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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol.44 no.2 Rio de Janeiro  2001

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582001000200003 

A Conexão Presidencial: Facções Pró e Antigoverno e Disciplina Partidária no Brasil*

Octavio Amorim Neto e Fabiano Santos

 

 

INTRODUÇÃO

Análises comparativas recentes sobre assembléias legislativas democráticas falam de uma relação em duas etapas entre estratégias eleitorais e comportamento do Legislativo (Ames, 1995; Cain et alii, 1987; Cox, 1987; Lancaster, 1986; Mainwaring, 1991; Morgenstern, 1996; Shugart e Carey, 1992). A primeira relaciona as instituições eleitorais ao tipo de voto que os candidatos procuram desenvolver. Há duas espécies de voto: o personalizado e o partidário. Acredita-se que instituições eleitorais, como as regras de escolha de candidatos, as fórmulas de distribuição de cadeiras e a magnitude do distrito eleitoral, têm um papel importantíssimo na determinação do tipo de voto que prevalece em determinado sistema político (Carey e Shugart, 1995). A segunda relaciona o tipo de voto com o comportamento dos parlamentares. Nesse caso, a principal hipótese é que quanto mais personalizado é o voto, mais individualista é a conduta dos políticos. Inversamente, quanto mais partidário é o voto, mais partidário é o comportamento dos legisladores.

A maioria dos estudos que associam as estratégias dos candidatos com o comportamento do Legislativo aplica, implícita ou explicitamente, o conceito de conexão eleitoral, de Mayhew (1974), a outros países além dos Estados Unidos. Esse modelo generalizado de conexão eleitoral, para citarmos a expressão cunhada por Morgenstern (1996), é um bom instrumento para a formulação de hipóteses sobre a tendência central da disciplina partidária em qualquer sistema democrático. Certamente, não se deve esperar que o modelo geral explique possíveis variações entre partidos e dentro de cada partido nas taxas de disciplina em um mesmo país. A razão disso é simplesmente que os sistemas eleitorais são constantes nos vários países em qualquer período.

No entanto, muitos estudos procuraram analisar esse problema no âmbito das democracias desenvolvidas1. Apesar de também haver pesquisas sobre o tema da disciplina partidária em alguns países latino-americanos2, elas cobrem somente um curto período de tempo. Não temos conhecimento de nenhum estudo quantitativo sobre a disciplina partidária na América Latina que abranja um período mais longo. A intenção deste artigo é preencher tal lacuna, analisando taxas de disciplina em todas as votações nominais relevantes realizadas na Câmara dos Deputados, no Brasil, durante a primeira experiência democrática do país, de 1946 a 1964. Embora esse regime esteja cada vez mais distante no tempo, ainda é um dos poucos casos de combinação de presidencialismo puro com representação proporcional de lista aberta (os outros são: Brasil, de 1958 a 1973; Chile, depois de 1990; Peru, após 1980). Portanto, o regime brasileiro de 1946 a 1964 é um excelente ponto de observação para testar hipóteses explicativas acerca da variação entre partidos e dentro de um partido nas taxas de disciplina partidária em uma estrutura institucional singular.

Este artigo se desenvolverá da seguinte forma: a segunda seção apresenta os dados sobre disciplina dos principais partidos brasileiros no período 1946-1964 e sustenta que, embora uma disciplina partidária relativamente fraca seja a tendência central no Brasil, conforme supõe o modelo generalizado de conexão eleitoral, a variação dessas taxas no país requer uma explicação que não está disponível na maior parte das teorias comparativas. A seção seguinte identifica dois enigmas: (a) uma notável variação nas taxas de disciplina ao longo do tempo e, (b) taxas mais altas de disciplina nos partidos grandes. A quarta seção propõe a hipótese de que a disciplina partidária no Brasil deve ser explicada, principalmente, pelas estratégias dos presidentes para a formação de coalizões parlamentares por meio da distribuição aos partidos de recursos de patronagem, o que denominamos de conexão presidencial. Em seguida, submetemos a hipótese a um teste econométrico mediante a análise de dados em painel. A última seção apresenta algumas conclusões.

 

DISCIPLINA PARTIDÁRIA NO BRASIL NO PERÍODO 1946-1964

Carey e Shugart afirmam que três características do sistema eleitoral brasileiro no período de 1946 a 1964 são essenciais para compreender o tipo de voto cultivado pelos políticos: a fórmula de lista aberta, a formação aberta das chapas partidárias e o voto único. Na opinião desses autores, no Brasil,

"[...] uma vez eleito por uma legenda, não se pode negar a um político acesso à lista do partido em eleições subseqüentes. [...] Por essa regra, o único fator a contribuir para a importância do partido é o fato de que os votos recebidos em todas as suas listas ou por todos os seus candidatos se somam em um fundo comum. Contudo, as lideranças não dispõem de meios formais para incentivar a cooperação e a manutenção das reputações partidárias. Em conseqüência, o valor da reputação pessoal do candidato é alto" (Carey e Shugart, 1995:428).

Ou seja, apesar de adotar o sistema de representação proporcional, vigora no Brasil o tipo de voto encontrado nos sistemas majoritários uninominais ― o voto personalizado. Morgenstern vai mais longe e relaciona os incentivos gerados por um voto personalizado e pela formação aberta das chapas partidárias com os padrões de comportamento do Legislativo. Citando suas palavras,

"[...] nos países em que os líderes são pouco mais do que lideranças de opinião [...], o custo da dissensão pode ser baixo. Mas quando os líderes têm mais poder do que isso, como acontece quando controlam o acesso a objetivos muito perseguidos, o custo de dissentir sobe vertiginosamente. [...] é a falta desses poderes que explica o caráter instável dos blocos parlamentares no Congresso brasileiro e no colombiano" (1996, cap. 3).

Portanto, o modelo geral de conexão eleitoral prevê uma taxa relativamente baixa de disciplina partidária no Brasil no período 1946-1964. Vejamos se nossos dados corroboram essa previsão.

