arranjo pragmático entre “Bill” e “Boris”. Levando em consideração que ambos tinham pela frente complicadas campanhas de reeleição presidencial, em 1996, ficou combinado que nenhuma expansão da Otan seria anunciada antes de terminada a campanha russa, ao mesmo tempo em que Yeltsin se absteria de criticar duramente a Otan até o término da campanha americana (DOC 14, p. 9-10).

E assim foi feito. Os dois presidentes se reelegeram em 1996 e em julho de 1997 foi anunciada a primeira onda de expansão da Otan ao Leste Europeu, com o convite para Hungria, Polônia e República Tcheca serem admitidas: os três países foram formalmente admitidos em 1999. Como “compensação” a Yeltsin (na verdade, uma maneira dessa primeira expansão tentar ser aceita pelo público interno da Rússia), em maio de 1997, foi criado o Conselho Conjunto Permanente Otan-Rússia que serviria para coordenar as relações entre esses dois lados, fazer intercâmbio de informações etc.

Não adiantou dourar a pílula. Na Rússia o início da expansão da Otan para o Leste Europeu foi muito mal recebido, e o próprio Yeltsin aprovou, em dezembro de 1997, o Plano de Segurança Nacional da Rússia que afirmava que “A perspectiva de expansão da Otan a leste é inaceitável para a Rússia já que representa uma ameaça à sua segurança nacional” (DOC 15, § 12). A tensão entre Rússia e Otan atingiu seu nível máximo durante o bombardeio da Iugoslávia pela Otan, em março-junho de 1999, por causa da guerra do Kosovo. A aliada eslava da Rússia não tinha atacado países da Otan, e esta estava atuando fora de sua jurisdição. Na visão dos russos, se a Otan estava fazendo isso com a Iugoslávia, por que não faria o mesmo com a Rússia, por exemplo?

Ou seja, Yeltsin chegou ao fim do seu (já muito enfraquecido) mandato com as relações entre Rússia e Otan em seu mais baixo nível até então nos anos 1990, num quase rompimento de relações.

Entra Putin

Em dezembro de 1999, Yeltsin surpreendeu o mundo renunciando a seu posto de presidente em favor do primeiro-ministro Vladimir Putin, que assumiu primeiramente como interino mas logo venceu a eleição presidencial de março de 2000. Ao contrário do que normalmente se coloca, com a entrada de Putin como presidente (ou seja, em sua fase inicial) a relação da Rússia com a Otan não piorou: ao contrário, melhorou! Como vimos, no último ano do governo Yeltsin, as relações Rússia-Otan estavam em seu nível mais baixo da década de 1990. Surpreendentemente, com a visão retrospectiva de hoje (mas não com a visão da época, pois Putin era considerado uma incógnita quando assumiu o poder), Putin promoveu uma melhora da relação com a Otan em seus primeiros anos. Muito por causa dos atentados de 11 de setembro (de 2001), que aproximaram Estados Unidos e Rússia, tendo em vista que esta forneceu diversas formas de apoio (logístico, especialmente na Ásia Central, de troca de inteligência sobre grupos terroristas etc.) aos EUA quando eles deslancharam a guerra contra o Afeganistão e a Al-Qaeda. Ainda antes disso, Putin tinha feito gestos para tentar desanuviar as tensões com o Ocidente e a Otan.

Antes mesmo de se tornar presidente eleito da Rússia, Putin convidou o secretário-geral da Otan, lord Robertson, a visitar Moscou, o que este fez em fevereiro de 2000. A conversa foi muito produtiva e marcou (mesmo enfrentando resistências no Parlamento russo) um degelo das relações com a Otan estimulado por Putin (incluindo a abertura na Rússia de escritórios da Otan). Isso se aprofundou com a cooperação EUA-Rússia após o 11 de setembro de 2001 e se consolidaria institucionalmente com a fundação, em 28 de maio de 2002, do Nato-Russia Council (“Conselho Otan-Rússia”), que propunha ser um canal permanente de diálogo e cooperação entre Otan e Rússia. Ele viria para substituir o Conselho Conjunto Permanente Otan-Rússia, criado em 1997, mas que estivera praticamente paralisado com as tensões entre os dois lados no final do governo Yeltsin.

