Arranjo produtivo local, política do espaço e flexibilização do trabalho

Local production arrangement, space policy and flexiwork

Resumo:

Este artigo analisa a política nacional para Arranjo Produtivo Local (APL) nos governos do Partido dos Trabalhadores (PT). Baseia-se em investigação qualitativa de documentos governamentais e títulos bibliográficos, demonstrando que a política pública visa mobilizar condicionalidades para alargar as fronteiras do capital em sua crise estrutural, ao mesmo tempo em que o APL se estrutura como um aparato ideológico estratégico para coalizão de classes nas regiões, encobrindo a desigualdade com o fetiche do desenvolvimento local para todos.

Palavras-chave:
Trabalho; Desenvolvimento; Arranjo produtivo local

Abstract:

In this article it is analyzed the national policy for Local Production Arrangement (Arranjo Produtivo Local - APL) in the Workers' Party's (Partido dos Trabalhadores - PT) governments. The analysis is based on the qualitative investigation of governmental documents and bibliography data, and it shows that the public policy aims at mobilizing conditions to extend the capital boundaries, in its structural crisis, at the same time that APL structures itself as a strategical ideological apparatus directing to the coalition of regional social classes, thus covering-up the inequality with the charming idea of local development for everybody.

Keywords:
Work; Development; Local production arrangement

O artigo apresenta parte da pesquisa realizada sobre políticas públicas para disseminação de Arranjos Produtivos Locais (APLs) no Brasil, no quadro da política de desenvolvimento regional e na política industrial, primordialmente dos governos do Partido dos Trabalhadores (PT), ou seja, de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-10) e de Dilma Rouseff (2011-14).

Como define o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC, 2014, p. 1),

Arranjos Produtivos Locais são aglomerações de empresas, localizadas em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm vínculos de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa. Segundo levantamento do MDIC, atualmente estão em funcionamento mais de mil APLs, em todo o país.

Os dados sobre o número de APLs no país são imprecisos, variando a informação dependendo da fonte consultada, mas é certo que há um progressivo crescimento e uma perene mobilização dos governos para esse fim. A tomada do APL como estratégia de desenvolvimento foi assumida pelo governo federal por meio da inserção do tema nos seus planos plurianuais (PPA) a partir de 2000, no Plano Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (2007-10), na Política de Desenvolvimento Produtivo (2008-13) e no Programa Brasil Maior (2011-14).

Para expor a relação dessa política pública com o contexto social - nosso principal objetivo -, decompomos a exposição em quatro seções. Primeiramente, apresentamos a questão regional na flexibilização capitalista, demonstrando a política do espaço nessas novas tratativas do capital, induzindo políticas para ejetar aglomerações - tipo APLs -, de modo a mobilizar a escala regional e local para o capital móvel e flexível. Após esse quadro de referência analítica, apresentamos, na segunda seção, as linhas-mestras da política pública de APL. Por fim, a terceira seção problematiza o conjunto de dados levantados à luz das referências teóricas mencionadas, considerando assim, em especial, o APL como estratégia para o empreendedorismo e a precarização laboral na região. Essa parte do texto está nomeada, exatamente por isso, como "A fábrica aberta e flexível do trabalho precário".

Para essa compreensão é importante situar a fragilidade das respostas dos governos do PT à crise estrutural do capital, na medida em que não mexe com os fundamentos dos descompassos da reprodução ampliada do capital, como os problemas decorrentes da ampliação do trabalho abstrato, da concomitante redução da proteção social pública, do crescimento das ações de encarceramento e da política de segurança para parcela da superpopulação relativa expurgada dos processos de alinhamento social ao capital, pelo trabalho.

A agenda da estabilização monetária que garante o superávit primário e os juros altos para o capital financeiro permanece na proa do projeto governamental em curso, impactando negativamente o uso do fundo público para políticas públicas estruturantes para a maioria da população. A centralidade da economia de commodities e sua consequente insegurança revela a contraface da desindustrialização e da dependência tecnológica no sistema (Castelo, 2012; Filgueiras et al., 2010). Em conjunto, fatores recorrentes do capitalismo dependente, que não são passíveis de questionamento com as ações que foram mobilizadas nos governos do PT, inclusive os APLs. As peças do Plano Plurianual de Aplicações (PPA) de 2003-07, 2008-11, 2012-15, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior e as parcerias público-privadas constituem os carros-chefes dessa proposição, tendo reforço a partir do segundo mandato com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) de 2007-10 e, posteriormente, do PAC 2011-14 e do Programa Brasil Maior no governo Dilma.

Essas novas iniciativas governamentais de planejamento público ganharam espaço sem que o espectro do superávit primário tenha deixado de rondar os limites do fundo público para essas ações, de modo que o projeto político em curso não é o mesmo do período alto do neoliberalismo nos anos 1990, mas também não deixa de sê-lo, na sua versão periférica (Filgueiras et al., 2010).

1. A região e a flexibilização na mobilização da dinâmica capitalista

Iniciamos esta exposição situando que o alcance tomado pela região na crise e restauração do capital a partir dos anos 1970, após longo período de crescimento expansionista, é uma referência importante para pensar o APL. Em primeiro lugar, a crise foi enfrentada pela consciência tardo-burguesa com a desregulação, a flexibilidade e maior centralidade do mercado.

