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Ciência & Saúde Coletiva
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ARTIGO TEMA LIVRE • Ciênc. saúde coletiva 31 (1) • Jan 2026 • https://doi.org/10.1590/1413-81232026311.01822024 linkcopiar

Open-access Sinuosidades na linha de indução, institucionalização e implementação da Política Nacional de Promoção da Saúde

The sinuosities in the line of induction, institutionalisation and implementation of National Health Promotion Policy

Sinuosidades en la línea de inducción, institucionalización e implementación de la Política Nacional de Promoción de la Salud

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

Pesquisa histórica, de base documental e bibliográfica, adotando a teoria de coalizões como referencial para analisar as sinuosidades da trajetória da Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS). O recorte temporal compreendeu o período entre os anos de 1986 e 2023. Foram identificados, entre documentos disponíveis em sites oficiais e periódicos científicos, e com auxílio de expert e técnica de snowball, 31 marcos/eventos relativos a institucionalização, implantação e movimentos correlatos do contexto histórico nacional e internacional da promoção da saúde. A análise elucidou itinerários da PNPS demarcados em três períodos: de 1986 a 2006, os caminhos da construção da PNPS; de 2006 a 2014, da institucionalização à revisão da política; e de 2014 a 2023, os movimentos de implementação da PNPS. A linha sinuosa do tempo da PNPS anuncia lacunas, desaceleração e avanços no período analisado. Estes convocam ao reconhecimento das influências dos instrumentos de governança global (OMS e ONU) e a busca de mecanismos de sustentabilidade. A natureza contra-hegemônica e complexa da PNPS requer novos arranjos institucionais para enfrentamento das iniquidades. Além disso, identificam-se movimentos de retomada da articulação com segmentos e coletivos da população.

Palavras-chave:
Promoção da saúde; História; Política de saúde

Abstract

Historical, documentary and bibliographical research, adopting the coalition theory as a reference to analyze the sinuosity of the trajectory of the National Health Promotion Policy (PNPS). The time frame covered the period between 1986 and 2023. Among the documents available in official websites and scientific journals, and with the aid of an expert and snowball technique, 31 milestones/events related to the institutionalization, implementation and related movements of the national and international historical context of health promotion were identified. The analysis elucidated PNPS itineraries demarcated into three periods: from 1986 to 2006, the paths of construction of PNPS; from 2006 to 2014, from institutionalization to policy review; and from 2014 to 2023, PNPS implementation movements. The tortuous timeline of the PNPS reveals gaps, slowdowns and advances in the period analyzed. These call for the recognition of the influences of global governance instruments (WHO and UN) and the search for sustainability mechanisms. The counter-hegemonic and complex nature of the PNPS calls for new institutional arrangements to address inequalities. Furthermore, movements are identified to resume coordination with segments and groups of the population.

Key word:
Health promotion; History; Health policy

Resumen

Estudio histórico, de base documental y bibliográfica, que adopta la teoría de coaliciones como marco de referencia para analizar las sinuosidades en la trayectoria de la Política Nacional de Promoción de la Salud (PNPS). El recorte temporal abarca el periodo entre 1986 y 2023. Mediante documentos disponibles en sitios oficiales, revistas científicas y con ayuda de expertos y la técnica de bola de nieve, se identificaron 31 marcos/eventos relacionados con institucionalización, implantación y movimientos vinculados al contexto histórico nacional e internacional de la promoción de la salud. El análisis reveló trayectorias de la PNPS demarcadas en tres periodos: de 1986 a 2006, los caminos de la construcción de la PNPS; de 2006 a 2014, de la institucionalización a la revisión de la política; y de 2014 a 2023, los movimientos de implementación de la PNPS. La línea sinuosa del tiempo de la PNPS muestra lagunas, desaceleraciones y avances durante el período examinado, que invitan a reconocer la influencia de los instrumentos de gobernanza global (OMS y ONU) y a buscar mecanismos de sostenibilidad. La naturaleza contrahegemónica y compleja de la PNPS subraya la necesidad de mejoras institucionales para enfrentar las inequidades. Se observan, finalmente, movimientos de articulación renovada con diferentes segmentos y colectivos de la población.