Tendo em vista os acontecimentos posteriores, é fácil subestimar o grau de otimismo, dos dois lados, que havia na época de que seria possível uma nova era de cooperação entre Rússia e Otan. Putin chegou a inquirir sobre a possibilidade de a Rússia se tornar membro da Otan (Rankin, 2021, § 3). O clima de otimismo nas relações entre Rússia e Otan no período do primeiro mandato presidencial de Putin foi vivamente e detalhadamente descrito pelo secretário-geral da Otan, lord Robertson, em um discurso em 13 de dezembro de 2002, em Edimburgo (DOC 16).

Essa “lua de mel” (2000-2003) começou gradualmente a ser rompida no segundo mandato de Putin, a partir de 2004. O início das chamadas “revoluções coloridas” (em que líderes pró-Rússia eram derrubados por revoluções populares e instalados governos pró-Ocidente e anti-Rússia em países da antiga URSS), na Geórgia em 2003-2004 e na Ucrânia em 2004-2005, estimularam a desconfiança de Putin de que esses movimentos eram instigados de fora, pelo Ocidente. Igualmente, uma série de iniciativas da Otan (por exemplo, o projeto do escudo antimíssil alegadamente contra o Irã a ser instalado na Polônia e na República Tcheca, mas que estava apontado para a Rússia) foram irritando a equipe de Putin. Essa irritação crescente atingiu seu ápice no famoso discurso raivoso de Putin na Conferência de Segurança de Munique, em 10 de fevereiro de 2007 (DOC 17). Nele, o líder russo deixou claro que aquele seria um ponto de viragem e que não aceitaria mais um comportamento unipolar da Otan, dos EUA e dos europeus.

Esse novo posicionamento ficou claro, em termos práticos, no ano seguinte. Em sua XX Reunião de Cúpula (Bucareste, 2-4 abril 2008), a Otan declarou que abriria no futuro suas portas para a entrada da Ucrânia e Geórgia como membros. Isso cruzava uma “linha vermelha” de Putin, ou seja, o avanço para os países da CEI (a Comunidade dos Estados Independentes, das repúblicas da antiga URSS). Em agosto de 2008 houve a curta guerra russo-georgiana por causa das repúblicas separatistas da Ossétia do Sul e da Abecásia.

Depois disso, houve uma breve tentativa de reset de relações entre EUA e Rússia por parte da secretária de Estado Hillary Clinton, durante o primeiro mandato do presidente Obama, mas dali em diante a tendência seria de uma deterioração das relações, como no período final do governo Yeltsin. A situação desandaria com a anexação da Crimeia pela Rússia e a criação das duas repúblicas separatistas de Donetsk e Lukhansk na Ucrânia após a revolução Maidan de 2014 naquele país. E mais ainda com a guerra entre Rússia e Ucrânia que irrompeu em 2022 e cuja retórica levou o mundo a temer que a situação extrapolasse para uma guerra (convencional ou nuclear) entre a Rússia e a Otan.

Resta saber se essa unlove story entre Rússia e Otan terá um unhappy ou um happy end. Como se trata de uma história do tempo presente, o final ainda é desconhecido.

Considerações finais

Um pomo de discórdia nas relações entre a Rússia e o Ocidente no que se refere à Otan está nas supostas promessas de não expansão da Otan a leste no período pós-Guerra Fria, que teriam sido feitas a Gorbachev quando da unificação das Alemanhas e não cumpridas posteriormente pelos ocidentais. Vimos pelos documentos apresentados que realmente diversos líderes e negociadores ocidentais (em especial James Baker) ofereceram a Gorbachev tal perspectiva de maneira bastante direta.

A defesa de muitos observadores ocidentais sobre esta questão central e espinhosa é que foram aventados diversos cenários e possibilidades nas negociações a respeito da unificação das Alemanhas, mas o que deve contar é o que foi definitivamente escrito no acordo final. E ali nada se falava sobre futura expansão da Otan para países do Leste Europeu. Apenas ficava explícito que a Alemanha reunificada ficaria dentro da Otan, mas na sua parte leste não deveria haver nem tropas estrangeiras nem armas nucleares.

Essa é uma situação ambígua. O lado ocidental da polêmica afirma que, como o acordo nada dizia sobre expansão da Otan a outros países do Leste Europeu, então isso não estava proibido e nada tinha sido “prometido” a Gorbachev.