Essa flexibilidade proporciona mobilidade ao fluxo de capitais e trabalho com a expressiva erosão dos direitos sociais. Ainda que não possa conter a crise estrutural em seus fundamentos, a desloca, e essa medida proporciona fôlego ao sistema porque fomenta a competitividade do movimento de expansão das fronteiras para o capital (Mészáros, 2002). Afinal, do ponto de vista mercantil, as relações de trabalho fordistas engessavam a mobilidade, e no quadro de ­imprevisibilidade de demandas de mercado isso era um limite à realização do valor. Contraditoriamente, é flexibilidade aliada à rigidez macroeconômica do controle fiscal e monetário para o intercâmbio e as trocas internacionais.

A questão de como fica o espaço a partir dessas novas exigências produtivas para responder à crise de realização do valor é elucidativo dos novos processos abertos pela dinâmica do capital. Afinal, a horizontalização produtiva por meio das subcontratações demonstra que não é mais possível pensar o processo produtivo em cadeia sem contar com o espaço como materialização do desenvolvimento. A antiga fábrica é decomposta em variados elos de uma cadeia produtiva, sendo cada elo uma empresa ou um conjunto de trabalhadores subcontratados, reconfigurando a divisão geográfica e social do trabalho.

Essa desintegração produtiva tem facilidades quando há aglomeração geográfica empresarial (polos de desenvolvimento; Arranjo Produtivo Local - APL), reduzindo os custos das transações externas. A fábrica é flexibilizada, mas as ações de que necessita precisam ser coordenadas de modo que a cadeia funcione no tempo social do valor, por isso a importância de coalizões políticas e corporativas locais, como a imaginada com o APL.

Em segundo plano, é necessário ainda considerar o território e o circuito de produção e consumo, inerente ao incremento econômico e aos múltiplos serviços para atender à concentração populacional advinda desse processo. Descartar essa dimensão da análise reforçaria a apologia burguesa da naturalização do espaço, que o redunda a um artefato ideológico em favor da centralidade da produtividade e da competitividade, por meio de ordenamentos tecnocráticos. No mesmo passo, essa naturalização do espaço leva à naturalização das relações sociais, escamoteando o conteúdo político e as políticas do espaço (Lefebvre, 2008).

Sob esse prisma de análise parece fundamental a compreensão das novas necessidades do capital nos espaços, forjando novos sentidos para a aglomeração econômica com os APLs, como nova estratégia de ordenamento. Ao mesmo tempo, é preciso ter em conta que governos locais ou coalizões políticas assumiram o empreendedorismo urbano como referência, mobilizando estratégias para tornar a região atrativa ao capital. Para isso, ganhou expressão a provisão de infraestrutura, de terrenos, de renúncias fiscais e de atrações culturais, reforçando antigas formas econômicas e atraindo novas iniciativas. As regiões economicamente pouco dinâmicas e outras que sofreram a recessão pós-1970 tomaram direção muito semelhante em todo o mundo, criando mecanismos de vitrine para as cidades, como efetivas mercadorias.

Com essa perspectiva de análise, o elemento principal desse empreendedorismo é a parceria público-privada, mobilizada pela iniciativa de empresários e governo local para atrair fontes externas de financiamento, novos ­investimentos ou novas fontes de trabalho. Para Harvey (2005, p. 174), a marca é empreendedora porque é especulativa, e o risco fica por conta, principalmente, do ­Estado e menos do capital privado: "[...] o novo empreendedorismo urbano se apoia na parceria público-privada, enfocando o investimento e o desenvolvimento econômico, por meio da construção especulativa do lugar em vez da melhoria das condições num território específico, enquanto seu objetivo econômico imediato (ainda que não exclusivo)".

A perspectiva especulativa do empreendedorismo urbano nas regiões se sustenta no desenvolvimento desigual dos sistemas urbanos, por meio da criação de vantagens competitivas para as personificações do capital ávidas pelos negócios lucrativos. "Dificilmente, na atualidade, desenvolvimento algum em larga escala acontece sem que o governo local (ou a coalizão mais ampla de forças que constitui a governança local) ofereça, como estímulo, um pacote substancial de ajuda e assistência" (Harvey, 2005, p. 175).

Por isso o interesse em criar um ambiente favorável aos negócios para atrair capital para a cidade e mitigar a concorrência interurbana. Mas o impacto desse empreendedorismo é nefasto sobre as desigualdades sociais e regionais. Isto porque, segundo Harvey (2005), os tipos de ocupação não alteram a distribuição de renda porque são centrados nas pequenas empresas e na terceirização, estimulando a informalização como base da sobrevivência urbana. Além disso, o empreendedorismo urbano estimula o desenvolvimento das atividades e dos esforços que representem capitalização do solo urbano, o que implica aumento dos valores das propriedades, da base tributária, da circulação local de receitas e do emprego, aprofundando a miríade de expropriações e exploração (Fontes, 2010).

A expansão das fronteiras do capital para realização do valor se coaduna com esse processo especulativo das regiões, impondo-se como resposta da consciência tardo-burguesa à crise, mesmo que não a resolva estruturalmente. A outra face é o voraz empobrecimento relativo da população, submersa em relações precarizadas de trabalho enquanto dinamiza negócios setoriais na região. Como a exploração do trabalho é uma medida de competitividade, está entre as vantagens competitivas de aglomerados, como o APL, a reprodução do arcaísmo das relações de trabalho. E o que ocorre de fato é que as coalizões em torno dos APLs "jogam de acordo com as regras da acumulação capitalista em vez de perseguir os objetivos de satisfação das necessidades locais ou de maximização do bem-estar social" (Harvey, 2005, p. 189). Essa volatilidade capitalista impõe a concorrência urbana, esquentando ainda mais a desigualdade das regiões.

