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ALOCAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS EM INFRAESTRUTURA TURÍSTICA REALIZADA PELO MINISTÉRIO DO TURISMO - MTUR: RELAÇÕES ENTRE OS CRITÉRIOS INSTITUCIONAIS E A INFLUÊNCIA POLÍTICA

INSTITUCIONAIS E A INFLUÊNCIA POLÍTICA ALLOCATION OF FEDERAL PUBLIC RESOURCES IN TOURISM INFRASTRUCTURE BY THE MINISTRY OF TOURISM - MTUR: RELATIONS BETWEEN THE INSTITUTIONAL CRITERIA AND POLITICAL INFLUENCE

ASIGNACIÓN DE FONDO PÚBLICOS FEDERALES EN INFRAESTRUCTURA TURÍSTICA REALIZADA POR EL MINISTERIO DE TURISMO - MTUR: RELACIONES ENTRE CRITERIOS INSTITUCIONALES E INFLUENCIA POLÍTICA

Resumo:

No Brasil, não é incomum observar que os interesses políticos se sobrepõem aos aspectos técnicos e científicos. Esse quadro se avoluma quando se trata da alocação de recursos públicos. O presente artigo analisa se alocação dos recursos públicos em infraestrutura turística, realizada pelo Ministério do Turismo - MTur atende aos critérios institucionais ou é impactada pela influência política. Como base teórica, estudou-se sobre influência política, governança pública no turismo e a Teoria da Agência. Como objeto de estudo, foram definidos os investimentos realizados no período de 2008 a 2018, nos 65 Destinos Indutores, à época. Os investimentos foram mapeados, categorizados e verificados, para se entender de que forma e como foram alocados. Para se analisar se a alocação dos recursos atendeu aos critérios estabelecidos pela política nacional de turismo, à época a Categorização e o Índice de Competitividade, foi adotada a Modelagem de Equações Estruturais. A partir da construção do diagrama de caminho da relação causal, da verificação da consistência dos dados e dos testes de hipóteses, seus resultados confirmaram que os investimentos em infraestrutura turística realizados pelo MTur ainda são moderados pela influência política, porém adotaram, em parte, os critérios indicados nas diretrizes da política nacional de turismo.

Palavras-chave:
Influência política; Governança no turismo; Avaliação de desempenho no turismo; Critérios de alocação de recursos; Infraestrutura turística

Abstract:

In Brazil, it is not uncommon to observe that political interests overlap with technical and scientific aspects. This picture increases when it comes to the allocation of public resources. This article analyzes whether the allocation of public resources in tourist infrastructure, carried out by the Ministry of Tourism - MTur, meets institutional criteria or is impacted by political influence. As a theoretical basis, it was studied about political influence, public governance in tourism and the Agency Theory. As an object of study, the investments made in the period from 2008 to 2018, in the 65 Inductive Destinations, at the time, were defined. Investments were mapped, categorized, and verified to understand how and how they were allocated. To analyze whether the allocation of resources met the criteria established by the national tourism policy (the Categorization and the Competitiveness Index, at that time), the Structural Equation Modeling was adopted. From the construction of the path diagram of the causal relationship, the verification of data consistency, and the tests of hypotheses, their results confirmed that the investments in tourism infrastructure carried out by the MTur are still moderated by political influence, but they adopted, in part, the criteria indicated in the national tourism policy guidelines.

Keywords:
Political influence; Governance in tourism; Performance evaluation in tourism; Resource allocation criteria; Tourism infrastructure

Resumen:

En Brasil no es raro observar que los intereses políticos se superponen con los aspectos técnicos y científicos, sobre todo cuando se trata de la asignación de recursos públicos. Este artículo analiza si la asignación de recursos públicos en infraestructura turística, realizada por el Ministerio de Turismo - MTur, cumple con criterios institucionales o es impactada por la influencia política. Como base teórica se estudió la influencia política, la gobernanza pública en el turismo y la Teoría de la Agencia. Como objeto de estudio, se definieron las inversiones realizadas en el periodo de 2008 a 2018 en los 65 Destinos Inductivos. Las inversiones fueron mapeadas, categorizadas y verificadas para entender cómo fueron asignadas. Para analizar si la asignación de recursos cumplía con los criterios establecidos por la política turística nacional (en su momento la Categorización y el Índice de Competitividad), se adoptó el Modelo de Ecuaciones Estructurales. A partir de la construcción del diagrama de trayectoria de la relación causal, la verificación de la consistencia de los datos y las pruebas de hipótesis, los resultados confirmaron que las inversiones en infraestructura turística realizadas por el MTur aún están influenciadas por los intereses políticos, pero adoptaron, en parte, los criterios señalados en los lineamientos de la política nacional de turismo.

Palabras clave:
Influencia política; Gobernanza en turismo; Evaluación del desempeño en turismo; Criterios de asignación de recursos; Infraestructura turística

INTRODUÇÃO

O crescimento de uma economia necessita do aprimoramento constante da sua infraestrutura, de modo a assegurar que a troca de bens e a produção possam ocorrer de maneira eficaz. Por isso, o crescimento da economia e os investimentos públicos em infraestrutura caminham lado a lado, sendo que o investimento em si já contribui diretamente no crescimento da economia e na criação de oportunidades de emprego (Inderst, 2014Inderst, G., & Stewart, F. (2014). Institutional investment in infrastructure in developing countries: introduction to potential models.World Bank Policy Research; Nakahigashi & Yoshino, 2018Yoshino, N., Helble, M., & Abidhadjaev, U. (2018).Financing Infrastructure in Asia and the Pacific: Capturing Impacts and New Sources . Asian Development Bank Institute.; Helble & Abidhadjaev, 2018; Seidu et al., 2020Seidu, R. D., Young, B. E., Robinson, H., & Michael, R. (2020). The impact of infrastructure investment on economic growth in the United Kingdom.Journal of Infrastructure, Policy and Development, 4(2), 217-227.). Os investimentos públicos em infraestrutura têm um papel central na promoção do desenvolvimento da economia e consequente redução da pobreza, embora que altos índices de crescimento econômico não necessariamente resultem na diminuição de desigualdades ou mesmo da pobreza (Duclos et al., 2013; Dissou & Didic, 2013).

Assim, nos últimos anos, tem aumentado a atenção ao papel dos governos e ao impacto positivo dos gastos públicos no desenvolvimento econômico dos países e consequentemente, os gestores públicos passaram a valorizar a eficiência dos investimentos públicos e utilizar todas as informações com eles disponíveis para aprimorar o processo de decisão sobre as alternativas para o uso eficiente dos investimentos públicos (Corong et al., 2013Corong, E., Dacuycuy, L., Reyes, R., & Taningco, A. (2013). The growth and distributive impacts of public infrastructure investments in the Philippines. InInfrastructure and economic growth in Asia (pp. 47-86). Springer, Cham.; Kociu et al., 2016Kociu, L., Hysi, A., Mano, R., & Celo, R. (2016). The remittances and evaluation of their impact on economic growth.(The case of Albania).Science. Business. Society., 1(1), 38-41.).

No Brasil, os investimentos em infraestrutura podem ser considerados uma das principais ações do governo federal para a estruturação dos destinos turísticos. O total repasses realizados pelo Ministério do Turismo - MTur, entre 2001 e 2019, foi na ordem de R$ 16,4 bilhões. Esse montante foi dividido em 20.060 contratos em 4.548 municípios, ou seja, mais de 81% dos munícipios brasileiros possuem ao menos uma obra de infraestrutura turística realizada por meio de investimentos da respectiva Pasta.

Considerando o significativo volume de repasses e a capilaridade alcançada com os investimentos em infraestrutura turística pelo Ministério do Turismo - MTur no Brasil, o presente artigo tem como objeto analisar se a alocação desses investimentos atende aos critérios institucionais adotados pela política nacional de turismo ou se eles são moderados, de alguma forma, pela influência política.

Nesse sentido, para se compreender a dimensão da influência política, é preciso analisar como ocorre a sua participação na gestão pública e quais as transformações que ela acarreta. No Brasil, por muitas vezes, a influência política é relacionada ao contexto cultural do país, sendo observada do âmbito municipal ao federal. Prado (2008Prado, M. M. (2008). O contrato e o plano de gestão no projeto de lei n. 3.337/04: controle desejável e justificado ou influência política indevida.Revista de Direito Público da Economia-RDPE, 6(22), 115-140.) destaca que o desenho institucional do sistema sinaliza que o objetivo não é o torná-lo independente da influência dos seres políticos, sejam eles o Poder Executivo, o Legislativo, ou mesmo de grupos privados de interesse.

