Intervenção em favelas na década de 1980 em Curitiba e a emergência de outro paradigma em estágio embrionário

Intervention in slums in the 1980s in Curitiba and the emergence of another paradigm in an embryonic stage

Resumo

O artigo analisa a política de intervenção em favelas no Município de Curitiba na década de 1980, marcada pela emergência de outro paradigma, com a substituição da erradicação pela urbanização e regularização fundiária dos assentamentos. Deriva de uma pesquisa maior, que estuda a política de intervenção em favelas no município entre 1965 e 2018, para a qual foram utilizados procedimentos de pesquisa bibliográfica, documental e de levantamento. A transformação do modelo de intervenção nestes espaços na década estudada foi também observada em outras cidades brasileiras, com experiências pioneiras que nas décadas seguintes difundem e aperfeiçoam os programas e projetos de urbanização de favelas no Brasil. Em nível local, estas mudanças derivaram do protagonismo do movimento social nos bairros da periferia, num contexto de redemocratização do país e crítica ao planejamento urbano executado nas décadas de 1960 e 1970. São reconhecidas mudanças importantes em relação à interpretação crítica do processo de favelização, à incorporação de demandas populares no desenho da política e nos projetos de intervenção e ao desenvolvimento de instrumentos e ações para consolidação dos assentamentos. Constatou-se, no entanto, que as propostas mais radicais permaneceram em estágio embrionário, avançando e se qualificando pouco nas décadas seguintes.

Palavras-chave:
Favelas; Política Habitacional; Curitiba; Década de 1980

Abstract

The article analyzes the policy of intervention in slums in the Municipality of Curitiba in the 1980s, marked by the emergence of another paradigm, with the replacement of eradication by urbanization and land tenure regularization of the settlements. It derives from a larger research, which studies the policy of intervention in favelas in the municipality between 1965 and 2018, for which bibliographic, documentary and survey research procedures were used. The transformation of the intervention model in these spaces in the decade studied was also observed in other Brazilian cities, with pioneering experiences that in the following decades disseminate and improve the slum urbanization programs and projects in Brazil. At the local level, these changes resulted from the protagonism of the social movement in the suburbs, in a context of redemocratization of the country and criticism of urban planning carried out in the 1960s and 1970s. Important changes are recognized in relation to the critical interpretation of the slum process, the incorporation of popular demands in policy design and intervention projects, and in the development of instruments and actions for consolidating settlements. It was found, however, that the most radical proposals remained in an embryonic stage, advancing and qualifying little in the following decades.

Keywords:
Slums; Housing Policy; Curitiba; 1980s

Introdução¹

A política de intervenção em favelas no Município de Curitiba tem como características fundamentais a execução de ações pontuais, com abrangência parcial dos assentamentos e a priorização de ações de remoção e reassentamento das famílias em conjuntos habitacionais e loteamentos populares produzidos pela Companhia de Habitação Popular de Curitiba (COHAB CT), que desde 1965 é responsável pela execução da política municipal de habitação (Vasco, 2018; Nunes da Silva, et al., 2018; Furlan, 2020).

No ano de 2006, por ocasião dos 41 anos da criação da COHAB CT, seu então presidente afirmava que a empresa deveria passar por uma reestruturação, com ampliação do escopo das suas atividades, dentre as quais o desenvolvimento de planos e projetos de urbanização de favelas (Curitiba, 2006, p. 113). Apesar disso, Nunes da Silva et al. (2018) constataram que o modelo foi mantido entre 2007 e 2018, durante a execução do Programa de Aceleração do Crescimento Urbanização de Assentamentos Precários (PAC UAP), quando a urbanização de favelas passou a compor uma linha prioritária da Política Nacional de Habitação (PNH), com destinação de um tal volume de recursos que o transformaram no maior programa de urbanização de favelas até então implementado no Brasil (Cardoso & Denaldi, 2018).

Conforme Nunes da Silva et al. (2018), embora os projetos elaborados pelo município para a captação dos recursos junto ao Ministério das Cidades (MC) tivessem componentes que se aproximavam de intervenções voltadas à urbanização e consolidação dos assentamentos, conforme tipologias de intervenção descritas por Denaldi (2013), esses componentes não foram priorizados no momento da execução das obras, observando-se que a remoção dos moradores das favelas e a construção de novos conjuntos habitacionais constituíram as principais ações do PAC UAP no município. Em função de tais características, de acordo com as autoras, sua execução afastou-se dos objetivos do programa e do preconizado pela PNH, reproduzindo em linhas gerais, o mesmo modelo praticado em Curitiba desde a década de 1960.

Não obstante desde 1965 a política municipal de habitação tenha conservado seus principais fundamentos e as soluções adotadas nas intervenções em favelas, na década de 1980 são identificadas transformações que permitem reconhecer a emergência de outro paradigma de política, motivando a reflexão que ora se apresenta. Tomando como recorte principal de análise a década de 1980, o artigo caracteriza e analisa os processos responsáveis por tais transformações, com o objetivo de compreender as razões do não desenvolvimento desse outro paradigma nas décadas seguintes.

