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versão impressa ISSN 0011-5258versão On-line ISSN 1678-4588

Dados v. 41 n. 2 Rio de Janeiro  1998

https://doi.org/10.1590/S0011-52581998000200002 

A Criança entre o Estado, o Mercado e a Família: O Sistema Sueco de Creches em uma Perspectiva Comparada*

Carlos Aurélio Pimenta de Faria

 

 

Duas perspectivas básicas têm prevalecido no debate acadêmico contemporâneo acerca do Estado de Bem-Estar Social. A primeira delas tem como foco analítico principal a tendência generalizada de retração do welfare state, à qual a Suécia esteve relativamente imune durante os anos 80 ¾ neste caso, pode-se dizer que somente na década de 90 foi possível observar a adoção de estratégias de contenção mais significativas, as quais já vinham sendo implementadas há bastante tempo em outros países. A outra perspectiva norteadora do debate é a prolífica discussão a respeito dos diferentes "regimes de bem-estar social", i.e., sobre a pertinência de se estabelecerem certas tipologias dos Estados de Bem-Estar Social.

O presente artigo analisa a provisão de serviços de creche na Suécia de uma perspectiva comparada. Os analistas do Estado de Bem-Estar têm, tradicionalmente, dado primazia em seus estudos aos mecanismos de manutenção do nível de renda dos trabalhadores, i.e., à maneira como a estruturação de seus benefícios tenta proteger os assalariados da instabilidade do mercado. Este trabalho, entretanto, atendo-se a um componente crucial do chamado "Estado provedor de serviços" (service state), propõe uma expansão do campo de pesquisas comparativas e põe à prova uma das mais importantes tentativas de se definir uma tipologia dos welfare states, a saber, o trabalho seminal de Gösta Esping-Andersen (1990), intitulado The Three Worlds of Welfare Capitalism. Minha análise da provisão de serviços de creche nos países escandinavos ¾ com ênfase na Suécia ¾ , nos Estados Unidos e na França, seguindo as categorias propostas por Esping-Andersen, deve ser entendida como um "teste", posto que a tipologia original foi formulada a partir de uma comparação envolvendo os sistemas de aposentadorias e pensões, a forma e a extensão dos auxílios pagos em caso de doença do trabalhador, e a dimensão do setor público enquanto empregador. Porém, como a tipologia pretende desvelar a natureza da intervenção estatal nos países industrializados, parece-me legítimo explorá-la para além de seus parâmetros originais.

Ao aplicar essa tipologia paradigmática para caracterizar o" Estado provedor de serviços", esta análise demonstra tanto a adequação quanto algumas debilidades de tal abordagem. Como será visto, as peculiaridades do sistema sueco de provisão de serviços de creche encaixam-se muito bem no padrão de políticas públicas do regime de bem-estar "social-democrata", tal como definido por Esping-Andersen, e a provisão de tais serviços nos Estados Unidos, reproduzindo as características básicas do chamado welfare state" liberal", demonstra também a adequação da tipologia para além de seus limites originais. Entretanto, se se toma a França como um exemplo do Estado de Bem-Estar" corporativista", várias são as dificuldades encontradas para a compreensão das peculiaridades do sistema francês de provisão de serviços de creche segundo os postulados principais do regime definido por Esping-Andersen. Essas dificuldades, contudo, podem ser vencidas se formos além das estatísticas e tentarmos identificar os objetivos básicos das políticas francesas para a família. Mais à frente, será discutida uma outra interpretação possível para esse problema, que realça as limitações da tipologia e que reforça as críticas feministas às análises mainstream do Estado de Bem-Estar.

Aqui, concentrando-me na experiência sueca de provisão de serviços de creche, pretendo, também, apontar algumas das implicações da conformação peculiar dos welfare states escandinavos, freqüentemente descritos como aqueles que garantem proteção "do útero ao túmulo" (from the womb to the tomb). Ainda que essas questões não sejam discutidas neste artigo com o apuro que merecem, é preciso enfatizar que a provisão maciça de serviços de creche com alto padrão de qualidade é um elemento essencial para que se compreenda o porquê de os Estados de Bem-Estar Social escandinavos, e o sueco em particular, terem sido definidos como" amigos das mulheres" e por que alguns analistas falam de um suposto" feminismo de Estado" como uma das características distintivas desses regimes de bem-estar social. A provisão maciça de creches públicas na Suécia é também um elemento essencial aos que afirmam que o welfare state sueco seria melhor descrito pelo termo "Estado provedor de serviços" (service state). Mesmo que essas questões cruciais não sejam tratadas aqui com a devida atenção, é importante ressaltar que a forma como o sistema sueco de creches é estruturado constitui um inevitável ponto de partida para esse tipo de discussão.

A provisão maciça de serviços públicos de creche na Suécia tem sido uma questão política controversa, não apenas devido ao seu impacto no orçamento público, mas, também, porque as implicações de uma possível" flexibilização", privatização ou expansão do sistema perpassam questões sociais, políticas e ideológicas que são vitais para a manutenção das diretrizes tradicionais dos mecanismos suecos de proteção social. O sistema de creches públicas na Suécia emprega atualmente quase cem mil pessoas (cerca de 3% do total de empregos) e representa uma fatia de 2% do Produto Nacional Bruto ¾ PNB, parcela esta que é maior que a da agricultura e quase tão grande quanto a da indústria química sueca (Bjurek et alii, 1994). Se essas cifras, per se, já seriam suficientes para tornar a provisão desses serviços uma questão central na agenda política, o sistema torna-se ainda mais controverso quando o seu impacto nas taxas de emprego feminino e nos padrões de estruturação da família é examinado. Dito de outra maneira, a questão subjacente, mas que é vital, é a natureza e a extensão da intervenção pública em uma esfera considerada estritamente privada em outros países.

O artigo está organizado da seguinte forma: primeiramente, são apresentados, na forma de um glossário, os diferentes tipos de creche disponíveis na Suécia e suas características institucionais básicas. A seção seguinte discute o desenvolvimento da provisão de serviços de creche na Suécia, a organização e a abrangência do sistema hoje, bem como sua forma de financiamento; nessa seção procuramos também demonstrar que, se o sistema sueco de creches ainda não foi direta e radicalmente atingido pela "onda de retração" dos benefícios, atualmente em curso no país, algumas alterações recentes na maneira como o sistema é financiado e controlado podem levar a eventuais restrições na provisão, as quais são ainda difíceis de serem vislumbradas.

Nas seções subseqüentes, as comparações internacionais são traçadas. Começamos avaliando a pertinência de se distinguir um "modelo escandinavo" de provisão de serviços de creche. A seguir, a tipologia de Esping-Andersen passa a ser empregada em uma análise do fornecimento desses serviços nos Estados Unidos e na França. O artigo termina com uma avaliação do sistema sueco à luz das expectativas suscitadas pela referida tipologia.

 

UM GLOSSÁRIO NECESSÁRIO

Considerando que o sistema sueco de creches não se desenvolveu de forma homogênea e que não existem traduções inequívocas para os termos suecos que designam os diferentes serviços oferecidos, parece-nos importante a apresentação de um breve glossário. Além disso, a compreensão do modo como o sistema é organizado e as funções atribuídas a cada tipo de instituição irá nos ajudar na análise das diretrizes políticas nacionais e na compreensão das alternativas oferecidas aos pais suecos.

Mesmo correndo o risco de ser por demais óbvio, acredito que uma nota genérica relativa à provisão pública de serviços e benefícios para a família faz-se necessária aqui. Em todas as sociedades, os grupos que mais necessitam de atenção são as crianças e os idosos. Já que não estarei tratando aqui dos cuidados dispensados aos idosos, é necessário lembrar que uma parte expressiva dos benefícios e serviços disponíveis para as famílias suecas estará sendo desconsiderada e que o volume total de subsídios públicos será, assim, subestimado. É importante destacar, ainda, que o termo" atenção à criança", como empregado neste texto, não abarca os serviços de saúde. A ênfase dada aqui à provisão de serviços por instituições específicas, evidentemente, não cobre toda a gama de benefícios oferecidos às crianças e aos idosos, desconsiderando o papel vital da licença remunerada oferecida aos pais, quando do nascimento ou doença de uma criança, e os serviços domésticos oferecidos a idosos que vivem sós.1

Certamente não devemos permitir que as cifras apresentadas e discutidas a seguir nos levem a subestimar o fato de os cuidados dispensados à criança e ao idoso serem ainda, em grande medida, prestados de maneira informal, i.e., por parentes, vizinhos ou amigos, normalmente sem nenhum tipo de remuneração. Os serviços de atenção à criança e ao idoso podem também ser fornecidos por entidades públicas ou privadas, bem como por organizações voluntárias. Entretanto, essa distinção entre serviços formais e informais nem sempre é adequada, uma vez que algumas circunstâncias ambíguas podem ser apontadas, como, por exemplo, a possibilidade oferecida a um pai ou a uma mãe de permanecer em casa cuidando de um(a) filho(a) deficiente, recebendo auxílio financeiro dos cofres públicos para tanto (Nordic Council of Ministers, 1994:38).

Após esses esclarecimentos, posso agora apresentar o glossário dos principais serviços públicos de atenção à criança disponíveis na Suécia:

  • "Creche Municipal" (Daghem ou Kommunala Daghem) ¾ administradas pelas municipalidades, essas creches aceitam crianças de 0 a 6 anos, cujos pais estejam engajados no mercado de trabalho ou estudando. Crianças que requerem cuidados especiais também podem ser aceitas nessas creches, mesmo que os pais não trabalhem nem estudem. As creches municipais funcionam, de modo geral, entre 6h30 e 18h30, de segunda a sexta-feira, durante todo o ano. Algumas oferecem horários alternativos de funcionamento. Cobra-se uma mensalidade proporcional à renda dos pais e os empregados têm, normalmente, formação profissional na área. As crianças são divididas em grupos de idades variadas, visando tanto uma maior estabilidade, uma vez que elas não precisariam mudar de grupo freqüentemente, como o aprimoramento de sua capacidade de socialização. No início dos anos 90, uma creche municipal típica contava com quatro grupos, cada um composto de quinze a dezoito crianças. Essas creches oferecem também serviços de meio horário (deltidsgrupper).
  • "Creche Familiar" (Familjedaghem) ¾ trata-se, geralmente, de uma residência familiar onde uma pessoa, usualmente a dona da casa (dagbarnvådare ou dagmamma), cuida de seus filhos e também de outras crianças. Nesse tipo de creche são aceitas crianças até 12 anos, i.e., tanto crianças em idade pré-escolar quanto as que já freqüentam a escola. Os pais pagam mensalidades diretamente às municipalidades que, por sua vez, pagam um salário e supervisionam o trabalho das dagmammor. O Conselho Nacional de Saúde e Bem-Estar Social (Socialstyrelsen) recomenda que cada creche familiar atenda um número máximo de quatro crianças, além dos filhos da dagmamma; essa recomendação, entretanto, nem sempre é seguida. Antigamente, o salário de uma dagmamma era vinculado ao número de crianças que ela atendia e ao número de horas que cada criança permanecia sob seus cuidados. Visando a uma maior estabilidade dos serviços e à manutenção de salários adequados, as dagmammor passaram a receber uma remuneração mensal fixa, contanto que tomassem conta de no mínimo quatro crianças por tempo integral ou que dedicassem o número equivalente de horas ao cuidado de crianças em tempo parcial.
  • Centro de Recreação (Fritidshem) ¾ oferece, como as outras instituições mencionadas acima, cuidados e atividades pedagógicas para as crianças. São aceitas crianças de 6 a 12 anos de idade, cujos pais estejam empregados ou estudando. As atividades no Centro são programadas para antes e/ou depois do horário escolar e, algumas vezes, acontecem também durante férias e feriados. Os grupos, de quinze a vinte crianças, são supervisionados por dois empregados, geralmente profissionais habilitados em recreação (fritids pedagoger). São cobradas taxas por esses serviços.
  • Grupo de Meio Horário (Deltidsgrupper) ¾ oferece cuidados e atividades pedagógicas para crianças entre 4 e 6 anos. Segue o calendário escolar e funciona, geralmente, três horas por dia. Faz também a preparação das crianças de 6 anos que vão iniciar a escola compulsória. Um professor de pré-escola e um auxiliar são responsáveis pelo grupo que, normalmente, é constituído de vinte crianças. Não são cobradas taxas.
  • Pré-escola Aberta (Öpen förskola) ¾ atende crianças em idade pré-escolar que não freqüentam nenhum outro tipo de pré-escola. As crianças, acompanhadas do pai, da mãe ou de algum responsável, visitam o local um certo número de vezes na semana para participarem de atividades organizadas por um professor de pré-escola, o qual também orienta e ajuda os pais. Não são cobradas taxas.

 

A PROVISÃO DE SERVIÇOS DE CRECHE NA SUÉCIA DE HOJE

Tanto a oferta quanto a demanda por serviços de creche na Suécia vêm aumentando continuamente desde meados da década de 60. A determinação do Partido Social-Democrata de que as municipalidades devem atender completamente à demanda por esses serviços data de 1985. Desde então, diversas estratégias para a efetiva universalização dos serviços têm sido adotadas, mas as listas de espera ainda são comuns por toda a parte. A Tabela 1 procura responder à questão:" quem toma conta das crianças em idade pré-escolar na Suécia?" Os dados apresentados referem-se ao mês de janeiro de 1994, abarcando a totalidade de crianças nessa faixa etária (de 0 a 6 anos). Observe-se que a porcentagem de crianças que recebem algum tipo de cuidado fora de casa aumentaria drasticamente se os bebês de 0 a 1 ano de idade fossem excluídos dos cálculos, uma vez que eles, normalmente, permanecem em casa sob os cuidados dos pais, que se beneficiam do "generoso" sistema de licença remunerada quando do nascimento.

