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vol.23FATORES SOCIOECONÔMICOS E A VEGETAÇÃO NATIVA EM IMÓVEIS RURAIS NO ESTADO DE SÃO PAULORESÍDUOS DE EQUIPAMENTOS ELETROELETRÔNICOS NA MACROMETRÓPOLE PAULISTA: NORMAS E TÉCNICAS À SERVIÇO DA LOGÍSTICA REVERSA índice de autoresíndice de assuntospesquisa de artigos
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Ambiente & Sociedade

versão impressa ISSN 1414-753Xversão On-line ISSN 1809-4422

Ambient. soc. vol.23  São Paulo  2020  Epub 08-Jun-2020

https://doi.org/10.1590/1809-4422asoc20190129vu2020l2de 

Dossiê Especial: Fórum de Governança Ambiental da Macrometrópole Paulista.

POLÍTICA E PLANEJAMENTO NO VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE: A INTEGRAÇÃO REGIONAL EM QUESTÃO1

2. Doutorado em Geografia Humana (Universidade de São Paulo), Universidade do Vale do Paraíba (UNIVAP), São José dos Campos/SP. Brasil. cilenegs@univap.br

3. Doutorado em Planejamento Urbano e Regional (UNIVAP), São José dos Campos/SP. Brasil. Faculdade de Tecnologia de Jacareí, daniel.andrade01@fatec.sp.gov.br


Resumo

O artigo organiza sentidos gerais da formação socioespacial do Vale do Paraíba e Litoral Norte integrada à metropolização em contexto paulista, a experiência histórica do planejamento regional e à normativa da atual organização político-institucional de uma região metropolitana. Buscando identificar as objetivações do princípio da integração inerente ao Estatuto da Metrópole, questionamentos, hipóteses e considerações sobre as relações entre estado e sociedade e as funções públicas de interesse comum, constituem os resultados e termo conclusivo da reflexão em vista de ressaltar a devida promoção do debate acadêmico, ampliado a diversos agentes sociais, acerca do desenvolvimento regional e do planejamento socialmente necessário e construído.

Palavras-chave: metropolização; Vale do Paraíba e Litoral Norte paulista; política territorial; planejamento urbano e regional; integração regional

Abstract

The article organizes general meanings of the socio-spatial formation of the Vale do Paraíba and north coast integrated to the metropolization in the context of São Paulo, the historical experience of regional planning and the current normative of the political-institutional organization of a metropolitan region. Aiming to identify the objectives of the integration principle inherent to the Metropolis Statute, questions, hypotheses and considerations about the relations the state and society and public functions of common interest are the results and conclusive conclusion of this reflection in order to emphasize the proper promotion of the academic debate, extended to diverse social agents, about the regional development and the socially necessary and constructed planning.

Key words: metropolization; Vale do Paraíba and North Coast of São Paulo; territorial policy; urban and regional planning; regional integration

Resumen

El artículo organiza sentidos generales de la formación socioespacial del Valle del Paraíba y Litoral Norte integrada a la metropolización en el contexto paulista, la experiencia histórica de la planificación regional y la normativa actual de la organización político-institucional de una región metropolitana. Intentándose identificar las objetivaciones del principio de integración inherente al Estatuto de la Metrópoli, los cuestionamientos, las hipótesis y consideraciones sobre las relaciones entre el estado y la sociedad y las funciones públicas de interés común constituyen los resultados y término conclusivo de la reflexión con el fin de resaltar la debida promoción del debate académico, ampliado a diversos agentes sociales, acerca del desarrollo regional y del planeamiento socialmente necesario y construido.