Os resultados e análises apresentados derivam de uma pesquisa em fase final de desenvolvimento, que dentre seus objetivos pretende aprofundar o conhecimento a respeito da trajetória da política de intervenção em favelas no município, de 1965 até a execução do PAC UAP, em 2018. Em 1965 a política de intervenção nas favelas foi institucionalizada em Curitiba, com a criação da COHAB CT, conforme preconizava a PNH instituída pela Lei Federal n° 4.380/1964 (Brasil, 1964). Para a investigação, foram adotados procedimentos de pesquisa bibliográfica, documental e de levantamento (Gil, 2002). Na etapa de levantamento foram realizadas entrevistas semiestruturadas com gestores responsáveis pela condução e execução da política em análise, com o objetivo de complementar as informações obtidas em fontes secundárias. O referencial adotado nas análises insere-se na área do conhecimento do planejamento urbano, campo teórico que conforme Souza (2004, p. 73) é “um subconjunto de uma reflexão sobre a sociedade e, mais especificamente, sobre a mudança social” e as pesquisas, de acordo com Kapp (2020), têm especial interesse em abordar as relações entre sociedade e espaço, e a natureza conflitiva e antagônica dessas relações.

Na primeira parte do artigo são iluminados os aspectos históricos e políticos que caracterizaram a década de 1980, responsáveis por mudanças na formulação teórica da questão e no tratamento das favelas no Brasil. Em seguida são apresentadas as características, pautas e estratégias adotadas pelo movimento social em Curitiba. Subsequentemente caracteriza-se e reflete-se acerca da política de intervenção em favelas do município na década estudada.

Lutas sociais, redemocratização e o protagonismo da questão urbana - nasce uma nova escola de urbanismo

Em meados da década de 1970 emerge no país um processo social e político forte e crescente, de luta pela redemocratização, que dez anos mais tarde encerraria um período de 21 anos de ditadura militar. Esse processo caracterizou-se por dinâmicas políticas e sociais singulares², dentre as quais a pressão exercida pela sociedade civil organizada, que desempenhou um papel ativo de crítica ao regime e na construção do projeto de abertura política (Teixeira da Silva, 2003).

Conforme Kowarick (2000, p. 38), o percurso da abertura política nesse período teve “forte enraizamento nas aglutinações populares, sobre as quais as consequências sociais e econômicas do regime autoritário desabaram de modo mais intenso”. O despertar de uma “consciência de insubordinação”, contribuiu para a concretização de ações de desobediência civil - greves, passeatas, ocupações de terra, dentre outras -, desafiando a ordem estabelecida.

Esse movimento social, que emergiu a partir das classes populares, teve nas cidades um território privilegiado de realização e nas dinâmicas de produção e apropriação do espaço urbano as razões para sua ocorrência. Assim, entre o final da década de 1970 e o início da seguinte, lutas sociais advindas das condições de vida dos moradores dos espaços mais pobres e precários das cidades brasileiras, para os quais as relações de solidariedade condicionam a sobrevivência, fundem-se em lutas coletivas por transformações sociais mais amplas.

Segundo Kowarick (2000), essas lutas refletiam as relações políticas entre as classes, em particular a luta pela ocupação-transformação do Estado, que marcou o processo de redemocratização do país. Nesse sentido, embora reconheça a importância dos sindicatos e partidos políticos nas lutas travadas, o autor defende que a história daquele período deve ser compreendida para além dos aparatos institucionais, pois principalmente nos inúmeros e não demarcados espaços sociais de resistência e mobilizações, capitaneados pelos movimentos sociais urbanos, é que as principais transformações foram gestadas e propagadas.

Nesse contexto de resistência e luta, conforme Maricato (2012, p. 105-106), formou-se um pensamento crítico sobre a questão urbana no Brasil, que contribuiu para uma nova formulação teórica a respeito das cidades na periferia do capitalismo, e teve como foco a moradia precária ou a “reprodução urbana da força de trabalho”. Esse conhecimento repercutiu nas práticas dos movimentos sociais urbanos e na revisão crítica das políticas públicas, que na década de 1980 começaram a ser reinventadas por governos municipais progressistas, democraticamente eleitos, e comprometidos com a redução das desigualdades. Essas novas práticas, marcadas pela incorporação da população no planejamento e gestão da política urbana, caracterizaram-se por

Programas de urbanização e regularização fundiária de favelas com novas formas de posse segura de imóveis, programas voltados para a saúde das mulheres, programas de urbanização de bairros periféricos, assistência jurídica gratuita à população pobre, soluções de moradias individuais ou coletivas com assistência técnica de arquitetos e engenheiros, prevenção e recuperação de áreas de risco geotécnico, esgoto condominial, componentes pré-fabricados de argamassa armada para infraestrutura ou equipamentos coletivos, novas técnicas de urbanização de córregos a céu aberto (condenando o tamponamento de córregos), entre outros, [...]. (Maricato, 2010, p. 18)

Essa nova formulação teórico-prática foi também tributária do envolvimento de cientistas e profissionais, engajados na transformação das condições de vida nas cidades brasileiras e na luta pela redemocratização, e ancorados na militância desses segmentos junto às comunidades populares.

Esse processo ganha corpo e força política no Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) na década de 1980, que segundo Bassul (2010) atuava em duas frentes: o território físico e político das cidades e a proposição de normas jurídicas especiais. Segundo o autor, essas frentes foram ganhando densidade conceitual e consistência política na Assembleia Nacional Constituinte em 1986, provocando a incorporação do tema da política urbana na Constituição Federal aprovada em 1988, com expressão social e reconhecimento político.

Partindo da compreensão da cidade como a materialização do processo de produção social do espaço e da política urbana como a concretização de valores, ideias, interesses e ações, que no plano material e simbólico dão suporte, criam e recriam as cidades, essa nova formulação teórico-prática emergente visava a transformação e a justiça socioespacial, em oposição ao pensamento até então dominante no planejamento urbano ao qual os planos de renovação urbana e remoção de favelas estavam filiados (Limonad, 2015).