2. O APL e as políticas públicas: a construção de uma hegemonia empreendedora para a região

A temática da aglomeração geográfica não é nova, mas a maior aproximação com a ideia do Arranjo Produtivo Local ganha expressão nesse quadro recente do capital que vimos mencionando, tendo como referência inicial a experiência de desenvolvimento econômico da Terceira Itália e do Vale do Silício (Bagnasco, 1999; Harvey, 1992). Experiências como essas têm sido replicadas no mundo, acreditando-se no efeito catalisador das interações entre empresas e instituições para o desenvolvimento capitalista nas regiões.

As expressões empíricas dos APLs são parte da redefinição espacial da indústria e de sua capacidade de inovação tecnológica e organizacional, contando com trabalho flexível (precarizado).

Para compor a história dessa iniciativa de APL, foi preciso conhecer

as ações pioneiras desenvolvidas pelo Ministério de Ciência e Tecnologia e pelo Sebrae, assim como a criação de uma instância de coordenação das ações de apoio a APLs no país, o Grupo de Trabalho Permanente em APLs (GTP APL), responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Esses esforços contribuíram para adesão ao termo (Arranjo Produtivo Local) para além da esfera pública federal, estimulando a criação de núcleos estaduais gestores das ações de APLs em cada um dos estados da federação, além de iniciativas privadas, em especial dos organismos nacionais de representação empresarial. [...] até mesmo, a atuação de bancos públicos e privados, os quais reconhecem a importância de disponibilizar o crédito a APLs. (Lastres et al., 2010, p. 35-36)

O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), responsável pela política na área, informa a existência de mil arranjos no país. Constitui propósito do ministério, do Grupo de Trabalho Permanente (GTP) em APLs e da Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos Locais (Redesist)¹ criar um sistema de informações mais fiel à realidade, o que parece estar em processo, conforme dados levantados na pesquisa.

A partir do final dos anos 1990 e com a contribuição da Redesist, a estratégia da aglomeração dos arranjos produtivos ganhou expressão nos debates acadêmicos, especialmente das áreas de administração e economia, envolvendo "duas centenas de professores, doutorandos, mestrandos e graduandos neste esforço nacional de reflexão e avaliação sobre como têm sido desenhadas e implementadas as políticas de apoio ao desenvolvimento dos sistemas e arranjos produtivos e inovativos no Brasil" (Lastres et al., 2014, p. 37).

Paralela e transversalmente, os APLs chegaram também nas agendas políticas. Desde os anos 2000, alcançam prioridade nos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal, no Plano Nacional de Ciência e Tecnologia (2007-10), na Política Nacional de Desenvolvimento Produtivo (2008-13), no Plano Brasil Maior (2011-14). O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)² tem um papel-chave indutor para as ações instrumentais de qualificação das pequenas empresas nessa estratégia de aglomeração, assim como o Grupo de Trabalho Permanente em APLs tem sido acolhido e coordenado, desde 2004, pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.³

As normativas governamentais e esses verdadeiros aparelhos de hegemonia (Sebrae, Redesist e GTP APL) são fortes mobilizadores da afinação de um consenso em torno do tema, ao passo que induzem à disseminação do mesmo por meio de editais com recursos públicos, capacitações ou dispositivos de crédito bancário.

O processo da pesquisa foi nos aproximando da convicção de que o ­Redesist, o GTP APL, o Sebrae e as associações empresariais se expressam nesse debate como efetivos aparelhos de hegemonia, nos termos gramscianos (Neves, 2005). Isto porque são instituições difusoras de padrões socioculturais de comportamentos e ideias, provocando com isso a adesão espontânea, voluntária ou compulsória de indivíduos. O Estado, através do Executivo federal, amplifica a ideologia com a difusão das narrativas e com o aporte de recursos de fundo público, de modo que a alternativa do APL passa a ser moralmente aceitável para lidar com as disparidades regionais e as requisições da economia mundializada e flexível.⁴

É possível dizer que tendo decorrido mais de uma década, variadas ações para atividades produtivas em territórios ganharam expressão por meio da noção de arranjo produtivo. Governos estaduais e locais têm atuado nessa direção, autonomamente ou por indução dos recursos federais, cabendo a cada estado uma representação em núcleo de gestores de APL ligado ao GTP (27 núcleos estaduais). A pesquisa apurou que na maioria dos estados a institucionalização de políticas para APL decorreu do estímulo do ministério por meio desse grupo de trabalho, de modo que é possível ver com expressividade sua ação disciplinando o comportamento dos governos subnacionais e agentes privados.⁵

Segundo o relatório de atividades da Secretaria de Desenvolvimento da Produção de 2013, cabe ao GTP "articular ações de diversos órgãos com o objetivo de identificar APLs existentes no país, definir critérios de ação governamental e construir um sistema de informações para o gerenciamento de projetos e atividades" (MDIC, 2013, p. 33), tendo como foco de mobilização os governos dos estados da federação. O Observatório Brasileiro de APLs (OBAPL) está entre as principais ferramentas da política, criado em 2012, mantendo hoje um banco de dados sobre as instituições de apoio, os núcleos estaduais e as empresas dos APLs registrados.⁶

Em termos retóricos, o GTP APL define como tarefa do arranjo a configuração de um conjunto de habilidades e características para alavancar o desenvolvimento tipicamente capitalista na localidade, de modo a promover um ambiente de inclusão produtiva, preservar o meio ambiente, garantir sustentabilidade da organização e reduzir as desigualdades regionais (MDIC, 2004). Novas habilidades para a região surgiram com a ampliação do chamado "capital social", que, como sabemos, compõe a apologia da flexibilização produtiva, em especial por meio dos estudos de Putnam (2002) e das recomendações das agências multilaterais para a pobreza e o desenvolvimento econômico da periferia capitalista, a partir dos anos 1990 (Motta, 2012).