Já o próprio Gorbachev, como vimos anteriormente (após concordar com a visão ocidental de que nada tinha sido discutido com ele sobre a expansão da Otan para países do Leste Europeu e que realmente o famoso comentário “nem uma polegada a leste” de James Baker se referia à Alemanha Oriental), ofereceu outra visão deste cenário ao dizer que nada tinha sido discutido sobre expansão da Otan a outros países do Leste Europeu, pois assumiam que naquele clima de reaproximação entre os campos dos antigos inimigos e de boa vontade pós-Guerra Fria nem faria sentido se falar em expansão da Otan. A ideia era, começando com a unificação das Alemanhas, se chegar a algum compromisso pós-Guerra Fria com uma estrutura pan-europeia de segurança baseada no compromisso e não na confrontação.

Vimos que estiveram “a centímetros” de chegar a algum tipo de compromisso assim. Mesmo a visão de George H. W. Bush que (ao contrário de Gorbachev) queria, praticamente desde o início, manter a relevância da Otan (e, por tabela, da presença de tropas americanas na Europa) inclusive no período pós-Guerra Fria, não implicava, de início (em 1990), uma expansão da Otan a países do Leste Europeu: isso era uma questão em aberto que nem era discutida seriamente nesse período (como mostram inclusive observadores pró-ocidentais, como Krammer, 2009, p. 41-43).

Entretanto, com o andar dos acontecimentos, ao longo dos anos 1990, tanto no Leste Europeu quanto no Ocidente, sinais de tensão foram aparecendo, e a possibilidade de a Otan expandir para o Leste Europeu, que era controversa mesmo no Ocidente, acabou ganhando força; seus proponentes venceram os argumentos dos adversários e levaram a melhor nessa disputa.

É importante frisar que nela não há inocentes. Os russos têm razão em dizer que houve promessas de não expansão da Otan. Entretanto, como chamam a atenção os observadores ocidentais, “o que vale é o escrito”. E, assim, nenhuma proibição formal de expansão da Otan foi colocada por escrito nos acordos celebrados. Entretanto, pelo argumento da “negociação em boa-fé”, pode-se dizer que os russos têm razão em reclamar de terem sido enganados nas negociações pela reunificação da Alemanha.

Por outro lado, essas proibições não foram colocadas explicitamente nos acordos não apenas pela “esperteza” do lado ocidental (por ex., a famosa distinção “jurisdição/forças” de Baker), mas também por interesses privados dos atores e líderes russos envolvidos. Gorbachev foi parcialmente obrigado a abandonar seus planos de uma estrutura puramente pan-europeia de segurança e aceitar o acordo final da reunificação das Alemanhas como estava, muito em razão dos problemas financeiros da URSS naqueles momentos finais, que necessitava da ajuda ocidental para realocar seus soldados do Leste Europeu etc. Como colocou Robert Gates (ex-secretário de Defesa dos EUA, na época assessor de Segurança Nacional) sobre as negociações com Gorbachev e o dinheiro que estava sendo transferido, principalmente pela Alemanha de Kohl, à URSS na época das negociações para reunificação:

“Estímulos” e “incentivos” eram palavras diplomáticas bonitas. Na verdade, nós estávamos tentando subornar os soviéticos a saírem da Alemanha em dois níveis. Primeiro, conhecendo suas desesperadas circunstâncias econômicas, a Alemanha Ocidental estava oferecendo a eles montanhas de dinheiro para concordarem com a unificação [das Alemanhas] dentro da Otan. Os soviéticos nos pediram empréstimos também. Dizendo que seria difícil emprestar dinheiro a eles enquanto estavam tentando reprimir os lituanos, também não dissemos “não”, deixando a possibilidade aberta. Em segundo lugar, sem comprometer ou nos submeter em questões centrais relacionadas à segurança ou soberania da Alemanha, tentamos desenvolver uma série de propostas que tornariam a unificação dentro da Otan aceitável para Gorbachev e que desse a ele algumas importantes concessões ocidentais sobre Alemanha e segurança europeia que ele pudesse usar domesticamente (Gates, 2014, p. 492-493).

Vimos também que, no período Yeltsin, este, apesar de estar bastante contrariado com as perspectivas de expansão da Otan a leste em vez das meras Partnerships for Peace (PfPs) aventadas por Clinton após a derrota eleitoral em 1994, acabou aceitando o jogo em troca de qualquer adição de novos membros “a leste” na Otan ser anunciada somente após a eleição presidencial russa de 1996 (além de receber ajuda logística midiática dos próprios americanos para a campanha). Uma mão lava a outra.