Esse paradigma emergente filia-se, portanto, ao pensamento crítico, pois concebe e visualiza a concretização de outro modelo de urbanização, democrático, socialmente justo e sustentável, mesmo em condições adversas, “em que as possibilidades de mudança estejam sendo suprimidas por arranjos institucionais, práticas e ideologias dominantes” (Brenner, 2018, p. 21).

Nasce assim uma “nova escola de urbanismo” no Brasil, a partir da qual “a representação hegemônica da cidade das elites e da legislação urbana formalista [...] foi abalada”, e a consciência da (in)justiça espacial ampliada (Maricato, 2012, p. 106). Para a autora, a evolução da política de intervenção em favelas constitui um dos melhores exemplos desse novo paradigma, pois de “caso de polícia” esses assentamentos tornaram-se objeto de políticas sociais e urbanas e mudaram radicalmente as práticas de intervenção, que da remoção violenta passaram a promover sua integração à cidade urbanizada.

Ao estudar a trajetória da política de intervenção em favelas no Brasil, Cardoso (2007) destaca que no início da década de 1980 programas de urbanização surgiram em diferentes cidades, com distintas concepções e formas de atuação. Em Belo Horizonte, entre 1979 e 1983, se diferenciaram pela incorporação dos moradores na elaboração dos projetos e acompanhamento das intervenções. No Recife em 1983 são concebidos instrumentos e estratégias para a gestão do problema das favelas, com a experiência dos Planos de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS). No Rio de Janeiro, no governo de Leonel Brizola (1983-1987), são desenvolvidas metodologias e soluções para intervenção no espaço dos assentamentos.

As experiências ocorridas nesse período são consideradas pioneiras por Denaldi (2007), porque inspiraram a realização de outras nas décadas seguintes. A autora destaca ainda, que a partir da década de 1980 os programas de urbanização de favelas são incorporados à política habitacional, não mais como programas alternativos. A partir dos pioneiros, a concepção da política de urbanização de favelas foi aperfeiçoando o sistema de gestão e a elaboração e execução dos projetos, com o surgimento de experiências em outros municípios brasileiros nas décadas seguintes.

Movimento social urbano na luta pelo direito à cidade em Curitiba

A vila foi inaugurada com habitantes, porque nós eliminamos as favelas que existiam em Curitiba. No dia primeiro de outubro de 1966, foram transportadas mais de 1.500 famílias e seus pertences, de vinte duas favelas para as habitações na Vila Nossa Senhora da Luz, inaugurada em onze de novembro de 1966 pelo Presidente da República. Então, acabamos com as favelas e aí está a parte social, a parte humana: a elevação da qualidade de vida. (Curitiba, 2006, p. 11)

Na citação acima o ex-prefeito Ivo Arzua fazia referência à “Operação de Desfavelamento”, também chamada “Operação Mudança”, realizada para a “eliminação das favelas que existiam em Curitiba”. Suas palavras traduzem de modo preciso e sem rodeios a racionalidade que conduziu a intervenção nas favelas em Curitiba nas gestões da ARENA, durante a Ditadura Militar³. A política de erradicação das favelas, implementada entre 1965 e início da década de 1980, articulou-se à política de renovação urbana do Plano Diretor de 1966 (Curitiba, 1966), a partir do qual o projeto de modernização de Curitiba foi implementado nos anos seguintes⁴.

Entre meados da década de 1970 e o início da década de 1980, durante os governos dos Prefeitos Saul Raiz (1975/1979) e Jaime Lerner (1979/1983), quando foram executadas as principais intervenções do projeto de modernização urbana, cresceram em população e extensão territorial os bairros populares e precários situados na periferia da cidade. A produção desses espaços foi também derivada da política habitacional praticada no município, marcada pela erradicação das favelas e a construção de conjuntos habitacionais e loteamentos populares, em periferias precariamente atendidas por serviços e infraestrutura urbana (Furlan, 2020).

Orientada pelo acesso à propriedade privada via endividamento bancário e o fomento do Estado à indústria da construção civil para provisão habitacional (Arretche, 1990), a PNH implementada entre 1964 e 1986 não foi concebida para enfrentar os reais problemas responsáveis pela carência de moradia da população de baixa renda (Bolaffi, 1982), aprofundando as precariedades existentes e produzindo novas. A população insolvente não foi priorizada e a inexistência do controle estatal sobre o mercado de terras potencializou a produção de bairros periféricos e precários.

No início da década de 1980 a combinação do projeto de modernização urbana em curso com a política habitacional praticada em Curitiba havia produzido uma cidade cindida e desigual. A materialização dessa cidade dividida foi fundamental para a construção da imagem da “cidade-modelo” (Garcia, 1997), e contribuiu para a difusão e apropriação sem crítica do discurso oficial, que por um tempo, de modo deliberado e, no caso das favelas, violento, omitiu os problemas e as desigualdades existentes.

Contrária à narrativa oficial construída em torno da “cidade-modelo” de planejamento urbano, em 1984 existiam 11.388 habitações em favelas, nos quais residiam aproximadamente 50.000 pessoas. A favelização da população mais pobre constituía um processo de grande intensidade, observando-se entre 1981 e 1982 um crescimento de 68% no número de seus domicílios (Ippuc, 1985).⁵

O aprofundamento das desigualdades territoriais em Curitiba nesse período foi acompanhado da organização da população moradora dos bairros da periferia. Polli & Gusso (2013) destacam que as ações violentas de remoção ocorridas na década de 1970 desencadearam uma mobilização popular que passou a fazer frente à política oficial de erradicação das favelas. Segundo afirmam, esse movimento promoveu a organização dos moradores e a conscientização da questão da moradia como um problema coletivo.