Ao adotar a definição de Tsebelis (1995), entendemos por disciplina partidária neste artigo o grau de unidade do partido nas decisões legislativas tomadas em votações nominais. Usamos como indicador operacional o índice convencional de Rice, cuja fórmula é:

Ri,x = |% de votos sim - % de votos não |

Isto é, subtraímos a porcentagem dos membros do partido i que, na votação nominal x, se opuseram à decisão da porcentagem dos que votaram a favor, e tomamos o valor absoluto da subtração. Por exemplo, se um partido obtém um escore de 70% no índice de Rice, entende-se que uma maioria de 85% dos seus deputados votou contra uma minoria de 15% numa votação nominal. No caso de um partido rachar no meio, seu escore no índice de Rice cai para 0%. No entanto, conforme ressaltado por muitos autores (Bond e Fleisher, 1990; Carey, 1999; Limongi e Figueiredo, 1995; Mainwaring e Pérez-Liñán, 1998; Riker, 1959), nem todas as votações nominais são significativas no que concerne ao conflito partidário. Por isso, definimos como critério de relevância de uma votação nominal um ponto de corte de 10% de conflito partidário ― isto é, somente incluímos na amostra as votações em que pelo menos 10% dos deputados votaram contra a maioria3.

Encontramos no Diário do Congresso Nacional o registro de 1.328 votações nominais realizadas no Plenário da Câmara dos Deputados entre 1946 e 1964. Essas votações se distribuíam em cinco legislaturas (1946-1950; 1951-19541; 1955-1958; 1959-1962 e 1963-1964)4. Adotando um ponto de corte de 10%, nossa amostra diminuiu para 982 votações significativas. Somente calculamos o índice de Rice para os partidos maiores e mais importantes do período 1946-1964, a saber, PSD, UDN, PTB, PR e PSP5. Juntos, estes partidos controlavam cerca de 90% das vagas na Câmara dos Deputados no período (ver Tabela 1).

 

 

 

Antecedentes do Sistema Partidário

O PSD, a UDN e o PTB eram os principais partidos entre 1946 e 1964. Juntos, eles comandavam cerca de 80% das cadeiras da Câmara dos Deputados. O PSD era o maior e o mais importante partido do sistema político. Apesar de seu nome, era um partido de centro-direita com bases sociais nas elites agrárias.

A UDN, de direita, foi o segundo maior partido durante quase todo o período, salvo na última legislatura (1963-1964). Era o principal partido de oposição, exceto durante os seis meses do governo Jânio Quadros. Suas bases sociais incluíam setores das elites agrárias e importantes grupos das classes médias urbanas. O PTB, esquerdista e populista, foi o terceiro maior partido de 1946 a 1962, passando a segundo maior em 1963.

Entre os pequenos partidos, o PSP, populista, baseava-se fortemente no carisma de seu fundador e principal líder, Ademar de Barros, e era o quarto maior partido. O PR, o quinto entre os principais partidos, era uma agremiação de direita dominada por sua seção mineira.

Em termos de conduta e estrutura organizacional, a literatura secundária afirma que os partidos brasileiros eram pouco mais do que coligações de organizações locais6. De acordo com esses estudos, a origem desse tipo de padrão organizacional se encontrava no sistema de representação proporcional de lista aberta adotado em distritos eleitorais que coincidiam geograficamente com os estados da federação. A política estadual constituía o pano de fundo para a eleição dos membros da Câmara dos Deputados (Lima Junior, 1983), os quais, por esse motivo, eram muito influenciados pelos interesses das clientelas eleitorais locais (Ames, 1987:103-139; Lamounier e Meneguelo, 1986:59-62). Essa conclusão é fundamentalmente correta no que diz respeito à arena eleitoral, mas do ponto de vista da arena parlamentar, outros fatores contribuíram para modelar o comportamento dos políticos. Na quarta seção, sustentaremos que as iniciativas do presidente também tinham uma importante influência na vida dos partidos.

 

Dados agregados sobre disciplina partidária

A Tabela 2 mostra as taxas médias de disciplina partidária por legislatura no Brasil entre 1946 e 19637. À primeira vista, os dados parecem confirmar a previsão de uma tendência para taxas de disciplina relativamente baixas. Por exemplo, a média do PSD durante todo o período é de apenas 58,9%. Embora as comparações entre países muitas vezes produzam resultados duvidosos8, porque os pesquisadores empregam critérios diversos para construir amostras de votações nominais, pode-se dizer que, à exceção dos partidos americanos, os partidos brasileiros mostraram, em média, taxas de disciplina mais baixas do que seus equivalentes europeus e latino-americanos (conforme indica a literatura mencionada na Introdução).

Uma observação mais atenta revelará, porém, que há uma significativa variação na taxa de disciplina dos partidos. Vejamos, por exemplo, os valores obtidos pelos três maiores partidos. Durante a primeira legislatura (1946-1950), o PSD foi o segundo partido mais disciplinado, ficando atrás apenas do minúsculo PR. Sua pontuação média no índice de Rice declinou na segunda legislatura, estabilizou-se na terceira, subiu na quarta e, por fim, caiu ao ponto mais baixo durante a última legislatura, de modo que o PSD acabou sendo o partido menos disciplinado entre as grandes organizações partidárias. No caso da UDN, suas taxas de disciplina permaneceram basicamente estáveis durante as quatro primeiras legislaturas, mas se elevaram no último período legislativo. As taxas do PTB foram estáveis durante as três primeiras legislaturas, subiram na quarta e atingiram seu ponto máximo no último período. Esses resultados provocam uma pergunta: o que explica tais variações?

 

OS ENIGMAS DA DISCIPLINA PARTIDÁRIA

Antes de ensaiar uma explicação, desagregamos os dados de disciplina partidária por ano (ver Gráficos 1 e 2). É interessante notar que as variações encontradas entre os partidos e no mesmo partido são ainda mais flagrantes do que aquelas que apontamos na Tabela 2. O PSD, por exemplo, obteve um escore de 85,2% em 1947, valor bem próximo do alcançado pelos partidos europeus. Surpreendentemente, porém, esse partido chegou ao fim da primeira legislatura com um índice de apenas 48,5%. O PTB e a UDN também passaram por grandes oscilações em suas taxas de disciplina numa mesma legislatura. Em 1951, primeiro ano da segunda legislatura, a taxa de disciplina do PTB foi de 74,8%, mas caiu para 44,2% em 1953. Em 1959, primeiro ano da quarta legislatura, a UDN marcou 64,7% no índice de Rice, a segunda taxa mais alta do partido em todo o período estudado. Entretanto, sua taxa de disciplina em 1962 foi incrivelmente baixa: 38,2%.