Por outro lado, para se orientar a tomada de decisão e definir as melhores estratégias para a estruturação dos destinos brasileiros, o Ministério do Turismo - MTur, por meio da política nacional de turismo, adotou o conceito de destinos com capacidade de induzir o desenvolvimento regional. Foram selecionados 65 destinos indutores, que teriam a responsabilidade de propagar o desenvolvimento nos roteiros dos quais faziam parte (Brasil, 2013Bagozzi, R. P., & Yi, Y. (1988). On the evaluation of structural equation models.Journal of the academy of marketing science,16(1), 74-94.). A priorização de se investir nesses destinos foi estabelecida no Plano Nacional de Turismo 2007/2010, por meio da meta “Estruturar 65 destinos com padrão de qualidade internacional”. Já em 2010, o Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão 1.820/2011-TCU-Plenário, determinou que a Pasta condicionasse o financiamento de projetos ou a liberação de recursos a alguns critérios institucionais, dentre eles a priorização dos destinos indutores estabelecidos no Plano Nacional de Turismo (Brasil, 2011).

Outro esforço no sentido de se orientar as tomadas de decisão, o que também acolhia a intenção subjacente de se limitar a influência política no processo de alocação de recursos em infraestrutura turística, consistiu na publicação das novas diretrizes do programa de Regionalização do Turismo, realizada em 2013. A partir dessas novas diretrizes, a categorização retomou sua relevância e passou, desde então, a ser um tema importante no âmbito da implementação da política de turismo nacional. Isso ocorreu porque, até então, o Ministério do Turismo - MTur havia identificado em quais as regiões e destinos turísticos deveria atuar, mas não sabia como fazê-lo, pois somente com a proposta de categorização se identificou o nível de desenvolvimento turístico das regiões e municípios, oferecendo, dessa forma, melhores subsídios para a tomada de decisões (Brasil, 2013).

Em concreto, a categorização hierarquizou os municípios do mapa do turismo brasileiro em cinco categorias - A, B, C, D e E - adotando como critério o desempenho da economia do turismo (Fernandes, Soares & Coriolano, 2020Fernandes, L. M. M., Soares, J. R. R., & Coriolano, L. N. M. T. (2020). Governança na política de regionalização do turismo no Estado do Ceará/Brasil.RPER, (55), 95-108.). Essa estratégia teve como objetivo orientar a elaboração e implementação de políticas específicas para cada categoria de municípios, de modo a atender suas peculiaridades e especificidades (D'agostin & Abascal, 2016). A categorização pode ser considerada um instrumento estratégico de implementação de políticas públicas, que considera as peculiaridades de cada município, a partir da análise do desempenho econômico no setor do turismo (Mediotte & Emmendoerfer, 2020Mediotte, E. J., Emmendoerfer, M. L., & de Avelar Oliveira, G. (2020). A Polissemia da Governança Pública nos Estudos do Turismo: uma revisão sistemática.Revista Turismo em Análise,31(1), 159-178.).

No presente artigo, os experimentos consistiram em uma pesquisa sobre os investimentos públicos em infraestrutura turística realizados pelo Ministério do Turismo - MTur no Brasil, sendo projetados para analisar se a alocação dos recursos considera os critérios indicados nas diretrizes da política nacional de turismo ou se são moderados pela influência política. Como resultado, foram quantificados e qualificados os investimentos federais em infraestrutura turística, que, em conjunto com as demais variáveis independentes e dependentes do estudo, resultaram no presente modelo, construído por meio da modelagem de equação estrutural.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

A influência política e a governança pública de turismo no Brasil sob a perspectiva da Teoria da Agência

A influência política é um componente presente no dia a dia dos governos e é considerada um desafio cada vez maior, à medida em que a sociedade se torna mais consciente e exigente dos seus direitos. Ela pode ser definida como um componente do capital político que tem relação com a potencialidade factual de se influenciar a tomada de decisão, seja no âmbito público ou no âmbito privado, dependendo do ser político que a esteja exercendo ou mesmo para qual a finalidade a que esteja sendo destinada (Santos, 2019), sendo que, conforme apontam Lins e Ferreira (2019, p. 10), o “poder da influência política, quando aceito pelos influenciados, é demasiadamente forte, e se configura como algo de extrema importância no ato de governar”.

De acordo com Ghazalia e Shafie (2019Ghazali, A. W., & Shafie, N. A. (2019). The Relationship between audit committee, political influence and financial reporting quality: Malaysian evidence.Management & Accounting Review (MAR),18(2), 193-244.), a influência política também pode induzir problemas e conflitos que envolvam o comportamento de interesse próprio, seja dos agentes públicos, seja dos atores políticos. Esse quadro é explicado pela Teoria da Agência de Jensen e Meckling (1976Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure.Journal of financial economics, 3(4), 305-360.), parte da literatura econômica que busca compreender e entender as causas e as consequências da discordância sobre interesses e metas. A Teoria procura descrever, de forma lógica, a relação entre dois indivíduos: o principal e o agente. Essa relação está baseada sobre o comprometimento do agente realizar uma tarefa para o principal e este remunerar o primeiro em função da tarefa realizada ou cumprida (Oliveira Neto, Moreira & Barbosa Neto, 2017De Oliveira Neto, J., de Lacerda Moreira, R., & Barbosa Neto, J. (2017). Teoria da Agência: um estudo da produção científica nos periódicos brasileiros.Revista De Gestao, Financas e Contabilidade, 3, 379.).

Para Martins et al. (2020da Silva Martins, J. N., Tavares, B., Silva, M. A. C., & de Faria, E. R. (2020). Consórcios intermunicipais de saúde: análise sob a perspectiva da accountability e da teoria da agência no setor público.Gestão & Regionalidade,36(107).), ao abordar a questão de conflito entre principal e agente, a projeção da Teoria da Agência no âmbito do setor público diz respeito ao Governo e à população - com efeito, nesse caso o contribuinte seria o principal acionista do estado, visto que por meio do sistema de votos que ele elege os seus gestores. Ainda, para Bronstein (2021Bronstein, M. M. (2021). Levantamento Bibliométrico: Governança Corporativa, Teoria da Agência e Teoria dos Stakeholders no Campo da Administração.Revista Cadernos de Negócios, 1(1).), o entendimento da dialética das relações entre o principal, agentes e demais stakeholders, ocupou maior espaço nos estudos à medida em que foram construídos modelos de governo das organizações.

Então, se o Estado foi concebido para atuar pelos interesses da sociedade a qual a criou, então, sua administração se torna responsável pelo atendimento das necessidades apresentadas pela sociedade (Martins et al., 2020). Contudo, para Benedicto e Abbud (2008Bräuninger, T., Debus, M., & Wüst, F. (2017). Governments, parliaments and legislative activity.Political Science Research and Methods, 5(3), 529-554), as organizações públicas e as entidades privadas apresentam fortes similitudes no que diz respeito à governança organizacional, pois a separação da propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns. No âmbito estatal, Fontes Filho (2003Fontes Filho, J. R. (2003, October). Governança organizacional aplicada ao setor público. InCongreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública(Vol. 8, pp. 28-31).) destaca que esse problema é bastante comum, principalmente pelo efeito de captura do poder político pela tecnocracia, visto que os governantes, incapazes de administrarem diretamente todos os órgãos do aparelho de Estado, delegam essa tarefa a dirigentes que, como previsto pela teoria da agência, possuem interesses próprios. Dessa forma, se para os governantes a organização atende aos objetivos definidos politicamente, para os gestores, o controle da mesma está associado a projetos de expansão de poder, de relacionamentos e de visibilidade política.

Para se evitar o avançar desses cenários, a Teoria da Agência explica que a maior parte dos conflitos poderia ser evitada por meio de um processo mais eficiente de comunicação e a ineficiência nesse quesito é recorrentemente identificada em ambientes com fraca governança. Para Pereira et al. (2017Pereira F. N. et al. Nova gestão pública e nova governança pública: uma análise conceitual comparativa. Revista Espacios, [S.l], n. 7, 2017.), a governança pública reflete a esperança de melhor prestação de serviços do Governo para com a sociedade, promovendo novas formas de participação, envolvendo a iniciativa privada e a sociedade civil.