A partir da segunda metade da década de 1970 o movimento popular avança, reunindo os moradores da periferia na luta pela posse da terra, pelo acesso à moradia, ao saneamento e demais infraestruturas urbanas. Esse movimento se fortaleceu e se organizou nos anos seguintes, apropriando-se das pautas defendidas pelo MNRU (Tonella, 2010).

Neves (2006) destaca também a atuação das associações de bairro vinculadas às Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que promoveram no final da década de 1970, no bairro Xaxim, as primeiras ocupações de terra com o apoio da Comissão de Justiça e Paz do Paraná, da Pastoral Operária e da Pastoral da Terra.

Em 1980, conforme Tonella (2010), as associações de bairro têm um salto organizacional, com a fundação do Conselho de Representantes, que as aglutina em torno da luta coletiva. Nesse ano foi organizado também o I Encontro de Bairros e Favelas, com a participação de 35 entidades. Em 1981 foi criado o Centro de Formação Irmã Araújo (CEFURIA), que passou a apoiar o movimento vinculado às CEBs por meio da educação popular (Polli & Gusso, 2013). No ano seguinte foram criadas mais duas entidades, a União Geral de Bairros, Vilas e Jardins de Curitiba e o Movimento de Associações de Bairros de Curitiba e Região Metropolitana (MAB). No ano de 1983 foi realizado o II Encontro de Bairros e Favelas de Curitiba, que contou com a participação de 79 associações (Tonella, 2010), explicitando a crescente organização do movimento popular.

Segundo Polli & Gusso (2013), além das ocupações como prática de luta e conquista de direitos, com a redemocratização do país e a eleição pelo voto direto de prefeitos mais comprometidos com as pautas populares, na década de 1980 o movimento social organizado passou a desenvolver ações para incidir nas políticas públicas, em especial na de habitação.

A emergência de outra política de intervenção em favelas

Entre o final da década de 1970 e o início da seguinte, a atuação coletiva das associações de moradores nos bairros populares por meio da formação, organização, luta e ocupações de terra já representava uma força política importante. A intensificação e a legitimação social dessa força popular emergente alteram as relações de poder até então instituídas, provocando mudanças na política municipal de intervenção em favelas ao longo da década de 1980.

Transformações com objetivos e natureza similares eram observadas em outros municípios brasileiros no mesmo período, conforme já destacado, emergindo um novo paradigma para o enfrentamento da questão no país. Em Curitiba esse outro modelo é anunciado na gestão do último prefeito da ARENA, Jaime Lerner (1979-1983), e evolui nos governos de Maurício Fruet e Roberto Requião do PMDB, entre 1983 e 1988.

Gestão Lerner (1979-1983): um novo modelo é anunciado, mas não executado

No início da década de 1980, a adoção de outra narrativa para explicar e enfrentar o avanço da favelização por parte do poder público local, é um indício de que uma nova fase da política de intervenção em favelas se anuncia. Essa nova formulação foi apresentada na Carta da Favela, publicada em 31 de março de 1980 (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009), no segundo ano da segunda gestão de Jaime Lerner (1979-1983).

Institucionalmente, o objetivo da Carta era dar suporte à elaboração do Plano de Atuação em Favelas. Defende-se, no entanto, que do ponto de vista político a administração local reorganizava seu discurso, como resposta à crescente e qualificada mobilização social na periferia, num momento de disputa pelo poder local por parte de grupos que defendiam diferentes projetos de cidade, no contexto da redemocratização do país.

Em relação à narrativa, pela primeira vez desde 1964 um documento oficial não adota as palavras “eliminação” ou “erradicação” no título, ou como verbo para designar o objetivo da ação⁶. O crescimento expressivo de famílias residindo em favelas é também reconhecido na Carta como uma realidade, embora continue sendo explicado como um fenômeno apartado do processo de produção da cidade ou das ações de planejamento urbano que vinham sendo praticadas. O documento inicia reafirmando a imagem de Curitiba, “a cidade melhor”, e em seguida declara a existência de injustiças e desigualdades,

Se Curitiba, como cidade, usufrui hoje de um inquestionável conceito em todo país, isso se deve ao grau de responsabilidade e de ousadia com que sempre encarou seus problemas mais vitais. E, ao lado disso, à sua firme decisão de não contornar a realidade com soluções paliativas, mas de enfrentá-la com medidas efetivamente transformadoras. Mas, se nestes anos conseguimos uma cidade melhor, a verdade é que isso não basta. Porque a cidade melhor precisa ser também mais igual e mais justa. (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009, p. 131)

No documento os moradores das favelas passam a ser reconhecidos como trabalhadores urbanos com dificuldades econômicas, não mais como “marginais” ou “sujeitos com déficit de civilidade”, como nos planos elaborados entre 1964 e 1976 (Curitiba, 1964; 1968; Ippuc, 1976).