 

 

 

Essas variações revelam um primeiro enigma da disciplina partidária no Brasil. Já dissemos que o modelo geral de conexão eleitoral parece explicar razoavelmente bem por que a disciplina partidária é baixa no Brasil em comparação com outros países. Mas ainda falta uma explicação para as variações longitudinais e entre partidos.

É aceitável partir do exame do impacto do tamanho do partido na sua disciplina. A lógica da ação coletiva (Olson, 1965) nos ensina que o tamanho de um grupo é um importante fator na sua capacidade de controlar e punir com eficácia os desertores. Pode-se dizer, então, que quanto maior for a bancada parlamentar de um partido, menor será sua disciplina. Há uma razão para estender essa conclusão aos partidos brasileiros, pois seus líderes não tinham poder algum para impor disciplina partidária. O que os dados nos permitem dizer a esse respeito? Nossas análises não confirmam tal hipótese; pelo contrário, verificamos que o PSD, o maior partido político do período em exame, votava em média de modo mais disciplinado do que a UDN, e até mesmo do que o minúsculo PR, e em muitos anos obteve índices mais altos do que o PTB. Esse é o nosso segundo enigma. Na próxima seção, sugerimos algumas hipóteses na esperança de desvendar esses problemas.

 

A CONEXÃO PRESIDENCIAL

Na tentativa de entender tais enigmas, partimos de uma reflexão sobre as relações entre Executivo e Legislativo no Brasil durante a vigência da Constituição de 1946. Suponhamos um regime presidencialista em que o Poder Legislativo é fragmentado e os partidos são pouco disciplinados. Quais os efeitos desses fatores para a articulação de coalizões parlamentares? Há duas conseqüências correlacionadas: (a) a fraca disciplina leva ao que Riker (1962:77-101) denomina de efeito-informação, que ocorre toda vez que os políticos que estão montando uma coalizão não dispõem de informações completas sobre a força relativa dos parceiros, desconhecem seu grau de lealdade e não têm informações perfeitas sobre os passos anteriormente dados pelos parceiros na coalizão; (b) em conseqüência do efeito-informação, o somatório da força parlamentar dos partidos que formalmente pertencem à coalizão governista é um número que não corresponde às posições políticas desses partidos no Congresso.

Em resumo, quanto mais fraca é a disciplina partidária, maior é o efeito-informação, e quanto maior é este efeito, mais fortes são os incentivos para formar coalizões sobredimensionadas para diminuir tal efeito (Lijphart, 1984:54). Além disso, quanto mais fragmentado é o Legislativo, mais espaço existe para a manipulação da agenda política e para a adoção de comportamentos estratégicos por parte da liderança do partido e dos seus demais integrantes (Riker, 1982). Altas taxas de deserção e freqüente recomposição de coalizões deveriam ser a norma nesse ambiente legislativo. O resultado disso é que as coalizões têm de ser formadas caso a caso, conforme a questão em jogo, e para cada uma haverá uma composição diferente de parceiros. Surge então uma outra pergunta: como é possível garantir alguma estabilidade em tal tipo de legislatura?

Para começo de conversa, precisamos identificar o ator político mais interessado em garantir essa estabilidade no período 1946-1964: o presidente da República. Por quê? Os presidentes procuravam assegurar esse tipo de estabilidade porque eram os únicos políticos eleitos por uma votação de âmbito nacional e que, por isso mesmo, tinham motivos para patrocinar políticas públicas de abrangência nacional. Estas políticas feriam interesses variados e heterogêneos representados no Congresso e, portanto, exigiam que os presidentes procurassem harmonizá-los. Para implementar suas políticas, os presidentes contavam com os seguintes poderes garantidos pela Constituição de 1946: (a) o de encaminhar projetos de lei; (b) o de formular a proposta orçamentária; (c) o de vetar parcial ou integralmente projetos de lei aprovados pelo Legislativo (e seu veto poderia ser derrubado por uma maioria de dois terços em sessão conjunta do Congresso Nacional); (d) de propor projetos que impliquem aumentos salariais para o funcionalismo público, de criar novos cargos nos órgãos públicos existentes e de mudar a lei que determina o tamanho das Forças Armadas. Conseqüentemente, por força dos incentivos eleitorais e respaldado em seus poderes constitucionais, os presidentes tornaram-se agentes relevantes na definição da agenda legislativa durante o regime de 1946-1964.

De que recursos os presidentes dispunham para levar adiante no Legislativo sua agenda de políticas públicas? Identificamos um recurso essencial: a patronagem, a moeda básica nas transações políticas de um sistema eleitoral localista em um país de grande população rural pobre. Cabe notar, ademais, que a centralização administrativa no Executivo federal também contribuía para a importância da patronagem. A partir da década de 1930, desenvolveu-se com grande força no Brasil um processo de centralização administrativa pelo qual uma enorme gama de poderes se concentrou nas mãos do Executivo federal em detrimento da autonomia política e administrativa dos estados. A Constituição de 1946 aboliu as práticas ditatoriais do Estado Novo, mas não revogou seu caráter centralizador. A queda do Estado Novo, em 1945, foi amortecida pela manutenção de uma estrutura burocrática que reduziu a autonomia dos estados da federação (Nunes, 1997; Souza, 1976), isto é, a federação entrou e saiu enfraquecida da Constituição de 1946.