Como vimos, esta é uma história em que não há inocentes. Entretanto, é importante retraçarmos esses caminhos em termos dos documentos primários aos quais já temos acesso - há muitos ainda em sigilo -, pois as consequências práticas do resultado de todas essas negociações se fazem ver no presente momento. Em 2022, a Rússia invadiu a Ucrânia e temeu-se até uma generalização do conflito para uma guerra nuclear mundial em alguns cenários.

Em torno disso, se colocam diversas avaliações sobre os resultados concretos daquelas negociações iniciais pela reunificação da Alemanha e o fim da Guerra Fria. Alguns observadores consideram certa a decisão de expansão da Otan a leste dizendo que, se ela não tivesse sido feita, a “imperialista” Rússia de Putin poderia estar agora ameaçando não apenas a Ucrânia, mas também outros países do Leste Europeu presentemente na Otan.

Por outro lado e de forma contrafactual, se pode replicar que, caso a Otan não tivesse se expandido em direção à Rússia, haveria esta reação bélica russa? Ou alguma estrutura pan-europeia de segurança (à la Gorbachev e Immanuel Kant) poderia ter sido criada e uma continuação do espírito de cooperação leste-oeste de 1990 poderia ter seguido nas décadas seguintes?

São perguntas importantes e difíceis de serem respondidas por envolverem eventos contrafactuais. Entretanto, a análise histórica deste processo é essencial para que os dados necessários para a discussão estejam disponíveis aos diversos lados envolvidos.

Referências

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• ZELIKOW, Philip; RICE, Condoleezza. Germany unified and Europe transformed: A study in statecraft Cambridge: Harvard University Press, 1995.

• 1
  Diversos trabalhos têm acompanhado e analisado essa disputa Rússia-Ocidente sobre a expansão da Otan ao longo dos anos, entre os quais destacam-se: Grayson (1999), Kaplan (2004), Primakov (2004, p. 128-132), Krammer (2009), Hill (2018), Mearsheimer (2018), Sayle (2019) e Sarotte (2021). A mais atualizada dessas obras é Sarotte (2021), não apenas por ser uma das mais recentes, mas também pelo fato de a autora ter conseguido, por via judicial, a liberação de diversos documentos primários sobre o assunto até então classificados como secretos. Em relação aos documentos primários ainda guardados em arquivos dos EUA, Rússia e Europa, cumpre destacar o trabalho inestimável do National Security Archive (NSA), que digitaliza documentos primários sobre a expansão da Otan à medida que vão sendo liberados (ver NSA 2017, 2018 e 2021 nas referências). Note-se doravante que a tradução para o português das citações originalmente em língua estrangeira são do presente autor do artigo.
• 2
  Publicações memorialísticas de atores políticos envolvidos na questão da expansão da Otan são de grande importância para o entendimento dos fatos e das diferentes perspectivas do processo. Entre as que consideramos mais relevantes estão: Gorbachev (1996; 1999), Baker III e DeFrank (1995), Genscher (1995), Kohl (1996), Bush e Scowcroft (1998), Carter e Perry (1999), Talbott (2003), Primakov (2004) e Perry (2015).
• 3
  O memorando da conversa de Warren Christopher com Yeltsin, em 22 de outubro de 1993, registra que “[Christopher afirmou que a] Partnership for Peace seria recomendada em uma reunião de cúpula da Otan aberta a todos os membros do Conselho de Cooperação do Atlântico Norte, incluindo todos os países europeus e dos Novos Estados Independentes [da ex-URSS]. Não haveria esforço para excluir ninguém e ninguém seria passado na frente dos outros. Neste momento Yeltsin interveio e perguntou se ele tinha entendido corretamente que todos os países do Leste Europeu e ex-URSS estariam assim em condições iguais e que isso seria uma parceria e não uma condição de membro pleno. O secretário Warren respondeu que “Sim. É assim. Não haverá nem mesmo uma condição de membro associado” (DOC 11, p. 9).
• 4
  As disputas entre as alas dos “falcões” (inicialmente as mais associadas ao State Department e ao National Security Council) e das “pombas” (inicialmente as mais associadas ao Pentágono) (e até as modificações e nuanças de posicionamento nesse espectro de atores individuais importantes como Strobe Talbott), em relação à expansão da Otan, na equipe de Bill Clinton, estão soberbamente documentadas em Sarotte (2021).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Abr 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  27 Jul 2023
• Aceito
  04 Set 2023