Palabras clave: metrópolis; Valle del Paraíba y Litoral Norte paulista; política territorial; planificación urbana y regional; integración regional

Introdução

A participação no I Fórum de Governança Ambiental da Macrometrópole Paulista instigou à reflexão sobre Políticas, Desenvolvimento e Processos de Planejamento Urbano e Regional no Vale do Paraíba Paulista. Com essa perspectiva, optou-se por reunir alguns sentidos gerais para compreensão da formação socioespacial e dos processos de planejamento regional e, assim, melhor circunstanciar a reflexão diante da atual conjuntura envolvendo desafios socioespaciais e incertezas quanto à política territorial e aos desdobramentos da institucionalização da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte (RM-VPLN) pelo governo do estado em 2012 (SÃO PAULO, 2012).

Nesse contexto, a problematização do artigo combina, em sua relação dialética, dois desenvolvimentos de natureza distinta: um de caráter teórico sobre formação socioespacial e metropolização, e outro, fundado no questionamento da realidade regional, que inclui, à sua vez, a problemática da organização espacial, em sua totalidade historicamente constituída e dinâmicas de funcionamento, e daí destacada, a dimensão político-institucional dessa mesma organização socioespacial.

Entendemos a formação socioespacial como categoria do método geográfico (SANTOS, 1980) para a reconstituição dos processos históricos de um Estado-Nação, no quadro de um modo de produção, que resultam em dada organização social, cujo funcionamento e transformação são indissociáveis da organização do espaço. Daí, a metropolização pode ser observada em sua condição original de espacialização da vida social urbana de elevada concentração. Trata-se de um processo de organização das relações sociais em alto nível de complexidade que incide em certos pontos do território, dotados, por isso, de forças de irradiação e influência no alcance de sistemas urbano-regionais diversos.

No Brasil, São Paulo é uma das metrópoles nacionais mais presentes em todo território. Sua força de comando e organização estende-se, de modo visível, ao interior do estado paulista. A compreensão e os questionamentos sobre a organização do espaço urbano e regional, no Vale do Paraíba e Litoral Norte (VPLN), e em sua dimensão político-institucional e socio territorial, não serão completos sem as devidas conexões com a expansão do complexo socioespacial metropolitano. A dissolução da metrópole e a desmetropolização (SANTOS, 1993) são conceitos elucidativos para problematizar e discutir a questão da integração regional no contexto macrometropolitano paulista.

O principal problema que conduz à formulação do escopo e estruturação das seções do artigo pode ser enunciado pelo dilema subjacente à proposição do desenvolvimento urbano integrado, e se traduz pela seguinte questão: a caminho da elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), quais objetivações do princípio da integração regional (reconhecível no Estatuto da Metrópole) seriam fundamentais ao debate público sobre política territorial e planejamento regional em suas interfaces com a dimensão urbana e ambiental da organização socioespacial regional.

Nesse sentido, o objeto central do presente artigo constitui-se pelas convergências e emergências de sujeitos sociais (RIBEIRO, 2012), e de conhecimentos, saberes e ações para constituir discussões permanentes sobre o planejamento regional socialmente necessário e construído, tendo na RM-VPLN o campo de observação de particularidades macrometropolitanas do estado paulista. Com esse foco, o objetivo geral é reunir apontamentos para reconhecer as interfaces reflexivas e possibilidades de ação conjunta no âmbito da investigação sobre problemáticas territoriais e socioambientais e a política e o planejamento territorial e ambiental.

No escopo assim delineado, propõe-se a estruturação do texto em três seções. Na primeira, a compreensão teórica e histórica da metropolização no estado paulista será elucidada para melhor contextualizar a organização do espaço urbano e regional no VPLN. Na segunda, os sentidos gerais da experiência acumulada do planejamento regional serão recuperados até o momento atual, sob os preceitos do Estatuto da Metrópole (BRASIL, 2015) e as circunstâncias institucionais vigentes. E na terceira seção, a política territorial e o planejamento regional serão objeto de ponderações acerca das funções públicas de interesse comum no contexto da necessária reabilitação de relações entre Estado e agentes sociais diversos em vista da construção de uma esfera pública sustentável, ou esferas públicas para cultivo permanente do debate social.