A combinação de um Executivo centralizador com uma estrutura federativa e um sistema de representação proporcional de lista aberta, em que as unidades da federação funcionavam como distritos eleitorais, fez da Câmara dos Deputados uma espécie de estuário quase natural para os interesses regionais represados. E visto que os recursos para atender às demandas regionais estavam depositados nas mãos do Executivo, os deputados de cada estado passaram a assumir, por razões práticas, o papel de lobistas, representando suas próprias unidades de origem perante o governo federal. Foi um impulso distributivo que mobilizou os interesses desses parlamentares em dar apoio ao Executivo na implementação ― e não somente na formulação ― de políticas públicas (Souza, 1976:52-56). O controle de cargos na esfera executiva tornou-se, então, uma condição sine qua non para que os políticos pudessem acumular influência e poder.

Mas, se os políticos brasileiros estavam tão preocupados com a patronagem, o que os impedia de apoiar qualquer administração para obtê-la? Em outras palavras, quais as razões da oposição aos presidentes no poder? Como a Presidência da República no Brasil enfeixava tamanha soma de recursos, ela converteu-se no mais alto prêmio político e, evidentemente, todos os partidos e líderes políticos de relevo tinham como meta máxima conquistar a chefia do Executivo. Daí que os aspirantes à sucessão presidencial tivessem um óbvio interesse em derrotar a agenda política dos presidentes no governo, na intenção de maximizar suas chances de vitória na próxima eleição presidencial. Dessa forma, os candidatos à Presidência utilizavam-se de todo o seu prestígio e poder para criar situações políticas desfavoráveis ao presidente da República9.

Portanto, a oposição aos presidentes era em larga medida mobilizada pelos presidenciáveis. Além disso, embora os presidentes estivessem formalmente fora da arena eleitoral (pois não podiam reeleger-se), precisavam cortejar os eleitores para aumentar a sua popularidade, já que, para um presidente, a popularidade representava, por assim dizer, um equivalente da arena eleitoral. A oposição conduzida pelos candidatos à Presidência visava atingir a popularidade dos presidentes no governo, de modo a prejudicar a eficiência da gestão do governo. Com isso, os presidenciáveis aumentavam suas próprias chances eleitorais.

Mas por que os presidenciáveis se preocupavam tanto com o chefe do Executivo se ele estava impedido de se reeleger? Em primeiro lugar, alguns presidentes tentaram encenar pelo menos um retorno ao poder após o término do seu mandato. Vargas voltou em 1950; Kubitschek planejava voltar à Presidência em 1965; Jânio Quadros, depois de sua renúncia em 1961, tentou voltar ao governo do Estado de São Paulo, mas foi derrotado. Quer dizer, alguns presidentes fizeram uso dos recursos de patronagem à disposição do seu cargo ou para suprir suas máquinas políticas, ou para criar uma nova, no caso de presidentes que careciam de sólido apoio partidário (Geddes, 1994). Em segundo lugar, muitos presidentes tentaram fazer sua própria sucessão, patrocinando a candidatura de um herdeiro político (Kubitschek foi a única exceção). Se os presidentes se saíam bem em seu governo, esse sucesso servia para melhorar as chances eleitorais do seu herdeiro, o que, por sua vez, diminuía as chances dos outros pretendentes. Note-se, aliás, que fazendo seu sucessor, os presidentes asseguravam um alto grau de continuidade das suas políticas e evitavam que seus governos fossem submetidos a futuras investigações. Levando-se em conta o grau de corrupção na política brasileira, este último aspecto não é de somenos importância.

Em suma, os planos dos presidenciáveis podiam ser seriamente prejudicados pelo êxito do titular da Presidência, e isto explica a virulenta oposição deles à agenda política do governo. Carlos Lacerda, o mais famoso líder udenista, com sua oposição ressentida a Vargas, Kubitschek e João Goulart, é um exemplo extremo dessa atitude. Mas, em vez de optar por esse confronto aniquilador com os presidentes, por que os presidenciáveis não procuravam mostrar ao eleitorado que tinham condições de fazer um governo melhor do que o do atual presidente? De acordo com Mayhew (1991), é isto que os candidatos à Presidência procuram fazer nos Estados Unidos. Patrocinando importantes projetos de lei, os candidatos à Presidência buscam realçar sua folha de serviços políticos e alcançar prestígio nacional com vistas a fortalecer suas chances na disputa presidencial. O fato é que, tentando legislar melhor do que o atual presidente, os candidatos acabam aprimorando o desempenho legislativo do governo. Para Mayhew, esta é uma das principais razões pelas quais não existe diferença muito acentuada na produção legislativa (medida pela taxa de aprovação de leis relevantes) de um governo unificado em comparação com um governo dividido.

Há um fator que explica por que, no Brasil, os políticos que aspiravam à Presidência da República não podiam promover leis melhores do que o titular da Presidência ― a fragmentação do Legislativo. Uma condição indispensável para que um partido de oposição pudesse implementar uma agenda alternativa à do governo era ser o partido majoritário, e isso nunca aconteceu no período de 1946 a 1964. Dessa maneira, uma oposição "construtiva" era inviável, e essa impotência legislativa explica por que os presidenciáveis adotavam estratégias turbulentas de oposição ao presidente da República.

Uma outra explanação para o comportamento da oposição estava, por ironia, no próprio uso da patronagem. Recorrendo à patronagem para obter a cooperação dos deputados, os presidentes também criavam uma oposição, porque as verbas e cargos disponíveis são limitados. Se os recursos de patronagem fossem ilimitados, a estabilidade do processo legislativo não seria problemática, já que os presidentes poderiam simplesmente comprar a maioria dos votos que precisassem. Mas em virtude de restrições orçamentárias, a patronagem ao mesmo tempo excluía e incluía políticos na base parlamentar do presidente. De um lado, incluía os que tinham sido nomeados pelo presidente para cargos executivos e/ou os que se haviam beneficiado de verbas públicas e, de outro, excluía todos os demais, impelindo-os para o campo da oposição. Observe-se, ainda, que o valor da patronagem variava com o tempo. Com o decorrer do mandato presidencial, a importância da patronagem diminuía aos olhos dos políticos que passavam a se preocupar mais com a sua sobrevivência política do que com as vantagens dos cargos no Executivo; isto é, perto do fim de um governo, a capacidade do presidente para angariar apoio político reduzia-se muito.