 

Tabela 1
Quem Toma Conta das Crianças em Idade Pré-Escolar na Suécia? ¾ Janeiro de 1994

  Números

%

Crianças que recebem cuidados fora de casa

477.000

60

Creche municipal

302.000

38

Creche familiar municipal

99.000

12

Creche privada ou cooperativa de pais

30.000

4

Outros tipos de creches privadas pagas

20.000

3

Cuidados privados não pagos (incl. grupos de meio horário)

26.000

3

Crianças que recebem cuidados unicamente dos pais, em sua própria casa (incl. grupos de meio horário)

321.000

40

O pai ou a mãe recebem do município para trabalharem como responsáveis por uma creche familiar

14.000

2

Mãe ou pai em licença remunerada

173.000

22

Pais casados ou vivendo juntos, ambos empregados ou estudando

41.000

5

Pai ou mãe solteiro(a), empregado(a) ou estudando

3.000

-

Pai ou mãe desempregado(a)

48.000

6

Pai ou mãe trabalhando em casa

34.000

4

Outros e casos não registrados

8.000

1

Total de crianças em idade pré-escolar ¾ 3 meses a 6 anos (31 de dezembro 1993)

798.000

100

Fonte: Statistiska Centralbyrån (1994:2, Tab. s1).

 

Em uma avaliação do desenvolvimento dos serviços de atenção à criança na Suécia, poucas tendências constantes podem ser percebidas. A mais significativa e visível é que tanto o número quanto a proporção de crianças que recebem cuidados fora de casa têm crescido de forma contínua. Entretanto, é importante notar que os diferentes tipos de creches ou instituições de atenção à criança não se desenvolveram da mesma forma. Enquanto a oferta de lugares nas creches municipais (ver Figura 1) e nos centros de recreação teve um aumento constante desde o começo da década de 70, o número de crianças inscritas nas creches familiares começou a cair a partir de 1988 (ver Figura 2). De 1976 a 1990, a quantidade de crianças inscritas nos grupos de meio horário diminuiu progressivamente; em 1990, essa quantidade correspondia a praticamente metade do número de crianças inscritas em 1976. De 1990 em diante, esse número se tem mantido relativamente constante, o que significa que os grupos de meio horário não têm acompanhado a tendência geral de expansão (ver Socialstyrelsen, 1995, Tab. 1). É possível que essa tendência dissonante dos grupos de meio horário encontre sua explicação em dois fatores distintos: (a) o fato de a escola compulsória ter passado a oferecer um número cada vez maior de vagas às crianças em idade pré-escolar (notadamente às crianças de 6 anos de idade); e (b) uma crescente preferência por instituições que oferecem serviços por períodos mais longos.

Figura 1

Fontes: Statistiska CentralbyrD n (1958, 1971, 1977, 19 92); Socialstyrelsen (1995).
Nota: Os dados de 1955, 1960 e 1965 referem-se ao número de vagas disponíveis.

 

Figura 2

Fonte: Statistiska Centralbyrån (1994:8, Tab. s5).

 

O surgimento de um número significativo de creches privadas na Suécia é um fenômeno recente. Somente no final de 1991 o Parlamento sueco, então dominado por uma coalizão de centro-direita, rompeu o monopólio estatal na provisão de serviços de creche ao deliberar que as verbas estatais deveriam ser igualmente concedidas a creches administradas pelos pais e/ou por cooperativas de funcionários e pela Igreja sueca. No ano seguinte, decidiu-se que o auxílio financeiro estatal também poderia ser dado às creches privadas. Uma vez que tais provedores "privados" passaram também a receber o auxílio estatal, é importante afirmar que, em lugar do termo "creche privada", usado freqüentemente no país, aqueles provedores de serviços seriam designados com maior acuidade pela expressão "creches alternativas". Provedores" alternativos" prestavam serviços a 10% das crianças em idade pré-escolar na Suécia em janeiro de 1994 (ver Tabela 1). Entre 1991 e 1993, tanto o número de creches alternativas como a proporção de crianças inscritas nesses serviços dobraram (Hedengren, 1994). Contudo, como demonstrado na Tabela 1, as creches municipais são os principais provedores de serviços de atenção à criança na Suécia.

A provisão de serviços alternativos, que vem crescendo com muita rapidez no país, representa uma notável exceção em um sistema tradicionalmente caracterizado pela oferta de serviços financiados e administrados pelo setor público. A fim de atender à crescente demanda, entretanto, outras medidas foram também implementadas nos últimos anos. O aumento do número de crianças nas unidades já existentes, como demonstrado a seguir, tem funcionado como estratégia de diminuição das pressões advindas do excesso de demanda. Além disso, a expansão gradual da" licença remunerada para pais" (parental leave) também contribuiu para aliviar a pressão sobre o sistema, tornando possível que os pais permanecessem em casa com seus filhos durante um período mais longo. Em janeiro de 1994, 22% das crianças com idade entre 3 meses e 6 anos permaneciam em casa sob os cuidados da mãe ou do pai que estivesse gozando o benefício dessa licença (Tabela 1). Uma outra estratégia proposta foi a antecipação em um ano do ingresso da criança na escola compulsória. Atualmente, isto se dá aos 7 anos de idade, mas a entrada aos 6 anos tornou-se opcional, dependendo do número de vagas disponíveis e da preferência dos pais. Foi determinado que as autoridades municipais garantissem a oferta de vagas nas escolas para todas as crianças com 6 anos de idade (em um primeiro momento, essa meta deveria ser atingida até o mês de julho de 1997, mas a data limite acabou sendo postergada). O resultado, entretanto, já se faz notar: o número de crianças de 6 anos de idade inscritas em creches e grupos de meio horário diminuiu.

Bem antes de 1991, o prazo final fixado pelo Parlamento, em 1985, para que a demanda total por creches e serviços de atenção à criança fosse completamente atendida, já se sabia que tal objetivo não seria alcançado. Além das restrições orçamentárias e das soluções alternativas propostas pelos partidos não-socialistas, deve-se também levar em consideração, quando se pretende compreender o não-cumprimento daquela meta, um baby-boom relativamente inesperado registrado na Suécia nos últimos anos da década de 80 e na primeira metade da década de 90. O número de crianças suecas que procuraram, sem sucesso, vagas nas creches públicas foi calculado pelo Departamento Central de Estatísticas em janeiro de 1994 e o resultado mostrou que 62 mil crianças, isto é, 13% da demanda total, não tinham conseguido vagas no sistema (Statistiska Centralbyrån, 1994).

Ainda que os serviços de creche suecos sejam famosos por sua excelência, é possível dizer que a recente expansão do sistema trouxe prejuízos à sua qualidade. Entretanto, essa afirmação é válida somente quando se considera o número médio de crianças nas unidades. Recomenda-se, normalmente, na Suécia, que as creches mantenham grupos de quinze crianças, mas são as municipalidades as responsáveis pelo estabelecimento do tamanho e da composição das turmas. Em 1980, apenas 14% de todos os grupos em funcionamento nas creches municipais suecas reuniam mais de quinze crianças. Em 1992, essa proporção subiu para 56%. A tendência foi acentuada pela decisão tomada em 1984 que desvinculou os recursos oferecidos pelo Estado do tamanho das turmas. A partir de 1990, os grupos tiveram seu tamanho médio aumentado como forma de contenção de despesas (Hedengren, 1994:26). Deve-se ressaltar, porém, que o tamanho médio das turmas em 1994 era de 16,5 crianças (Socialstyrelsen, 1995:13).

Tais mudanças também devem ser levadas em conta quando se examina a proporção de funcionários trabalhando em tempo integral em relação ao número de crianças, proporção esta que se manteve constante durante a década de 80. Entretanto, o quadro começou a mudar depois de 1990, quando havia uma média de 4,2 crianças por funcionário nas creches municipais suecas. Em 1993, esse número havia aumentado para 5,2. Mesmo assim, ainda que o tamanho médio dos grupos se tenha ampliado, bem como a proporção de crianças por funcionário, deve-se tomar cuidado quando se pretende analisar as presumíveis implicações negativas da expansão do sistema sobre a sua qualidade. Nas creches municipais, o número de empregados qualificados, por exemplo, era maior em 1993 do que durante os anos 80. Em 1993, 97% dos funcionários das creches municipais possuíam formação específica na área em que trabalhavam. O que explica isso, segundo Gunilla Hedengren, é o fato de as medidas de contenção no setor terem preservado os profissionais com melhor qualificação.

É importante observar que, a despeito das mudanças nos últimos anos, a proporção de crianças por funcionário nas creches municipais é muito menor do que a de alunos por professor na escola compulsória. Essa comparação, ainda que primária, é significativa para uma avaliação da qualidade do sistema, bem como para a compreensão, imprescindível na argumentação desenvolvida na última seção deste artigo, de quão atrativos esses serviços são não só para o operariado, mas também para as classes médias2.

 

FINANCIANDO A PROVISÃO DE SERVIÇOS DE CRECHE NA SUÉCIA

O Estado, as municipalidades e os pais financiam conjuntamente o sistema de creches sueco: a parte que cabe às municipalidades é significativamente maior do que aquela do governo central e as mensalidades pagas pelos pais representam a menor parcela. Deve-se notar que o valor dessas mensalidades varia de acordo com a municipalidade, sendo, geralmente, proporcional à renda familiar e ao número de crianças na família que se utilizam desses serviços. A Tabela 2 mostra a distribuição dos custos nesse sistema tripartite:

 

Tabela 2
Distribuição dos Custos dos Serviços Públicos de Creche na Suécia.  
Custo Anual Médio por Criança
(em coroas suecas e porcentagem ¾ 1990)

Serviços Públicos de Creche

Subsídios Estatais

Mensalidades Pagas pelos Pais*

Municipalidades

Creche municipal

31.700 (40%)

8.200 (11%)

38.400 (49%)

Grupo de meio horário

3.300 (17%)

¾

16.000 (83%)

Centro de recreação

14.000 (31%)

4.400 (10%)

26.400 (59%)

Creche familiar

10.400 (23%)

7.000 (15%)

27.800 (62%)

Fonte: Svenska Institutet (1992).
* Variam de acordo com a municipalidade e a renda dos pais.

 

A Tabela 2 mostra, claramente, a magnitude dos subsídios públicos ao sistema: as municipalidades arcam com a maior parte dos custos. O Estado, entretanto, além de determinar as diretrizes básicas e os objetivos da provisão, aloca subsídios destinados a garantir que certas necessidades sejam atendidas. No que diz respeito às creches municipais, por exemplo, parte dos recursos é destinada ao atendimento das crianças com necessidades especiais e à ampliação da qualificação dos servidores. Além disso, há subsídios especiais destinados a incentivar unidades que oferecem vagas após o horário regular de trabalho. Em 1991, o Estado alocou 150 mil coroas suecas para cada unidade funcionando durante a noite e 75 mil para aquelas com horários prolongados (isto é, que funcionavam por, pelo menos, três horas além do usual ¾ 6h30/18h30) (Svenska Institutet, 1992).

Ainda que o número de vagas oferecidas seja determinado pelo governo local, o Estado também interfere para expandir o sistema mediante aumento dos subsídios. Em 1977, por exemplo, o governo central lançou um plano para criar cem mil novas vagas em um período de cinco anos. A fim de aumentar o interesse das municipalidades, o subsídio estatal foi dobrado para vagas recém-criadas, aumentando de 7 mil para 14 mil coroas suecas (Gustafsson e Stafford, 1992:216, nota 5). O governo central encaminha recursos para as municipalidades por intermédio do "Conselho Nacional de Saúde e Bem-Estar" (Socialstyrelsen), e o objetivo oficial dessa transferência de recursos é "estimular a expansão de algumas formas de creche, especialmente as creches municipais e centros de recreação [...] [e] assegurar o suporte financeiro necessário para suprir as demandas por esse tipo de serviço" (Statsbidrag till kommuner och Landsting, 1987 apud Dahlström, 1993:111).

Os recursos estatais destinados à manutenção das creches no país advêm da chamada child care charge, que é parte da contribuição à seguridade social paga pelos empregadores e que atualmente equivale a 2,2% da folha de pagamento das empresas. A parte das municipalidades vem de impostos municipais cobrados de empresas e de indivíduos, sobre os quais as próprias municipalidades têm competência. Não há, entretanto, nenhuma parte do orçamento municipal especificamente destinada às creches (Broberg e Hwang, 1991:80).

As mensalidades pagas pelos pais são usualmente proporcionais à renda familiar e variam de acordo com a municipalidade. No entanto, há uma tendência no sentido da progressiva abolição desses parâmetros tradicionais. Um estudo realizado pela "Associação Sueca de Autoridades Locais" (Svenska Kommunförbundet), em 1990, mostrou que 19% das municipalidades suecas estavam cobrando uma mensalidade fixa, invariável. Essa proporção era de 13% das 285 municipalidades em 1987 (Gustafsson e Kjulin, 1993:19). Tal tendência é significativa, posto que a cobrança de mensalidades fixas implica um certo favorecimento das famílias com renda mais elevada.

A diferença entre as mensalidades cobradas dos pais nas diversas municipalidades pode ser ilustrada pela seguinte comparação: uma família com renda média pagava, em 1984, em Estocolmo, uma mensalidade de 685 coroas suecas pela permanência de uma criança na creche municipal, enquanto em Uppsala, cerca de 80 km ao norte, a mesma família pagaria 1.240 coroas (Gustafsson e Stafford, 1992:205). As municipalidades, entretanto, apesar de serem livres para determinar as mensalidades cobradas, não podem fazer delas uma fonte de lucro. É interessante notar que, segundo uma pesquisa realizada por Gustafsson e Stafford (idem), o fato de as mensalidades variarem ou não de acordo com a renda familiar nas diferentes localidades é, em grande medida, independente de variáveis regionais e políticas. A Tabela 3 ilustra o seu impacto diferenciado em orçamentos domésticos distintos, de acordo com o valor médio cobrado dos pais pelas municipalidades. Note-se que, independentemente da renda familiar, o valor cobrado pelo segundo filho matriculado aumenta apenas marginalmente as despesas domésticas com esses serviços.