Palabras clave:
Promoción de la salud; Historia; Política de salud

Introdução

As discussões globais que circundam o bem-viver em sociedade, o alcance do pleno exercício da cidadania e a dignidade humana como direito social sintonizam-se com a promoção da saúde (PS) como estratégia de saúde pública, tendo como marco inicial a I Conferência Internacional de Promoção da Saúde (CIPS), ocorrida em Ottawa, Canadá, em 19861,2. No Brasil, na década de 1980, a PS já se desenvolvia nos âmbitos discursivo e científico, com potencial indutor de políticas, sendo referida na VIII Conferência Nacional de Saúde (CNS), ocorrida no mesmo ano da I CIPS, contudo anterior. Esta definia a PS como processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e saúde, incluindo maior participação no controle desse processo1,3.

Embora com fortes marcações no Sistema Único de Saúde (SUS), a partir do próprio conceito ampliado que o orienta, a PS só se converteu em política pública em 2006, 20 anos após a VIII CNS, a partir da Portaria MS/GM nº 687, de 30 de março de 2006, sendo redefinida pela Portaria nº 2.446, de 11 de novembro de 2014. Nesta versão vigente, ratificou-se o compromisso do Estado brasileiro com a ampliação e a qualificação de ações de PS nos serviços e na gestão do SUS, devendo constar na agenda estratégica do SUS e nos planos nacionais de saúde4.

Reflete-se, contudo, que a implementação de políticas públicas geralmente é impactada por eventos críticos, quer sejam de ordem econômica, social ou epidemiológica. De modo que transformações, rupturas e deslocamentos de grupos de interesse tendem a ocorrer ao longo do tempo. Ou seja, instituições e arenas decisórias aparentemente “estáveis” podem ser ou são reconfiguradas durante a implementação das ações/estratégias5.

Na análise de políticas no campo da PS predominam estudos com “empirismo ateórico”, pois há pouca fundamentação teórico-epistemológica6, em que a maioria da produção se dedica à descrição técnico operacional. Desse reconhecimento, propõe-se a analisar os dados com a lente da teoria de coalizões ou coalizão de advocacy de Sabatier e Weible7. Essa teoria permite descrever e entender a formação de coalizões, o aprendizado e a mudança das políticas nos subsistemas políticos (setoriais), haja vista que atua como um modelo teórico e compreensivo sobre processos que influenciam a conformação de uma política pública, proporcionando uma visualização nítida das mudanças ocorridas e de sua intensidade7,8.

Discussões com foco nessa teoria se dedicam a investigar a pluralidade de atores que negociaram crenças e imprimiram uma direção para determinada política ou programa em diferentes contextos9. Em consonância, após 18 anos da publicação da Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS), reflete-se sobre os movimentos de avanços, desaceleração e lacunas em sua constituição e implementação.

O estado da arte sobre a PS no Brasil, que elucida sua base teórica e legal, é evidente e constante, com informações sobre legislação, normativas e produções científicas. Entretanto, ainda não se tem de forma estruturada e em linha histórico-temporal os marcos que influenciaram a PNPS.

Destaca-se ainda que, ao iniciar a construção dessa linha narrativa, identificaram-se publicações convergentes que analisaram “sentidos e disputas no processo de formulação” da PNPS10,11, mas com o limite de que não incluíram a edição da política revista em 2014 nem a estruturação do Departamento de Promoção da Saúde do Ministério da Saúde (DEPROS) em 2021. Assim, o presente estudo supre vazios do estado da arte.

Este artigo possibilitará aos tomadores de decisão, profissionais e estudiosos o reconhecimento de fatos que influenciaram/influenciam a PNPS, assim como uma análise crítica do contexto histórico. Pois o exame do que já está constituído, com suas nuances e contextos, é fundamental para a definição de estratégias sustentáveis no âmbito da saúde pública. Assim, objetiva-se analisar a historicidade e as sinuosidades do processo de institucionalização, implantação e implementação da PNPS, à luz da teoria das coalizões.

Método

Pesquisa histórica, de base documental e bibliográfica com abordagem qualitativa, sustentada na teoria de coalizões de advocacy7, com vistas a consubstanciar e expressar as sinuosidades da trajetória da PNPS, considerando as etapas: 1) levantamento de dados; 2) avaliação crítica dos dados; e 3) apresentação dos fatos, interpretação e conclusões12,13.

O aporte teórico apresentado se justifica e dialoga com a (re)constituição histórica que se deseja dessa política, pois permite modelar as pressões existentes sobre uma política pública e como influencia seus resultados; logo, traduz aspectos mobilizadores de aprendizados e comportamentos das coalizões envolvidas e as mudanças em tempos mais prolongados14.