A narrativa instrumental é da articulação de recursos cívicos morais de cooperação entre sujeitos sociais variados (e antagônicos), como condicionalidade para a superação da pobreza e da decadência socioeconômica das regiões. A coalizão de classes e a modernização da divisão social do trabalho para as necessidades da acumulação flexível movimentam o civismo abstrato das narrativas sobre esse novo aparelho de hegemonia (Neves, 2005) que é o APL.

A excessiva retórica da moral integrativa de sujeitos e ações organizacionais contrasta enormemente com a dinâmica dura da competitividade capitalista em contextos instáveis e voláteis, como esses que decorrem do quadro da crise estrutural. Mas também contrastam com os elementos que caracterizam o subdesenvolvimento do capitalismo dependente, marcadamente expressivo, com redes precárias de serviços para uma indústria competitiva do porte exigido hoje. Nesse sentido, para alguns estudiosos do tema não há sustentação para essa cooperação, prevalecendo o intento de favorecer a integração vertical nas cadeias produtivas (Fuini, 2013; Santos et al., 2002). Tendo em mira uma aglomeração industrial potente, "fala-se também da excessiva concentração industrial em determinados polos e as dificuldades de se desaglomerar atividades econômicas complementares e criar um mercado de trabalho dinâmico, devido ao fato de boa parte do entorno dos núcleos urbanos serem de subsistência" (Fuini, 2013, p. 77).

As ações dos governos Lula e Dilma demonstram que o artefato APL se mistura como estratégia do ambíguo "neodesenvolvimentismo", o que é perceptível na recondução de políticas pelos órgãos federais no período. Um exemplo mais emblemático dessa arregimentação dos aparelhos de governo para área é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que, a partir de 2007, definiu o desenvolvimento regional por meio de APLs como meio coesivo para o desenvolvimento nacional. Para o banco, os APLs são mecanismos estruturantes da dinamização econômica em dois sentidos: quando amparam os grandes e vários projetos de infraestrutura, como energia, logística, celulose, minério de ferro, petroquímica, hidrelétricas e demais ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); quando se voltam para áreas sem investimento econômico e distante dos financiamentos usuais do BNDES: "[...] a linha prevê desde o financiamento ao planejamento territorial e socioambiental, a infraestrutura urbana, o saneamento, a logística, a saúde, a educação, a cultura e o fortalecimento institucional, até a capacitação produtiva e inovativa para empreendedores e APLs" (Lastres et al., 2014, p. 23). Como arremate, o banco dirige parte do fundo social, não reembolsável, para apoio aos empreendimentos incentivados se estruturarem em APL de regiões de baixa renda. Isso não implica mudança de direção da carteira de recursos para empresas individuais, muito pelo contrário, inclusive porque também nesses governos o BNDES instrumentalizou a política de investimento em grandes conglomerados corporativos nacionais via expansão e internacionalização (Domingos, 2012).

Mas não só o BNDES e o Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior têm atuado com APLs. Outros organismos do governo federal também tomaram o aparato como mediação para exercício de suas ações, como o Ministério da Integração Nacional, o Ministério de Ciência e Tecnologia, o Ministério da Educação, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal.

Na verdade, a tipologia de APLs é variada. Pesquisa encomendada pelo BNDES, em 2010, verificou que abarcam desde arranjos artesanais até outros mais dinâmicos, quando apresenta expansiva divisão do trabalho entre firmas, inovação e inserção ativa no mercado internacional.No caso das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, a pesquisa do BNDES observou, analisando os 426 APLs apoiados por políticas institucionais, "a predominância dos arranjos em atividades industriais (indústria extrativa e de transformação)" (Campos et al., 2010, p. 44), que somaram 50% do total dos arranjos. Em seguida apareceram no estudo as atividades da agroindústria,com 33%; serviços, com 13%; e comércio, com 4%. Essa prevalência das atividades industriais está localizada principalmente em São Paulo, Minas Gerais e Paraná, sendo superior a 75%. Estados como Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Espírito Santo também expressam uma forte presença, entre 66% e 50% dos seus APLs. Para os pesquisadores, essa preponderância no primeiro grupo mencionado significa também o fato de serem os estados em que os APLs estão mais afinados com as políticas estaduais de desenvolvimento.

Efetivamente, do ângulo da crítica da economia política, o APL é um dispositivo de expansão da dinâmica dos negócios capitalistas para regiões deprimidas ou que requerem respostas explícitas às estratégias de cadeias produtivas ou de atrativos para iniciativas econômicas externas à localidade, como bem mencionou Harvey (2005) sobre o empreendedorismo urbano. Aliás, a percepção de que a cooperação na dinamização produtiva constitui uma força nova entre os fatores produtivos é percebido claramente por Marx. Porém, para ele, essa força não é espontânea, e sim fruto de um agente hierarquicamente superior, o capitalista que personifica o capital e seu metabolismo, intrinsecamente marcado pelo radical exercício do poder para realizar o valor. Isso referencia a reflexão sobre o papel do capital na realidade local, desmistificando as relações sociais cooperativas na região, assim como a reflexão sobre o poder precípuo da grande empresa nessa dinâmica. Ou seja, os APLs são dispositivos para regiões e países subdesenvolvidos com mercados incompletos e imperfeitos, servindo como modo possível de lidar com as incertezas por meio de instituições coordenadas.