Para Iacovino, Barsanti e Cinquini (2015), em razão da necessidade de evoluir e se ajustar aos contextos sociais, econômicos e políticos da sociedade pós-industrial, as organizações públicas sofreram profundas transformações nas últimas décadas. Um exemplo foi a crise fiscal dos anos 1980, que demandou um novo arranjo econômico e político internacional para dotar o Estado com maior eficiência. Essa conjuntura proporcionou o debate sobre governança no âmbito público e culminou na definição dos princípios que conduzem as boas práticas de governança nas instituições públicas, como a integridade, transparência e prestação de contas (Brasil, 2014; IFAC, 2001Iacovino, N. M., Barsanti, S., & Cinquini, L. (2017). Public organizations between old public administration, new public management and public governance: the case of the Tuscany region.Public Organization Review,17(1), 61-82.).

Não é novidade que no Brasil, no âmbito da gestão pública, sempre estiveram presentes uma série de elementos antagônicos aos princípios da governança pública, tais como o patrimonialismo, personalismo, ineficiência nos gastos públicos, corrupção, centralização de poder, excesso de burocracia, dentre outros (Benedicto et al., 2013De Benedicto, S. C., Júnior, E. D. S. G., Pereira, J. R., & de Andrade, G. H. N. (2013). Governança corporativa: uma análise da aplicabilidade dos seus conceitos na administração pública.Organizações Rurais & Agroindustriais,15(2), 286-300). Por outro lado, segundo Oliveira e Pisa (2015Oliveira, A. G. D., & Pisa, B. J. (2015). IGovP: índice de avaliação da governança pública-instrumento de planejamento do Estado e de controle social pelo cidadão.Revista de Administração Pública ,49, 1263-1290.), tais práticas estão sendo aos poucos superadas e que as novas referências administrativas adotadas na gestão pública brasileira já sinalizam uma possível aproximação com as boas práticas de governança). Para Matias-Pereira (2008Matias-Pereira, J. (2008). Administração pública comparada: uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia.Revista de Administração Pública,42, 61-82.), o setor público no Brasil está passando por um processo de transformação, porém ainda há muitas barreiras a serem ultrapassadas.

No Brasil, a governança do turismo se dá por meio da política nacional de turismo, que segundo Araújo (2012), surge pela primeira vez em 1966, por meio do Decreto-lei n° 55, que criou o Conselho Nacional de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo - Embratur. Candiotto e Bionetti (2015Candiotto, L. Z. P., & Bonetti, L. A. (2015). Trajetória das políticas públicas de turismo no Brasil.Turydes: Turismo y Desarrollo, 8(19), 1-17.) afirmam que, no âmbito das políticas públicas de turismo no Brasil, destacam-se a Política Nacional de Turismo do ano de 1991, o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) do ano de 1994 e o Programa Nacional de Regionalização do Turismo do ano de 2004, período em que o tema governança teria ganhado mais espaço. A Figura 1 resume alguns dos importantes momentos na trajetória da política pública de turismo no Brasil:

Figura 1
Resumo dos eventos na trajetória da política pública de turismo no Brasil

Entre os principais momentos, Kanitz et al. (2009Kanitz, H. G., Trigueiro, R. P. C., Araújo, M. D., & Souza, W. D. (2009). Plano Nacional de Turismo 2007/2010: da análise do conteúdo aos desafios da prática.Anais do Seminário da Associação Brasileira de Pesquisa e Pós-Graduação em Turismo (ANPTUR).), destacam que a criação do Ministério do Turismo - MTur em 2003 teria sido emblemática, uma vez que, pela primeira vez no país o turismo tem um Ministério todo para si. Rodrigues e Souza (2015Rodrigues, S. D. L., & Souza, M. D. (2015). O papel da Governança na regionalização do turismo.Revista Brasileira de Ecoturismo. São Paulo . Vol. 8, n. 2 (maio/ago. 2015), p. 234-250.), explicam que o Ministério do Turismo - MTur foi criado em 2003 com o objeto de promover o turismo de forma sustentável, articulando ministérios, sociedade civil e o setor empresarial, tendo como estratégia a gestão descentralizada e participativa das políticas de turismo. Recentemente, por meio do Decreto n° 10.359, de 20 de maio de 2020, a Secretaria Especial da Cultura foi incorporada ao Ministério do Turismo (Brasil, 2020).

Já priorização de se investir no destinos indutores do turismo pode ser identificada no Plano Nacional de Turismo 2007/2010, que definiu como uma das suas metas a estruturação de 65 destinos com padrão de qualidade internacional. Já em 2010, o Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão 1.820/2011-TCU-PlenárioAcórdão nº 1820/2011. Diário Oficial da União. Tribunal de Contas da União. 2011 Brasília, DF, Brasil., determinou que a Pasta condicionasse o financiamento de projetos ou a liberação de recursos a alguns critérios institucionais, dentre eles a priorização dos destinos indutores estabelecidos no Plano Nacional de Turismo.

Outro esforço no sentido de orientar as tomadas de decisão, o que também acolhia a intenção subjacente de se limitar a influência política no processo de alocação de recursos em infraestrutura turística, consistiu na publicação das novas diretrizes do programa de Regionalização do Turismo, realizado em 2013 (Brasil, 2013). Como estratégia de implementação dessas novas diretrizes, a categorização ganhou destaque e passou desde então a ser um tema relevante no âmbito da implementação da Política Nacional de Turismo, pois, até então, o Ministério do Turismo - MTur havia identificado em quais regiões e destinos turísticos deveria atuar, mas não sabia como fazê-lo, pois somente com a proposta de categorização se identificou o nível de desenvolvimento turístico das regiões e municípios, oferecendo, dessa forma, melhores subsídios para as tomadas de decisões (Brasil, 2013Brasil, M. T. (2013). Programa de Regionalização do Turismo: diretrizes. ).

Essa estratégia foi reconhecida pelo Tribunal de Contas da União - TCU como boa prática, que ainda determinou que a Pasta condicionasse o financiamento de projetos ou a liberação de recursos a alguns critérios institucionais, dentre eles a priorização dos destinos indutores estabelecidos no Plano Nacional de Turismo (Brasil, 2011).

Ainda, o Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão 544/2016Acórdão nº 544/2016. Diário Oficial da União . Tribunal de Contas da União. 2016. Brasília, DF, Brasil. - Auditoria sobre a locação de recursos federais aos municípios mediante transferências voluntárias, recomendou que se desse ciência à Casa Civil da Presidência da República da boa prática identificada no âmbito do Programa de Regionalização do Turismo, a partir da elaboração do Mapa do Turismo Brasileiro e da categorização dos municípios das regiões turísticas brasileiras (art. 5º, inc. III, da Portaria 105/2013), que além de propiciarem melhor alocação de recursos públicos, possuem potencial para promover a integração entre as políticas prioritárias da área de turismo e as emendas parlamentares que direcionem recursos para essas regiões (Brasil, 2016).

Nesse sentido, sob a perspectiva da Teoria da Agência, considerando que a influência política é um componente presente no dia a dia dos governos e que por meio da política nacional de turismo, constituída no contexto da governança pública, foram estabelecidos critérios institucionais para a alocação de recursos em infraestrutura, o artigo formulou o seguinte conjunto de hipóteses.

HIPÓTESES DE PESQUISA

Conforme observado, de acordo com o Ministério do Turismo - MTur, os investimentos em infraestrutura turística são orientados pelo Programa de Regionalização do Turismo, que tem como objetivo a promoção da delimitação geográfica em regiões turísticas, para fins de planejamento, definição de estratégias e gestão, visando a geração da integração, a articulação intersetorial e a cooperação entre os vários participantes da cadeia produtiva regional. Parte da estratégia de regionalização, a Categorização dos Municípios das Regiões Turísticas do Mapa do Turismo Brasileiro é outro instrumento desenvolvido pelo Ministério do Turismo - MTur, cujo objetivo é aferir o desempenho da economia do setor de turismo nos destinos (Brasil, 2013).

O Mapa do Turismo Brasileiro é o instrumento instituído no âmbito do Programa de Regionalização do Turismo que orienta a atuação do Ministério do Turismo no desenvolvimento das políticas públicas. É o Mapa que define a área - o recorte territorial - que deve ser trabalhada prioritariamente pelo Ministério. Ele é atualizado bienalmente, e sua última versão, de 2019, conta com 2.694 municípios, divididos em 333 regiões turísticas. Os municípios que o compõem foram indicados pelos órgãos estaduais de turismo em conjunto com as instâncias de governança regional, a partir de critérios construídos em conjunto com Ministério do Turismo.

Ainda, segundo a Pasta, a Categorização dos Municípios das Regiões Turísticas, previsto como uma estratégia de implementação do Programa de Regionalização do Turismo, deveria permitir a tomada de decisões mais acertada e a implementação de políticas que respeitassem as peculiaridades dos municípios brasileiros.