A coleta de dados ocorreu de março de 2022 a novembro de 2023. Como fontes, foram selecionados documentos relacionados ao processo de institucionalização e implantação da PS, bem como aos movimentos correlatos no contexto internacional e nacional que atuaram como indutores ou fortalecedores da PS a partir do SUS; além de estratégias de mobilização e projetos/programas que concretizaram a PS na rede e nas agendas estaduais e municipais. Trata-se de documentos que se configuraram como marcadores históricos de posicionamento político sobre a PNPS. Essa escolha se sustenta em um pressuposto da teoria da advocacy, ao considerar que informações técnicas e científicas no processo de mudança política facilitam o aprendizado político7.

Assumiu-se, ainda, outro pressuposto dessa teoria que defende a análise ampliada de tempo da política para o reconhecimento do papel da aprendizagem política. Em consonância, considerou-se o recorte temporal de 1986 a 2023, período em que ocorreram movimentos de indução, constituição, implantação e implementação da PNPS.

Foram identificados 23 documentos em sites oficiais dos três entes federados brasileiros que se expressam como atores institucionais da PNPS, a partir da utilização dos termos de busca “promoção da saúde” e “política nacional de promoção da saúde”. Estes foram submetidos à leitura exploratória, extraindo-se registros históricos e marcos temporais. Além disso, para fundamentar os marcadores históricos identificados, foram incorporados dados de oito artigos sobre a historicidade da PNPS, escritos por atores engajados com a PS e publicados em periódicos científicos, selecionados a partir da indicação de um expert do campo e pela técnica de snowball15.

Após o levantamento, os marcos foram sumarizados em uma matriz analítica com as seguintes informações: ano, título, origem, natureza e finalidade do documento. Depois os dados foram analisados e subsidiaram a construção da linha do tempo do processo de institucionalização e implementação da PNPS.

Na organização dos dados, consideraram-se, inicialmente, recortes temporais que demarcaram fases da PNPS: construção, institucionalização e revisão e implementação. Para a interpretação, cada período foi discutido, assumindo conceitos e seus significados atinentes à teoria das coalizões, dos quais se destacam como centrais: eventos externos (estáveis e dinâmicos) - aspectos que afetam as restrições e oportunidades dos atores no subsistema - e internos ao subsistema - conjunto de atores envolvidos com o desenvolvimento de uma política -, e que influenciaram nas oportunidades e/ou constrangimentos, permitindo a visão geral das coalizões vivenciadas7,9.

O presente trabalho considerou dados de documentos de domínio público e artigos científicos de acesso aberto, dispensando aprovação por comitê de ética em pesquisa (CEP). Entretanto, este artigo é produto da Pesquisa de Avaliabilidade da PNPS, aprovada pelo CEP da Universidade Estadual Vale do Acaraú (Parecer nº 5.317.460).

Resultados e discussão

A análise dos marcos e eventos da PNPS, sob a perspectiva da teoria das coalizões, evidenciou movimentos que contribuíram para seus efeitos sobre a política, a partir do corpus composto por 31 fontes examinadas, que convergiram para a definição de três fases da PNPS.

1986 a 2006: caminhos da construção da PNPS

Essas duas décadas marcam os principais movimentos ocorridos nos âmbitos internacional e nacional (Quadro 1), representando esforços formais para introduzir a PS no debate e consolidá-la como eixo essencial para orientar e repensar o cuidado em saúde.

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Quadro 1
Documentos que sumarizam evidências do percurso histórico de constituição da PNPS.

Como primeiros marcos legais de institucionalização da PS, e consequentemente da PNPS, destacam-se dois movimentos contemporâneos em 1986. O primeiro foi a VIII CNS, um dos momentos mais importantes da história da saúde pública brasileira, dado seu papel na definição do SUS, em um contexto de redemocratização. Trouxe consigo, a partir da reforma sanitária, princípios e diretrizes que convergiam para os conceitos centrais da PS, que foram incorporados à Constituição de 19883,16,17.

O segundo marco foi a I CIPS, que culminou com a Carta de Ottawa, produção colaborativa com as intenções de um colegiado de pessoas, na perspectiva de contribuir para o alcance de saúde para todos no ano 2000 e nos subsequentes. Também apresentou um primeiro conceito de PS, definido como “processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria de sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma maior participação no controle deste processo”. E para se atingir esse nível de saúde, indivíduos e coletividades deveriam saber identificar aspirações, satisfazer necessidades e modificar favoravelmente o meio ambiente. Assim, a saúde deveria ser vista como um recurso para a vida, e não como objetivo de viver1.

Buss e Carvalho2 reforçam, em seu estudo, esses eventos e analisam os demais que foram importantes nessas duas primeiras décadas, e introduzem a PS e o pensar na sua institucionalização por meio de uma política.