Metropolização e organização do espaço regional no Vale do Paraíba e Litoral Norte

A organização do espaço regional no Vale do Paraíba e Litoral Norte resulta, naturalmente, de sua formação histórica dada pelos processos de ocupação, povoamento e edificação do espaço humano na forma das terras habitadas e produtivas do meio rural e de povoados, vilas e cidades entremeados pelo sistema de circulação e a dimensão da vida social em sua plena realização.

Desde os primeiros tempos, a região se constitui como lugar de passagem entre São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, sendo, ainda hoje, assim referida, em razão de sua localização estratégica entre as duas mais importantes metrópoles nacionais, São Paulo e Rio de Janeiro. Daí a influência indutora do sistema da natureza (SANTOS, 1991) regional e a importância da hierarquia do sistema viário terrestre (MULLER, 1969), na organização do espaço regional e constituição da rede urbana.

O Rio Paraíba do Sul e as Serras do Mar e da Mantiqueira constituem os grandes objetos do meio natural, organizadores e condicionantes do uso e a ocupação do solo e da diferenciação do espaço geográfico. A figura 1 possibilita visualizar a variação altimétrica da superfície geográfica, o que permite notar a indução do meio natural à linearidade da ocupação humana no Vale Médio do Rio Paraíba, pela propriedade das baixas altitudes, e no litoral, pelo fator originalmente limitante representado pela Serra do Mar.

Fonte: elaborado por Daniel José de Andrade. Dados obtidos em USGS, 2019.

Figura 1 Altimetria da Macrometrópole Paulista. 

E daí o potencial de interconexão e a dinâmica dos fluxos demográficos e econômicos hoje estabelecidos pelos dois principais eixos da urbanização regional - o da Rodovia Presidente Dutra (BR 116) e, no litoral, o da Rodovia SP 055 que se prolonga na BR 101 (Rio-Santos) - denotarem a concentração da rede urbana regional e do dinamismo econômico e social, enquanto que as vias transversais a estes dois eixos longitudinais demarcam porções do espaço urbano regional mais rarefeitas e com defasagens ou especificidades do desenvolvimento.

A figura 2 representa a organização territorial e a distribuição do total de 2.131.296 habitantes urbanos da região (igual a 94,2% da população regional em 2010), pelas 39 cidades do sistema urbano-regional, e leva a situar, inicialmente, a concentração de 93,5% dos habitantes urbanos em 16 cidades, com população urbana acima de 20 mil habitantes cada uma, e apenas 6,5% nas demais 22 cidades, com população igual ou menor do que 20 mil urbanos. Ainda aqui, vale ressaltar que apenas São José dos Campos, com população urbana igual a 617.106 habitantes, reunia, em 2010, 28,9% de toda a população urbana regional, e Taubaté e Jacareí, com população na faixa entre 200 e 300 mil habitantes urbanos (cada uma), reuniam, juntas, mais 22,5% de habitantes urbanos, totalizando, portanto, 51,4% da população urbana total concentrados em apenas 3 cidades.

Fonte: elaborado por Daniel José de Andrade. Dados obtidos em IBGE, 2010; DNIT, 2013 e CEEIVAP, 2019.

Figura 2 Organização Territorial e População Urbana dos Municípios da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte. 

Essa organização espacial, dada hoje pelo sistema rodoviário e demais sistemas de engenharia (informação, telecomunicações, energia e outras estruturas condutoras) e pelo sistema de cidades e territórios circunvizinhos, estabelece, em sua disposição e seu funcionamento, o estágio mais atual da integração físico-territorial e social da região.

Resultante da história econômica e social consubstanciada pelas atividades e trocas para a subsistência e a economia cafeeira; e adiante o século XX e, sobretudo, a sua segunda metade, pela industrialização e o desenvolvimento científico-tecnológico, além do uso e a ocupação do solo extensivos e a intensa urbanização, essa organização do espaço regional não se explica, todavia, por si mesma, mas pelo todo que a engloba. São as relações com a ordem social nacional dominante (em cada período), as relações interestaduais ou inter-regionais e as interrelações recentes no contexto da globalização em curso e do sistema metropolitano paulista as que podem dar uma significação mais completa às dinâmicas e organização do espaço regional.