O estudo desse aparato nos revelou que parte dessa narrativa é um simulacro que encobre a compreensão crítica desses processos socioeconômicos. A visão subjacente é de que a política pública de APL poderia domar o imperativo especulativo do capital, o que de certo modo se apresenta na nossa pesquisa como parte do corpus político "neodesenvolvimentista": "exploração de novas alternativas de desenvolvimento com equidade, coesão, conhecimento e sustentabilidade" (Lastres et al., 2010, p. 39).

Nessa retórica apologética, o desenvolvimento capitalista das regiões depende das ações deliberadas de firmas, autoridades públicas e instituições voltadas para serviços de vários tipos, qualificação, assistência técnica e marketing. Ou seja, as ações conjuntas dependem de ação organizada e deliberada para, por exemplo, compra de matérias-primas, contratação de serviços especializados, socialização de força de trabalho, qualificação gerencial e técnica, consórcios de exportação, centros tecnológicos e de marketing comuns ou estratégia cooperativa de crédito. Em conjunto, esses fatores - chamados de externalidades - provocariam "eficiência coletiva" para gerar vantagem competitiva para a região (ou melhor, para o capital preponderante na região), tendo em conta a conexão com as cadeias globais de valor.

Essa suposta reciprocidade entre médias e pequenas empresas com fortes laços socioculturais na região acabam, com o transcorrer do tempo, reproduzindo sistemas produtivos hierarquizados, sob o domínio de grandes firmas, descolando da dependência dos laços políticos e culturais originários, conforme mostrou Suzigan (2006). Em suma, os estudos evidenciam o encapsulamento da experiência ao movimento da lei geral da acumulação - de concentração e de centralização de capitais, associadamente a variadas formas de exploração do trabalho.

3. APL: a fábrica aberta e flexível do trabalho precário

De acordo com o que foi exposto, o efeito do APL sobre o lugar e os trabalhadores envolvidos tende a ser obscurecido nessas narrativas, mas a pesquisa localizou duas modalidades de estudos a respeito da questão: 1) Alguns estudos das instituições ligadas aos APLs sinalizam a informalidade e a precariedade do trabalho como uma característica marcante dos arranjos (Fuini, 2013; Costa, 2010); 2) Estudos das Ciências Sociais que dirigem a preocupação para os efeitos dos arranjos sobre os trabalhadores e a cidade (Noronha e Turchi, 2005; Lima, 2010; Martins Junior e Barbosa, 2011).

Em acréscimo a esse quadro, a pesquisa localizou os estudos sobre o arranjo produtivo de Turitama, que é bastante emblemático para a compreensão dessa questão. O APL de Turitama compõe o polo industrial de confecções de Pernambuco, que reúne oito municípios do agreste pernambucano, sendo responsável por 16% da produção nacional de jeans, envolvendo 2.500 unidades produtivas, entre pequenas e microempresas, a maioria doméstica e informal, que em conjunto são responsáveis por uma taxa de ocupação na cidade de 35 mil habitantes (90%), estimando-se uma produção de 60 milhões de peças por ano. O pequeno município de seca e de passado agropecuário amargava reduzido dinamismo econômico, além de população com baixos índices de escolarização e qualificação para o trabalho. Como uma quase fábrica aberta em rede de pequenas empresas e unidades de trabalho domiciliar, o APL de Turitama está estruturado em ocupação informal, sem normatização pública, de remuneração, relações e condições de trabalho. A ausência de direitos trabalhistas é a contraface do dinamismo econômico alcançado na região. A precarização do trabalho no APL complementa a precariedade do processo de reprodução dos trabalhadores na medida em que o município carece de serviços públicos básicos, sendo boa parte dos trabalhadores usuária do Programa Bolsa Família, o que pode ilustrar a condição de empobrecimento da população nesse cenário de maior dinamismo. A superexploração dos operários converte-se, então, numa categoria elucidativa dessa estratégia dos APLs para expansão e desenvolvimento capitalista (Mota, 2013).⁷

Na pesquisa anterior sobre o polo gás-químico de Duque de Caxias (RJ) evidenciamos também que a população da cidade participava da aglomeração, sobretudo nas subcontratações de serviços menos especializados, sofrendo com a ausência de serviços básicos, bem como com a espoliação da natureza por meio da poluição industrial e do despejo de dejetos em canais hídricos da cidade.⁸

Nesse sentido, verificamos na pesquisa atual que o discurso sobre os APLs se transfigura num simulacro, na medida em que se baseia em estudos de casos valorizando positividades, sem indagar os problemas profundos de financiamento público, de tributos, qualidade do trabalho e de políticas públicas efetivas. Ou mesmo o efeito dos arranjos, não só como política econômica, mas sobre o ordenamento territorial, inclusive porque seria importante questionar o uso do solo e o modo como esse capital que chega ou que é dinamizado atua sobre o valor da terra e suas consequências para vida do homem comum. Ou seja, pensar sobre o modo como a dinamização repercute no processo de expropriação social dos trabalhadores locais, bem como na dimensão da reprodução social.

Fizemos essa reflexão quando conhecemos outras pesquisas sobre o APL da moda íntima em Nova Friburgo, região serrana do Rio de Janeiro. Mas, de modo diferente de Turitama, a cidade fluminense teve sua industrialização iniciada na primeira década do século XX, aproveitando seu passado de entreposto comercial, de serviços de amparo à economia do café da região de Cantagalo e de turismo, além das vantagens da proximidade com a capital e a disponibilidade de força de trabalho em virtude da decadência das fazendas de café. Entre 1911 e 1933, liderados por empresários alemães que viviam na cidade desde o século XIX, são criadas as primeiras indústrias, a maioria no segmento têxtil, com produção de tecidos, rendas, malhas e aviamentos. As indústrias pioneiras seguiam o modelo de controle da força de trabalho da época, com vilas operárias e clubes de lazer. Entre 1930 e 1980, esse parque industrial se estruturou fortemente, tendo à frente a conciliação de empresários e líderes políticos locais em favor do mito do progresso. A classe operária foi formada nessa experiência industrial, marcada por autoritarismo empresarial e superexploração, acentuada pelo emprego de crianças e mulheres com baixos salários. As resistências e lutas operárias acompanharam todo o processo de modernização capitalista, como demonstra a pesquisa de Castro (2011).