Dessa forma, o presente artigo propõe que: Hipótese 1 (H1) a categorização dos municípios das regiões turísticas possui relação com a alocação de recursos em infraestrutura turística.

Desde o Plano Nacional de Turismo 2007/2010, elaborado ainda antes da primeira edição do Índice de Competitividade do Turismo Nacional - diagnósticos publicados nos anos 2008, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014 e 2015, no documento intitulado Estudo de Competitividade dos 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico Nacional - o Ministério do Turismo sinalizava pela adoção de indicadores para o monitoramento da competitividade turística e isso se deu por meio da inclusão, no PNT 2007/2010, da Meta 3: Estruturar 65 destinos com padrão de qualidade internacional. Lembrando que os destinos indutores, segundo Sette e Tomazzoni (2017Sette, I. R., & Tomazzoni, E. L. (2017). Os desafios, as limitações e as perspectivas do modelo do Índice de Competitividade Turística no contexto da política nacional de turismo brasileira.Turismo-Visão e Ação,19(2), 292-318.), são aqueles possuíam infraestrutura básica e turística, além de atrativos qualificados, para distribuir o fluxo em âmbito regional, e, ao menos em tese, os esforços do governo seriam concentrados nesses destinos, a fim de elevar a sua competitividade turística.

Ainda, segundo o Ministério do Turismo - MTur, o Índice de Competitividade do Turismo Nacional tinha como objetivo “produzir uma série histórica para avaliação da competitividade dos destinos, fornecendo informações que poderiam subsidiar o planejamento estratégico da atividade turística e monitorar a evolução da atividade nos destinos e no País” (Brasil, 2014).

Assim, entendendo que o índice tinha o intuito de fornecer um diagnóstico a partir do qual poderiam ser indicadas recomendações estratégicas para a estruturação dos destinos, o presente artigo propõe que: Hipótese 2 (H2) o índice de competitividade do turismo nacional possui relação com a alocação de recursos em infraestrutura turística.

Após a apresentação das hipóteses centrais de pesquisa (H1 e H2), referentes à relação das diretrizes da política nacional de turismo com a alocação de recursos públicos federais de infraestrutura, representadas na Figura 2 (modelo estrutural do teste de hipóteses), a seguir propõe-se a reflexão e análise acerca da existência da influência política nesse processo, organizadas como variáveis moderadoras, a serem aferidas em termos de seu poder. Nesse sentido, com base empírica e teórica, entende-se que algumas influências poderiam moderar estas relações. As variáveis moderadoras a seguir, codificadas como H3, H4, H5 e H6, estão relacionadas às práticas de influência política.

Figura 2
Modelo estrutural proposto

Um termo que se tornou bastante comum ao se referir ao sistema político brasileiro é o presidencialismo de coalizão (Romero, 2019Romero, H. L. G. J. D. O Presidencialismo de Coalizão e a Governabilidade do Sistema Político Brasileiro. 2019. Anais do I Seminário de Ciência Política da UFPel, 81.). Ele pode ser entendido como a convivência de um Presidente da República com o Congresso Nacional, que é composto por parlamentares de diversos partidos - 513 parlamentares de 35 partidos na Câmara do Deputados e 81 parlamentares de 21 partidos no Senado Federal, mais precisamente (Brasil, 2020).

Já os termos base governista, coalizão governista ou base aliada, remetem-se ao governismo dos deputados e partidos na Câmara, ou seja, aqueles que votam conforme os interesses e a orientação da liderança do governo (Estadão, 2020Estadão. Basômetro. Disponível em <https://arte.estadao.com.br/politica/basometro>. Acesso em 10 de dezembro 2020.
https://arte.estadao.com.br/politica/bas...
). Para isso, são realizadas negociações cujo objetivo é conseguir uma quantidade suficiente de partidos e parlamentares, e nesse processo, não é incomum que os partidos membros da base governista queiram também fazer parte do próprio governo, participando inclusive do processo de tomada de decisões (Santos, 2019dos Santos, M. O. C. (2019). Corrupção Política: a possibilidade de enquadramento da mercancia da influência política nos crimes de corrupção passiva e ativa.Revista Brasileira de Ciências Policiais,10(1), 213-249.). É nessa conjuntura que, muitas vezes, ocorrem os pedidos para nomeação de algum Ministro de Estado, por exemplo, ou mesmo uma maior participação nos projetos do governo.

Nesse sentido, o presente artigo propõe que: Hipótese 3 (H3) ser um município que pertence ou não à base governista federal modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos.

Conforme observado, em governos de coalizão, o chefe do Executivo enfrenta diversos desafios relacionados à sua coordenação e ao alinhamento de preferências em relação à sua agenda de governo. O presidente utiliza todas as ferramentas para tentar se manter no jogo politico, coordenando as ações com a coalizão e buscando implementar sua agenda de governo, em específico, seu poder administrativo de (re)desenho dos portfólios ministeriais (Guerra, 2020Guerra, R. (2020). Mudanças intraministeriais e gestão da coalizão: Brasil, de 1990 a 20141.Opinião Pública,25, 630-659.).

Bräuninger, Debus e Wüst (2015), estudaram se os governos são realmente os decisores de suas agendas ou se o parlamento tem influência substancial no resultado dessas agendas. Como resultado, identificou-se que o parlamento, de fato, desempenha um papel importante na formulação de políticas e que tanto o conflito ideológico dentro da coalizão do governo quanto dentro do parlamento tem um impacto considerável na duração e no sucesso dos projetos e, portanto, nos resultados das políticas.

Ao constituir uma coalizão, o Executivo delega aos partidos políticos uma significativa autoridade, muitas vezes sob a forma da nomeação de Ministros de Estado. Isso pode ocorrer em todos os órgãos do governo e não é diferente quando se trata do Ministério do Turismo - MTur. Como é de conhecimento público, o Ministério do Turismo - MTur foi administrado por Ministros de Estado ligados ao PT (2008 a 2010) e predominantemente ao PMDB (atual MDB), entre 2011 a 2018 (não ininterruptamente). Ainda, o PMDB é, tradicionalmente, o partido com o maior número de prefeitos eleitos (Brasil, 2020).

Nesse sentido, o presente artigo propõe as seguintes hipóteses: Hipótese 4 (H4) ser um município administrado ou não pelo partido político associado ao Ministério do Turismo modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos; Hipótese 5 (H5) ser um município da unidade da federação de origem ou reduto eleitoral do Ministro de Estado do Turismo modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos; e Hipótese 6 (H6) ser um município da unidade da federação de origem ou reduto eleitoral da presidência da Câmara dos Deputados modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos.

METODOLOGIA

Variáveis Dependentes, Independentes e Moderadoras

A variável dependente ou variável endógena do presente artigo, é defina como os recursos alocados em infraestrutura turística por meio do Ministério do Turismo - MTur, no período de 2008 a 2018. Já como variáveis independentes ou variáveis exógenas, têm-se a categorização dos municípios das regiões turísticas do Mapa do Turismo Brasileiro 2019/2021, elaborado pelo Ministério do Turismo - MTur e o Índice de Competitividade do Turismo Nacional, tendo como referência a última edição do estudo - Índice Geral do Relatório Brasil 2015.

Já as variáveis moderadoras, consideradas como aquelas que, de alguma forma, afetam a direção e/ou a força da relação entre a variável dependente e as variáveis independentes (Baron & Kenny, 1986; Nunes, 2004), aqui, estão relacionadas à prática de influência política: pertencer ou não a base governista, pertencer ou não ao partido político associado ao Ministério do Turismo, ser a unidade da federação de origem ou reduto eleitoral do Ministro de Estado do Turismo e os dados da eleição da presidência da Câmara Federal dos Deputado, de natureza dicotômica. Essas variáveis (sim ou não) serão testadas individualmente no modelo proposto pelo presente artigo, com a transformação em dummys, assumindo os valores 1 para sim e 2 para não. Hair e colaboradores (2014) reforçam que as dummys devem ser utilizadas sempre que os tratamentos estatísticos desejam incluir variáveis categóricas em modelos que aceitam apenas variáveis numéricas.