Nesse sentido, é preciso destacar a influência das políticas nacionais de desenvolvimento propostas no regime militar, propagadoras de uma ordem econômica do Estado desenvolvimentista, atrelada ao capital internacional, incidindo em articulações de planejamento entre o Estado federal e o estado paulista, no caso, em vista da criação da região metropolitana de São Paulo e da reorganização de regiões do interior do estado, por via da descentralização industrial, desconcentração demográfica e do desenvolvimento de cidades médias (GOMES; RESCHILIAN; UEHARA, 2018).

É nesse contexto que o espaço regional do Vale do Paraíba tende a se reorganizar e transformar intensamente, após as décadas de 1970 e 1980, impulsionado pela consolidação do eixo de desenvolvimento e urbanização delineado pela Rodovia Dutra como localização preferencial para a expansão econômico-produtiva e, em paralelo, pela dinamização econômica e urbana da região litorânea orientada em boa medida ao turismo e residência secundária.

Considerando os desdobramentos históricos advindos ao momento presente, com a nova ordem política e econômico-financeira globalizada, a organização do espaço urbano e regional em contexto paulista pode ser entendida, com base na interpretação de Silva Neto (2002; 2003; 2006), pelo grau variado de integração técnico-econômica dos eixos que se irradiam da capital ao interior, exprimindo o desempenho concomitante entre as variáveis econômicas e tecnológicas. O que corresponderia, no plano de conjunto do estado, à constituição de diferentes subsistemas metropolitanos - o central, o expandido, o extensor e o periférico, sendo que a região do Vale do Paraíba e Litoral Norte integraria, em certas porções territoriais, o subsistema central, o expandido e o periférico, a partir de uma variação predominante pelos níveis médios do índice de integração técnico-econômica (SILVA NETO, 2002; 2003).

Se a metropolização engendra uma força macro organizadora da urbanização de todo o território nacional (SANTOS, 1993), desde os anos de 1950, mas, sobretudo, no período pós-1980, de modo a constituir, de fato, uma organização unificada do espaço urbano-regional, no caso do Estado paulista, esse fenômeno pode ser representado pelos referidos subsistemas de um único sistema metropolitano, cuja ordem socioespacial hegemônica se difunde, com especificidades, conforme os subespaços diferenciados do sistema urbano-regional em foco.

Daí entender a importância novamente atribuída ao que se denomina, hoje, de macrometrópole paulista, correspondendo, aproximadamente, ao que Silva Neto (2003) classifica como subsistema metropolitano central.

A configuração territorial de grande rede, com a cidade de São Paulo polarizando os núcleos do interior paulista, era notada, a rigor, desde fins do século XIX (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004). Nas décadas a seguir de 1950, já se pensava (UEHARA, 2018) no grande complexo urbano formado pela cidade de São Paulo e grandes rodovias. No estudo do CODIVAP (1971), constata-se a perspectiva integradora de entendimento da região do Vale inserida no contexto de áreas metropolitanas. No plano para a região do Macro-Eixo Paulista, o desenvolvimento integrado era pensado no sentido da eleição de “[...] áreas prioritárias para a atuação do poder público e a localização de investimentos do setor privado” (SÃO PAULO, 1978).

Daí às formulações do PAM (EMPLASA, 2014), não surpreendem as relações estabelecidas entre eixos de expansão econômica, a nova escala de urbanização e a integração da rede urbana no quadro territorial da macrometrópole paulista. Parecem condizer às prerrogativas da nova ordem da economia globalizada, onde os níveis de integração técnico-econômica mais elevados condizem à constituição de complexos territoriais de alta performance e novos mercados (SILVA NETO, 2003; 2006) e de difusão de uma racionalidade homogeneizadora que institui formas variadas de globalização, como fábula e perversidade (SANTOS, 2000).