A maioria esmagadora da população residente nas favelas é constituída de trabalhadores, pessoas que dão uma contribuição efetiva ao desenvolvimento da cidade. Não são marginais, nem diferentes. Não optaram pela situação em que vivem, mas a ela foram constrangidos pela expulsão do meio rural ou pelas dificuldades econômicas que atingem, na área urbana, as camadas de baixa renda. (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009, p. 134)

A Carta da Favela apresentava também alternativas para a “solução do problema habitacional”, que de acordo com o documento deveriam ser implementadas pela prefeitura de forma imediata, e propunham: (i) a urbanização das favelas em terrenos do município, em condições de salubridade; (ii) a “oportunidade” de aquisição de habitação para famílias removidas de favelas insalubres, pela COHAB CT; (iii) a negociação da Prefeitura com proprietários de áreas ocupadas por favelas em condições de salubridade, para posterior urbanização; (iv) o financiamento da produção da habitação pela COHAB CT para famílias que adquirissem seus próprios terrenos; (v) a implantação de comunidades rurbanas em Curitiba e municípios da RMC, para “absorver” famílias de origem rural residentes nas favelas; (vi) a melhoria das condições de vida das famílias não atendidas por nenhuma das medidas anteriormente preconizadas, por meio de consulta ao Conselho Comunitário de Melhoria da Qualidade de Vida nas Favelas, a ser criado por decreto municipal e formado por representantes da Câmara Municipal, da Pastoral das Favelas, da Comissão de Justiça e Paz e da Prefeitura. (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009, p. 132-133).

As ações de melhoria da qualidade de vida incluíam infraestrutura de abastecimento de água, energia elétrica, abertura de vias e implantação de creches e escolas (Cohab-Ct, 1983). A definição desses investimentos não ocorreria pela participação direta da população, mas indiretamente por meio de representantes das entidades que compunham o Conselho. Pelo que se apurou na pesquisa, o Conselho Comunitário de Melhoria da Qualidade de Vida nas Favelas não chegou a ser criado.

Embora a urbanização figurasse como uma das ações a serem implementadas, sinalizando a emergência de um outro modelo, a remoção de favelas com provisão habitacional permaneceu e foi a única com metas claramente definidas na Carta da Favela (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009). Além disso, conforme apurou Furlan (2020), até o final da segunda gestão de Jaime Lerner, a remoção com realocação das famílias em lotes urbanizados constituiu a ação predominantemente executada pela COHAB CT.

Observa-se, portanto, que o novo modelo de intervenção em favelas anunciado nessa gestão, não se traduziu em novas práticas de atuação, ficando no plano do discurso. No entanto, deve-se considerar a relevância da adoção de uma nova narrativa por parte do poder público local, presente na Carta da Favela, que explicitou a emergência de uma nova correlação de forças políticas no início da década de 1980, com maior protagonismo do movimento popular na concepção da política municipal de habitação.

A política implementada nos governos do PMDB (1983-1988)

Durante as administrações de Maurício Fruet (1983-1985) e Roberto Requião (1986-1988) observa-se maior alinhamento da gestão municipal com as demandas populares, que se traduzem na proposição de um novo desenho de política e a adoção de novas práticas nos projetos de intervenção em favelas. Essas mudanças têm relação com contextos político e socioespacial, nacional e local.

Maurício Fruet foi indicado por José Richa, primeiro governador eleito pelo voto direto no Paraná desde 1964. Roberto Requião foi eleito pelo voto direto em 1985, enfrentando Jaime Lerner. A disputa entre os candidatos foi acirrada e a diferença de votos que deu a vitória a Requião veio dos bairros da periferia (Rehbein, 2008, p. 219), explicitando no pleito o embate entre dois projetos de cidade: o representado por Lerner, implementado entre 1964 e 1983, de modernização urbana (Sánchez, 1997), que por meio de um planejamento tecnocrático potencializou a valorização-capitalização e especulação imobiliária, produzindo uma cidade desigual e injusta; e outro representado pelo candidato do PMDB, que questionava o primeiro (Oliveira, 2000; Rehbein, 2008) e se articulava com o que começava a ser desenhado no Brasil, assentado na revisão crítica do papel do Estado e das políticas urbana e habitacional praticadas durante a Ditadura Militar (Maricato, 2012).

Tomando como referência o objetivo do presente artigo, dentre as ações implementadas para a construção desse outro projeto nas gestões do PMDB, merecem destaque a descentralização administrativa, a desconcentração de poder de órgãos como Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC) e COHAB CT, maior permeabilidade às demandas populares e à participação das comunidades, a priorização de políticas sociais e de urbanização dos bairros da periferia e de projetos voltados à consolidação das favelas.

De acordo com Oliveira (2000), nas gestões Fruet e Requião alterou-se a correlação de forças entre IPPUC e demais instâncias da prefeitura, com a transferência de muitas de suas funções executivas para órgãos da administração direta. Além disso, órgãos encarregados das políticas sociais ganharam destaque, como a Secretaria de Abastecimento e a Secretaria do Bem-Estar Social. Nas administrações destes prefeitos foram também implementadas políticas setoriais de cunho social, que integravam a agenda das administrações do PMDB na época e tinham como propósito, dentre outros, diferenciar-se das gestões da ARENA. Programas de distribuição subsidiada de alimentos nos bairros, construção de creches e “recuperação de meninos de rua”, por exemplo, foram priorizados, em contraposição às intervenções de renovação urbana, dentre elas a de erradicação das favelas, que eram identificadas com o IPPUC e as administrações anteriores (Oliveira, 2000, p. 104).

A aproximação da administração municipal com a população na concepção e execução das políticas públicas foi outro aspecto que marcou as gestões desses prefeitos. Na gestão Fruet foram instituídas audiências públicas semanais do Prefeito nos bairros (Correio de Notícias, 1985), que constituíram um espaço importante para reconhecimento das reinvindicações das associações de moradores e a sustentação social das decisões tomadas pelo executivo municipal. Conforme entrevista⁷ realizada para a pesquisa que deu origem ao presente artigo, a sustentação social das decisões tomadas pela Prefeitura agilizou as ações de urbanização em favelas executadas naquelas gestões (Entrevistado Ex-Gestor Público, out. 2020).