Na década de 1950, a cidade já tinha indústrias consolidadas e em 1968 recebeu uma multinacional alemã importante no segmento - Triumph International -, que rapidamente se tornou a principal indústria local, referência para os negócios e as relações de trabalho. Contemporânea ao regime produtivo do seu tempo, era organizada sob o modelo fordista, com produção verticalizada de produtos padronizados, absorvendo todas as fases do processo produtivo. Esse quadro sofreu reversão com a reestruturação produtiva e a abertura comercial entre 1980 e 1990, atingindo sobremaneira a indústria local, que sofreu reordenamento e enxugamento organizacional com demissão em massa. As grandes indústrias do setor têxtil injetaram mais capital para igualar tecnologicamente a indústria serrana à dinâmica competitiva da época. De forma paralela, no âmbito do segmento das confecções houve o impulsionamento de micro, pequenas e médias empresas na cidade. De fato, as grandes empresas reduziram os postos de trabalho e ampliaram a base tecnológica, provocando alta taxa de desemprego dos antigos operários fordistas.⁹

Essa reestruturação atacou de frente os trabalhadores, suas condições de vida, tradições e memória de classe. O desemprego acachapante mobilizou os trabalhadores no sentido de levarem as indenizações trabalhistas para pequenas confecções, recolocando suas habilidades técnicas no circuito produtivo. Desse processo resultou a formação da indústria da moda íntima em Nova Friburgo, organizada como APL.¹⁰ Outro desdobramento foram as ocupações informais em tarefas no fundo de quintal como parte da engrenagem dessa fábrica aberta e heterogênea.

Uma primeira consequência dessa transformação foi a alteridade do padrão de dominação, que migra do disciplinamento das vilas operárias e clubes para mecanismos difusos de persuasão da cultura de massas. Segundo Castro (2009, p. 8)

Neste processo milhares de trabalhadores saíram da visibilidade das grandes unidades fabris para invisibilidade de pequenas e microconfecções, localizadas em meio a bairros residenciais. Inicia-se uma mudança nas relações de trabalho e na vida cotidiana dos trabalhadores e trabalhadoras da cidade. [...] O processo de demissão em massa e o rearranjo industrial em micro e pequenas empresas modificará a composição da classe, que passa a ser majoritariamente feminina, dispersa em uma centena de locais de trabalho, que têm em sua maioria até nove trabalhadores. Cria-se no momento de necessidade o "agente" microempresário, que ficará na memória coletiva dos outros trabalhadores como modelo de ascensão social.

A organização em APL ocorreu em 1997, quando a Firjan, o Sebrae e a Fundação Getúlio Vargas (FGV) realizaram estudo para criação do polo de moda íntima, à semelhança dos distritos industriais da Terceira Itália, que, como vimos nos anos quentes da reestruturação produtiva, eram referência para os aparelhos de restauração do capital. A Uerj e o Senai, que mantinham unidades na cidade, eram responsáveis pelo aprimoramento tecnológico e organizacional do arranjo, mesmo que não fossem instituições acessíveis a todos (Castro, 2009). Segundo estudos da área, a gestão empresarial das confecções era primordialmente realizada por familiares. Assim, o controle do processo de trabalho era mediado por relações de proximidade, encobrindo os mandos de classe. Isso, no quadro de confecções formalizadas, somavam 1400, fora as unidades informais que não estavam nos registros oficiais e, portanto, nos indicadores.

Os salários básicos não chegavam ao montante do salário mínimo regional. Isso levou os estudiosos da área a considerarem que se tratava efetivamente de uma fábrica aberta de trabalho precário, em razão da renda, das relações de trabalho e do adoecimento pelo esforço repetitivo, além do prolongamento de jornadas e envolvimento de familiares, devido ao ganho ser por produção (Castro, 2011). Segundo Mattos (2011, p. 13), "um objetivo sempre presente em todos os documentos de formalização do polo é a diminuição das relações informais de trabalho, presente em todo o arranjo espacial, particularmente o trabalho em domicílio predominantemente feminino". Essa ambiguidade da narrativa técnica encobre a superexploração, que viabilizava os negócios do polo, tornando o discurso sobre sua correção uma falsa questão.

Em suma, essas aglomerações de Turitama e Nova Friburgo atendiam às requisições da especialização flexível que deslocavam parte da produção e do trabalho para as subcontratações, revertendo à rigidez fordista que imobilizava capital em meios de produção e força de trabalho. Nesses termos, o volume de força de trabalho disponível em regiões deprimidas ou estagnadas, mas com afluxo de capitais e serviços, ampliou o exército de reserva na medida em que converteu os trabalhadores em massa humana precarizada, subsumidos a toda sorte de espoliação (amplas jornadas, intensificação das tarefas, diminuição de descanso e cobertura de adoecimentos, além de limitados recursos mercantis ou públicos para reprodução). Dessa forma a superexploração do trabalho (Marini, 2012) dá sentido a esse quadro social, na medida em que a expropriação de salário e direitos do trabalho encobre esse "comunitarismo empreendedor" do APL - que desloca fundo público das políticas de incentivo a formação de APL -, para serem transformados em capital (Fontes, 2010).