 

Tabela 3
Mensalidades Pagas pelos Pais nas Creches Municipais Suecas segundo Renda Familiar e Nível das Mensalidades em Diferentes Municipalidades ¾ 1987 (em coroas suecas ¾ Sek)

Renda Familiar (#)

Mensalidades em Municipalidades que Cobram (*)

Taxas mais baixas

Taxas médias

Taxas mais altas

A

B

A

B

A

B

Baixa

0

0

500

640

965

1.300

Média

500

645

1.127

1.300

1.676

1.908

Alta

500

645

1.313

1.482

2.917

3.209

Fonte: Adaptado de Svenska Kommunförbundet (1987:9, Tab. 5).
Notas: (#) Renda alta = Sek 30.000 por mês; Renda média = Sek 19.000 (aproximadamente a renda de um operário + a renda de uma operária); Renda baixa = Sek 7.803 (para famílias com uma criança) e Sek 8.606 (para famílias com duas crianças).

(*) "A" = mensalidade cobrada por uma criança na creche municipal;" B" = por duas crianças.

 

Em janeiro de 1993, entretanto, o modo como o Estado distribuía os recursos entre as municipalidades sofreu uma mudança drástica, cujas conseqüências ainda não são de todo conhecidas. A partir dessa data, várias dotações orçamentárias estatais, antes discriminadas, passaram a ser agregadas em um único repasse de verbas, soma esta que deveria ser utilizada segundo as necessidades e prioridades definidas pelas próprias municipalidades. No que se refere aos serviços em questão, essa alteração significou o desaparecimento das verbas especialmente destinadas à provisão de serviços de creche. A medida fazia parte de uma estratégia geral de descentralização no país. Esperava-se aumentar a eficiência na produção e melhorar a coordenação dos diferentes serviços, desenvolvimentos estes que se dariam simultaneamente à conscientização dos provedores municipais quanto aos seus próprios custos. O sistema de verbas direcionadas, cujas regras também deveriam ser abolidas, havia sido estruturado com a intenção de, entre outras coisas, diminuir as diferenças econômicas entre municipalidades e regiões, encorajando a expansão de determinados serviços e a manutenção de um padrão de qualidade na provisão dos serviços públicos. De forma sucinta, pode-se dizer que o antigo sistema de alocação de recursos estatais estava estruturado de maneira a induzir a expansão da rede de serviços e a controlar suas atividades. Entretanto, a proposta implementada reconheceu, pelo menos formalmente, a necessidade de se ampliar a regulamentação das responsabilidades locais a fim de tornar uma realidade a universalização da provisão de serviços de creche (Dahlström, 1993).

Deve-se levar em consideração, porém, o fato de alguns analistas acreditarem que a supressão das verbas direcionadas pode vir a se tornar um obstáculo ao cumprimento da meta de se garantir serviços de creche a toda a população. Comparadas ao sistema de transferência unificada de recursos, o qual pode subsidiar setores tão distintos quanto a educação primária, a atenção e amparo aos idosos, a cultura e os serviços de creche, as transferências de verbas direcionadas levam, geralmente, a um aumento mais substantivo na quantidade do serviço ao qual o financiamento se destina. A substituição das verbas direcionadas significa uma redução substancial nos incentivos econômicos às municipalidades para que expandam o setor de creches (ver, p. ex., Kjulin, 1995). De fato, afirmou-se mesmo que a introdução do sistema de transferência de verbas em bloco dobrou os custos marginais das creches para os governos locais (Rosen, 1995:10).

Paralelamente a esses desenvolvimentos, as antigas funções do" Conselho Nacional de Saúde e Bem-Estar Social" (Socialstyrelsen), tais como o controle e a inspeção das creches a fim de garantir o seu alto padrão de qualidade e a uniformidade dos serviços por todo o país, ficaram restritas ao acompanhamento e à avaliação das atividades. Apesar de ainda ser cedo para se conhecerem as conseqüências de tais mudanças, a progressiva dissolução da uniformidade do sistema não seria surpreendente. Sejam quais forem os resultados, entretanto, a maneira como essas mudanças vêm sendo conduzidas dá a nítida impressão de que uma estratégia de "fuga da responsabilidade" vem sendo adotada, na qual tanto o governo local quanto as autoridades nacionais podem jogar um sobre o outro a culpa por eventuais restrições na provisão desses serviços3.

 

O SISTEMA SUECO DE CRECHES DE UMA PERSPECTIVA COMPARADA

Há uma série de dificuldades quando se pretende comparar a provisão de serviços de atenção à criança em diferentes países. Os obstáculos mais evidentes são a diversidade dos serviços e as diferentes maneiras de coletar, sistematizar e publicar os dados relevantes. A partir da análise do funcionamento do sistema sueco, apresentada nas páginas anteriores, é possível perceber quão diferentes podem ser os resultados, dependendo da abordagem e/ou dos dados escolhidos. As divergências podem ser o resultado de comparações estabelecidas com base no número de crianças e/ou de instituições, na proporção de crianças/clientes entre todo o grupo em questão, nos números ou proporções em um grupo de idade específico etc.

Da mesma forma, o número de pais que necessitam recorrer aos serviços de creche depende da extensão tanto da licença maternidade quanto da licença para pais, além da compensação econômica prevista na lei, isto é, do nível de reposição salarial quando do usufruto da licença. A demanda agregada vai obviamente variar de acordo com uma série de fatores distintos, tais como o número de mulheres no mercado de trabalho, a facilidade de se conseguir uma babá, o tamanho médio das famílias, a idade da criança, o local de residência da família, a renda e as preferências pessoais. Ao elencar essas dificuldades, não pretendo apresentar os obstáculos que serão vencidos ao longo deste trabalho; minha intenção é, simplesmente, exemplificar as limitações inerentes a qualquer comparação dessa natureza e realçar alguns dos aspectos peculiares da provisão desses serviços na Suécia4.

A Provisão de Serviços de Creche nos Países Nórdicos

Uma vez que virtualmente todas as análises comparativas dos sistemas de bem-estar social ressaltam a similitude dos mecanismos de seguridade social implementados nos países nórdicos, a ponto de as expressões "modelo escandinavo" e "modelo nórdico" terem se tornado quase onipresentes, parece-me natural começar por esboçar um cotejamento da provisão de serviços de atenção à criança naqueles países. A ênfase dada aqui à comparação entre os países nórdicos é relevante na medida em que, se as muitas similaridades nos serviços de creche oferecidos naqueles países têm sido reconhecidas, alguns aspectos dissonantes nem sempre têm recebido o destaque necessário. A princípio, é importante observar que tais países compartilham uma característica que os distingue de todos os demais países industrializados do Ocidente, característica esta que tem um impacto direto e imediato nas políticas nacionais de provisão desses serviços. Refiro-me ao ingresso tardio na escola, compulsório na Escandinávia para crianças com 7 anos de idade. Nos outros países industrializados do Ocidente, o padrão é começar a escola aos 6 anos (ou mesmo aos 5, como no Reino Unido e em algumas províncias do Canadá) (OECD, 1990)5.

A despeito de todas as restrições mencionadas acima, uma comparação direta e quantitativa da provisão de serviços de creche nos países escandinavos revela-se factível, uma vez que há uma notável similaridade na maneira como os dados são coletados e sistematizados nesses países, similaridade esta explicada pela longa tradição de cooperação entre eles. Quando, nas seções subseqüentes, ampliarmos o âmbito de análise para encampar a provisão de tais serviços nos Estados Unidos e na França, comparações quantitativas serão evitadas e a ênfase recairá sobre a natureza da intervenção estatal nessa área.

Em 1990, um estudo da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico ¾ OCDE [OECD] sobre as políticas e a provisão de serviços de creche nos países-membros propôs a distinção entre dois modelos polares de intervenção governamental nessa área. O primeiro foi chamado" modelo da máxima responsabilidade privada", o qual englobaria os países nos quais questões como a organização familiar, o engajamento das mulheres no mercado de trabalho e os serviços de creche são consideradas questões e/ou decisões pertencentes à esfera privada. Os Estados Unidos ¾ onde não existe nenhum programa nacional de provisão sistemática de serviços de creche ¾ e o Reino Unido ¾ onde o governo determinou que os serviços financiados por recursos públicos deveriam se destinar às crianças carentes ¾ são os países mais próximos do modelo polar da máxima responsabilidade privada. As políticas de atenção à criança ali compartilham os seguintes objetivos: oferecer uma "rede de proteção" às crianças carentes e àquelas correndo risco de abuso físico ou abandono; incentivar o uso de serviços privados ou voluntários; e garantir apenas um nível mínimo de qualidade nos serviços de creche.

O outro modelo polar, o "modelo de máxima responsabilidade pública", busca fazer com que pais e autoridades dividam a responsabilidade pela criação dos mais jovens, enfatizando o papel do Estado no processo de consolidação da igualdade entre os sexos tanto no mercado de trabalho como na esfera privada. Os aspectos educacionais e aqueles referentes à qualidade desses serviços são destacados. Os países que mais se aproximariam desse modelo são os nórdicos, sendo a Suécia o que mais próximo estaria do perfil idealizado. Entretanto, como o referido estudo ressalta com adequação, a oferta de serviços de creche nesses países não é inteiramente dependente do setor público. Na Dinamarca e na Noruega, por exemplo, as instituições privadas constituem cerca de 40% do total de creches, sendo o setor privado bem menos significativo na provisão desses serviços na Finlândia (10%) e na Suécia (2%) (OECD, 1990:140). A provisão privada deve, entretanto, ser formalmente chancelada e fiscalizada pelas autoridades públicas.

Uma outra forma de caracterizar a provisão pública desses serviços nos países escandinavos, de maneira a explicitar suas similaridades, é enfatizar que esses serviços são considerados um componente essencial do welfare state. Eles foram concebidos como um benefício para todas as crianças, independentemente do background social ou econômico dos pais. Assim como no caso das ambições que norteavam as reformas educacionais do pós-guerra nesses países, pretendia-se com os serviços de creche financiados com recursos públicos garantir oportunidades iguais mediante a provisão de serviços de alta qualidade para todas as crianças, os quais permitiriam às mães buscar sua independência econômica. Como tem sido enfatizado por alguns autores, há um relativo consenso nos países nórdicos quanto à importância da provisão pública de serviços de atenção à criança. O fato de essa provisão ser tida como uma característica essencial dos welfare states nórdicos significa que esses serviços são considerados não só importantes mecanismos de redistribuição, mas também um instrumento para se atingir o bem-estar geral, um sustentáculo para a reprodução social e uma política crucial na luta pela ampliação da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

Um sistema de creches públicas que valoriza em igual medida os aspectos pedagógicos e de atenção à criança, tentando integrar essas duas atividades, constitui uma outra característica comum na provisão desses serviços nos países nórdicos. O padrão comum na Europa Ocidental tem sido o desenvolvimento de programas de creche e de educação pré-escolar como sistemas distintos. Segundo Arnlaug Leira (1993), a estratégia de se combinarem objetivos educacionais com a atenção à criança nos serviços de creche foi uma alternativa consciente às creches socialmente segmentadas que prevaleceram até a Segunda Guerra. A facilidade de acesso e a qualidade dos serviços não deveriam depender dos recursos dos pais. Em poucas palavras, o princípio da universalidade de benefícios era o objetivo. Contudo, como a demanda sempre excedeu a oferta, pelo menos na Dinamarca, na Noruega e na Suécia, a provisão universal tem se configurado apenas como um objetivo a ser atingido.

O modo como o Estado e os governos locais interagem na provisão e regulamentação dos serviços de creche é também bastante similar na Dinamarca, na Noruega e na Suécia, onde o governo central estabelece os objetivos nacionais e a provisão é regulada por lei. As autoridades locais são encarregadas do planejamento e da implementação da provisão. Nesses três países, procurou-se, durante a década de 80, descentralizar o processo de tomada de decisões referentes à forma e à natureza dos serviços de creche (idem:338).

Uma análise da magnitude dos subsídios públicos na provisão dos serviços de creche nos países escandinavos demonstra que a experiência sueca pode ser efetivamente considerada uma radicalização do "modelo de máxima responsabilidade pública". Ainda que a provisão seja altamente subsidiada em todos aqueles países, os pais suecos arcam com uma parcela bem menor dos custos totais. Em 1983, as mensalidades pagas pelos pais cobriam 24% do total dos custos na Noruega, 22% na Dinamarca, 14% na Finlândia e 10% na Suécia. Porém, não se deve inferir de tais cifras que uma vaga em uma creche seja mais barata para os pais suecos, uma vez que o sistema sueco é muito mais caro. A maior parte das diferenças no custo total desses serviços entre os países nórdicos parece ser explicada pelos distintos padrões de qualidade6. O custo por criança na Suécia chega a ser quase o dobro do custo nos outros países escandinavos. Comparativamente, as creches suecas oferecem uma comida melhor, mais espaço construído por criança, um horário de funcionamento mais flexível, pessoal mais qualificado e maior número de funcionários por criança, sendo também responsáveis pela atenção a um maior número de crianças com idade inferior a 3 anos (Gustafsson e Stafford, 1992:228-229).