Os anos de 1990 são marcados por mudanças significativas no modelo de atenção à saúde tendo como referencial a PS. Em 1992, no governo Itamar Franco, o ministro da Saúde, Henrique Santillo, instituiu, a partir das categorias enfermagem e agente comunitário de saúde, o Programa Saúde da Família (PSF). E por meio de cooperação entre o Ministério de Saúde (MS) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ocorreu o primeiro exercício de institucionalização da PS, com o projeto “Promoção da Saúde, um novo modelo de atenção”2,18.

Estudos como os de Ferreira Neto et al. 11 e de Buss e Carvalho2 destacam um registro importante ocorrido em 2002: a elaboração de um documento intitulado PNPS. Entretanto, este não contou com suporte político necessário para entrar em vigência. Contudo, contribuiu para a publicação da primeira PNPS, instituída via portaria GM 687, de 30 de março de 200619.

Além disso, sinalizam-se outros marcos que apoiaram a construção do primeiro texto reconhecido institucionalmente da PNPS, que foram a criação, em 2002, de um Grupo de Trabalho de Promoção da Saúde, Desenvolvimento Sustentável (GTPSDS), iniciativa da Associação Brasileira de Saúde Coletiva-Abrasco, e do Comitê Gestor, em 2005.

Nesta fase da PNPS, elucidam-se marcos que operaram no subsistema dessa política, os quais se expressaram como estáveis (VIII CNS, 1ª CIPS, CFB de 1988 e publicação da PNPS) e dinâmicos (criação do PSF, documento orientador para a construção de uma PNPS, cooperação técnica do MS com o PNUD, o GTPSDS da Abrasco e o Comitê Gestor da PNPS).

Esses marcos revelam a geração e a disseminação de ideias por atores governamentais e da sociedade civil que foram fundamentais para a construção e a institucionalização da PNPS, ainda que, em determinados momentos, expressem mudanças nas coalizões governamentais em função das condições de suporte político. Além disso, contribuíram para uma trajetória majoritariamente ascendente da Política, colaborando para um cenário futuro mais estável, embora não consensual, dentro da estrutura social e política brasileira.

2006 a 2014: da institucionalização à revisão da PNPS

Iniciativas de reafirmação da institucionalização da PNPS e perspectivas de sua revisão demarcaram o período de 2006 a 2014 (Quadro 2). Nessa fase, ela é influenciada por coalizões de ideias e crenças que instigam a revisitação dos valores que a permeiam. Tratou-se, ainda, de um período marcadamente político.

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Quadro 2
Documentos que sumarizam evidências do percurso da institucionalização à revisão da PNPS.

Considerando esse recorte temporal, estudo de Malta et al.20, a partir de uma revisão sobre a agenda priorizada na PNPS, apresenta como uma das categorias de análise o “fortalecimento da PS no SUS”. Para tal, descreve os principais marcos segundo as subcategorias: 1) gestão; 2) financiamento; 3) organização da informação e vigilância; 4) qualificação da força de trabalho; e 5) regulação e controle.

Enfatizaram-se, na análise desse artigo, aspectos relacionados à gestão (1), em 2006, com destaque para a pactuação da PNPS “na Comissão Intergestores Tripartite (CIT), criação da linha de programação orçamentária específica para PS, com inserção no Plano Plurianual e no Plano Nacional de Saúde”. Entre 2008 e 2011, surgem indicadores de monitoramento e avaliação, que passam a fazer parte dos pactos interfederativos entre estados e municípios (Pacto pela Vida e Contrato Organizativo de Ação Pública - COAP): redução da prevalência de sedentarismo e tabagismo nas capitais e implantação dos núcleos de prevenção de violências e PS; notificação de violência doméstica, sexual e/ou outras violências; implementação do PAS.

Quanto ao financiamento (2), segundo Malta et al.20, “foi pactuada na CIT a estratégia de seleção, por meio de editais ou portarias públicas e segundo a disponibilidade orçamentária, de projetos enviados pelos municípios”. A maioria dos editais, no período de 2005 a 2010, atendia às ações programáticas de PS elencadas nos indicadores dos instrumentos de gestão acima relatados.