COLETA E APRESENTAÇÃO DOS DADOS

Apesar de ser amplamente difundido e frequentemente utilizado em pesquisas de todos os temas, segundo Rocha, Melo e Jacks (2013Rocha, F., Mello, L., & Jacks, N. (2013). A pesquisa empírica em comunicação através do levantamento de dados secundários.VI ENCUENTRO PANAMERICANO DE COMUNICACIÓN. COMPANAM. Córdoba-Argentina.), são poucas as publicações que abordam os conceitos de dados secundários. Com relação à identificação e mapeamento dos investimentos federais em infraestrutura turística, um dos objetivos centrais da presente investigação, e considerando que a Caixa Econômica Federal - CEF é a mandatária dos contratos de repasse celebrados entre o MTur e os estados e município brasileiros, foi realizada pesquisa no portal da instituição, na página de downloads, que resultou em 625 arquivos, apresentando diferentes códigos e nomenclaturas. Os achados de pesquisa identificaram, além das informações gerais administrativas dos contratos de repasse do Ministério do Turismo - MTur, que o valor total dos repasses foi de R$ 16.486.140.993,64, divididos em 20.060 contratos, com um total de 4.548 municípios impactados.

A partir da análise e revisão dos dados, foi possível mapear os investimentos federais em infraestrutura turística realizados pelo Ministério do Turismo - MTur no Brasil. Dessa forma, tem-se a primeira variável do presente artigo, que são os investimentos federais em infraestrutura turística realizados pelo Ministério do Turismo - MTur, identificada a partir de agora como - Alocação de Recursos.

Conforme explicado anteriormente, a Categorização dos municípios é um escore gerado a partir de uma série de levantamentos, como por exemplo: a quantidade de estabelecimentos de hospedagem, a quantidade de empregos nesses estabelecimentos, a quantidade estimada de visitantes nacionais e internacionais e a arrecadação de impostos federais a partir dos meios de hospedagem. Por sua vez, estes escores geram uma mensuração nomeada Cluster, que é uma variação escalar entre 1 e 5, apresentados pela ordem alfabética das letras A até a E. Essa unidade foi utilizada para escalar os municípios na Modelagem de Equações Estruturais - MEE e será identificada a partir de agora como - Categorização (H1).

Quanto ao Índice de Competitividade do Turismo Nacional, que mede a competitividade dos municípios, também é formado a partir de uma equação matemática fornecida pelas bases governamentais. O estudo é composto por treze diferentes escores, dentre eles: Infraestrutura Geral, Acesso, Serviços e Equipamentos Turísticos, Atrativos Turísticos, Marketing e Promoção do Turismo, Políticas Públicas, Cooperação Regional, Monitoramento, Economia Local, Capacidade Empresarial, Aspectos Sociais, Aspectos Ambientais e os Aspectos Culturais (Barbosa, 2015Barbosa, L. G. M. (2015). Índice de competitividade do turismo nacional: relatório Brasil 2015.Brasília/DF: Ministério do Turismo.).

No presente artigo, foi utilizado como referência a última edição do estudo - Índice Geral do Relatório Brasil 2015 - composto pelas variáveis supracitadas, a fim de classificar os municípios que foram objetos desse estudo na dimensão, identificada a partir de agora como - Índice de Competitividade (H2).

O presente artigo também analisou se pertencer ou não à base governista, pertencer ou não ao partido político associado ao Ministério do Turismo - MTur, ser a unidade da federação de origem ou reduto eleitoral do Ministro de Estado do Turismo e se a eleição da presidência da Câmara Federal dos Deputados influencia, de alguma forma, a Alocação de Recursos Essas variáveis serão identificadas a partir de agora como - Base Governista (H3), Partido Político (H4), UF do Ministro (H5) e Eleição da Câmara (H6).

Com relação à variável Base Governista e considerando o objeto de estudo do presente artigo, foi pesquisado o período de 2008 a 2018, onde os votos de todos os deputados federais foram medidos com o objetivo de identificar se o partido fazia parte da base aliada do Executivo ou não. Como resultado, identificou-se que no período de 2008 a 2018, somente os partidos Cidadania (antigo PPS), DEM (antigo PFL), PSDB e Rede Sustentabilidade não compuseram a base governista. Para verificar a influência nos 65 municípios participantes do artigo, identificou-se qual o partido que governava os municípios nos períodos de 2009/2012 e 2013/2016.

Com relação à variável Partido Político e UF do Ministro, considerando o objeto de estudo do presente artigo, foi pesquisado o período de 2008 a 2018, onde foi feita uma relação entre o Ministro de Estado de Turismo, qual o partido político representado e qual a sua unidade federativa de origem (ou reduto eleitoral).

Como resultado, identificou-se que no período de 2008 a 2010, o Ministro de Estado era Luiz Barretto Filho, indicado pelo PT e com origem no estado de São Paulo. A gestão da pasta contou uma rápida passagem, em 2011 (02/02 a 16/09), de Pedro Novais (PMDB/MA). Após sua saída, o Ministro de Estado do Turismo foi Gastão Vieira (PMDB/MA), que ficou no cargo até 14 de setembro de 2014. Seu substituto foi Vinicius Lages, indicado pelo PMDB do Senado, que permaneceu no cargo até 16 de abril de 2015, representando o estado do Alagoas. Por fim, a pasta foi assumida por Henrique Eduardo Alves (PMDB/RN), que permaneceu no cargo até 28 de março de 2016.

Já com relação à variável Eleição da Presidência da Câmara, considerando o objeto de estudo do presente artigo, foi pesquisado o período de 2008 a 2018 e quais os parlamentares integravam a Presidência da Câmara dos Deputados. Conforme regimento da Casa, a Presidência é formada pelo Presidente, 1º Vice-Presidente e 2º Vice-Presidente. A presente coleta de dados, orientada pelos procedimentos metodológicos e motivados pelo objetivo desse artigo resultou nas seguintes bases de dados:

Tabela 1
Base de dados do artigo (capitais)
Tabela 2
Base de dados do artigo (não capitais)

ANÁLISE DOS DADOS - MODELAGEM DE EQUAÇÃO ESTRUTURAL

A modelagem de equações estruturais (MEE) inclui uma variedade de modelos matemáticos, algoritmos de computador e métodos estatísticos, que podem funcionar juntos para permitir que os pesquisadores incorporem conceitos não observáveis, por meio da medição indireta de variáveis indicadoras. Logo, o modelo de equação estrutural é um conjunto estatístico projetado para explicar a relação entre múltiplas variáveis (Gosling & Gonçalves, 2003Gosling, M., & Gonçalves, C. A. (2003). Modelagem por Equações Estruturais: conceitos e aplicações.Revista de Administração FACES Journal.; Vieira, 2009Vieira, V. A. (2009). Moderação, mediação, moderadora-mediadora e efeitos indiretos em modelagem de equações estruturais: uma aplicação no modelo de desconfirmação de expectativas.Revista de Administração-RAUSP,44(1), 17-33.; Oliveira, Marinho & Dias, 2016Oliveira, R. R., Marinho, M. F. A., & Dias, A. T. (2016). Um estudo sobre a utilização da modelagem de equações estruturais na produção cientifica nas áreas de administração e sistemas de informação.Revista de Administração da Universidade Federal de Santa Maria, 9(4), 559-578.).

Para a sua execução, é importante que se compreenda que a modelagem de equações estruturais é baseada na causalidade, e a mudança de uma variável leva inevitavelmente à mudança de outra variável. Ao interpretar dados transversais e modelos da modelagem de equações estruturais - MEE, a ideia de prever o resultado do fator x deve ser usada em vez de causar o efeito x tão precisamente quanto estudos longitudinais (Farias & Santos, 2000Farias, S. A. D., & Santos, R. D. C. (2000). Modelagem de equações estruturais e satisfação do consumidor: uma investigação teórica e prática.Revista de Administração Contemporânea, 4, 107-132.; Gosling & Gonçalves, 2003Gosling, M., & Gonçalves, C. A. (2003). Modelagem por Equações Estruturais: conceitos e aplicações.Revista de Administração FACES Journal.; Hair et al., 2014Hair Jr, J. F., Gabriel, M. L., & Patel, V. K. (2014). Modelagem de Equações Estruturais Baseada em Covariância (CB-SEM) com o AMOS: Orientações sobre a sua aplicação como uma Ferramenta de Pesquisa de Marketing.Revista Brasileira de Marketing,13(2), 44-55.).

Segundo Hair et. al. (2014), ao construir o diagrama de caminho da relação causal, as pesquisas devem determinar esquematicamente a relação causal (preditiva) e de correlação (correlação) entre a variável dependente e a variável independente. Setas retas devem ser usadas para determinar a causalidade, e setas curvas devem ser usadas para determinar a associação entre estruturas e setas curvilíneas para determinar associações entre os construtos.

E, considerando as informações até aqui tratados sobre a MEE, este artigo optou pelo seu emprego dada a complexidade do modelo adotado, além de ser um tratamento estatístico capaz de responder e avaliar a força e a direção das causalidades hipotetizadas ou das relações estruturais e um dado modelo que foi construído ao longo da fundamentação teórica deste artigo, apresentado na seção hipóteses de pesquisa.