O grau de comprometimento da Suécia com o "modelo de máxima responsabilidade pública" também pode ser avaliado, como sugerido acima, a partir da percepção de que as alternativas "privadas" tiveram um papel muito menos preponderante na Suécia do que nos outros países nórdicos. Contudo, falar de serviços de creche alternativos (ditos "privados") na Escandinávia pode levar a interpretações errôneas, uma vez que provedores que visam o lucro não têm permissão para se estabelecer. Arnlaug Leira, referindo-se à Dinamarca, Noruega e Suécia, alerta para o fato de que, mesmo com toda a intervenção pública, as creches financiadas por recursos públicos não são 100% públicas em nenhum desses países, assim como também não são totalmente privadas as chamadas creches privadas. Para abrigar um certo número de crianças, é necessária a aprovação oficial para todas as creches, não importando que elas tenham sido criadas por órgãos públicos ou privados ou por associações civis. Provedores de serviços devidamente reconhecidos podem passar a receber subsídios estatais tanto na Noruega como na Suécia (Leira, 1993:339).

As Figuras 3, 4, 5 e 6 mostram o desenvolvimento da provisão de serviços públicos de creche nos cinco países nórdicos entre os anos de 1975 e 1992. Observe que, nessas figuras, as proporções apresentadas para a Suécia são mais altas que as discutidas anteriormente, o que é explicado por dois fatores: (a) os dados utilizados nas Figuras 3, 4, 5 e 6, buscando evitar distorções causadas pelo impacto diferenciado das distintas regulamentações dos benefícios da licença para os pais, não se referem a todo o universo de crianças em idade pré-escolar, limitando-se às crianças entre 3 e 6 anos, ou seja, à faixa etária onde é verificada a mais alta demanda por serviços dessa natureza; (b) os dados apresentados nesses gráficos agregam os índices de atendimento de várias instituições diferentes e não apenas, como anteriormente, os das creches municipais e das creches familiares.

 

Figura 3

Fonte: Nordic Council of Ministers (1994:74).

 

 

Figura 4

Fonte: Nordic Council of Ministers (1994:74).

 

 

Figura 5

Fonte: Nordic Council of Ministers (1994:74).

 

 

Figura 6

Fonte: Nordic Council of Ministers (1994:74).

 

A Suécia aparece na Figura 6 como o país nórdico com a mais alta provisão pública de serviços de creche. A partir de 1987, cerca de 80% das crianças entre 3 e 6 anos de idade passaram a freqüentar algum tipo de creche pública na Suécia. O desenvolvimento global da provisão, contudo, foi similar em todos os países escandinavos: houve um aumento constante da oferta entre 1975 e 1987, seguido de uma relativa estabilização em um patamar bastante elevado. Os dois líderes na provisão, Suécia e Dinamarca, podem ser escolhidos para uma avaliação mais minuciosa. A liderança da Suécia deve-se ao fato de se poder contar mais, nesse país, com creches familiares e alternativas de meio horário. No que se refere a cuidados em tempo integral, a Dinamarca apresenta a mais extensa provisão em todo o período analisado. Contudo, é na Dinamarca que a oferta de serviços de atenção à criança por meio expediente é menos enfatizada.

O quadro muda significativamente quando se considera o grupo de crianças mais novas (de 0 a 2 anos). Neste caso, a porcentagem de crianças freqüentando creches (em tempo integral e em grupos de meio horário, excluindo as creches familiares) na Dinamarca é muito mais alta do que nos outros países. Esse percentual na Dinamarca passou de 18%, em 1975, a 47%, em 1990. Ainda que as proporções tenham crescido em todos os países, por volta de 1990 elas atingiam o patamar de 30% das crianças nessa faixa etária na Finlândia, 29% na Suécia e apenas 12% na Noruega (Dahlström, 1993:135). Estas cifras são altamente influenciadas por dois fatores: (a) pela distinta extensão da licença para os pais quando do nascimento da criança e por sua compensação econômica diferenciada7; e (b) pela maior importância das creches familiares para essa faixa etária. De modo geral, quanto mais nova a criança, maior é o uso que se faz das creches familiares, sendo a Noruega uma exceção, posto que, nesse país, essa forma de atendimento à criança não é muito desenvolvida.

Entretanto, a despeito de todas as similaridades entre os países nórdicos na provisão e regulamentação dos serviços de creche, Arnlaug Leira, deixando a Finlândia e a Islândia fora de sua análise, levanta dúvidas quanto à possibilidade de se distinguir um "modelo escandinavo" de provisão desses serviços (Leira, 1992; 1993). Segundo sua argumentação, enquanto a Dinamarca e a Suécia apresentam maior similaridade na produção desses serviços, a Noruega talvez possa ser considerada um" caso desviante". A autora prossegue argumentando que, enquanto a Dinamarca e a Suécia enfatizam claramente a provisão em horário integral, os serviços de meio horário são predominantes na Noruega. Além disso, na Noruega há uma quase absoluta prevalência das creches municipais, enquanto na Dinamarca e na Suécia esses serviços também são freqüentemente prestados em residências particulares (as chamadas" creches familiares"), serviços estes subsidiados e regulados pelas autoridades públicas.

Uma outra distinção assinalada por Leira diz respeito à provisão de serviços para crianças com idade inferior a 3 anos, que é muito mais desenvolvida na Dinamarca e na Suécia do que na Noruega, ainda que a provisão norueguesa para crianças nessa faixa etária seja similar à de outros países europeus. Tais diferenças levam a autora a sugerir que o Estado de Bem-Estar Social norueguês se aproxima mais do regime" liberal" britânico do que do regime característico de seus vizinhos social-democratas (Leira, 1993:340).

Algumas hipóteses são também sugeridas por Leira para explicar esse" desvio" norueguês. A primeira afirma que as diferenças encontradas sinalizam muito mais uma defasagem de tempo no desenvolvimento da provisão do que um desvio propriamente dito. Uma vez que o processo de industrialização e de urbanização da Noruega aconteceu tardiamente, seria de se esperar que serviços como os de creche também se desenvolvessem mais tarde; não é despropositado imaginar que a Noruega venha a ampliar a provisão desses serviços de modo a se equiparar a seus vizinhos. A segunda hipótese ressalta que as peculiaridades e o número muito maior de municipalidades na Noruega podem ter criado maiores obstáculos à implementação das políticas estabelecidas nacionalmente. A terceira e última hipótese refere-se a uma demanda do mercado pelo trabalho feminino, possivelmente mais acentuada na Dinamarca e na Suécia, que pode ter sido uma das razões da provisão mais extensiva de serviços de creche nesses países.

Contudo, como vimos anteriormente, o que parece distinguir o sistema norueguês é muito mais o alcance dos serviços financiados pelo Estado do que qualquer discrepância significativa na estrutura ou nos propósitos da provisão, o que não nos permitiria tratar os serviços noruegueses como constituindo um "caso desviante" entre os países escandinavos. No entanto, para fazermos justiça aos argumentos de Leira, deve-se deixar claro que um padrão diferenciado pode efetivamente ser notado quando se complementam, como faz a autora, as observações relativas à provisão de serviços de creche com uma análise de outras políticas que regulam as relações entre as mães, o mercado e o Estado. Dessa perspectiva mais abrangente, que revela a assimetria norueguesa e sobre a qual não podemos nos concentrar aqui, as políticas econômicas e as políticas para a família na Dinamarca e na Suécia parecem muito mais sincronizadas do que na Noruega, onde o welfare state não desenvolveu políticas para encorajar e apoiar a participação das mães no mercado de trabalho. As políticas norueguesas parecem mais preocupadas com os aspectos de socialização inerentes à provisão desses serviços, priorizando o interesse das crianças em detrimento dos interesses das mulheres enquanto mães e enquanto trabalhadoras.

Em outras palavras, as políticas públicas norueguesas não tentaram resolver (ou aliviar) os conflitos gerados pela incompatibilidade entre o trabalho fora de casa e as obrigações da maternidade, deixando que os arranjos fossem feitos individualmente, circunscritos à esfera privada, já que a insuficiência de serviços públicos de creche não impediu que um grande número de mães entrasse no mercado de trabalho. O welfare state norueguês, com sua peculiar concepção da maternidade e dos serviços de creche, não deveria ser considerado, como foi sugerido em relação à Dinamarca e à Suécia, como tendo estabelecido uma "parceria" com as mulheres (Leira, 1993:342-346).

Em um artigo recente, a economista Siv Gustafsson (1994) mostrou que as políticas e a provisão de serviços de creche na Suécia, na Holanda e nos Estados Unidos correspondem à já clássica tipologia dos Estados de Bem-Estar Social formulada por Gösta Esping-Andersen em The Three Worlds of Welfare Capitalism. Gustafsson adverte seus companheiros economistas de que os efeitos dos subsídios para creches sobre a oferta de mão-de-obra dependem das diferentes lógicas das políticas implementadas e não apenas da magnitude dos subsídios.

As próximas seções deste artigo, seguindo a mesma orientação de Gustafsson, buscam caracterizar as políticas de provisão de serviços de atenção à criança segundo essa mesma tipologia dos Estados de Bem-Estar Social. Mantivemos os Estados Unidos como o exemplo arquetípico do welfare state "residual" ou" liberal" e a Suécia como o arquétipo do regime "social-democrata". É importante lembrar que esses dois países aparecem na comparação de Esping-Andersen ¾ que não contempla a provisão de serviços de atenção à criança ¾ como os melhores exemplos dos tipos de regime detectados. Entretanto, em lugar de analisar a Alemanha como o país que melhor encarna as características do regime "conservador", preferi testar este tipo de regime segundo a experiência francesa que, na tipologia original, preenchia suas características básicas. No entanto, ao tentar estender a tipologia para cobrir a provisão de serviços de creche, os resultados tornam-se um tanto ambíguos no caso francês.

Esta discussão vai reforçar o argumento de que as políticas de provisão de serviços de creche não devem ser interpretadas meramente como uma reação mecânica a uma mudança social que, de modo geral, vem ocorrendo na maioria dos países industrializados desde a Segunda Guerra Mundial: o crescente afluxo de mulheres ao mercado de trabalho. O fato de os países nórdicos apresentarem, simultaneamente, os mais altos índices de participação das mulheres no mercado de trabalho e de provisão de serviços de creche financiados pelo Estado reflete muito mais a natureza das soluções encontradas por esses países para um "problema" comum do que qualquer desenvolvimento inevitável relacionado ao ingresso maciço das mulheres no mundo do trabalho extralar, desenvolvimento este que estaria sendo supostamente liderado pelos países escandinavos.

Parece não haver dúvidas de que a tendência no sentido do aumento da demanda por serviços de creche não é uma particularidade da Escandinávia (ver, entre outros, OECD, 1990; Kamerman, 1991). A extensão do uso de serviços de creche é uma variável que o senso comum associa imediatamente aos índices de participação da mulher no mercado de trabalho. Na verdade, foi demonstrado que países com políticas" generosas" de atenção à criança e com uma oferta mais extensiva de serviços de creche tendem a apresentar altos índices de participação feminina no mercado de trabalho. Contudo, alguns países que apresentam políticas e oferta de serviços semelhantes têm menores proporções de mulheres na força de trabalho, o que pode indicar, dentre outras coisas, o estabelecimento de objetivos diferenciados para essas políticas (Kamerman, 1991:181).

A Provisão de Serviços de Creche em um Welfare State" Liberal" 

Os Estados Unidos 

Foi dito anteriormente que os Estados Unidos constituem um bom exemplo tanto do "modelo de máxima responsabilidade privada", relacionado à intervenção estatal na provisão de serviços de creche, quanto do chamado "welfare state liberal" ou "residual". Seguindo a tipologia de Esping-Andersen, nesse tipo de Estado de Bem-Estar predominam a assistência dirigida a pessoas comprovadamente necessitadas e as transferências universais restritas, sendo os mecanismos de seguridade social subdesenvolvidos. Esses benefícios, caracteristicamente modestos, são dirigidos às pessoas carentes, sendo, portanto, usualmente associados a estigmas. O Estado encoraja o mercado, passiva ou ativamente, a suprir qualquer demanda que esteja além de um certo nível mínimo de seguridade social (Esping-Andersen, 1990).

Comecemos lembrando que os Estados Unidos são o único país, dentre as nações desenvolvidas, com altas taxas de participação das mulheres no mercado de trabalho, que não possui legislação nacional sobre a concessão obrigatória de benefícios como a licença maternidade e a licença para os pais. Espera-se que acordos setoriais entre empregados e empregadores sejam firmados e a intervenção estatal, quando ensaiada, tem sido sufocada. No que se refere à provisão de serviços de creche, os sistemas disponíveis nos Estados Unidos parecem ajustar-se bastante bem aos modelos ou tipos ideais descritos acima. Contrariamente ao padrão europeu, os serviços privados de atenção à criança com fins lucrativos (proprietary child care programs) são muito comuns nos Estados Unidos8, e o patrocínio dos empregadores a esse tipo de serviço é considerado como da maior importância. Na Europa, somente na Inglaterra, tido como o país com "as provisões de serviços de creche menos adequadas dentre os maiores países europeus", há uma quantidade mais significativa de creches particulares com fins lucrativos (Kamerman, 1991:194).

Já afirmei anteriormente que as creches familiares cumprem um papel fundamental como substitutas ou complemento a outros serviços de creche, sendo especialmente importantes e desejáveis para famílias com bebês (ou crianças mais jovens). Isso é válido tanto em relação à Suécia quanto a outros países, como Finlândia e França, e é explicado pelas eventuais dificuldades de se conseguirem vagas nas creches tradicionais e pelo fato de as creches familiares proporcionarem um ambiente muitas vezes considerado mais acolhedor e doméstico. Os Estados Unidos, em contraste com países como Suécia, França, Dinamarca, Finlândia e Alemanha, além de não oferecerem financiamento público para esse tipo de creche, também não estabeleceram regulamentações relativas ao recrutamento, treinamento e supervisão dos profissionais envolvidos.