Em suma, o problema dos presidentes brasileiros era formar maiorias em um Legislativo fragmentado, com partidos indisciplinados e dotados de uma alta taxa de desconto, somado à oposição radical dos aspirantes à sucessão presidencial. Como poderiam os governantes fazer o melhor uso possível de recursos limitados de patronagem para governar?

É preciso chamar a atenção, em primeiro lugar, para as condições sob as quais os candidatos a presidente disputavam os votos do eleitorado. Eles tinham de conseguir a maioria de votos de um eleitorado composto por milhões de cidadãos espalhados por um país de dimensões continentais. E não podiam contar apenas com a estrutura organizacional dos seus partidos ou dos partidos que endossavam suas candidaturas. Haviam que construir, estado por estado, uma coligação capaz de levá-los à vitória. Para isso, precisavam aliar-se às forças partidárias locais a fim de maximizar suas condições de atrair votos. O resultado era que, ao organizar seu primeiro ministério, os presidentes tinham de recompensar seus principais aliados de campanha eleitoral, oferecendo-lhes cargos no Executivo. Portanto, era na arena eleitoral e durante os períodos de transição presidencial que as forças locais exerciam influência sem-par na política nacional.

No entanto, como a baixa disciplina partidária priva de apoio estável até mesmo os governos nominalmente majoritários, no transcorrer dos seus mandatos os presidentes tinham de recorrer aos partidos de oposição para compor maiorias e sair da linha de tiro dos pretendentes à sua sucessão. Assim, de um lado, ficava o presidente, precisando de apoio no Congresso; de outro, a Câmara dos Deputados, reclamando recursos clientelísticos. Era essa a matéria-prima a partir da qual se construíam as maiorias no Congresso. Nessa linha de raciocínio, o comportamento do Legislativo no Brasil de 1946 a 1964 pode ser interpretado como o resultado do efeito combinado da ação das forças políticas locais e das iniciativas do presidente, e não como uma função apenas dos interesses regionais, como afirmam os estudos comparativos e secundários. Como assim?

Acreditamos que o melhor uso que os presidentes podiam dar aos seus limitados recursos de patronagem era aumentar ao máximo seu grupo de aliados fiéis em todos os partidos relevantes. No caso dos partidos governistas, a patronagem presidencial visava fortalecer a coesão pró-governo e armar um escudo de proteção contra o efeito-informação. No caso dos partidos de oposição, a patronagem era empregada para cooptar seus integrantes de modo a enfraquecer a coesão antigoverno e atingir a capacidade dos candidatos presidenciáveis de mobilizar oposição parlamentar.

Uma conseqüência importante desse formato de articulação de coalizões foi a criação de duas facções opostas dentro de cada partido: uma pró-governo e a outra antigoverno. As facções pró-governo incluíam: (a) deputados que tinham apoiado o candidato vencedor durante a campanha eleitoral e que haviam recebido benefícios clientelistas durante seu governo; (b) deputados que apoiaram os candidatos derrotados, mas que foram posteriormente beneficiados com verbas ou cargos no Executivo. As facções de oposição ao governo eram formadas por: (c) deputados ligados aos candidatos presidenciáveis derrotados e pelos (d) membros dos partidos que haviam apoiado o candidato vencedor durante sua campanha eleitoral, mas que, por algum motivo posterior, tinham sido excluídos da distribuição de verbas e cargos.

A existência de facções que se definiam pelo apoio ou oposição ao presidente da República é corroborada por vários estudos sobre os partidos brasileiros. Por exemplo, na UDN, o grupo intitulado de Chapa Branca (por causa da cor das placas dos carros oficiais naquela época) destacou-se pelas práticas clientelísticas e pelo apoio a quase todos os presidentes, de 1946 a 1964 (Benevides, 1981), ao passo que a facção apelidada de Banda de Música (porque fazia muito "barulho") cuidava da pureza ideológica do partido e permaneceu na oposição a todos os presidentes, exceto a Jânio Quadros. O PTB dividia-se entre grupos classistas e grupos peleguistas, e enquanto os primeiros freqüentemente assumiram posições radicais em face dos presidentes, os segundos ficaram famosos por sua avidez pelo controle da direção e de cargos administrativos do Ministério do Trabalho (D'Araújo, 1996). Políticos ligados ao PSD ocuparam pastas ministeriais em todos os governos do período estudado. Porém, sempre havia seções estaduais do partido fazendo oposição ao presidente da República (Hippolito, 1985).

A questão, então, é saber de que modo as estratégias de formação de coalizões influem na disciplina partidária? A exposição sobre a política brasileira que acabamos de fazer nos permite avançar duas hipóteses:

H1: quanto maior a soma de recursos de patronagem que um partido recebe, maior é sua facção pró-governo e, em decorrência, mais alta é a disciplina partidária.

H2: à medida que vai se esgotando o mandato do presidente da República, vai diminuindo a importância da patronagem que ele aloca entre os partidos e, conseqüentemente, as facções governistas internas encolhem; em decorrência, as taxas de disciplina partidária caem.

O crescimento da facção governista interna fortalece a coesão pró-governo e incrementa as taxas de disciplina do partido10. À medida que se esgota o mandato presidencial, diminui o valor do apoio ao presidente, o que se reflete no enfraquecimento da união pró-governo, e isto, por sua vez, reduz as taxas de disciplina.

Pode-se alegar que a última afirmação não tem sentido algum para um partido de oposição (isto é, um partido que não endossou a candidatura do presidente eleito). Se a coesão pró-governista da facção do partido que apóia o presidente diminui, a disciplina geral do partido deveria aumentar, pois, nessa situação, o partido se torna homogeneamente de oposição. Mas isso não é verdade, porque supõe que no período de 1946 a 1964 existiram partidos homogêneos no Brasil. Nossos dados mostram, porém, que os partidos brasileiros sempre foram heterogêneos em virtude dos incentivos eleitorais. O que os tornava mais homogêneos era justamente a criação de uma facção pró-governo. No entanto, na medida em que dar apoio ao presidente perdia valor, com a aproximação do fim do mandato presidencial, o tamanho das facções que apoiavam o governo dentro dos partidos de oposição encolhia, fazendo com que eles voltassem à condição anterior de elevada heterogeneidade.