RESULTADOS

Após a apresentação das teorias que sustentam o presente artigo e os procedimentos metodológicos de pesquisa, têm-se os resultados que foram encontrados a partir do emprego dos tratamentos estatísticos.

Consistência do modelo proposto

Conforme apresentado na Figura 2, o presente artigo parte do pressuposto que existe uma relação entre a Categorização e o Índice de Competitividade na Alocação dos Recursos, e que de alguma forma, essas relações podem sofrer moderações (positivas ou negativas) em razão de outros fatores, como do pertencimento à base do governo, ao partido político associado ao Ministério do Turismo - MTur ou à unidade federativa do Ministro de Estado, assim como da eleição da presidência da Câmara dos Deputados.

Para tanto, foram extraídas diferentes informações a serem tratadas por meio da Modelagem de Equações Estruturais - MEE, com foco na Categorização, Índice de Competitividade e Alocação de Recursos. Estas três mensurações compõem as variáveis dependentes e independentes da Modelagem de Equação Estrutural: Categorização ( Alocação do Recurso e Índice de Competitividade ( Alocação do Recurso. Entretanto, com base empírica e teórica, entende-se que algumas influências supracitadas poderiam moderar estas relações.

A avaliação do modelo de mensuração mostrou-se consistente de acordo com os valores que estão expostos nas bases de dados do presente artigo. Foram considerados neste artigo: Alpha de Cronbach; Confiabilidade Composta; Variância Média Extraída; Indicador de Cohen e o Coeficiente Estrutural. A fim de destacar os dados da saída do software, utilizou-se o azul (para os maiores escores) e o vermelho (para os menores escores), conforme notas indicativas.

Para o Coeficiente de Alpha de Cronbach, apresentado pela coluna AC, todos os escores foram válidos, conforme determinam as medidas de referência de Cronbach (1951), Hair et al. (2014) e Malhotra (2014Malhotra, N. K., Lopes, E. L., & Veiga, R. T. (2014). Modelagem de equações estruturais com Lisrel: uma visão inicial.Revista Brasileira de Marketing ,13(2), 28-43.), quando os escores devem ser acima de 0,50, 0,60 e 0,70 respectivamente. O menor escore deste tratamento se dá pela Moderação 8: Competitividade à Alocação de Recursos (Eleição), embora ela ainda esteja nos padrões estabelecidos nesse artigo.

Já a coluna representada pelo CC, índica a Confiabilidade Composta. Essa medida estatística tem a finalidade de avaliar a qualidade do modelo estrutural de um instrumento psicométrico. Fornell e Larcker (1981Fornell, C.; Larcker, D. F. Avaliar modelos de equações estruturais com variáveis não observáveis e erros de medição. Journal of Marketing Research, v. 18, p. 39-50, 1981.) e Bagozzi e Yi (1988Bagozzi, R. P., & Yi, Y. (1988). On the evaluation of structural equation models.Journal of the academy of marketing science,16(1), 74-94.), indicam que os pontos aceitáveis de corte para esse indicador devem ser o superior ao valor de 0,60. Todas as mensurações do modelo ultrapassam os índices apontados pelos dois autores, o que representa a aceitabilidade do modelo desta pesquisa. A moderação 4: Competitividade à Alocação de Recursos (Partido) foi o de menor escore gerado, entretanto ela ainda está dentro das medidas referências indicadas pelos autores.

Tabela 3
Testes de confiabilidade, confiabilidade composta e f²

Já a AVE indica a Variância Média Extraída e é calculada a partir da média das cargas fatoriais padronizadas ao quadrado. Essa mensuração, assim como a Confiabilidade Composta, também tem a finalidade de indicar a qualidade e a precisão do modelo da MEE. Os mesmos autores estatísticos citados anteriormente, indicam que a validade do modelo se dá com os valores superiores a 0,50. A partir da matriz rodada, pode-se perceber que todos os indicativos alcançaram valores superiores ao intervalo de corte. Todavia, novamente, a Moderação 8: Competitividade à Alocação de Recursos (Eleição) se manteve no limite aceitável deste artigo, mas dentro das medidas referências.

Por fim, o f2 representa o Indicador de Cohen e mede o tamanho do efeito na matriz da Modelagem de Equações Estruturais - MEE a partir da variação dos dados. Hair et al. (2014) apontam que essas medidas são: até 0,02: pequenas; >0,15 médias e >0,35 grandes. Para os resultados desta pesquisa, foram utilizadas essas medidas de referências citadas pelos autores. Dentre todas as mensurações, a Moderação 5: Categorização à Alocação de Recursos (UF), foi a variável com menor poder de explicação da Modelagem de Equações Estruturais - MEE (0,0625).

Esses testes citados na Tabela 3 (AC, CC, AVE e f2) foram realizados com o objetivo de identificar se a matriz da Modelagem de Equações Estruturais - MEE poderia ser realizada e testada. Os autores estatísticos citados em cada um dos parágrafos anteriores, indicam que a Modelagem de Equações Estruturais - MEE não poderia ser realizada se algum desses escores não alcançassem os valores mínimos das respectivas medidas de referência. Todos os escores (AC, CC, AVE e f2) foram iguais ou superiores aos indicativos dos autores, o que permitiu rodar a matriz e considerá-la precisa no presente artigo.

Impacto das relações entre as variáveis independentes e dependente

Conforme descrito na seção anterior, a coluna com o CE apresenta o Coeficiente Estrutural ou o impacto das relações entre as variáveis de análise da Modelagem de Equações Estruturais e, quão maior for este escore, mais forte será a relação entre as duas medidas. Embora se tenham os valores das relações das hipóteses na Tabela 3, o presente artigo optou também pela apresentação dos resultados a partir do Modelo de Caminhos, indicado pelas Figuras 3 e 4 adiante.

Figura 3
Resultados da Modelagem de Equação Estrutural: variáveis independentes e dependentes

Conforme observado na Figura 3, têm-se os escores da Modelagem de Equações Estruturais do primeiro grupo de análise: H1 e H2. A Categorização influencia Ӷ0,6165 na Alocação de Recursos, o que representa uma potência de relação de 61,65%. Já o Índice de Competitividade impacta Ӷ0,4217 na Alocação de Recursos em Turismo, o que indica uma influência de 42,17% no modelo. A partir da observação dos dados contidos na Tabela 1, essa análise possui alta validade de confiança (dado o Alpha de Cronbach) e médio efeito indicado pelo indicador de Cohen (f2).

Logo, esses dois resultados gerados respondem a H1 e a H2 deste artigo e indicam que a alocação de recursos de infraestrutura turística realizada por meio do Ministério do Turismo - MTur possui relação com a categorização dos municípios do Mapa do Turismo Brasileiro, assim como possui relação, embora menor, com o Índice de Competitividade do Turismo Nacional. Abstrai-se a partir disso que apesar da estratégia de Categorização (parte do programa de Regionalização do Turismo brasileiro) não ter atingido 100% dos seus objetivos, a alocação de recursos em infraestrutura turística realizada pelo Ministério do Turismo é influenciada positivamente por ela. Já o Índice de Competitividade, embora tenha apresentado uma menor influência, demonstra que no período em que o projeto esteve ativo, ele influenciou positivamente o Ministério do Turismo no processo de alocação de recursos em infraestrutura turística.

Com efeito, registra-se que a categorização dos municípios das regiões turísticas (H1) e o índice de competitividade do turismo nacional (H2) possuem relação para a alocação de recursos em infraestrutura turística e, portanto, estas hipóteses foram aceitas no presente artigo. O aceite se dá pela consistência estatística das variáveis e pelo grau de impacto entre a Categorização e do Índice de Competitividade na dimensão Alocação de Recurso. Essas achados vão ao encontro dos objetivos propostos pelo Ministério do Turismo - MTur, tanto para o Índice de Competitividade do Turismo Nacional, que tinha como objetivo a disponibilização de um diagnóstico a partir do qual poderiam ser indicadas recomendações estratégicas para a estruturação dos destinos, inclusive na dimensão infraestrutura (BRASIL, 2014), quanto para a estratégia de categorização, cujo escopo foi subsidiar a revisão das regras e critérios institucionais do Ministério do Turismo para formalização de instrumentos de transferências voluntárias de recursos - inclusive de infraestrutura - que visavam ao desenvolvimento do turismo, com vistas à eficiência alocativa de recursos públicos (Brasil, 2015Brasil. Índice de competitividade do turismo nacional : relatório Brasil 2015 / Coordenação Luiz Gustavo Medeiros Barbosa. - Brasília, DF : Ministério do Turismo, 2015. 92 p).