Da mesma forma, não existe nenhum programa nacional de provisão de creches públicas nos Estados Unidos. Apesar das várias tentativas de se legislar sobre padrões federais a serem impostos a esse tipo de serviço ¾ o que seria a forma mais segura de se garantir um nível mínimo de qualidade e segurança ¾ , a regulamentação ficou a cargo de cada estado da Federação. Ainda assim, o governo federal repassa verbas às autoridades estaduais e locais com a finalidade de subsidiar serviços de creche e uma variedade de outros serviços especializados para famílias carentes. Se o Estado, mediante essas políticas focalizadas, que asseguram apenas um nível mínimo de qualidade a uma parcela reduzida da população, encoraja passivamente a mercantilização do setor, ele também encoraja ativamente a oferta de serviços, com fins lucrativos, pelo setor privado, na medida em que torna os gastos com serviços de creche dedutíveis dos impostos (OECD, 1990)9.

Entretanto, os subsídios federais para a provisão de serviços de creche nos Estados Unidos são dispersos, fazendo parte de diferentes programas, tais como: (a) o programa Head Start, iniciado em 1964, que garante educação pré-escolar para crianças carentes; (b) o programa Child Care Food, que financia refeições para crianças que freqüentam esses serviços; (c) o Social Services Block Grant, que é um programa de repasse de verbas federais aos estados, verbas estas que subsidiam uma série de serviços sociais e que podem ser empregadas na provisão de serviços de creche; (d) a concessão de auxílio a mães, geralmente solteiras, que estejam participando de algum programa de treinamento e recebam AFDC (Aid to Families with Dependent Children) inclui, também, a oferta de serviços de creche; (e) os subsídios federais concedidos aos estados, desde 1984, para auxiliar a implementação de programas de creches vinculados às escolas, além de serviços de informação e consultas. Tanto as instituições sem fins lucrativos quanto aquelas que visam o lucro podem receber financiamento público.

É interessante observar que, de acordo com a lógica da "máxima responsabilidade privada", os subsídios para serviços de creche nos Estados Unidos, considerados parte de um esquema de combate à pobreza, cumprem também a função de diminuir a dependência que poderia ser criada em relação ao amparo público, permitindo que os indivíduos busquem sua auto-suficiência no mercado. Mesmo que nos EUA as exigências para se candidatar aos benefícios sejam bastante claras, isto é, que os benefícios sejam oferecidos como último recurso, quando o mercado e a família tenham falhado como provedores "naturais", ainda é comum que se defenda a substituição dos subsídios estatais à provisão dos serviços pela ajuda financeira direta. Isso quando a "fobia" em relação à dependência ao Estado não leva à exigência de que o governo se abstenha até mesmo da provisão daquele mínimo.

Se o programa Head Start, de 1964, tido como a pedra fundamental da chamada "Guerra à Pobreza", foi considerado um programa preventivo que iria promover o desenvolvimento de crianças não privilegiadas e desviá-las de um destino miserável, programas como o AFDC buscavam incentivar a entrada das mães no mercado de trabalho. Pretendia-se encorajar a auto-suficiência individual através do mercado de trabalho e não a proliferação de donas de casa dependentes dos benefícios estatais. Note-se ainda que, nos EUA, os serviços de creche ligados à seguridade social não têm sido avaliados por seus efeitos sobre as crianças.

"O objetivo é econômico, mais que de desenvolvimento; almeja-se reduzir os gastos do governo com o sistema de bem-estar através da entrada das mães de baixa renda no mercado de trabalho. Expandir a oferta de serviços de creche e reduzir seus custos são, mais do que aumentar o nível de qualidade dos serviços, os grandes objetivos das políticas na área" (Phillips, 1991:167).

Além dos esparsos subsídios mencionados acima, que dão suporte à criação e à regulamentação, na esfera local, dos serviços de creche direcionados aos necessitados, percebe-se mais nitidamente a natureza da intervenção estatal na provisão desses serviços nos Estados Unidos através das isenções fiscais concedidas. No fim da década de 80, essas isenções representavam a maior parte do auxílio federal total para serviços de creche. Deve-se notar, ainda, que os incentivos para que empregadores oferecessem esses serviços se expandiram rapidamente. O papel significativo assumido pelos empregadores na provisão desses serviços nos EUA obedece à seguinte lógica: os incentivos do governo na forma de isenções fiscais tornaram-se ainda mais atraentes uma vez que as empresas têm múltiplas vantagens ao assumirem a provisão de tais serviços. Um estudo feito nos Estados Unidos mostra que a contratação de empregados torna-se mais fácil, as faltas e atrasos passam a ser menos freqüentes, a produtividade aumenta, os empregados trabalham com mais satisfação e, além disso, esse tipo de provisão empresarial funciona como publicidade, melhorando a imagem da companhia (Mayfield, 1985 apud OECD, 1990:145). Ainda assim, a participação dos empregadores é mais comum na forma de" redução salarial" do que realmente na provisão direta do serviço. Nesse sistema, uma parte do salário do empregado é paga como "benefício de creche" não tributável (Phillips, 1991:163).

Esses mecanismos, que minimizam o envolvimento estatal direto e encorajam o mercado a oferecer os serviços, produziram uma oferta bastante diferenciada. A qualidade e os custos dos serviços de creche tornaram-se estreitamente relacionados à renda familiar. Como enfatizado, de forma precisa, por Siv Gustafsson, nos Estados Unidos" você tem a creche pela qual você pagou" (1994:58). Algumas peculiaridades da força de trabalho empregada nas creches norte-americanas podem também indicar o status que esses serviços têm no país. No que se refere à profissionalização, os responsáveis por creches familiares, em 28 estados, não precisam ter nem experiência prévia nem treinamento especializado para que possam exercer suas funções. Em sete dos cinqüenta estados, não é exigido nenhum tipo de formação profissional nem de treinamento para aqueles que desejam trabalhar em uma creche. Além disso, essa" categoria profissional" recebe o segundo salário mais baixo do país, apresentando, ainda, uma das maiores taxas de abandono do emprego (Phillips, 1991).

A vinculação do tipo de serviço adquirido à renda familiar pode ajudar-nos a compreender por que os serviços informais ainda são uma" alternativa" importante. Nos Estados Unidos, o número de mães que usa serviços de creche registrados é duas vezes maior para as mães que estudaram mais de quatro anos após a educação secundária, se comparado àquelas que não terminaram sua educação secundária. Ainda que a equação "quanto mais alta a renda familiar menor é o uso de esquemas informais" seja válida para quase todos os países, nos Estados Unidos essas diferenças no uso de serviços formais e informais entre famílias com níveis de renda distintos são particularmente acentuadas (OECD, 1990:135).

Mesmo que a qualidade e os custos dos serviços de creche sejam bastante diferenciados nos Estados Unidos em função da demanda, o impacto do custo desses serviços sobre o orçamento de famílias com níveis de renda distintos varia substancialmente. Estimou-se que, em 1988, famílias cujos pais tinham trabalho remunerado e renda anual inferior a US$ 15 mil gastavam 18% de sua renda com esse tipo de serviço, enquanto famílias no topo da escala salarial (mais de US$ 45 mil por ano) gastavam cerca de 4% (idem:138). Não é necessário lembrar que a qualidade dos serviços oferecidos no mercado a esses dois grupos de famílias dificilmente será a mesma.

A tendência geral de uma crescente participação no mercado de trabalho de mães de crianças em idade pré-escolar também pode ser percebida nos Estados Unidos. Em 1970, 29% das crianças em idade pré-escolar tinham mães que trabalhavam fora de casa, proporção que subiu para 49% em 1985 e que, esperava-se no começo da década, atingiria 65% em 1995 (idem:124). Em 1990, essas crianças, cujas mães estavam engajadas no mercado de trabalho, recebiam serviços dos seguintes provedores: 26% freqüentavam creches, 19% creches familiares, 30% eram assistidas por seus próprios pais e outras 18% por algum outro membro da família (Hofferth et alii, 1991).

Em poucas palavras, classificar os Estados Unidos como" retardatários" no que se refere às políticas de atenção à criança e à provisão de serviços de creche, como faz Sheila Kamerman, significa esperar que o país venha a se equiparar às demais nações industrializadas, como se tal desenvolvimento fosse inevitável. Mesmo que se possa desejá-lo, parece-me que tal desenvolvimento é pouco provável, pois contradiz a lógica básica das políticas de bem-estar social daquele país. Seguindo essa lógica, os serviços de creche oferecidos às famílias norte-americanas, heterogêneos e guiados pelo mercado, refletiriam a consistência das tentativas de se preservarem a privacidade familiar e a escolha individual. De uma perspectiva escandinava, a provisão de serviços de creche nos Estados Unidos representa a refutação deliberada da responsabilidade coletiva pelas crianças.

Classificar os Estados Unidos como "retardatários" na provisão de serviços de creche mostra-se ainda mais inadequado quando se percebe o caráter das principais mudanças em curso. Desde o começo da década de 80, verbas federais e subsídios diretos a esses serviços têm crescido muito menos que as isenções fiscais. Em 1990, esperava-se que a quantia que o governo federal deixaria de arrecadar naquele ano devido a essas concessões fosse quase quatro vezes maior que o montante registrado em 1981. No mesmo período, os investimentos e subsídios federais diretos tiveram seus valores sensivelmente reduzidos. Essa tendência, além de sinalizar mais uma vez que o mercado deve encarregar-se de oferecer os serviços quando esses forem realmente necessários, denota ainda uma tendência de se transferir o apoio do governo às famílias necessitadas para os lares não pobres10. Os esforços para se "mercantilizar" (commodify) os serviços de creche acabaram reduzindo o impacto redistributivo da intervenção estatal, que já é concebida em níveis mínimos nos welfare states "liberais".

A Provisão de Serviços de Creche em um Estado de Bem-Estar Social" Corporativista"

França

A França e os outros países que representam o tipo de Estado de Bem-Estar "conservador" ou "corporativista", segundo a análise de Esping-Andersen, compartilham as seguintes características: a provisão e os benefícios públicos contemporâneos foram estruturados de acordo com um legado corporativista-estatista que, contrariamente à obsessão liberal pela eficiência do mercado e pela "mercantilização" (commodification), sempre deixou espaço para a intervenção estatal. Entretanto, a preservação do status quo é a sua principal marca e os direitos sociais são relacionados à classe e ao status, o que minimiza o impacto redistributivo do welfare state. Já que a Igreja teve um papel considerável nesses países, uma outra característica desse regime de bem-estar social é um compromisso com a preservação da estrutura familiar tradicional." Serviços de creche e outros serviços para a família são visivelmente subdesenvolvidos; o princípio da subsidiaridade serve para enfatizar que o Estado só vai interferir quando a capacidade da família de servir a seus membros estiver esgotada" (Esping-Andersen, 1990:27).

Entretanto, como a tipologia de Esping-Andersen foi elaborada principalmente a partir de uma comparação envolvendo os sistemas de aposentadorias e pensões, os benefícios em caso de doença do trabalhador e o setor público enquanto empregador, não se deve esperar que as variações na provisão de serviços de creche se encaixem perfeitamente nessa prolífica tipologia. Contudo, as particularidades da França nessa área, ainda que contradizendo parcialmente os principais postulados do regime de bem-estar social "corporativista", tornam plausível a caracterização das políticas francesas de provisão de serviços de creche de acordo com as diretrizes básicas das políticas que singularizam esse tipo de regime.

Em primeiro lugar, é preciso notar que os serviços de creche franceses não podem ser considerados pouco desenvolvidos. Na verdade, a França possui um programa de educação pré-escolar que é dos mais abrangentes do mundo, financiado por recursos públicos e totalmente integrado ao sistema nacional de educação (Kamerman, 1991). O sistema atinge a quase totalidade de sua clientela específica, tendo poucas ligações com o mercado de trabalho. No final da década de 80, enquanto 60% das mães de crianças entre 3 e 5 anos de idade tinham um trabalho fora de casa, mais de 95% das crianças nessa faixa etária estavam inscritas nesses programas. Nem mesmo os países escandinavos, oficialmente comprometidos com a provisão pública de serviços de creche, podem apresentar números comparáveis. Na França, a provisão de serviços para crianças com 3 anos de idade ou mais poderia ser definida segundo os pressupostos do" modelo de máxima responsabilidade pública", como sugere o já mencionado estudo da OCDE.

A provisão virtualmente universal desses serviços na França, se não for devidamente avaliada, pode levar a um descrédito da tipologia de Esping-Andersen na sua capacidade de predizer de maneira confiável a natureza e a extensão da provisão de serviços de creche, ou à classificação da França como um caso desviante, uma vez que Siv Gustafsson, tomando a Holanda como o exemplo de um welfare state" corporativista", demonstrou a adequação da tipologia. O ponto crucial, no entanto, é que essas cifras não podem ser interpretadas como denotando meramente o fato de pais e autoridades públicas terem decidido "compartilhar" as responsabilidades sobre a criança, como parece ser o caso nos países escandinavos. Contrariamente ao sistema de creches sueco, por exemplo, que é definido como um programa universal independente e autônomo, os serviços oferecidos na França para crianças nessa faixa etária devem ser entendidos como um programa educacional que enfatiza o desenvolvimento cognitivo da criança, não tendo como objetivo básico a provisão de serviços de atenção à criança que incentive explicitamente as mães a se engajarem no mercado de trabalho. Tal fato é evidenciado quando se analisa a provisão de serviços de creche para crianças mais novas. Entretanto, antes que possamos discutir a inadequação da provisão de serviços de creche para essas crianças na França, é importante avaliarmos a natureza e os objetivos dos programas destinados às crianças mais velhas.