Na primeira gestão do PMDB promoveu-se também a descentralização da administração com a criação das “Freguesias”, que assumiram a função de Subprefeituras desempenhando um papel concorrente com o IPPUC e a Câmara de Vereadores, definindo uma política paralela de atendimento às demandas sociais, segundo Oliveira (2000). O autor destaca que algumas atividades desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Administrações Regionais (Freguesias) entravam em conflito com as ações de planejamento urbano, da forma como até então as mesmas vinham sendo executadas. Entre estas ações figuravam a urbanização de favelas, a implantação de manilhas, calçamentos, pontes e pavimentações.

Na gestão de Fruet foram elaborados também novos planos para execução das políticas urbana e habitacional. Entre 1983 e 1985 o Plano Municipal de Desenvolvimento Urbano (PMDU) e em 1984 o Plano Municipal de Habitação (PMH), que se distinguem dos anteriores em relação à formulação do problema habitacional e às diretrizes e ações propostas para seu enfrentamento. Questões como a distribuição social da renda, o descompasso entre a ocupação urbana e a implantação da infraestrutura, a expulsão da população de baixa renda das áreas que recebiam investimentos públicos e a falta da participação da população na administração, estão presentes no diagnóstico do PMDU. O problema da moradia passou também a ser compreendido como parte do processo de produção da cidade (Ippuc, 1985).

No PMH a política de habitação foi direcionada a famílias com renda até 3 salários mínimos. Dentre as propostas para sua execução figuram a produção de lotes urbanizados e a urbanização e legalização das favelas. A produção seria direcionada à fila da COHAB CT e para atender demandas do Departamento de Desenvolvimento Social (Ippuc, 1984). As intervenções nos assentamentos, no âmbito do programa FAVELAS, previam a participação das comunidades por meio de ações de: legalização da posse de assentamentos consolidados; urbanização de assentamentos consolidáveis situados em áreas públicas; intermediação do poder público para aquisição de áreas de propriedade privada ocupadas por assentamentos consolidáveis; e remoção de favelas em áreas de risco, com realocação em lotes urbanizados (Ippuc, 1984, p. 20).

A produção de habitação popular pela iniciativa privada seria estimulada pela ocupação de vazios urbanos, que somavam aproximadamente 50% do perímetro urbano, segundo levantamento do Projeto "áreas ociosas" (Ippuc, 1984, p. 22). Para tanto, o PMH propunha a aprovação de lei de loteamento popular de interesse social; a realização de infraestrutura pelo município, como subsídio direto; e o barateamento da execução das redes de energia elétrica e água (Ippuc, 1984). A ocupação de vazios urbanos se realizaria pela aprovação de leis com parâmetros que incentivassem a utilização de áreas subutilizadas no Centro e arredores, viabilizando a produção em terrenos com infraestrutura (Ippuc, 1985).

Em 1985, último ano da administração Fruet, ocorreu a primeira regularização fundiária de favela que se tem registro em Curitiba - a Vila Sibisa, no bairro CIC (Curitiba, 2006). A intervenção caracterizou-se pela demarcação de lotes e urbanização da área onde estavam situadas 135 moradias. Promoveu-se também a titulação de 50 dos 135 lotes (Correio de Notícias, 1985; Nunes da Silva, et al., 2020).

As ações de regularização e urbanização de favelas avançaram no governo seguinte, com mudanças no aparato institucional, aprovação de instrumentos urbanísticos e priorização política. No início da gestão foi criada uma Coordenação Especial, ligada ao gabinete do Prefeito, com a função de enfrentar a questão fundiária no município. Segundo seu ex-Coordenador, a unidade tinha como atribuições: resolver problemas de conflito fundiário, transformar a política de habitação popular e conceber novos instrumentos urbanísticos. Essa unidade era formada por profissionais do Direito, que em contato direto com as comunidades e com o Prefeito, acionava órgãos da administração municipal, desencadeando ações de regularização fundiária e urbanização de favelas. Segundo o entrevistado, grande parte dos processos foi viabilizada por negociações com os proprietários, seguida de desapropriação, pois inexistiam instrumentos que reconhecessem o direito de posse dos ocupantes das áreas. Na sequência a COHAB CT encaminhava a venda dos lotes às famílias com renda para pagar o financiamento, ou a transferência da propriedade com subsídio integral para aquelas sem condições de solvência. (Entrevistado Ex-Gestor Público, out. 2020)

A Coordenação Especial instituiu também reuniões mensais com associações de bairro, construindo um espaço de formação geral e troca de experiências mútuas. As associações tinham um papel importante na definição das ações de intervenção nas favelas e bairros populares, mas segundo o ex-Coordenador, eram muito heterogêneas em relação à sua organização interna e capacitação de seus líderes. (Entrevistado Ex-Gestor Público, out. 2020)

No último ano do governo Requião, o Decreto Municipal 8/1988 criou o Departamento de Alternativas Habitacionais e Promoção Social⁸, vinculado à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, que recebeu como atribuição formular a política de habitação para a população de baixa renda, com a participação dos grupos sociais organizados (Curitiba, 1988).

Entre 1983 e 1988 foram também propostos projetos de lei que se articulavam com os objetivos do PMDU e do PMH e as políticas fundiária e de habitação em construção. Na gestão Fruet foi enviado à Câmara Municipal um projeto para delimitar os imóveis ociosos dotados de infraestrutura, para a aplicação de tributação diferenciada. O projeto não chegou a ser sancionado, sendo vetado após a apresentação de um relatório, contratado pela Associação Comercial do Paraná e o Sindicato da Indústria da Construção Civil do Paraná, segundo o qual a lei prejudicava o exercício do direito de propriedade. (Oliveira, 2000).