Em 2010, às vésperas da eleição para a Presidência, entra na agenda do Comitê Gestor da PNPS “a discussão sobre a criação de grupos temáticos e a pactuação de metodologia para revisão da PNPS”. A agenda da PNPS, publicada em 2006, não era revista desde então. Com esse reconhecimento, em outubro de 2010 é realizada oficina de trabalho com representantes do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), da Organização Panamericana de Saúde (OPAS), do Instituto Nacional de Câncer (INCA), do Centro de Estudos, Pesquisa e Documentação em Cidades Saudáveis (CEPEDOC)/USP, do GTPSDS da Abrasco, do Coletivo de PS da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) e do MS. As discussões sobre a revisão aconteceram nos seguintes eixos: marco conceitual; prioridades; operacionalização; financiamento; e gestão. Aos representantes, foram solicitados subsídios para o eixo “marco conceitual da PNPS”.

Um dos encaminhamentos dessa oficina foi que o documento-produto seria nominado “Subsídios para a revisão da PNPS”, sendo que a Coordenação-Geral de Vigilância das Doenças e Agravos não Transmissíveis e Promoção da Saúde (CGDANT) faria a sistematização das propostas e encaminharia, ainda em novembro de 2010, para apreciação e contribuição dos integrantes do CGPNPS.

O debate que se estabeleceu nesse coletivo reeditou os sentidos e as disputas na construção da PNPS, já evidenciados por Silva e Baptista21. Entre os dilemas da promoção da saúde, retornam à cena tensões como: abordagem regulatória versus emancipatória (prescrição versus autonomia); visão ampla versus restrita; e foco no indivíduo versus foco no coletivo²²,²³. Além disso, os questionamentos sobre a relação da PS com o campo da saúde são atualizados por indicações, em 2010, de que o propósito da dessa política deveria ser o de cumprir um papel articulador de agendas sustentadas por princípios e estratégias comuns, favorecendo o diálogo tanto com políticas do MS quanto com as demais políticas sociais.

Agendas intersetoriais, como os Objetivos do Milênio, a transição para os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), os Planos Diretores das Cidades e o Programa Saúde na Escola (PSE), “ressuscitaram” o debate sobre a mudança do locus da PNPS no MS. O Coletivo de PS da Fundação Oswaldo Cruz defendeu ida para a Secretaria Executiva do MS ou para o Gabinete Civil da Presidência. Essa proposta já havia sido formulada por lideranças dessa instituição, inclusive em publicações científicas, a exemplo de Buss e Carvalho2, que defenderam essa mudança e resgataram uma recomendação da Comissão Nacional dos DSS-CNDSS de criar uma Câmara de Políticas Sociais no Gabinete da Presidência.

Um dos desacordos entre os representantes da gestão e das instituições de ensino e pesquisa (IEP) dizia respeito à abordagem dos Determinantes Sociais da Saúde (DSS) presente na PNPS de 2006¹⁹. Na avaliação das IEP, tratava-se de um discurso que operava mais como teoria ou imagem-objetivo, mas que se materializava na PNPS em poucas ações concretas, e menos ainda em indicadores capazes de evidenciar impactos sobre as iniquidades.

Com a eleição da presidente Dilma Rousseff, houve mudança no MS, mas se manteve o secretário da Vigilância de Saúde e a equipe que coordenava a PNPS e o CGPNPS. Contudo, o movimento de revisão e o documento “Subsídios para a revisão da PNPS” não são retomados. A partir de 2011, foram definidas novas modalidades de financiamento, que são implementadas com recursos financeiros do Piso Variável (PV) em Vigilância e Promoção da Saúde e do Piso de Atenção Básica (PAB) variável.

Nesse cenário, entre 2011 e 2013, no programa Mais Saúde, são acrescidos como indicadores de monitoramento das ações de PS: “reuniões do Comitê Gestor da PNPS; repasses financeiros para programas de promoção da saúde”, que, além das ações programáticas citadas, incluem vigilância e prevenção de lesões e mortes no trânsito. Assim, esses indicadores passam a integrar as metas do Plano Nacional de Saúde (2011-2015), do Planejamento Estratégico do MS (2011-2015) e do Plano de Enfrentamento DCNT (2011-2022). Neste último foram priorizados os fatores de riscos modificáveis e as metas eram: redução da inatividade física, da alimentação inadequada e do consumo de tabaco e álcool. Segundo Malta et al.20, a partir de 2008, o PSE passou a ser o principal programa de PS em escolas, e em 2013 o PVT entrou no PV de Vigilância e Promoção da Saúde.

Em meio a esse contexto político, por vezes conturbado, alguns movimentos de implementação ganharam visibilidade devido ao esforço por sua sustentabilidade, evidenciado pelo fato de que perduram até hoje. É o caso da iniciativa da Secretaria de Estado do Distrito Federal, em 2007, que criou um plano distrital de Promoção da Saúde, funcionando como uma espécie de política estadual, ancorada nos preceitos da PNPS (2006) e destinada a orientar as ações de PS²⁴; e da Secretaria de Saúde de São Paulo, que instituiu o Observatório de Promoção da Saúde, voltado a integrar produções, pesquisas e projetos no campo, além de subsidiar a tomada de decisão dos gestores²⁵.