Considerações finais

É possível depreender desses achados da pesquisa que os APLs configuram-se em estratégia para atratividade de capital para regiões, como mecanismo defensivo em virtude da condição limitada de incremento econômico no capitalismo dependente. Em outro ângulo, evidenciamos que os APLscomo dispositivos de política para os espaços são mediações para coesão de incremento econômico nas regiões.

Evidenciamos também que os APLs associam ambiguidades estruturais relevantes. Isso implica entender o discurso do desenvolvimento regional como efeito mais mobilizatório do que de enfrentamento de desigualdades regionais e sociais, dentro de uma narrativa com efeitos de convencimento que marcadamente envolvem e manipulam as subjetividades para o fetiche mercantil. Isto por certo conforma uma moral de envolvimento e colaboracionismo entre classes, com chamada ativa ao envolvimento com o arcabouço do empreendedorismo urbano, mencionado no corpo do artigo.

Como respostas do capitalismo dependente do quadro da dinâmica flexível, são iniciativas sem estrutura capaz de rever ou apontar elementos de reflexão a respeito dos limites da subordinação na economia mundial. Servem, todavia, à mobilização em favor do deslocamento de fundo público para serviços do capital, seja preparando infraestrutura, capacitação e inovação, seja abrindo campo para inversão de capital excedente com as parcerias público-privada.

A agenda macroeconômica do superávit e dos serviços da dívida pública que permeiam a estabilidade para o mercado, além da resistência ao debate das reformas sociais (tributária, agrária e urbana), é um ponto nodal que limita o alargamento dos gastos públicos, fragilizando o projeto burguês em curso. Associadamente, a coalizão política que envolve interesses particularistas em ações de curto prazo impede políticas estruturantes de maior alcance, como educação e inovação, que são estratégias essenciais para o desenvolvimento das forças produtivas.

A pesquisa mostra que a estratégia geopolítica desse ciclo capitalista que impõe maior concorrência interurbana (Harvey, 2005) induz a novos problemas teóricos e empíricos para o desenvolvimento capitalista desigual, expondo a superexploração do trabalho com novos delineamentos de expropriação social (Fontes, 2010) para os quais não temos ainda o debate político consequente. O controle mais poderoso sobre o espaço ganha expressão simbólica ou efetiva em políticas públicas como essa do APL, impulsionando-nos à reflexão sobre a dimensão política do espaço na flexibilização do trabalho na contemporaneidade.