Na gestão Requião foram aprovadas duas leis de regularização fundiária: a 6.820/1986 e a 6.952/1986. A primeira criou Setores Especiais de Urbanização (SEU) e viabilizou a regularização da posse de famílias que viviam em loteamentos clandestinos e irregulares implantados antes de 19 de dezembro de 1979⁹, inseridos nos SEUs (Curitiba, 1986a). A Lei 6.952/1986 regulamentou a concessão do direito real de uso em trinta imóveis do patrimônio municipal, para famílias com renda até 3 salários mínimos, que residissem há mais de um ano no imóvel e não tivessem domínio ou posse de outra propriedade no município (Curitiba, 1986b)¹⁰. A concessão de uso também foi utilizada nos processos de regularização de favelas cujas áreas haviam sido desapropriadas pela Prefeitura e transferidas ao patrimônio da COHAB CT, com o objetivo de evitar a comercialização dos lotes, que se intensificou com a titulação da propriedade aos moradores (Entrevistado Ex-Gestor Público, out. 2020).

Na gestão de Requião, consta a regularização de seis favelas (Independência, Califórnia, Expedicionários, Aturia, Arumã e Ouro Verde) e a produção de dez loteamentos, com um total de 1.037 lotes, que receberam famílias realocadas de favelas, residentes na sua maioria (59%) em áreas de risco (33,5% em margens de rios e 27,5% sob linhas de alta tensão de energia elétrica) (Nunes da Silva et al., 2020).

A segunda gestão do PMDB coincidiu com a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), provocando a radicalização das ações do movimento social no município. A Organização Xapinhal, formada por dezesseis entidades no início da década de 1980, se destacou nesta luta, inicialmente apresentando propostas para ampliar a produção pública de loteamentos populares, mais tarde ocupando terras privadas (Tonella, 2010). Em 7 de outubro de 1988, quinze dias antes das eleições municipais, ocorreu a primeira ocupação, denominada Xapinhal. Segundo Tonella (2010) foram oito assentamentos, que ocuparam 441.000 m², reunindo dezesseis associações, 3.200 famílias e mais de 10 mil pessoas.

O ano de 1988 foi marcado ainda pela emblemática campanha em que Jaime Lerner retorna à Prefeitura registrando sua candidatura 12 dias antes da eleição, e vencendo Maurício Fruet, que até então ocupava o primeiro lugar nas pesquisas de intenção de votos (Rehbein, 2008). Embora os conflitos fundiários e o crescimento das favelas (Nunes da Silva, 2012) estivessem presentes nos discursos da campanha de Lerner nos bairros da periferia (Rehbein, 2008)¹¹, na sua gestão a política de intervenção em favelas retrocedeu. Observou-se a redução significativa de abertura de novos processos de regularização fundiária¹², a extinção de instrumentos urbanísticos e a recuperação do papel da COHAB CT como instância responsável pela política de habitação popular.

A retomada do poder local pelo grupo de Lerner permitiu dar continuidade e aperfeiçoar o projeto de modernização urbana sob novas bases, que havia sido brevemente interrompido nos seis anos das gestões no PMDB. Assentado em estratégias de city-marketing, conforme Sánchez (1997, p. 56), na década de 1990 instaurou-se “um processo para consolidação de uma identidade social-positiva de cidade, face ao país e à escala internacional”, alicerçada na imagem da cidade modelo da década de 1970, que é renovada “mediante a colagem” de seus atributos “em símbolos que expressam a esfera cultural contemporânea - cidade ecológica, cidade de Primeiro Mundo”. Ao mesmo tempo, possibilitou conter a força do movimento popular, que desde meados da década de 1970 constrangia o poder local para promover mudanças estruturantes, que viabilizassem o acesso à cidade urbanizada e à moradia digna para toda a população.

Considerações finais

Na década de 1980 reconhece-se a construção de um outro paradigma para enfrentamento da questão da moradia no município, caracterizado pelo reconhecimento das favelas como parte da cidade e objeto de política, pela adoção de práticas e instrumentos voltados à inclusão da população na definição e execução das intervenções, e pela criação de novos aparatos institucionais e normativos.

Este modelo emergente viabilizou as primeiras experiências de urbanização e regularização fundiária, substituindo a política de erradicação das décadas anteriores. Estava alinhado aos fundamentos defendidos pelo MNRU e ao nascimento de uma nova escola de urbanismo no Brasil (Maricato, 2012), que passaram a se concretizar em municípios pioneiros na década de 1980 (Denaldi, 2007), e a partir da década seguinte foram adotados e aperfeiçoados por gestões progressistas em outros municípios brasileiros (Fernandes, 2010). Assentado na realidade concreta da cidade precária e desigual e nascido da fusão de lutas sociais em torno da questão urbana (Kowarick, 2000; Maricato, 2010; 2012), em Curitiba esse novo paradigma introduziu outra lente interpretativa sobre a cidade nos anos de 1980, mais complexa e crítica, provocando a revisão do discurso idealizado e dissimulado da “cidade melhor” (Jornal Expresso, 1980 apud Mantagute, 2009).

A organização e atuação do movimento social nos bairros de periferia foi fundamental para as transformações observadas, que com a eleição de governos mais comprometidos com as suas pautas, ganharam protagonismo, alterando a forma de atuação do poder público, através da priorização dos bairros de periferia e dos espaços de moradia popular.