Os dados apresentados indicam que, com a institucionalização da PNPS, algumas iniciativas exerceram influência, por meio de eventos estáveis, sobre o subsistema da política: criação de linha orçamentária na CIT, com inserção nos planos de saúde, no Planejamento Estratégico do MS e no Plano de Enfrentamento das DCNTs; definição de indicadores de monitoramento e avaliação; financiamento proveniente do PV em Vigilância e PS e do PAB Variável; inclusão de indicadores no programa de governo Mais Saúde; além do PSE e do PVT.

Esses marcos/eventos não se estruturaram de maneira contínua. Logo, anunciam estagnações e lacunas que denotaram necessidades latentes para a sustentabilidade da PNPS. As coalizões envolvidas, e suas crenças em valores, trouxeram à tona diálogos para a revisão da política e das percepções sobre o problema dela.

Diversos eventos dinâmicos aconteceram, reforçando a busca por uma PNPS mais sintonizada às necessidades da sociedade. Sobre isso, podem ser citados: editais de seleção de projetos; oficina de trabalho com diversos atores para revisão dos sentidos, significados e disputas associadas à PS, seus marcos e particularidades de implementação; impactos advindos de agendas de outros subsistemas, como a Agenda 2030 e planos diretores das cidades; e iniciativas estaduais e municipais para o fortalecimento da PNPS em espaços mais próximos de sua operacionalização, buscando maior aderência aos contextos e problemas locais.

2014-2023: movimentos relativos à implementação da PNPS

A culminância da revisão da PNPS ensejou movimentos contributivos (Quadro 3) para a definição de iniciativas e estratégias favoráveis à sua sustentabilidade.

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Quadro 3
Documentos que sumarizam evidências sobre a implementação da PNPS.

Um marco importante desse período é a publicação da revisão da PNPS de 2006 em 2014, assim como o desenvolvimento de políticas estaduais e municipais de PS no país. A “nova PNPS” é uma iniciativa viva de ruptura com a concepção predominante de PS, além de efetiva democratização da participação no decidir e construir de políticas públicas, bem como de incorporações de novos componentes à política, muitos deles influenciados pelos marcos políticos, econômicos e epidemiológicos nacionais e internacionais.

A Portaria nº 2.446, de 11 de novembro de 2014, representou a culminância institucional do processo de revisão. Ela trouxe a redefinição da PNPS com as principais mudanças e avanços descritos no texto, buscando manter consonância com os princípios e diretrizes do SUS e, assim, ampliar as ações de promoção no território. Ancorada no conceito ampliado de saúde e no referencial teórico da PS - para além da visão ambientalista e comportamental -, foram incorporados componentes como princípios e valores, bem como temas transversais e prioritários4.

Após a redefinição da PNPS, o ano de 2015 foi marcado por um importante evento mundial, a construção dos ODS, constituído por 17 objetivos e 169 metas a serem alcançadas até 2030. Em convergência com a proposta da PNPS, nessa agenda estavam previstas ações mundiais diversas de redução das iniquidades26. O reconhecimento e o compromisso assumidos a partir dos ODS pelos gestores em todas as esferas (nacional, estadual e municipal) contribuíram para fortalecer o disposto na PNPS e dar visibilidade à capilaridade e à intersetorialidade para as ações de PS27.

Entre 2016 e 2019, como eventos externos dinâmicos, destacou-se a decisão política do impeachment da presidente Dilma Rousseff (2016), entendido como “golpe parlamentar”27, e mudanças nas coalizões governamentais, que se acentuaram em 2019. Esses fatores desencadearam a saída da equipe gestora federal da PNPS, que atuava desde 2005. Um dos retrocessos foi a não convocação do Comitê Gestor da PNPS de 2016 até o presente momento (2024).

No cenário político pós-golpe, ainda influenciado pelo contexto de austeridade, que congelou os gastos primários do governo federal durante um período de 20 anos sem considerar medidas capazes de reduzir também a desigualdade, como a luta contra a evasão fiscal ou uma reforma tributária progressiva27, mas com a perspectiva de suplantar tais forças externas, a PS ganhou espaço institucional a fim de visibilizá-la como política pública. Vinculado à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do MS, foi então instituído em 2019 o Departamento de Promoção da Saúde, atual DEPROS, tendo como uma de suas competências a coordenação da implementação da PNPS28,29.