A école maternelle, freqüentada por quase todas as crianças entre 3 e 5 anos de idade (a escolarização compulsória começa aos 6 anos), é gratuita, sendo administrada pelo Ministério da Educação. Concebida e gerenciada como parte integral do sistema educativo, a école maternelle segue o mesmo horário da escola regular, funcionando, normalmente, das 8h30 às 16h30 e fechando às quartas-feiras. Para compensar essa óbvia incompatibilidade com o horário de trabalho dos pais, são oferecidos programas complementares depois do horário escolar, além de outras opções. Os programas adicionais, bem como o almoço, que pode ser fornecido, não são gratuitos, ficando, geralmente, sob a responsabilidade das municipalidades ¾ normalmente, os pais pagam por esses serviços mensalidades que variam segundo a sua renda. Crianças com 2 anos de idade também podem ser aceitas na école maternelle, mas as vagas para esse grupo são insuficientes para atender à demanda. Na prática, a idade de admissão depende da data de nascimento da criança, da vontade dos pais, das circunstâncias locais e do "estágio de treinamento no banheiro" (sic) (Leprince, 1991:11). No começo da década de 90, cerca de um terço das crianças francesas de 2 anos de idade freqüentava a école maternelle. Somente quando faltam vagas para esse grupo (o que acontece freqüentemente), é que se dá preferência para as crianças cujas mães trabalham fora de casa.

Serviços de creche destinados especificamente a crianças com idade inferior a 3 anos são oferecidos por diversas instituições, a maioria delas financiada por recursos públicos. Em 1986, 17% das crianças francesas nessa faixa etária freqüentavam alguma forma de creche regulamentada, não incluindo nesse grupo as crianças que cursavam a escola pré-primária (école maternelle, que, na verdade, também pode ser vista como uma instituição oferecendo serviços muito similares aos de uma creche). As creches familiares (crèches familiales), entretanto, atendiam à maioria dessas crianças: 65% delas freqüentavam esse tipo de creche, sob a supervisão de profissionais qualificados e registrados (assistante maternelle). Outros 24% tinham um lugar em instituições tais como as crèches collectives, as mini-crèches e as crèches parentales. Os 10,2% restantes freqüentavam ocasionalmente as creches abertas (halte-garderie) (OECD, 1990:132-133). Na verdade, as políticas voltadas para crianças nessa faixa etária, que desviam a provisão francesa do" modelo de máxima responsabilidade pública", melhor ilustrado pelos países nórdicos, parecem resultar, ainda assim, em um nível de cobertura que não se inclui entre os mais baixos dos países desenvolvidos11. Note-se, porém, que, se nos países nórdicos uma maior proporção de crianças nessa faixa etária é atendida, esses serviços também recebem subsídios bem mais" generosos" nesses países do que na França, se medirmos a magnitude do subsídio público pela proporção dos custos coberta pelas mensalidades pagas pelos pais12.

Contrariamente ao que acontece com as políticas voltadas para as crianças mais velhas, aquelas direcionadas às crianças com idade inferior a 3 anos são de responsabilidade do Ministério de Assuntos Sociais, o qual, de acordo com o estudo da OCDE mencionado anteriormente, procura ser "neutro a fim de permitir aos pais uma escolha livre" (OECD, 1990:141), investindo na expansão e na diversificação da oferta. Em 1983, os "acordos sobre as creches" (contrat crèche) começaram a ser estabelecidos, tendo por objetivo a expansão do número de vagas oferecidas, expansão esta que se daria por intermédio da ajuda estatal nos investimentos e nas despesas com construções. A partir de então, o Estado, os "Fundos de Apoio Financeiro à Família" (Caisses d’Allocations Familiales ¾ CAF) e as municipalidades têm financiado conjuntamente os investimentos. Além disso, quase um terço dos custos de operação dos serviços coletivos, tais como as creches familiares, coletivas ou de pais, assim como as creches abertas, é subsidiado pelos CAFs. Outros mecanismos, entretanto, foram criados para encorajar o desenvolvimento de distintas modalidades de serviços "individualizados". Os "Auxílios Especiais para Assistentes Infantis" (Prestation Spéciale d’Assistance Maternelle ¾ PSAM), por exemplo, são usados para pagar as taxas de seguro social dos responsáveis pelas creches familiares, os quais, por lei, só podem trabalhar após terem sido registrados e aprovados pelas autoridades da área de bem-estar social e saúde pública13. Essa política, além de encorajar alternativas às creches tradicionais, foi desenhada com o intuito de controlar e regular o mercado informal. Um outro exemplo que aponta o reconhecimento oficial da necessidade de diversidade e de "livre escolha" é encontrado nas isenções fiscais relativas às despesas com serviços de creche, que foram introduzidas em 1981. Essas isenções fiscais são concedidas apenas a famílias cujos pais estão empregados.

Segundo Frédérique Leprince, mesmo que o objetivo declarado da provisão de serviços de creche financiados por recursos públicos na França seja permitir aos pais um livre ingresso no mercado de trabalho, assegurando, ao mesmo tempo, o crescimento saudável da criança (i.e., "livre escolha dos pais"), os serviços são "oferecidos em um contexto de preocupação pública de aumentar as taxas de natalidade e com uma política médico-social preventiva, cujo objetivo é evitar ou reduzir problemas na infância" (Leprince, 1991:13).

Entretanto, o mecanismo que mostra mais claramente a ambivalência das políticas francesas de atenção à criança, vertebradas pelas preocupações com a" qualidade" e com a "quantidade" da população, pelas exigências do mercado de trabalho e pelo desejo de ampliar as possibilidades de escolha dos pais, é o auxílio financeiro concedido às mães que abandonam o mercado de trabalho para cuidarem elas próprias de seus filhos14.

Certamente, a ambigüidade das políticas francesas de atenção à criança é melhor revelada quando ampliamos o alcance do termo "atenção à criança" para encampar outras regulamentações além da provisão de serviços de creche. As mulheres francesas têm direito a uma licença maternidade que pode ser gozada nas seis semanas que antecedem o parto e nas dez semanas posteriores. Essa é a regra para os dois primeiros filhos; para os demais, a licença passa a ser de oito semanas antes e dezoito semanas após o parto. A compensação econômica durante o período de licença equivale a 90% da renda auferida anteriormente. Além disso, quando do nascimento da criança, o pai tem direito a três dias de licença paternidade15.

O sistema de licença para os pais (congé parental) na França é estruturado da seguinte maneira: até que a criança atinja os 3 anos de idade, o pai ou a mãe têm direito à licença, por tempo integral ou por meio expediente, se eles tiverem trabalhado por mais de um ano durante os dois anos que antecederam o nascimento da criança. O empregador deve, segundo a lei, permitir que o pai ou a mãe reassumam, depois da licença, as mesmas condições de trabalho. Não é freqüente, entretanto, que o pai goze esse período de licença. A compensação econômica, na forma de um benefício fixo, existe apenas para pais que tenham três ou mais filhos (Leprince, 1991:25-26). Se o incentivo para se ter um terceiro filho é evidente, pode-se questionar a consistência da ênfase francesa na "livre escolha", uma vez que a licença para os pais parece se constituir como uma alternativa real apenas em lares em que a renda de um dos cônjuges (entenda-se a do marido) é muito mais alta que a do outro (da esposa). Na Suécia, por exemplo, a compensação econômica no período de licença para os pais equivale a 90% da renda anterior, até um determinado teto, o que torna a" escolha" um conceito muito mais tangível, representando uma tentativa bastante concreta de "desmercantilização" da força de trabalho16.

A natureza da intervenção estatal na França, assim, parece ser mais complexa que uma defesa simples e direta dos princípios da família tradicional. O apoio ao ingresso da mulher no mercado de trabalho está longe de ser consistente e satisfatório e a preocupação estatal com o bem-estar das crianças (principalmente com a saúde e a educação) levou a desdobramentos que contradizem, de certa forma, as prescrições de um regime de bem-estar social "corporativista" ou" conservador". A provisão de serviços de creche foi estruturada muito mais visando ao bem-estar da criança do que como uma medida para facilitar a entrada da mulher no mercado de trabalho. Estudo da OCDE revelou, por exemplo, uma singularidade francesa no que concerne às relações entre o mercado de trabalho e os serviços de creche, uma vez que a decisão individual de trabalhar e a de pôr uma criança de menos de 3 anos de idade na pré-escola não parecem estar conectadas (OECD, 1990:135)17, o que sugere que a longa tradição francesa de envolvimento estatal na provisão de serviços de creche, com sua ênfase nos aspectos pedagógicos e de saúde, influencia o comportamento dos pais, indicando que a família não é encarada como um santuário ou como uma célula social auto-suficiente.

Se grande parte da provisão pública de serviços de creche na França é estruturada na forma de programas educacionais, mais do que como "serviços de atenção à criança", os esforços franceses para proteger o emprego e os vínculos das mulheres com o mercado de trabalho podem ser descritos mais adequadamente mediante sua ênfase no papel da mulher enquanto mãe, mais do que através do incentivo para que pais e mães se tornem ambos provedores efetivos de atenção à criança. Na França, as regulamentações do mercado de trabalho e os benefícios pela perda de rendimentos relacionada ao nascimento e criação dos filhos, como apresentados acima, trazem incentivos óbvios à perpetuação do tradicional modelo familiar" homem-provedor/mulher-dona de casa". Além disso, o financiamento de serviços de creche nunca foi compulsório para as autoridades locais, o que levou a uma grande variação local na provisão e a uma oferta de serviços públicos que, em alguns aspectos, é nitidamente insatisfatória (Leprince, 1991:25-26). Assim, diante dessa peculiar mistura de intervenção estatal protetora, em favor de padrões pedagógicos e de saúde desejáveis, com um "seguro" limitado para os pais (parental insurance), parece razoável considerarmos as políticas francesas de provisão de serviços de creche afinadas com as principais características de um regime de bem-estar social "corporativista".

Como minha opção por avaliar a provisão de serviços de creche na França de acordo com as expectativas do regime "corporativista" de bem-estar social pode ainda suscitar algumas dúvidas, terminarei esta seção analisando um outro tipo de serviço para dar suporte à minha perspectiva, a saber, os serviços públicos de atenção aos idosos. Antes de continuar, entretanto, gostaria de esclarecer que se tivesse optado por uma análise da pouco desenvolvida provisão de serviços de creche na Alemanha, que é o arquétipo do regime de bem-estar social "corporativista", segundo Esping-Andersen, teria descoberto um enquadramento bem menos problemático. Se a Alemanha também tentou utilizar as políticas para a família como mecanismo de ampliação do bem-estar familiar, não há dúvidas quanto à ênfase das políticas alemãs na preservação da "integridade" da unidade familiar conjugal e do tradicional papel da mulher como dona de casa (ver, dentre outros, Hantrais, 1994).

A França, por outro lado, tem sido considerada a nação industrializada com um dos mais "generosos" sistemas de benefícios e de isenções fiscais para famílias, especialmente para aquelas com várias crianças. Além disso, já foi dito que "a França tem utilizado benefícios para famílias, isenções fiscais, serviços de creche, o direito trabalhista e o de família e outros serviços sociais para promover um ambiente favorável às famílias, no qual seja possível compatibilizar família e emprego" (idem:158). Tal afirmação, entretanto, foi feita quando se comparavam as políticas para as famílias inglesas, francesas e alemãs. Como demonstrado nos parágrafos anteriores, existem muitas limitações e ambigüidades no apoio estatal francês à entrada das mulheres no mercado de trabalho.

Em um artigo recente, Anneli Anttonen e Jorma Sipilä (1996) propõem uma classificação dos "serviços sociais" europeus baseada no volume de serviços de creche e de assistência aos idosos financiado pelo Estado. Como seria de se esperar, os países nórdicos aparecem formando um grupo específico denominado" modelo escandinavo de serviços públicos", no qual tanto a provisão de serviços para as crianças quanto para os idosos é maciça, estando as taxas de participação das mulheres no mercado de trabalho entre as mais altas do mundo. Portugal, Espanha, Grécia e Itália, com sua oferta bastante limitada de serviços sociais e sua pequena porcentagem de mulheres no mercado de trabalho, formam um outro grupo com características bem definidas.

Os outros tipos de regime de provisão de "serviços sociais" apontados têm características mais ambivalentes. O modelo britânico, no qual os beneficiários devem provar sua carência, é um deles. Entretanto, os maiores problemas na caracterização dos modelos aparecem quando se trata da classificação da provisão de serviços sociais nos países da Europa Central (Holanda, Alemanha, Bélgica e França), que parecem investir de forma diferenciada nos dois serviços enfocados pelo estudo.

No que se refere aos serviços de atenção aos idosos, o "modelo subsidiário centro-europeu" se distingue, com Holanda e Alemanha representando mais adequadamente o modelo do que Bélgica e França. Nesse modelo de serviços sociais, a responsabilidade primordial pela assistência aos idosos é da família. "As organizações religiosas e políticas são os maiores prestadores de serviços, enquanto o setor público é o principal responsável pelo financiamento" (idem:15). Geralmente, o volume de serviços para os idosos fica em um nível intermediário, sendo a Holanda uma exceção, já que este país tem serviços de albergue e de auxílio doméstico bem estruturados.

Quanto aos serviços destinados às crianças, a Bélgica e a França não podem ser comparadas à Holanda e à Alemanha. Já foi visto anteriormente quão abrangente é a provisão de serviços para crianças na França, particularmente para aquelas entre 3 e 5 anos de idade. O sistema de pré-escola belga é bastante similar ao francês. Os autores são cuidadosos ao enfatizar que, "apesar de o principal papel dos serviços na França ser o de dar suporte às famílias com crianças, mais do que promover a autonomia das mulheres, são muitas as mães de crianças pequenas que estão empregadas em tempo integral" (idem:18). Na Holanda e na Alemanha, entretanto, os investimentos públicos na provisão de serviços de creche e na pré-escola são pequenos e as contribuições voluntárias dos pais têm um papel essencial. As mulheres procuram soluções em trabalhos de meio horário e é proporcionalmente pequeno o número de mães de crianças de menos de 5 anos de idade que estão empregadas. Assim," podemos identificar um ou dois modelos na Europa Central, dependendo de o nosso ângulo de análise dos serviços sociais ser o das crianças ou o dos idosos" (idem:21).