 

Medidas e Testes

A fim de testar nossas hipóteses, submetemos os dados em painel ao teste dos Mínimos Quadrados Ordinários. A variável dependente disciplina partidária (indicada pela sigla DISCIPLINA) foi operacionalizada como a média anual do índice de Rice. Calculamos para cada partido a média anual de disciplina no período de 1946 a 1963. Os resultados para todos os partidos foram, então, reunidos em uma mesma amostra. Decidimos agregar as taxas de disciplina em uma base anual, em vez de analisá-las para cada votação nominal em separado, porque as votações poderiam não ser independentes e, assim, nossos cálculos poderiam aumentar, artificialmente, o número de observações e tornar os erros-padrão menores do que realmente são.

Desenvolvemos, ainda, duas medidas para medir a conexão presidencial dos partidos. Como um indicador dos recursos de patronagem, usamos uma medida de verbas orçamentárias alocadas aos partidos (ORÇAMENTO) pelos presidentes. Contamos o número de dias que um determinado partido comandava um ministério em um dado ano. Depois, dividimos esse número por 365 e multiplicamos o resultado pela parcela do orçamento civil gasto por esse ministério naquele ano. Repetimos esse cálculo para todos os ministérios sob controle de um partido em um mesmo ano, e somamos todos os valores. Exemplificando, suponha-se que o partido P controlava o ministério A durante três quartos do ano Y, e o ministério B durante metade do ano Y. O ministério A recebeu 20% do orçamento federal no ano Y, e o ministério B, 10%. Portanto, o partido P ficou com 20%x3/4 + 10%x1/2 = 20% do orçamento civil durante o ano Y11. Esperamos que essa variável tenha um efeito positivo em DISCIPLINA.

A Tabela 3 exibe os dados de filiação partidária dos integrantes de todos os gabinetes ministeriais de 1946 a 1964. Observa-se que mudanças ministeriais eram freqüentes durante os vários governos e, também, que pelo menos dois dos três grandes partidos (PSD, UDN e PTB) participaram de todos os gabinetes, salvo o curto segundo ministério de Dutra, do qual fizeram parte apenas o PSD e o diminuto PR.

 

 

Para explicar a perda de importância da patronagem ao longo do tempo, usamos o prazo decorrido do mandato presidencial (DECURSO). Para um determinado ano, calculamos a porcentagem restante do mandato presidencial no fim desse ano. Como os mandatos presidenciais eram de cinco anos no Brasil, atribuímos um prazo restante de 80% para o primeiro ano, 60% para o segundo, 40% para o terceiro, 20% para o quarto e 0% para o quinto. Nossa expectativa é a de que essa variável terá um sinal positivo.

Por último, criamos uma medida para calcular o impacto dos incentivos eleitorais na disciplina partidária. Para medir esses incentivos no sistema eleitoral localista brasileiro, propomos um indicador de heterogeneidade eleitoral (HETELE). Este indicador se baseia no índice de desproporcionalidade, criado por Rose (1984) para medir o montante do desvio da proporcionalidade entre cadeiras e votos gerado por uma determinada eleição. A fórmula desse índice é:

onde, Si é o percentual de cadeiras da Câmara dos Deputados que o partido obteve no enésimo estado; e

Di é o percentual de cadeiras da Câmara dos Deputados que o enésimo estado comanda na Câmara.

Para chegar à medida de heterogeneidade eleitoral de um partido, adicionamos os valores de |Si-Di| para todos os partidos representados no Congresso, tenham eles ou não conquistado cadeiras em todos os estados, e depois dividimos por dois. Subtraindo o resultado de 1, obtemos, enfim, a heterogeneidade eleitoral. HETELE varia entre 0 e 1. O valor 1 define um limite superior de correspondência perfeita entre as cadeiras conquistadas por um partido e a magnitude dos distritos eleitorais. Qualquer afastamento dessa correspondência perfeita é detectável. Por exemplo, um partido que obtém todas as suas cadeiras em um distrito pequeno terá um nível muito baixo de heterogeneidade eleitoral, porque representa um espectro muito estreito de interesses. Quanto mais heterogêneo for o partido eleitoralmente, menor será sua disciplina. Isto é, supomos que a heterogeneidade eleitoral esteja relacionada negativamente com a disciplina partidária. A Tabela 4 mostra os resultados do índice de heterogeneidade eleitoral aplicado aos cinco partidos e às cinco eleições que são objeto desta pesquisa.

 

 

A regressão resultante tem a seguinte forma:

DISCIPLINA = b 0 + b 1ORÇAMENTO + b 2DECURSO + b 3 HETELE + e

A Tabela 5 mostra os resultados da análise dos dados em painel. ORÇAMENTO e DECURSO foram significantes ao nível de 0,01. HETELE saiu com o sinal certo, mas seu efeito sobre DISCIPLINA não foi distinguível de zero. Incluímos nesse modelo quatro variáveis dicotômicas para controlar os efeitos fixos dos partidos, tomando por base o PSP. O PTB teve um impacto positivo na variável DISCIPLINA, provavelmente porque era o mais centralizado dos grandes partidos (D'Araújo, 1996).

 

 

Dada a estrutura de dados em painel de nossa amostra, verificamos a possibilidade de haver autocorrelação, rodando a regressão dos resíduos não padronizados para suas variáveis defasadas (lags) e para todas as variáveis explicativas. Os resultados provam que realmente havia uma autocorrelação positiva de primeira ordem em nossos dados, indicando, portanto, que nossos erros-padrão estavam incorretos. Para corrigir esse problema, incluímos a defasagem de primeira ordem da variável dependente no lado direito da equação de regressão. ORÇAMENTO e DECURSO revelaram-se significantes, embora a um nível inferior (0,05) ao obtido no primeiro modelo. A variável DISCIPLINA, incluindo a sua defasagem, foi significante ao nível de 0,05. O efeito de HETELE não foi novamente significante. Além disso, seu resultado saiu com o sinal errado. Por último, nenhum partido introduzido como variável dicotômica influenciou de maneira significante a variável dependente12.