Constatou-se, no entanto, que no final da década de 1980, mudanças na condução política da Prefeitura Municipal impactaram significativamente a construção do paradigma em curso, fazendo-o retroceder em seus aspectos mais radicais e avançando pouco nas décadas seguintes. Contrário ao movimento ocorrido em outros municípios brasileiros, que a partir de então ampliaram o alcance dos instrumentos de política urbana e qualificaram a política de urbanização de favelas, se aproximando dos fundamentos da Constituição Federal de 1988 e, mais tarde, do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001).

As primeiras experiências de urbanização de favelas instauraram uma nova fase da política de habitação local (Vasco, 2018; Nunes da Silva, et. al., 2018), assentada no pensamento crítico e numa prática que visualiza a promoção da justiça socioespacial na cidade. Embora tenha retrocedido, não significa que o paradigma emergente na década de 1980 tenha sido totalmente aniquilado. A adoção do termo “embrionário”, para qualificar o paradigma em construção, permite pensá-lo como uma possibilidade em aberto, para construção de outros projetos de cidade, justificando assim a reflexão sobre o período analisado no presente artigo.

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• 1
  Artigo derivado da pesquisa de pós-doutorado de Madianita Nunes da Silva, desenvolvida no ano de 2020 no Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC.
• 2
  O projeto Geisel-Golbery, que defendia a reconstitucionalização do Regime Militar, mas não exatamente a redemocratização do país (Borges, 2003). A ampla vitória eleitoral do MDB em 1974. A pressão exercida pela sociedade civil, que fez com que o Regime Militar tivesse que ampliar os grupos com os quais teve que negociar, num processo crescente de ocupação das ruas pelos cidadãos, cujo auge foi a campanha pelas Diretas Já, em 1983 (Teixeira da Silva, 2003).
• 3
  O Ato Institucional n° 2 (AI-2) instituiu o bipartidarismo, a partir do qual foram fundados a ARENA (Aliança Renovadora Nacional), que apoiava o governo, e o MDB (Movimento Democrático Brasileiro), de oposição ao regime militar. Esse sistema vigorou até 1979 (Rehbein, 2008).
• 4
  Entre 1966 e 1983 foram prefeitos Ivo Arzua Pereira (1966-1967), Omar Sabbag (1967-1970), Jaime Lerner (1971-1975), Saul Raiz (1975-1979), Jaime Lerner (1979-1983). Em abril de 1983 assume Maurício Roslindo Fruet, do PMDB, indicado por José Richa, primeiro governador eleito pelo voto direto desde o início da Ditadura Militar (Rehbein, 2008).
• 5
  O crescimento de famílias de baixa renda entre as décadas de 1970 e 1980 derivou também da migração campo-cidade ocorrida no Paraná, decorrente da crise do café no início da década de 1960, da intensificação da mecanização da agricultura e da industrialização na Região Metropolitana de Curitiba (RMC) (Firkowski, 2001). Antes ocupados em atividades agrícolas e com recursos financeiros escassos, essa população não teve alternativa a não ser viver em espaços periféricos e precários (Nunes da Silva, 2012).
• 6
  Na Lei Federal n° 4380/1964, responsável pela criação da COHAB CT em 1965, os recursos deveriam ser prioritariamente canalizados para “a construção de conjuntos habitacionais destinados à eliminação de favelas, mocambos e outras aglomerações em condições sub-humanas de habitação”. Em 1967 é implementada a Política de Erradicação de Favelas do Município de Curitiba (Lei Ordinária 3.318/1968), em 1976 o Plano de Desfavelamento de Curitiba.
• 7
  Entrevista realizada em outubro de 2020 com o então Coordenador da unidade especial criada no governo de Roberto Requião, para estruturar uma nova política de habitação voltada para a população de baixa renda, urbanização e regularização de favelas.
• 8
  Formado pelas Divisões de Programas Habitacionais, Serviço de Cadastro e Assentamento, Serviço de Urbanização de Favelas, Serviços de Assuntos Fundiários e Legalização, Serviço de Relocação, Divisão de Atendimento Social, Serviço de Banco de Materiais de Construção, Serviço de Apoio à Defesa Civil e Serviço de Orientação, Encaminhamento e Informação a Recursos Sociais. (Curitiba, 1988)
• 9
  Data da aprovação da Lei Federal 6766/1979, que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano no Brasil.
• 10
  Dos treze artigos desta Lei, nove foram revogados pela Lei 7.412/1990 (Curitiba, 1990) que criou o Fundo Municipal de Habitação, na gestão de Lerner que sucedeu a de Requião. A supressão desses artigos significou a extinção do instrumento do conjunto de normas para regularização fundiária no município.
• 11
  Na curta campanha Lerner fez um discurso orientado às questões da moradia e da ecologia, foi aos bairros populares, em especial os situados no sul do município, que haviam garantido a eleição de Requião no pleito anterior. O candidato pregava a integração de Curitiba e entre os programas que mais chamavam atenção dos eleitores, destacavam-se o Cada Família um Lote e o Mercado Popular de Material de Construção, além do projeto de implantar o bonde elétrico na cidade. (Rehbein, 2008)
• 12
  Dos três assentamentos identificados como de regularização fundiária no período 1989-1991, todos foram aprovados no primeiro ano da gestão (1989) e um deriva de intervenção que tem início em 1986 (Nunes da Silva, et. al., 2020), permitindo concluir que se tratavam de processos em andamento, abertos na administração anterior.

Editor:

Rodrigo Firmino

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Ago 2021
• Data do Fascículo
  2021

Histórico

• Recebido
  13 Ago 2020
• Aceito
  17 Mar 2021