O DEPROS, por sua vez, tem promovido algumas iniciativas em parceria com OPAS/OMS, CNPq, CEPEDOC e GTPSDS da Abrasco em defesa da implementação e da sustentabilidade da PNPS. Entre tais ações, destacam-se, em 2021, a “Pesquisa de avaliabilidade da PNPS”, que possibilitou colocar uma lupa sobre a PNPS com lentes para todas as regiões do país, além de inferir uma retomada de aproximação do DEPROS com reais atores da defesa da PS nos entes federados; e o lançamento de “Edital de projetos para elaboração de obras técnicas alusivas aos 15 anos da PNPS”.

Em 2022, a publicação das “Recomendações para operacionalização da PNPS na atenção primária à saúde30”, elaboradas por consenso de especialistas vinculados à PS, seguida de consulta pública, e direcionadas a colocar em prática os princípios e as proposições da PNPS nas diversas conjunturas e contextos.

Em 2023, o DEPROS propôs o “Curso de monitoramento e avaliação em promoção da saúde”, que, juntamente com o “Ebook - monitoramento e avaliação”, contribuiu para a qualificação de profissionais no desenvolvimento de ações referenciadas na PNPS. Também foram lançados: o “Edital para construção de metodologias para formulação de políticas estaduais de PS”; a “Conferência Livre Nacional de PS, Determinantes Sociais e Equidade”, que buscou construir perspectivas de uma PS com equidade e posteriormente integrou um dos eixos da 17ª CNS; e o “I Encontro de Mobilização da Promoção da Saúde no Brasil”, que promoveu o compartilhamento de experiências, estimulou a gestão participativa e a construção de uma agenda para territorializar a PS.

O período ora analisado é expressamente influenciado por eventos que provocaram mudanças nas coalizões governamentais e decisões políticas de impacto significativo e que nem sempre se manifestaram como uma estratégia favorável à PNPS. Destacam-se: publicação dos ODS; criação do DEPROS; impeachment da presidente Dilma Rousseff; Pesquisa de Avaliabilidade da PNPS; “Edital para elaboração de obras técnicas”; publicação das “Recomendações para operacionalização da PNPS na Atenção Primária à Saúde”; curso e “E-book de monitoramento e avaliação em PS”; Edital para construção de metodologias para formulação de políticas estaduais de PS”; Conferência Livre Nacional de os; determinantes sociais e equidade; e I Encontro de Mobilização da PS no Brasil.

Considerando os necessários movimentos de capilarização da PNPS, é oportuno informar políticas estaduais e municipais de PS: Minas Gerais (MG) iniciou a construção de sua política estadual em abril de 2016; Paraná instituiu sua política em abril de 2017; Goiás, em fevereiro de 2019; Rio Grande do Norte, em julho de 2022; e Ceará, em outubro de 2022. No âmbito municipal, citam-se Curitiba, em 2018, e Goiânia, em 2020. Além disso, alguns integrantes do GTPSDS atuaram no advocacy e na formulação dessas políticas com representantes da gestão e da sociedade civil. Essas experiências foram detalhadas no Casebook on Advocacy in Public Health31.

Os intensos movimentos anunciados tiveram como background o congelamento do teto dos gastos públicos, um evento estático que representou um importante retrocesso em meio à busca de transformação e, especialmente, sustentabilidade da PNPS como política equitativa.

A narrativa aqui apresentada denota avanços, lacunas e desacelerações da PNPS no decorrer de quase duas décadas que se expressam em linhas sinuosas, conforme se pode observar na Figura 1.

miniatura da Figura 1
Figura 1
Linha do tempo da promoção da saúde.

A utilização da análise de políticas na perspectiva da abordagem da teoria de coalizões permite ratificar a leitura de que o processo de implantação da PNPS teve uma trajetória longa e conflituosa11, com avanços, desacelerações e lacunas. Destaca-se que seu processo de formulação foi considerado longo porque “se estendeu por oito anos desde a sua entrada em pauta até a sua formulação final (em 2006), passando por duas diferentes gestões federais”. Quanto ao período pós-revisão (2014 até 2023), no contexto de governos que advogaram a austeridade fiscal e abandonaram a agenda de bem-estar social ao reorientarem as prioridades para a diminuição do papel do estado, a PNPS se retraiu quando se analisa a quantidade de eventos e se constata que, apesar da criação de um departamento específico, a política se ausenta da pauta do MS, inclusive em momentos estratégicos, como na pandemia. As implicações dessa lacuna foram analisadas de modo comparado com a Argentina e Chile32. Para Mattioni et al.33, no contexto brasileiro, a ênfase no produtivismo, responsabilização e culpabilização do indivíduo traduzem a lente da racionalidade neoliberal vigente no período. Por consequência, o reforço da ideia do gerenciamento individual de riscos fragilizou as ações voltadas aos DSS.