Os resultados indicam que nossa pesquisa tomou uma direção bastante promissora. As variáveis ORÇAMENTO e DECURSO têm significativa capacidade de explicar a disciplina partidária. Mas por que HETELE não conseguiu ter um efeito em DISCIPLINA? Provavelmente porque é uma medida demasiadamente crua, de modo que somente quando for disponível um índice mais refinado para detectar os efeitos dos incentivos eleitorais será possível testar convenientemente a variável heterogeneidade eleitoral.

Estamos agora em condições de propor uma solução plausível para os dois enigmas. A variação nas taxas de disciplina entre partidos pode ser explicada pelas mudanças na relação entre os partidos e os presidentes. Para cada novo presidente e nova legislatura, formavam-se, nos partidos, facções que se definiam em relação ao apoio ou à oposição ao presidente. O tamanho dessas facções era uma função do montante da patronagem que o Executivo lhes concedia. E a cada novo titular do Executivo, as mudanças ocorridas no controle partidário das pastas ministeriais influenciavam o montante da patronagem que estava disponível para as facções pró-governo, influenciando o tamanho destas.

A variação das taxas de disciplina ao longo do tempo devia-se ao decurso do mandato presidencial. Como não podiam reeleger-se, a capacidade dos presidentes para manter a lealdade das facções governistas diminuía à medida que seu mandato se esgotava. Em conseqüência disso, as facções que lhe davam apoio se reduziam, o mesmo sucedendo com as taxas de disciplina partidária.

O fato de encontrarmos taxas mais altas de disciplina nos partidos grandes pode ser explicado pelo fato de que eles eram os de maior relevo, e para eles fluía o grosso dos limitados recursos de patronagem disponíveis para os presidentes. Por isso, os partidos grandes tinham facções governistas maiores do que os partidos pequenos.

 

CONCLUSÃO

Os resultados mostrados neste artigo têm duas implicações. A primeira é que os estudiosos do comportamento do Legislativo nos sistemas presidencialistas latino-americanos devem prestar atenção não só ao impacto das forças eleitorais locais, mas também às conseqüências das ações dos presidentes. Em termos mais gerais, pode-se dizer que o comportamento do Legislativo é também o produto do nível de centralização de recursos e de autoridade constitucional do Executivo federal. Observando a Câmara dos Deputados no Brasil pelo ângulo das estratégias presidenciais de formação de coalizões · a conexão presidencial ·, conseguimos resolver algumas questões que o modelo de conexão eleitoral não responde, ou seja, a variação nas taxas de disciplina entre partidos e dentro do mesmo partido.

A segunda é que é razoável alegar que o agente legislativo efetivo na Câmara dos Deputados no Brasil, no período estudado, não foram nem os deputados nem os partidos, mas as facções que se definiam em função do apoio ou oposição ao presidente. Essas facções são diferentes das que existem na Itália ou no Uruguai. Nestes países, elas baseiam-se ou em ideologias, como na Itália, ou em chapas eleitorais partidárias, como no Uruguai. De qualquer maneira, as facções em ambos têm identidades independentes aos olhos dos eleitores. Porém, as facções que se definem pelo apoio ou oposição ao presidente não são politicamente autônomas. Elas formam-se em relação ao emprego da patronagem por parte do chefe do Executivo e aos candidatos presidenciáveis que reúnem à sua volta os grupos excluídos do contingente parlamentar do presidente. As facções pró e antigoverno são coalizões fluidas que tornam o cenário legislativo em que atuam tão volátil quanto elas mesmas são. Em certo sentido, as facções pró e antigoverno no Brasil lembram as facções japonesas, porque em ambos os casos elas dependem da distribuição de patronagem pelo chefe do Executivo e de fortes líderes individuais (McCubbins e Thies, 1998). Mas as facções japonesas têm uma certa autonomia diante do governo porque os eleitores sabem que elas existem. Resta ver se as facções brasileiras prestam algum tipo de informação aos eleitores.

Finalmente, o papel dos candidatos à Presidência exige mais estudos. Neste artigo, argumentamos que eles são atores importantíssimos na mobilização da oposição aos presidentes e têm incentivos para desafiar estes últimos de maneira radical. Isto, por sua vez, induz os presidentes a recorrer à isca da patronagem para cooptar os partidos de oposição. Precisamos compreender melhor quais são os recursos usados pelos presidenciáveis para lutar contra os titulares da Presidência e lograrem sair vitoriosos em sistemas baseados em patronagem.

(Recebido para publicação em julho de 2001)

 

NOTAS

* Este artigo, aqui publicado com autorização da Sage Publications Ltd., é a versão modificada de um trabalho apresentado durante a reunião da Latin American Studies Association ¾ LASA, em Guadalajara, México, 1997, e foi publicado na Party Politics (vol. 7, nº 2, pp. 213-234, 2001) sob o título "The Executive Connection: Presidentially Defined Factions and Party Discipline in Brazil". Os autores agradecem a Jorge Buenida, Todd Eisenstadt, Gary Cox, Daniel Kaufman, Olavo Brasil de Lima Junior, Mona Lyne, António Ortiz-Mena, Alain de Remes e a dois pareceristas anônimos da Party Politics por seus valiosos comentários sobre versões anteriores. Um agradecimento especial a Ana Caillaux por seu inestimável auxílio como assistente de pesquisa. Octavio Amorim Neto contou com bolsas de estudos proporcionadas pela Coordenação de Aperfeiçoamento do Pessoal de Nível Superior ¾ CAPES, pelo Center for Iberian and Latin American Studies ¾ CILAS, pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos de São Paulo ¾ IDESP e pelo IUPERJ. O trabalho de Fabiano Santos foi apoiado pela Mellow Foundation.

1. No caso da Finlândia ver, por exemplo, Pesonen (1972); Sankiaho (1970); sobre a França ver, entre outros, MacRae Jr. (1967); Wilson e Wiste (1976); sobre a Alemanha, Saalfeld (1990); sobre a Suécia, Stjernquist e Bjurulf (1970); sobre o Reino Unido ver, entre outros, Cox (1987); Rose (1983); sobre os Estados Unidos ver, por exemplo, Brady et alii (1987); Cox e McCubbins (1993); Crook e Hibbing (1985).