Aferição da moderação no modelo direto entre a Categorização e o Índice de Competitividade na dimensão Alocação de Recursos

As demais hipóteses do presente artigo foram testadas com a aferição da moderação no modelo direto entre a Categorização e o Índice de Competitividade na dimensão Alocação de Recursos. Essa atividade teve a função de identificar se existem diferenças nos coeficientes e qual o impacto destas moderações na relação direta citada acima. Para a realização dessa análise, cada grupo foi rodado individualmente, e a partir da Figura 4, têm-se os resultados dos valores de moderação na Modelagem de Equações Estruturais.

Figura 4
Resultados da Modelagem de Equação Estrutural: variáveis moderadoras

Conforme resultados apresentados, na influência entre a Categorização e a Alocação de Recursos, a H6 - ser um município da unidade da federação de origem ou reduto eleitoral da presidência da Câmara do Deputados Federais modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competividade e a Alocação de Recursos foi aquela que indicou maior escore de impacto na MEE, pois modera Ӷ0,3516 nas variáveis de análise. Esse escore indica que há uma influência de 35,16% na relação. Já nas demais hipóteses de moderações entre a Categorização e a Alocação de Recursos, não foi encontrado resultados de que estas afetam significativamente esta relação.

Com base nesses resultados, é possível constatar que as demais variáveis relacionadas à influência política possuem efeito estatisticamente desprezível na moderação entre a Categorização e a Alocação de Recursos. Como exceção, a variável Eleição da Câmara dos Deputados demonstrou uma maior capacidade de moderação nessa relação. É importante salientar que o presente artigo se limita a identificar se há ou não moderação na relação entre as variáveis independentes e dependentes, portanto, não pode responder se a moderação, quando confirmada, é positiva ou negativa nessa relação.

É importante registrar que, ao se observar a Categorização e a sua relação com a Alocação de Recursos frente ao conjunto de variáveis moderadoras, é possível constatar que, em concreto, é pouco influenciada politicamente. Essa constatação reforça entendimento anterior da Hipótese 1 (H1) do presente artigo e sinaliza que a manutenção da estratégia de Categorização, instrumento do programa de Regionalização do Turismo, pode ser indicar uma escolha acertada pelo Ministério do Turismo - MTur.

Quanto ao Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos, novamente foram testadas as moderações Base do Governo, Partido Político, a UF do Ministro e a Eleição dos Deputados. Diferentemente do caso anterior, estas variáveis apresentaram maior força de moderação. Enquanto na relação Categorização ( Alocação de Recursos, somente três se demonstraram impactantes na relação (Partido Político vinculado ao MTur, UF de Origem do Ministro e a Eleição da Câmara dos Deputados), na relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos, todas se demonstraram impactantes, com exceção à variável UF do Ministro, que não demonstrou capacidade de moderação nessa relação.

Quanto aos resultados, a Base do governo modera Ӷ0,4261, o que representa um impacto de 42,61% na relação entre o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos. A taxa histórica (desde 2003) de votação da Câmara dos Deputados de acordo com as orientações do governo é de 75%, o que significa que um elevado número de parlamentares compõe a base governista. Isso foi comprovado ao se analisar que, no período de 2008 a 2018, somente os partidos Cidadania (antigo PPS), DEM (antigo PFL), PSDB e Rede Sustentabilidade não compuseram a base governista.

Dessa forma, não é incomum que o fato de se pertencer a base do governo pudesse moderar a relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos. Em verdade, isso só evidencia ainda mais o fato dessa variável não ter moderado, de alguma forma, a relação Categorização ( Alocação de Recursos. Um aspecto que poderia ter influenciado esse cenário foi a aprovação da execução obrigatória das emendas individuais em 2015. Até esse ano, o governo não era obrigado a executar as emendas, e seu pagamento, muitas vezes, era utilizado como moeda de negociação com os parlamentares. Ainda, em 2019, o Congresso voltou a aprovar uma nova Proposta de Emenda à Constituição - PEC, desta vez tornando obrigatória a execução das emendas de bancada. Mesmo assim, foi somente no segundo mandato da Presidente Dilma Rousseff, que a Câmara dos Deputados votou (com o governo) abaixo da média histórica: 65%. Nos dois primeiros anos do atual governo, a Câmara dos Deputados tem acompanhado a sua orientação em 76% das vezes.

Outra variável que apresentou capacidade de moderação na relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos foi o fato de o município pertencer ao mesmo partido político do Ministro de Estado do Turismo. Essa variável modera Ӷ0,4927, o que representa um impacto de 49,27% na relação entre o Índice de Competitividade e a Alocação de Recursos.

Esses resultados vão ao encontro da teoria defendida por Prado (2008Prado, M. M. (2008). O contrato e o plano de gestão no projeto de lei n. 3.337/04: controle desejável e justificado ou influência política indevida.Revista de Direito Público da Economia-RDPE, 6(22), 115-140.), que destaca que o desenho institucional do sistema sinaliza que o objetivo não é torná-lo independente da influência dos seres políticos, sejam eles o Poder Executivo, o Legislativo, ou mesmo de grupos privados de interesse. Ou também o funcionamento do sistema funcionaria, na prática, como descrito por Mancuso (2004), onde ocorreria o popular toma lá dá cá entre o executivo e o legislativo.

Conforme apresentado anteriormente, é de conhecimento público que o Ministério do Turismo - MTur foi predominantemente administrado, dentro de um sistema de coalização governamental, pelo PMDB (atual MDB), entre 2011 a 2018. Além disso, o PMDB é, tradicionalmente, o partido com o maior número de prefeitos eleitos e por isso era esperado que a variável Partido do Ministro demonstrasse uma maior capacidade de moderação na relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos, o que foi confirmado no presente artigo.

Seguindo o mesmo racional de análise da variável Base do Governo, esse resultado só evidencia ainda mais o fato dessa variável não ter moderado, de alguma forma, a relação Categorização ( Alocação de Recursos. Por outro lado, verificou-se que a variável UF do Ministro não modera a relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos, apresentando um coeficiente estrutural de Ӷ0,983 , o que representa um impacto de somente 0,983%. Por findar, a Eleição da Presidência da Câmara modera Ӷ0,3654, o que representa um impacto de 36,54% na relação entre o Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos.

Resposta às hipóteses

Considerando os resultados apontados, têm-se então, as respostas das hipóteses descritas na Tabela 4, que indica os escores estatísticos e respectivas validações ou refutações. Os escores estatísticos, resultados do presente artigo, validaram a Hipótese 1 (H1) a categorização dos municípios das regiões turísticas possui relação com a alocação de recursos em infraestrutura turística; e a Hipótese 2 (H2) o índice de competitividade do turismo nacional possui relação para a alocação de recursos em infraestrutura turística. Elas compõem as variáveis dependentes e independentes da Modelagem de Equação Estrutural: Categorização ( Alocação de Recursos e Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos, por isso a confirmação de ambas assegura que as diretrizes da Política Nacional de Turismo são consideradas na alocação de recursos de infraestrutura turística.

No que concerne a Hipótese 3 (H3) ser um município que pertence ou não à base governista federal modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competividade e a Alocação de Recursos, novamente, é considerada apenas na segunda medição: Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos.

Tabela 4
Teste de hipóteses do artigo

A Hipótese 4 (H4) ser um município administrado ou não pelo partido político associado ao Ministério do Turismo modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competividade e a Alocação de Recursos, os escores estatísticos, resultados do presente artigo, as validaram, a capacidade de moderação da relação entre Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos. Já a moderação entre Categorização ( Alocação de Recursos Alocação de Recursos se manteve com baixo impacto no modelo.

Os escores estatísticos, resultados do presente artigo, rejeitaram parcialmente a Hipótese 5 (H5) ser um município da unidade da federação de origem ou reduto eleitoral do Ministro de Estado do Turismo modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competividade e a Alocação de Recursos, pois não identificaram capacidade de moderação na relação entre Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos.

Por findar, os escores estatísticos, resultados do presente artigo, validaram a Hipótese 6 (H6) ser um município da unidade da federação de origem ou reduto eleitoral da presidência da Câmara do Deputados Federais modera a relação entre a Categorização, o Índice de Competividade e a Alocação de Recursos, tanto na relação Categorização ( Alocação de Recursos, quanto na relação Índice de Competitividade ( Alocação de Recursos.