Ainda que de 2006 a 2023 tenha predominado uma agenda orientada pela concepção de promoção mais vincula à visão “preventivista” e conservadora34 no enfrentamento das DCNT2, a partir de algumas “coalizões de advocacy” é possível afirmar que houve avanços na sua elaboração como política pública no processo de revisão, que investe no aumento da densidade democrática de sua construção, com uma maior diversidade de atores envolvidos e participação de segmentos populacionais, além de diferentes níveis da gestão (gestores e técnicos estaduais e municipais) e representações das cinco regiões brasileiras35,36.

As disputas sinalizadas ao longo da análise, mesmo que fundamentada nos documentos e publicações sobre a linha do tempo da PNPS, permitiram identificar alguns mediadores políticos (policy brokers)8 que favoreceram reduzir os intensos conflitos a um nível entendido como aceitável. Para as autoras deste artigo, possibilitaram uma “cola”37 ou “um nível de consenso necessário para as mudanças” substanciais37. Esta análise dialoga com estudo de Sá et al. 35 que indica como os representantes das IEP identificados se articularam em advocacy por meio do GTPSDS da Abrasco.

Em 2023, há sinais de retomada da articulação com segmentos e coletivos da população, aspecto favorável à centralidade e à sustentabilidade da equidade como objetivo e princípio da PNPS. Essa conjuntura, introjetada por uma constituição histórica de lutas e coalizões referentes à PNPS, reafirma sua natureza contra-hegemônica de enfrentamento das estruturas e contextos políticos com implicações nas determinações sociais para o bem viver. Essa afirmação é endossada pelas rupturas investidas, que em momentos da história se atenuaram, mas retornaram com intensidade para tornar a PS um campo orientador de práticas de cuidado no SUS e suplantar um modelo curativista que insiste em coexistir.

Considerações finais

Os marcos/eventos envolvidos na constituição, implantação e implementação da PNPS, e sistematizados neste artigo pela linha do tempo, expressam movimentos sinuosos dessa política como orientadora de práticas de cuidado no SUS. Com os resultados, denota-se que há uma convocação permanente de coalizões de diversas governanças e sociedade civil para que o subsistema da PNPS se torne sustentável.

A sinuosidade imprimida na representação gráfica do percurso possibilitou reconhecer a influência de eventos externos estáveis e dinâmicos na política, permitindo visualizar e refletir sobre lacunas, desacelerações e avanços, e também acerca das estruturas físicas, organizacionais e simbólicas relativas à PNPS. Retoma-se o reconhecimento de movimentos de capilarização dessa política, culminando na implantação de políticas estaduais e municipais em quatro das cinco macrorregiões brasileiras.

Os resultados assumem e reafirmam a natureza contra-hegemônica dos princípios e das estratégias da PNPS, requerendo a mobilização e diversos dispositivos de advocacy de gestores, trabalhadores dos serviços, das universidades e da sociedade civil. Novos arranjos institucionais entre esses atores são demandados também na vigência da austeridade fiscal.

Por fim, os reconhecimentos apresentados neste artigo evidenciam que a PNPS é uma política construída, defendida e sustentada por valores contextuais de diversos atores. A utilização da teoria das coalizões permitiu reconstituir as pressões exercidas sobre a PNPS ao longo de sua trajetória.

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  • Financiamento
    Pesquisa subsidiada pela Carta Acordo SCON2021-00521 entre a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) e Fundação para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde (FIOTEC).
  • Declaração de disponibilidade de dados
    As fontes de dados utilizados na pesquisa estão indicadas no corpo do artigo.
  • Editores-chefes:
    Maria Cecília de Souza Minayo, Romeu Gomes, Antônio Augusto Moura da Silva, Vania de Matos Fonseca

Disponibilidade de dados

As fontes de dados utilizados na pesquisa estão indicadas no corpo do artigo.

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    26 Jan 2026
  • Data do Fascículo
    Jan 2026

Histórico

  • Recebido
    12 Mar 2024
  • Aceito
    05 Nov 2024
  • Publicado
    07 Nov 2024
Creative Common - by 4.0
Este é um artigo publicado em acesso aberto sob uma licença Creative Commons
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