Esse esforço para incorporar os serviços sociais ao debate sobre os modelos de welfare state certamente enriquece a tipologia de Esping-Andersen, constituindo-se como uma resposta pioneira e instigante às críticas feministas, que demandam a elaboração de uma perspectiva capaz de fazer com que a questão do gênero se torne um elemento central na construção dos modelos. Assim, para que a preocupação com a autonomia das mulheres assuma no debate o papel de destaque que merece, podemos usar a classificação dos "serviços sociais" como suporte para nossa tentativa de analisar a provisão de serviços de creche na França como compatível às expectativas suscitadas pelo regime "corporativista" de bem-estar social.

A principal contribuição trazida pelo trabalho de Anttonen e Sipilä é, provavelmente, a de terem analisado a capacidade que os serviços públicos de auxílio aos idosos têm de "liberar" as mulheres para que elas possam ingressar no mercado de trabalho, tendo, ainda, incorporado ao debate acerca da elaboração dos modelos os diferentes padrões de provisão encontrados. Os autores mostraram que o trabalho feminino remunerado tem uma "correlação muito alta com os serviços de auxílio doméstico para idosos (0,80) e também com a sum variable que agrupa os serviços sociais para idosos (0,69)" (idem:16). Se os serviços sociais públicos podem ser considerados um mecanismo capaz de ampliar a autonomia das mulheres, parece ambíguo o padrão peculiar de provisão desses serviços na França (e também na Bélgica), caracterizado por um grande volume de serviços de atenção à criança associado a um pequeno volume de serviços para os idosos. Um compromisso sério e consistente com o duplo papel da mulher (família e trabalho remunerado) significaria grandes provisões de ambos os serviços. Minha proposta, sem negligenciar a relevância da distinção entre padrões de provisão de serviços, enfatiza o fato de que a maciça provisão de serviços de atenção à criança na França pode ser melhor explicada por seu viés "educacional" do que por qualquer política consistente de ampliação da autonomia da mulher.

Entretanto, minha opção por analisar a provisão de serviços de creches na França em relação aos tipos de regime de bem-estar social de Esping-Andersen também pode ser interpretada de maneira distinta. Na verdade, a discussão precedente acerca dos serviços financiados com recursos públicos na França pode indicar como as categorias de Esping-Andersen tornam-se débeis quando outras esferas do welfare state são agregadas ao debate, sugerindo que os atuais esforços para colocar a questão do gênero em uma posição central na caracterização dos regimes de bem-estar social evidenciarão novas clivagens ainda não incorporadas e analisadas de maneira sistemática.

A Provisão de Serviços de Creche em um Estado de Bem-Estar" Social-Democrata"

Suécia

Pode ser útil relembrar as principais características do regime" social-democrata", como definido por Esping-Andersen. Este tipo de regime, que inclui o menor número de países na tipologia, é formado por aqueles que fizeram do princípio universalista a pedra fundamental de suas políticas sociais, ampliando os mecanismos de "desmercantilização" para incorporar as novas classes médias. O objetivo almejado, para o qual o welfare state seria o principal meio, é a igualização nos mais altos padrões, indo além da provisão de um mínimo, concebido como uma rede de segurança. A qualidade dos serviços teria que ser elevada a níveis aceitáveis mesmo para os "mais exigentes gostos das novas classes médias" e os trabalhadores deveriam ter a garantia de pleno acesso à qualidade dos serviços e direitos que, de outra forma, só seriam acessíveis às classes mais altas. A universalidade e a alta qualidade dos serviços beneficiariam a todos, cooptando-os para a forma de proteção oferecida pelo sistema e garantindo o seu financiamento.

A orientação que se pode esperar das políticas desse tipo de regime, que recebeu sua denominação devido à prevalência dos partidos social-democratas nos países que apresentam essas características, denotaria o intuito de se emancipar o indivíduo dos constrangimentos impostos pelo mercado e pela estrutura familiar tradicional. Em lugar de proteger apenas aqueles à margem do mercado e aqueles deserdados do "natural amparo familiar", espera-se de um regime" social-democrata" de bem-estar social que maximize a capacidade de independência individual a despeito da posição do indivíduo no mercado e de sua situação familiar. A dependência individual do mercado e/ou da família deve ser atenuada pela intervenção estatal e os custos inerentes à vida familiar devem ser socializados.

O modelo de welfare state "social-democrata" visa ao pleno emprego, sendo dependente de sua manutenção, o que o força a promover uma fusão entre bem-estar social e trabalho, fusão esta que seria uma das principais características do modelo. Uma mistura bem-sucedida de indivíduos idealmente capazes de se sustentarem com políticas universalistas e "desmercantilizadoras" exige um real comprometimento com o pleno emprego, não apenas como meio para financiar o sistema, mas também como uma maneira de minimizar as despesas na área social, as quais, de qualquer forma, tenderiam a ser bastante elevadas.

Como conseqüência da mistura peculiar de princípios liberais e socialistas do modelo, o que se espera é um welfare state que garanta transferências diretamente para as crianças e assuma responsabilidade direta por elas, pelos idosos e pelos necessitados. Trata-se, assim, de um regime altamente comprometido com uma variada gama de serviços sociais, não apenas com aqueles ligados às necessidades da família, mas também com aqueles que permitem às mulheres escolherem entre o trabalho doméstico e o trabalho fora de casa (Esping-Andersen, 1990:28).

Como mencionado anteriormente, a Suécia é considerada não apenas o país que melhor ilustra o regime de bem-estar "social-democrata", mas também o melhor exemplo do "modelo da máxima responsabilidade pública" no que se refere à intervenção estatal na provisão de serviços de creche. Dados o desenvolvimento e a estrutura da provisão de serviços de creche na Suécia, parece que a expressão" coletivização da provisão de serviços de atenção à criança" é a que melhor sintetiza as medidas adotadas no país. A fim de verificar de maneira mais completa a adequação das políticas suecas de provisão de serviços de creche ao que se espera de um regime "social-democrata", passarei agora a cotejar, ponto a ponto, as peculiaridades suecas com as características salientadas por Esping-Andersen.

Começarei com o princípio básico da universalidade dos benefícios e da provisão de bens e serviços. Já foi dito que a porcentagem de todas as crianças suecas entre 3 e 6 anos de idade que participa de alguma forma de creche financiada com recursos públicos atingiu 80% no começo da década de 90. Também mencionei o comprometimento do governo com a expansão do sistema e com o atendimento pleno da demanda. Se esse objetivo ainda não foi alcançado, as razões podem ser buscadas nas dificuldades enfrentadas pela economia sueca e no inesperado baby-boom que tornou a demanda por serviços de creche muito maior que a esperada. Na verdade, já foi mostrado que a decisão parlamentar de 1985, prevendo a provisão de serviços de creche para todos os pais que assim o desejassem até 1991, teria sido cumprida se a demanda não tivesse superado as previsões. O nível de expansão calculado para que se atingisse tal objetivo foi alcançado, mas o inesperado crescimento da demanda deveu-se ao baby-boom, ao constante aumento do número de mães no mercado de trabalho, ao fato de a jornada de trabalho das mães ter se tornado mais longa e, por fim, ao grande número de famílias com crianças que imigraram para a Suécia (Östberg, 1994:48-49).

Em 1987, o "Conselho Nacional de Saúde e Bem-Estar Social" (Socialstyrelsen), o órgão estatal responsável nacionalmente por todos os serviços de creche do setor público, apresentou um "Programa Educacional para a Pré-Escola" que enfatizava os objetivos universalistas dos serviços financiados por recursos públicos (ver Broberg e Hwang, 1991:82-84)18. Entretanto, mesmo que a provisão universal dos serviços públicos de creche seja um princípio e um objetivo, as crianças ainda têm que se sujeitar às listas de espera.

O sistema sueco distingue-se do sistema francês de provisão pública de serviços de atenção à criança, o qual foi estabelecido, principalmente, em função dos almejados padrões pedagógicos e de saúde, devido à sua peculiar fusão de objetivos educacionais ao objetivo de fornecer serviços de atenção à criança para que ambos os pais pudessem participar do mercado de trabalho. Ainda que o" Programa Educacional para a Pré-Escola" do Socialstyrelsen apresente o aspecto educacional como a principal preocupação na provisão desse tipo de serviço, percebe-se que, tradicionalmente, tem havido resistências quanto à introdução de atividades demasiadamente "escolares" nos programas suecos de creches. Essa relutância se deve ao fato de que, diferentemente da divisão das responsabilidades administrativas por esses serviços entre órgãos de fomento ao bem-estar social e à educação na França, na Suécia os serviços de creche, sob o controle do Socialstyrelsen, foram sempre mais influenciados por idéias e valores do setor de saúde do que pelos objetivos e metas do setor encarregado da educação formal.

O objetivo de universalização também é enfatizado pela legislação sueca que determina que as municipalidades têm responsabilidade especial pelas crianças que, devido a problemas físicos, psicológicos, sociais e/ou lingüísticos, necessitam de cuidados específicos. Essas crianças têm assegurado seu direito à prioridade nas vagas oferecidas. Os cuidados que a criança recebe fora de casa são oficialmente considerados "um benefício e uma oportunidade para todas as crianças" e um" complemento ao lar e ao seu ambiente cultural e social". Entretanto, a atenção dada à criança enquanto os pais estão fora é função igualmente importante do sistema.

"A sociedade deve tornar possível às pessoas combinar o papel de pai/mãe com o desempenho profissional de forma que mesmo pais com filhos pequenos possam participar de forma mais igualitária da vida profissional e da vida da comunidade em geral. Para isso, faz-se necessária uma pré-escola que assegure tranqüilidade aos pais" (Conselho Nacional de Saúde e Educação apud Broberg e Hwang, 1991:83).

Essas declarações oficiais elucidam duas outras características do regime de bem-estar "social-democrata", que são interdependentes: a busca de uma fusão entre trabalho e bem-estar social e um incentivo implícito à emancipação do indivíduo em relação aos constrangimentos inerentes à família tradicional.

Mesmo que a universalidade seja um dos objetivos na provisão de serviços de creche na Suécia, as dificuldades em suprir a demanda levaram ao estabelecimento de algumas prioridades. Assim, é possível dizer que, na Suécia, o alvo dessas políticas se tornou bem definido na prática: filhos de pais que trabalham e/ou estudam. Já foi ressaltado o fato de algumas modalidades de serviços de atenção à criança na Suécia serem restritas a essa clientela específica; na verdade, o sistema, ao fornecer o almoço das crianças, ao abrir das 6h30 às 18h30 e ao oferecer vagas à noite em algumas municipalidades, está estruturado para atender a esse tipo de demanda. Além disso, se o sistema foi talhado para servir pais que estão no mercado de trabalho, o fato de as políticas social-democratas terem enfatizado a oferta de serviços de creche perto do local de residência da criança também é significativo (Gustafsson, 1994:56). Esses serviços, por exemplo, quando oferecidos pelos empregadores, os quais são encorajados a fazê-lo nos Estados Unidos, podem acabar "prendendo" os pais a um empregador específico. Assim, a provisão de serviços segundo o local de residência familiar e não segundo a concentração das unidades produtivas também pode ser considerada uma maneira indireta de se contribuir para a "desmercantilização" dos pais que trabalham.

É importante salientar também que pais solteiros têm prioridade na alocação das vagas na Suécia. Entretanto, ainda que as mensalidades cobradas geralmente não ultrapassem 10% da média de salários das mulheres (Kamerman, 1991:185), não se deve subestimar seu peso no orçamento doméstico, especialmente no de pais solteiros que são, em sua maioria, mulheres. Mesmo assim, a contribuição do sistema sueco de creches para a minimização das dificuldades enfrentadas pelas mães solteiras, dificuldades estas que são particularmente fortes nos Estados Unidos, tem sido amplamente reconhecida.

É sabido que a disponibilidade de serviços de creche cumpre um papel essencial na decisão das mães de ingressar ou não no mercado de trabalho e de cuidar do desenvolvimento de suas carreiras. Isso se torna ainda mais evidente quando os serviços são altamente subsidiados, como é o caso da Suécia. A provisão pública maciça e subsidiada de serviços de creche significa a diminuição dos custos individuais de participação no mercado de trabalho. Siv Gustafsson e Frank Stafford (1992) demonstraram que, na Suécia, há uma "responsividade" (responsiveness) significativa ao preço, no sentido de uma maior ou menor utilização dos serviços oferecidos, indicando que a extensão dos subsídios para o sistema tem influência sobre o número de crianças inscritas, ou seja, sobre a decisão dos pais de fazerem uso dos serviços. Entretanto, foi demonstrado também que o impacto final do sistema sobre a oferta de trabalho deve ser analisado com cautela, uma vez que parte da resposta dos usuários parece acontecer como uma substituição dos serviços privados pelos públicos, na medida em que os subsídios para as creches municipais aumentam. Seja como for, por volta de 1995, 85% das mães suecas com filhos em idade pré-escolar estavam no mercado de trabalho e cerca de 60% das mães trabalhavam pelo menos meio expediente (Kjulin, 1995:1).

Espera-se, ainda, dos regimes social-democratas de bem-estar que tenham ampliado o alcance dos serviços públicos e dos benefícios a fim de atingir as novas classes médias. Nesse sentido, a busca de uma "igualização dos mais altos padrões de qualidade" também pode ser entendida como uma estratégia consciente de cooptar o apoio das classes médias para a manutenção e o financiamento do welfare state. Vimos anteriormente que a alta qualidade dos serviços suecos de creche é amplamente reconhecida e que órgãos governamentais se encarregam de supervisionar os aspectos essenciais ao bom funcionamento do sistema, tais como o número e o treinamento de funcionários, a área construída por criança etc. Na verdade, as transferências de recursos estatais para as municipalidades eram, geralmente, condicionadas à manutenção de determinados padrões de qualidade19, e o Socialstyrelsen freqüentemente estabelece diretrizes e fornece orientações. O princípio é o de que a expansão dos serviços públicos de creche não deve acontecer à custa de sua qualidade. Podemos, uma vez mais, lembrar a afirmação do Socialstyrelsen de que o duplo papel dos pais, como educadores dos filhos e trabalhadores assalariados, exige uma pré-escola que lhes assegure tranqüilidade.