• 1
  A Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos Locais (Redesist), criada em 1997, é uma rede de pesquisa interdisciplinar sediada no Instituto de Economia da UFRJ, que conta com a participação de várias universidades e instituições nacionais, além de parcerias internacionais. Disponível em: <http://www.redesist.ie.ufrj.br/>.
• 2
  De acordo com Fuini (2013, p. 72-73): "A atuação do Sebrae em APLs teve seu auge no período de 1999 a 2002, com destaque para a parceria entre o Sebrae, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Agência Promos (Agência de Negócios Internacionais ligada à Câmara de Comércio de Milão/Itália) a partir de 2000. Assim, a entidade define metas estratégicas no apoio às micro, pequenas e médias empresas aglomeradas geograficamente, os chamados programas, descentralizando suas intervenções para as unidades do Sebrae localizadas nas unidades federativas e em regiões dentro das UFs". Essa parceria promoveu quatro APLs: polo moveleiro em Paragominas (PA); distrito calçadista de Campina Grande (PB); polo moda íntima em Nova Friburgo (RJ); e polo de confecções e artesanato em Tobias Barreto (SE) (cf. Dias, 2012).
• 3
  O grupo, instituído pela Portaria Interministerial n. 200, de 3/8/2004 (reeditada em 2005, 2006 e 2008), completa dez anos de existência e reúne 33 instituições públicas e privadas, incluindo ministérios, secretarias, entidades corporativas, sistema S e bancos. Além da difusão do APL como ferramenta de incremento econômico, o grupo mantém atualizado o mapa dos APLs no país por meio da página do Observatório Brasileiro de APL (http://portalapl.ibict.br/). O primeiro marco para a constituição de uma política para área foi o Termo de Referência para a Política Nacional de APLs, publicado em 2004, que ideava a realização de ações integradas para estímulo de processos locais de desenvolvimento da produção, com a promoção da competitividade e da sustentabilidade dos empreendimentos nos APLs, por meio de ações coordenadas potencializadoras dos recursos disponíveis, de modo a dinamizar economicamente a região, aumentar as oportunidades de trabalho e reduzir as disparidades regionais. O grupo conta com o suporte da Secretaria Executiva lotada na estrutura organizacional do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Entre suas finalidades ficaram definidos, entre outros atributos, o de realizar estudo de reconhecimento dos APLs existentes no país, criar sistema de informações sobre os mesmos, intercambiar interação entre as várias instituições públicas e privadas voltadas para o incremento, formação, gestão e financiamento de empreendimentos e definir metas para política na área. A composição atual do GTP APL é a seguinte: Agência ­Brasileira de Desenvolvimento Industrial, Agência Brasileira de Promoção de Exportação e Investimentos, Bradesco, Banco do Brasil, Banco do Nordeste, BNDES, Caixa Econômica Federal, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, Confederação Nacional da Indústria, CNPq, Embrapa, Ipea, Instituto Euvaldo Lodi, Inmetro, vários ministérios do governo federal, Sebrae, Senai, Superintendência da Zona Franca de Manaus, Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia.
• 4
  O MDIC, inclusive, articula outros programas do ministério à estratégia do APL, como, por exemplo, na ação sobre potencialização de fornecedores para cadeias produtivas de setores estratégicos, como a indústria do petróleo, do gás e a naval: "Em fevereiro foi lançado o Plano de Desenvolvimento de APLs para o setor do petróleo,gás e naval, no âmbito do Promimp, em cooperação com o Plano Brasil Maior. O projeto visa desenvolver ações de apoio para indução e fortalecimento de APLs estratégicos à competitividade da cadeia de petróleo, gás e naval em cinco territórios: Suape e entorno (PE), Maragogipe e entorno (BA), Vale do Aço (MG), Comperj (RJ) e Rio Grande e entorno (RS). Foram realizados diversos workshops e ações em cada um dos estados (dezenove no total), de modo a mobilizar o setor público e privado locais a constituir uma governança e elaborar uma agenda de desenvolvimento territorial/plano de ação" (MDIC, 2013, p. 36).
• 5
  No estado de São Paulo, por exemplo, o protagonismo da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) é digno de destaque, assim como do Sebrae: "[...] no estado de São Paulo a trajetória da política de apoio a APLs teve origem nas iniciativas relativamente independentes da Fiesp e do Sebrae-SP, que se articulam posteriormente em uma ação conjunta, com programas que visam estimular a competitividade em APLs. Em 2004, o governo do estado inclui o programa de apoio no PPA e, em 2007, cria a Rede APL. Em 2008, é firmado convênio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), objetivando aumentar a competitividade das empresas que fazem parte de quinze APLs selecionados" (Campos et al., 2010, p. 49). A interface com agências multilaterais é também um achado de nossa pesquisa que merece futuro aprofundamento (Fuini, 2013); o estado de Minas Gerais, como São Paulo, também potencializou suas ações por meio do BID, sendo considerado o principal apoio institucional: "O destaque, entretanto, recai sobre o acordo financeiro firmado pelo governo de Minas Gerais, no final e 2009, com o BID, objetivando fomentar a competitividade dos arranjos produtivos locais, com base na ampliação da produtividade das empresas" (Idem, p. 50).
• 6
  Disponível em: <http://portalapl.ibict.br/>. Acesso em: 5 fev. 2015.
• 7
  Carleial, em estudo sobre desenvolvimento regional criticando a febre de estudos e ações em torno de APL, menciona: "Toritama, por ser um dos locais de mais baixa renda e escolaridade do país, seria 'salvo', assim se esperava, pela política pública voltada para os arranjos produtivos locais. O fato é que Toritama rendeu alguns estudos, mas sua situação pouco se alterou. Em 2000, era o município com menor cobertura previdenciária no país (10% dos trabalhadores ocupados). Em 2010, mantinha a mesma posição, isto é, a pior condição, pois, entre os ocupados, apenas 20% possuíam proteção previdenciária (Costanzi, Ansiliero e Barbosa, 2013). Realmente, não é essa a noção de desenvolvimento regional que imaginamos" (2014, p. 8).
• 8
  "No âmbito de nossa pesquisa, a precariedade é tomada, inicialmente, como instabilidade social em decorrência da fragilização das referências de regulação pública do trabalho, das lutas políticas e da reprodução social. A imprevisibilidade e a insuficiência de renda e serviços urbanos tendem a compor a cena social perversa embutida na noção de precariedade. Daí decorre a compreensão sobre a aceleração da degradação das condições de trabalho que provoca insegurança no acesso a trabalho, renda e direitos sociais. [...] percebemos que nos termos da economia política a precariedade expressa maior liberalização para as necessidades da valorização capitalista seja no trabalho diretamente, seja no uso da cidade, sobressaindo a queda de compromissos do empresariado e do poder público com a reprodução social, em contrapartida a responsabilização individual do trabalhador e a fragmentação dos modos como leva a vida adiante. Como uma unidade de contrários num processo real e simbiótico onde os novos mecanismos de modernização se alimentam da precariedade. [...] Nessa linha de raciocínio se interpõem experiências de precariedade que se estendem no tecido urbano convergindo muitas vezes trabalho precário com precariedade de acesso a bens e serviços urbanos como transporte e moradia. A precarização dos serviços coletivos incide sobre a proteção social do trabalhador, tornando-o ainda mais carente de recursos para lidar com as contradições urbanas e consequentemente com o trabalho" (Barbosa, 2010, p. 50).
• 9
  "A Triumph International trata-se de uma holding com sede administrativa financeira na Alemanha. Em 2006 centralizou seu polo de criação em Hong Kong. Tem um faturamento anual de 1,6 milhão de dólares, atua em 125 países, com unidades produtivas (filiais ou representantes) e tem oitocentas lojas de distribuição dos seus produtos. A única unidade produtiva direta na América Latina é em Nova Friburgo, onde possui 793 trabalhadoras, mas já chegou a 3 mil trabalhadoras ainda na segunda metade dos anos 90 e passa a se concentrar na produção de lingerie. Recentemente, a empresa começou a terceirizar parte da mão de obra, incentivando a criação de confecções controladas por antigos gerentes em cidades vizinhas, como Cachoeiras de Macacu e Trajano de Morais, cidades sem tradição industrial" (Castro, 2009, p. 7-8).
• 10
  O polo de moda íntima de Nova Friburgo e região, orientado pelo Sebrae, atualmente envolve as cidades de Nova Friburgo, Bom Jardim, Cantagalo, Cordeiro e Duas Barras, unidades da região centro-norte fluminense, segundo a Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jan-Apr 2016

Histórico

• Recebido
  14 Set 2015
• Aceito
  19 Out 2015