A validação parcial da H3, H4, H5 e a validação da H6 asseguram, por meio do presente artigo, que apesar das diretrizes da política nacional de turismo serem consideradas na alocação de recursos de infraestrutura turística, outras variáveis moderam essas relações.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os achados do presente artigo vão ao encontro da afirmação de Santos (2019), em que a influência política pode ser definida como um componente do capital político que tem relação com a potencialidade factual de se influenciar a tomada de decisão, ou seja, a influência política é a potencialidade material de se influir politicamente sobre uma decisão. Também confirmam as afirmações de Berardo e Mazzalay (2012Berardo, R., & Mazzalay, V. (2012). Confianza, influencia política e intercambio de recursos en arenas decisorias regionales.Revista de ciencia política (Santiago),32(2), 479-500.), em que os atores mais influentes em uma arena de tomada de decisão têm mais e melhores conexões com outros atores da arena política.

Conceição (2018da Conceição, C. C., & da Conceição, C. C. (2018). Análise comparativa dos planos nacionais de turismo 2003/2007, 2007/2010 e 2013/2016, com base nas dimensões teóricas de políticas públicas de turismo.Ateliê do Turismo, 2(2).) pondera que, apesar da elaboração das políticas públicas de turismo no brasil ter sido realizada de forma coletiva, envolvendo atores do setor público e privado, houve ingerência política velada, em que alguns programas tinham como intenção apenas apontar metas e diretrizes que seriam oportunas para atividade política. Nesse sentido, os achados do presente artigo indicam que, ao menos em parte, não são adotados os critérios técnicos para aplicação de recursos, uma vez que os usos atribuídos aos recursos de turismo são de natureza diversa e sem relação direta com a atividade turística nos municípios e nas regiões turísticas.

Em concreto, parte dos recursos foram alocados para atender o interesse político de prefeitos e parlamentares, observando que grande parte foi direcionado para obras de infraestrutura que não são necessariamente de interesse turístico. Essa interferência política teria causado um descolamento da realidade e os investimentos realizados não dialogam com as diretrizes políticas do turismo nacional (Silva, 2020Silva, R. C. D. (2020). A interferência parlamentar no orçamento do Ministério do Turismo: discurso e realidade das políticas públicas de turismo no Brasil.).

Por outro lado, os resultados também estão em consonância ao pensamento de Stein e Tommasi (2006Stein, E., & Tommasi, M. (2006). La política de las políticas públicas.Política y gobierno,13(2), 393-416.), em que uma gestão pública consistente e tecnicamente capaz, tem capacidade de aprimorar as políticas públicas, gerar políticas mais eficientes ​e melhorar o seu processo de implementação e dessa forma, seriam evitados os interesses especiais, que muitas vezes preferem fazer sentir sua influência durante a fase da política implementação para apropriar-se dos benefícios das políticas públicas. É nesse sentido que D'Agostini e Abascal (2016D'Agostini, F. F., & Abascal, E. H. S. (2016). Turismo e desenvolvimento local.IV Colóquio Brasil-Portugal.) acertam ao explicarem que a adoção da categorização dos municípios brasileiros ocorreu com o objetivo de subsidiar a tomada de decisões estratégias pelo poder público.

Para Martins et. al. (2016), uma das formas mais eficazes de se reduzir o conflito de agência existente entre principal e agente no serviço público seria a adoção de um sistema eficiente de governança.

Relacionado a isto, os resultados do presente artigo também constataram que, tanto a estratégia de categorização dos municípios, quanto a estratégia dos destinos indutores do turismo nacional e os esforços e recursos empreendidos na sua concepção, implementação e no seu encerramento (no caso dos destinos indutores), não foram em vão. A alocação de recursos em infraestrutura turística, inclusive, é uma das principais ações de estruturação dos destinos do Ministério do Turismo - MTur, por isso, a comprovação da influência da estratégia de Categorização nesse processo pode ser traduzida como um alento aos servidores públicos, profissionais e sociedade civil integrantes desse ecossistema.

Nesse sentido, o presente artigo pode ser um incentivo à manutenção, modernização ou mesmo a implementação de projetos futuros do processo de estruturação dos destinos turísticos brasileiros no âmbito da política nacional de turismo. Assim é imperativo reconhecer que ações, projetos ou programas de envergadura nacional - e que por isso envolvam um alto número de partes interessadas - somente produzirão os efeitos planejados se for respeitada, de forma contínua e harmônica, a relação entre os poderes executivo e legislativo federal. Essa premissa vem ao encontro da declaração da Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo - CDR, na apresentação do seu relatório anual de fiscalização, destaca que a estratégia de categorização seria uma solução adequada e promissora, pois se caracterizaria como uma solução flexível, que respeitaria a sensibilidade do parlamentar em relação a um projeto, mas ainda direcionaria os recursos para projetos importantes para o Ministério do Turismo - MTur (Queiroz, 2019Queiroz, J. D. D. O. (2019). Meta-avaliação das políticas públicas avaliadas pela Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal.).

É necessário registrar também que, dada a complexidade inerente do turismo e também do sistema político brasileiro, e porque não dizer também do sistema federativo e turístico nacional, os resultados apresentados no presente artigo são frutos de estratégias alavancadas ao custo de empenho e resiliência de atores quase invisíveis do sistema, e por isso, torna-se importante poder reconhecer cientificamente o presente artigo. Ressalta-se assim a importância da avaliação de ações, projetos e programas, explicando que as mesmas podem ir além da identificação de problemas, passando a ter o poder de indicar mudanças que tragam melhorias às políticas e aos programas públicos, independentemente de qual fase se encontra.

Adicionalmente, uma maior aproximação do setor público, da academia e da iniciativa privada, poderia endereçar uma série de demandas represadas e gerar um maior valor para toda a sociedade e, em especial, para o desenvolvimento do turismo no Brasil. É indelével que o setor público carece de estudos, dados e informações que orientem o processo de tomada de decisão e é na academia que esse arcabouço está assentado. Há uma evidente possibilidade de ser contribuir para o desenvolvimento do turismo brasileiro a partir da convergência desses interesses, sobretudo se o foco e os esforços forem dirigidos para pesquisas de natureza aplicada.

Limitações e recomendações

A primeira limitação do presente artigo decorre da existência de um desencontro no lapso temporal das duas variáveis independentes, visto que elas não compartilham, em momento algum, de uma mesma série histórica. O Índice de Competitividade do Turismo foi realizado entre 2008 e 2015 (exceto 2012) e a categorização dos municípios do Mapa do Turismo Brasileiro foi apresentada em 2013, na atualização das diretrizes do programa de Regionalização do Turismo e somente implementada em 2016, sendo atualizada em 2017 e 2019 (atual é valida para o Mapa do Turismo 2019/2021).

Por esse motivo, a adoção de um método que considerasse, além da dimensão espacial, mas também a dimensão temporal, como a regressão de dados em painel, se mostrou inexequível. Por outro lado, futuros estudos poderiam adotar esse método a partir da implementação da Categorização, ocorrida em 2016, tendo ela como variável independente. Nesse caso, o Índice de Competitividade poderia ser descartado como variável, o que resultaria na possibilidade da ampliação da amostra, como os 4.548 municípios contemplado com recursos de infraestrutura turística por meio do Ministério do Turismo - MTur.

Pode-se dizer que uma segunda limitação está no fato que o presente artigo foi elaborado durante a pandemia de COVID-19. Por isso, futuros estudos poderiam adicionar um levantamento qualitativo, como uma pesquisa com autoridade oficiais de turismo para se confirmar as variáveis moderadoras ou mesmo identificar novas.

Ainda, futuros estudos poderiam analisar separadamente as fontes de recursos do Orçamento Geral da União - OGU e das emendas parlamentares. O resultado de uma comparação da dinâmica dessas dimensões poderia resultar em novos subsídios para a modernização dos instrumentos de gestão do Ministério do Turismo - MTur.

É importante registrar também, como limitação de pesquisa, que apesar do acesso à dados públicos ter sido modernizado e facilitado com o advento da Lei 12.527/2011 - Lei de Acesso a Informação Pública, sancionada em 18 de novembro de 2011 e da Política de Dados Abertos, consolidada pelo Decreto 8.777 de 2016, ainda é um desafio para os pesquisadores terem acesso às bases de dados. Lembrando que isso já foi registrado por Bronstein (2021Bronstein, M. M. (2021). Levantamento Bibliométrico: Governança Corporativa, Teoria da Agência e Teoria dos Stakeholders no Campo da Administração.Revista Cadernos de Negócios, 1(1).), que afirma ser a assimetria de informações um dos principais problemas caracterizados na Teoria da Agência.

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Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    22 Jun 2022
  • Data do Fascículo
    May-Aug 2022

Histórico

  • Recebido
    26 Jul 2021
  • Aceito
    04 Fev 2022
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