2. Sobre a Argentina, ver Jones (1998); Smith (1974); sobre o caso brasileiro, ver Carvalho (1977); Limongi e Figueiredo (1995); Mainwaring e Pérez-Liñán (1998); Samuels (1996); Santos (1986); sobre o Chile, Carey (1999); Hughes e Mijeski (1973); sobre o Uruguai, Morgenstern (1996).

3. Esse é o mesmo ponto de corte usado por Limongi e Figueiredo (1995) em seu estudo pioneiro sobre a disciplina partidária no Brasil entre 1989 e 1994. Adotando o mesmo corte, poderemos comparar nossos resultados com os desses autores. O fato de que os dois regimes adotavam sistemas eleitorais com as mesmas características institucionais aumenta a possibilidade de comparar os períodos de 1946-1964 e 1989-1994.

4. Excepcionalmente, o mandato da primeira legislatura foi de cinco anos, porque o primeiro ano foi gasto na redação de uma nova Constituição. As outras legislaturas tiveram mandatos de quatro anos, iniciados em 31 de janeiro. O Congresso que tomou posse em 1963 sofreu a interrupção do golpe militar de 31 de março de 1964.

5. Somente temos taxas de disciplina partidária para o PSP a partir da segunda legislatura do período estudado, porque na primeira o partido era insignificante e detinha apenas 1% das cadeiras da Câmara dos Deputados.

6. Sobre o PSD, ver Hippolito (1985); sobre a UDN, ver Benevides (1981); sobre o PTB, D'Araújo (1996).

7. Só houve uma votação nominal em 1964, antes do golpe de 31 de março. Por isso, resolvemos eliminar esse ano de nossas tabelas e gráficos.

8. No entanto, é importante acentuar que o reconhecimento da avidez dos partidos por cargos não nega o papel das ideologias na competição partidária. A política ideológica e a política clientelista não se excluíam completamente no Brasil da fase de 1946 a 1964. Políticos que seguiam objetivos ideológicos recorriam tanto ao clientelismo quanto os políticos mais pragmáticos (Nunes, 1997). A questão é que era exatamente por intermédio dessas facções e lideranças clientelistas que os presidentes brasileiros encontravam maior facilidade para negociar quando precisavam de apoio político.

9. Claro que outras estratégias de oposição eram possíveis, tais como construir uma boa reputação de administrador no governo de um estado e na prefeitura de uma grande cidade. No entanto, estamos interessados apenas nas estratégias que repercutiam sobre a conduta parlamentar dos partidos, o que não se aplicava às estratégias adotadas pelos Executivos estaduais. Ademais, no período de 1946 a 1964, estes últimos não tinham tanta influência quanto têm no Brasil contemporâneo (Mainwaring, 1997; 1999; Samuels e Abrucio, 1997), porque naquela época os recursos fiscais eram muito mais centralizados na esfera federal do que hoje.

10. Reparem que não estamos supondo que todos os partidos têm uma facção pró-governo. Quer dizer, este não é um pressuposto, mas uma hipótese de que todos os presidentes tentaram criar uma facção governista dentro dos principais partidos recorrendo à patronagem.

11. Os dados relativos às despesas orçamentárias por ministério foram obtidos em Brasil - IBGE (1990:623-625) e as informações sobre nomeações para os gabinetes por partido foram coletadas em Beloch e Abreu (1984) e Hippolito (1985:293-303).

12. Reparem que H2 também pode sugerir uma interpretação interativa da relação entre ORÇAMENTO e DECURSO. Aplicamos testes incluindo ORÇAMENTOxDECURSO no lado direito da equação, mas nenhuma variável independente se mostrou significante.

 

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GLOSSÁRIO

MTR – Movimento Trabalhista Renovador

PCB – Partido Comunista Brasileiro

PDC – Partido Democrata Cristão

PL – Partido Liberal

PPS – Partido Popular Socialista

PR – Partido Republicano

PRP – Partido Republicano Progressista

PRT – Partido Reformador Trabalhista

PSB – Partido Socialista Brasileiro

PSD – Partido Social Democrático

PSP – Partido Social Progressista

PST – Partido Social Trabalhista

PTB – Partido Trabalhista Brasileiro

PTN – Partido Trabalhista Nacional

UDN – União Democrática Nacional

 

ABSTRACT
The Executive Connection: Presidentially Defined Factions and Party Discipline in Brazil
The article provides an explanation for the enormous variation in party discipline during the Brazilian democratic experience from 1946 to 1964. The argument is that party discipline is a function of the Presidents’ strategies in forging coalitions in Congress. One of the main consequences of such strategies was the creation of two factions within parties, one for and the other against the President. The premise is that the size of each faction affects its level of discipline. According to an econometric analysis of 982 roll-call votes, crucial determinants of discipline in the larger parties were the amount of budget resources allocated to them by the President and the time remaining in the President’s term.
Key words: Brazil; party discipline; patronage; factions as defined by position vis-à-vis the President; Presidents of the Republic

 

RÉSUMÉ
La Connexion Présidentielle: Groupes pour et contre le Président de la République et discipline des partis politiques au Brésil
Dans cet article, on propose une explication à l’énorme variation observée dans les taux de discipline dans les partis politiques pendant l’expérience démocratique de 1946 à 1964. On part de l’affirmation que la discipline de parti dépend des stratégies du président dans la formation d’alliances à la Chambre législative. L’une des principales conséquences de ces stratégies a été la formation de deux groupes à l’intérieur des partis: l’un favorable et l’autre défavorable au président. On a proposé que la taille de chaque groupe influence le niveau de discipline. L’analyse économétrique de 982 votes nominaux montre que les déterminants principaux de la discipline dans les grands partis ont été l’ampleur des moyens budgétaires que chaque président leur a accordés et le temps qui lui restait à la tête de la nation.
Mots-clé: Brésil; discipline des partis politiques; patronage; groupes se définissant par leur position face au président; présidents de la République

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