Na verdade, o sistema sueco de creches atende e quase" supera" as expectativas suscitadas pela tipologia, uma vez que, proporcionalmente, as crianças oriundas da classe média fazem um uso muito mais freqüente do sistema. Uma maneira interessante, apesar de reconhecidamente limitada, de avaliar o apelo dos serviços suecos para as novas classes médias é verificar quão freqüentemente os pais filiados às diferentes centrais sindicais fazem uso do sistema público. Uma vez que a organização sindical na Suécia tem uma longa tradição, sendo altamente compartimentada e com taxas de filiação entre as mais altas dos países industrializados, tal abordagem parece ser menos arriscada. Os dados apresentados abaixo foram reunidos pela Confederação dos Sindicatos dos Trabalhadores Manuais (Landsorganisationen ¾ LO). A Figura 7 apresenta a porcentagem de crianças entre 2 e 6 anos de idade inscritas em serviços públicos de creche de acordo com a filiação dos pais à LO, à Organização Central dos Empregados Assalariados (Tjänstemännens Centralorganisationen ¾ TCO) e à Organização Central das Associações dos Profissionais Suecos de Nível Superior (Svenska Akademikers Centralorganisation ¾ SACO). Os números englobam a participação das crianças nas creches municipais, familiares e" privadas" (i.e., creches administradas por particulares mas que recebem financiamento público).

 

Figura 7

Fonte: Landsorganisationen (1992:3; 1995:6).

 

Ainda que as diferenças na participação de crianças cujos pais pertencem a diferentes centrais sindicais tenham diminuído a partir do começo dos anos 80, é evidente que os pais da classe média, organizados pela TCO e pela SACO, utilizam os serviços públicos muito mais freqüentemente do que os pais operários, organizados pela LO.

Os dados da "Pesquisa sobre o Nível de Vida dos Suecos", que não se vale da abordagem indireta adotada acima (i.e., verificar o modo como os filiados às maiores centrais sindicais utilizam os serviços de creche, para que tendências na utilização dos serviços públicos possam ser delineadas), também demonstraram a utilização diferenciada dos serviços públicos de creche pelas distintas categorias ocupacionais no país (Östberg, 1994).

Torna-se necessário, agora, verificar até que ponto a discussão empreendida nos parágrafos anteriores consegue confirmar a adequação do sistema sueco de creches às características do modelo de bem-estar "social-democrata". Acredito que a análise aqui apresentada tenha mostrado como os esquemas públicos de atenção à criança na Suécia encaixam-se perfeitamente na tipologia de Esping-Andersen. Os principais aspectos enfocados em minha análise podem ser resumidos da seguinte maneira:

  • A prevalência de benefícios e serviços universais: apesar da recorrente falta de vagas nas creches municipais suecas, foi possível perceber que o número de crianças inscritas cresceu acentuada e constantemente, que o sistema foi drasticamente ampliado e que a universalização é ainda a principal meta, sejam quais forem os meios colocados em prática para atingi-la. É importante lembrar que não se exige a comprovação dos rendimentos familiares quando do ingresso da criança nas diversas instituições suecas e que alguns serviços complementares são inteiramente gratuitos.
  • A busca da igualização nos mais altos padrões: pôde-se verificar, ainda que brevemente, que quase todos os modos de se medir a qualidade da produção de serviços apontam a excelência da provisão sueca de serviços de creche.
  • Esse regime de bem-estar social deve incentivar a emancipação do indivíduo dos constrangimentos impostos pelo mercado e pela família e, ao mesmo tempo, encorajar a fusão entre bem-estar e trabalho: considerando-se a provisão maciça de serviços públicos de creche como um mecanismo indispensável para incentivar a participação tanto do homem quanto da mulher no mercado de trabalho, a recusa em aceitar a provisão dos serviços pelos empregadores e a prioridade dada aos pais solteiros na alocação das vagas, é possível dizer que o sistema de creches sueco cumpre o seu papel na busca daqueles objetivos.
  • O modelo deve permitir que a mulher opte pelo trabalho remunerado: essa questão, na verdade, tem sido, nos últimos tempos, quase que invertida por alguns críticos conservadores do welfare state sueco, que argumentam que o sistema, em seu conjunto, não deixa outra opção às mulheres a não ser a de se engajarem no mercado de trabalho. Uma vez que a provisão de serviços de creche pode ser considerada um incentivo crucial para que as mulheres passem a trabalhar fora de casa, não deve haver dúvidas de que essa provisão pública torna mais fácil a decisão das mulheres. É bom lembrar que alguns tipos de serviços de creche na Suécia dão total prioridade a crianças cujos pais são estudantes ou estão no mercado de trabalho.
  • Os serviços e benefícios devem abarcar as novas classes médias: uma vez mais, poderíamos inverter a questão, usando argumentos que enfatizam que os esforços conscientes da social-democracia sueca para ampliar sua base eleitoral e para tornar o welfare state aceitável para as classes médias terminaram por negligenciar, em certa medida, os interesses particulares de seus aliados naturais, os trabalhadores manuais. Seja como for, o fato é que a Confederação dos Sindicatos dos Trabalhadores Manuais (LO) tem criticado o sistema de creches por não atender às necessidades de seus filiados. Além disso, como foi salientado, as famílias das classes médias fazem, proporcionalmente, um uso mais freqüente das creches públicas suecas.
  • Espera-se, nos regimes de bem-estar "social-democratas", que o Estado seja diretamente responsável pelas crianças e pelos serviços ligados à família: ainda uma outra vez, a Suécia parece se ajustar tão bem ao modelo, que foi até mesmo sugerido que uma "família pública" estaria se formando no país. Ainda que não possamos nos aprofundar aqui nessa discussão, o fato é que este artigo mostrou a extensão da interferência estatal no sentido de expandir e monopolizar a provisão de serviços de creche no país.

 

(Recebido para publicação em abril de 1996)
(Versão definitiva em abril de 1998)

 

NOTAS:

1. Sobre os serviços e benefícios oferecidos aos idosos na Suécia, ver, p. ex., Korpi (1995); Hedin (1993); e Reinius (1984).

2. Note-se que os desenvolvimentos recentes na provisão pública de serviços de creche na Suécia têm sido examinados de diferentes perspectivas. Se nos parágrafos anteriores o foco da discussão recaiu sobre a qualidade, o economista Assar Lindbeck, avaliando o sistema en passant, de uma perspectiva custo/eficiência, considerou o número de crianças por funcionário nas creches suecas uma outra "evidência anedótica" da burocratização e da tendência ao decréscimo da produtividade no setor público (Lindbeck, 1990:22).

3. Agradeço ao Dr. Stefan Svallfors por este comentário.

4. De fato, um estudo de 1990 da OCDE a respeito dos serviços de creches reconhece tais dificuldades e sugere que as comparações diretas entre a oferta desses serviços nos diferentes países, usualmente, não são plenamente confiáveis (OECD, 1990:30). A fim de evitar tais armadilhas, irei focalizar a comparação nos países nórdicos, a respeito dos quais existem dados comparáveis, apresentando as tendências gerais em alguns outros países industrializados a fim de aprimorar nossa caracterização do "modelo sueco".

5. Para uma comparação bem mais detalhada entre os sistemas de creche dos países nórdicos, enfocando sua qualidade, custos e administração, ver Statskontoret (1987).

6. Segundo Sheila B. Kamerman, o traço mais importante do sistema sueco de creches é que ele oferece" a mais alta qualidade nos serviços de atenção à criança que se pode encontrar" (1991:185).

7. A duração da licença para os pais nos países nórdicos é, em número de semanas: 28 na Dinamarca (1994); 44 na Finlândia (1993); 26 na Islândia (1994); 42/52 na Noruega (1993); e 64 na Suécia (1993) (Nordic Council of Ministers, 1994:39).

8. Estima-se que cerca da metade das creches dos Estados Unidos tem finalidades lucrativas. A "Kinder-Care Learning Centers", por exemplo, que é uma das maiores "cadeias" de creches com finalidades lucrativas, opera 1.200 creches em mais de quarenta estados norte-americanos (Phillips, 1991).

9. É esta também a fonte das informações que são apresentadas nos dois parágrafos seguintes.

10. A natureza de tal mudança também torna-se evidente quando se percebe que, em 1986, 70% das isenções tributárias foram para famílias com renda acima de US$ 25 mil anuais, enquanto a linha de pobreza era de US$ 11.200 (Phillips, 1991).

11. Como foi ressaltado anteriormente, é necessário cautela ao tentar comparar diretamente a provisão de serviços de creche em diferentes países. Entretanto, há muitos indícios que sustentam essa afirmação. Ver Statistiska Centralbyrån (1992:28); OECD (1990, Tab. 5.4); e Kamerman (1991, Tab. 1).

12. As mensalidades pagas pelos pais representam um quarto dos custos de manutenção dos serviços de creche na França (Leprince, 1991:14). Na Suécia, que, dentre os países nórdicos, é aquele com os subsídios mais altos, as mensalidades cobrem apenas cerca de 10% do total de custos.

13. Em 1986, o número de assistentes de creches registrados (assistantes maternelles agrées) era de 138 mil, os quais cuidavam de cerca de 9% das crianças abaixo de 3 anos (200 mil crianças) (Leprince, 1991:13).

14. Segundo estudo da OCDE a respeito dos serviços de creche, esse benefício "ressalta a neutralidade da política a esse respeito" (OECD, 1990:141). Se relembrarmos as preocupações das autoridades francesas com os aspectos pedagógicos e de saúde relacionados às creches no país e o fato de que um benefício similar foi proposto por partidos não-socialistas na Suécia, visando à redução de custos e o desmantelamento do homogêneo sistema de creches sueco, posso sugerir que as políticas francesas, em vez de serem neutras, ainda cultivam, sob o rótulo da "livre escolha", os princípios familiares tradicionais, como se poderia esperar de países que se enquadram no tipo de welfare state "corporativista" de Esping-Andersen.

15. No que se refere à licença maternidade, a legislação francesa parece acompanhar a média dos outros países-membros da Comunidade Européia. Alguns exemplos, somando o número de semanas antes e depois do nascimento: Bélgica (14 semanas); Dinamarca (18); Alemanha (14); Grécia (16); Espanha (16); Irlanda (16); Holanda (16); Reino Unido (40); Itália (20 meses) (Statistiska Centralbyrån, 1992).

16. Na verdade, em 1995 a compensação econômica durante a licença na Suécia foi reduzida a 80% da renda anterior do beneficiário e em 1996 a 75%.

17. Outra pesquisa realizada no país apontou que crianças que não freqüentam a école maternelle tendem, mais tarde, a ficar em desvantagem na escola (ver Kamerman, 1991:183).

18. Esta também é a fonte dos comentários que se seguem sobre o papel e as diretrizes do Socialstyrelsen.

19. Um outro exemplo do cuidado com os padrões de qualidade é o fato de o profissional pago pelas municipalidades para tomar conta de algumas poucas crianças em sua própria casa receber verbas destinadas à compra de brinquedos e de outros equipamentos.

 

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ABSTRACT
The Child Between the State, the Market and the Family: The Swedish Child Care System in a Comparative Perspective

This paper analyzes the provision of institutional child care in Sweden from a comparative perspective, testing the welfare state typology proposed by Gösta Esping-Andersen. Our attempt to analyze the provision of child care in the Scandinavian countries (with a focus on Sweden), in the United States, and in France according to the categories suggested by Esping-Andersen must be regarded as a test, because the original typology was based on a comparison of pension systems, sickness benefits, and public sectors as employers. Our study shows both the adequacy and some of the weaknesses of such an approach. As we point out some of the limitations perceived when the typology is employed in an analysis of the provision of social services ¾ i.e., when it is employed beyond its original parameters ¾ the feminist criticism of mainstream welfare state analyses is strengthened.
Keywords: welfare state; child care; working mothers

 

RÉSUMÉ
L’Enfant entre l’État, le Marché et la Famille: L’Assistance à l’Enfance en Suède, dans une Perspective Comparative

L’article étudie la prestation des services sociaux de l’État à l’enfant en Suède, dans une perspective comparative, en vue de tester la typologie d’État-Providence proposée par Gosta Esping-Andersen. Cette analyse des services de protection de l’enfant dans les pays scandinaves, surtout en Suède, ainsi qu’aux États-Unis et en France, selon les catégories utilisées par Esping-Andersen, doit être envisagée comme un "test", car la typologie d’origine se destinait à comparer les systèmes de pensions, d’assurance maladie et des secteurs publics employeurs. L’étude montre non seulement les avantages mais aussi certaines faiblesses du système. On constate des limitations lorsque la typologie est employée dans une analyse de la prestation des services sociaux, c’est-à-dire que, quand on l’applique au-delà de ses paramètres d’origine, la critique féministe de l’analyse du courant principal de l’État-Providence se voit renforcée.
Mots-clé: enfance; État-Providence; étude comparative; Suède

 

 

* Este artigo é uma versão ligeiramente modificada do capítulo 6 de minha tese de doutorado defendida no IUPERJ em dezembro de 1997, cujo título é Regulating the Family and Domesticating the State. The Swedish Family Policy Experience. Agradeço os comentários e sugestões dos profs. Luiz Eduardo Soares, meu orientador, Stefan Svallfors, meu co-orientador, Kerstin Holmlund e Ulf Drugge, bem como o apoio do CNPq, do qual fui bolsista junto à Universidade de Umeå, Suécia. A responsabilidade por eventuais equívocos, contudo, é minha. A tradução para o português é de Sigrid T. Fraiha.

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