Trata-se da dissolução de uma metrópole que se torna onipresente pela irradiação ideológica e cultural, pelos fluxos de capital e informação, e de simultânea (des)metropolização, pelos fluxos populacionais e reorganização espacial atingindo, via de regra, localizações preferenciais e/ou pontuais do sistema urbano-regional (SANTOS, 1993), e acentuando as contradições inerentes à formação social historicamente desigual.

Experiências do planejamento regional e organização político-institucional atual

A experiência histórica do planejamento regional voltado à região do Vale do Paraíba pode ser reconstituída a partir do equacionamento pioneiro e sistemático de problemas e diretrizes do final dos anos de 1930, contido nos estudos para o seu reerguimento econômico (diante do declínio da economia agrícola), realizados pelo Serviço de Melhoramento do Vale do Paraíba do governo Adhemar de Barros, onde se propunha avaliar as possibilidades de aproveitamento agrícola das várzeas pelo controle das águas do Rio Paraíba, de drenagem e irrigação e, ainda, de navegabilidade fluvial (BAPTISTA, 1940).

Após essa iniciativa estadual, destacam-se, na década de 1970, dois outros documentos demonstrativos de uma experiência histórica marcante de estruturação do planejamento regional para o Vale do Paraíba.

O primeiro é o conhecido estudo elaborado pelo Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba (CODIVAP, 1971), que pode ser entendido como experiência precursora de organização institucional dos municípios, “uma forma gestora de administração regional” (TAVARES, 2018, p. 202) ou de cooperação intermunicipal (GOMES; RESCHILIAN; UEHARA, 2018) - haja vista a relevância dada, na apresentação do trabalho, ao necessário tratamento conjunto de problemas comuns aos municípios diante da falta de apoio, recursos e interdependência com o governo federal e estadual.

No estudo, nota-se a perspectiva de uma visão global da região e de seus municípios, dada pela ênfase nas relações e dinâmicas inter-regionais, que claramente estão presentes, como observa Tavares (2018, p. 201), ao serem cogitadas as possibilidades de meios rápidos de transporte entre São Paulo e Rio de Janeiro, e de organização das relações interurbanas por meio das conurbações e polarizações (CODIVAP, 1971). Para subsidiar uma política integrada, de caráter territorial e urbanística, destacam-se os eixos analíticos de questões socioeconômicas, culturais, institucionais e ecológicas.

O segundo documento com implicações diretas no ordenamento e dinamismo regional foi o Plano Macro-Eixo Rio-São Paulo, elaborado pelo governo estadual (SÃO PAULO, 1978), dentre outros planos regionais, como o Plano Regional do Litoral, que reúnem análises e proposições orientadas ao atendimento de programas previstos pela Política de Desenvolvimento Urbano e Regional, de 1976, incluindo o da Macrometrópole, da desconcentração industrial e de Cidades Médias (SILVA NETO, 2003).

No aspecto ambiental, o problema da ausência de controle do uso de recursos naturais, que se intensificava com a industrialização e urbanização regional, foi equacionado a partir de inúmeras evidências de um cenário crítico: poluição do ar e da água; ocupação e utilização inadequada de terras com potencial agrícola (extração de argila e areia, ocupações urbanas e industriais); devastação florestal; processos erosivos intensos; assoreamento dos cursos d´água, com desequilíbrios nas vazões de rios coletores, no escoamento superficial e na infiltração da água (com prejuízo para os lençóis subterrâneos); devastação da Serra do Mar e poluição das águas litorâneas etc. Assim, demarca-se com este plano, o alinhamento do poder público com uma política regional de racionalização do uso de recursos naturais, mesclando os instrumentos normativos e as especificidades das sub-regiões4 às ações de: reserva de áreas para preservação; proteção de áreas já expostas à ação predatória e ao risco comprometedor do uso; a recuperação de áreas já comprometidas; manejos adequados; etc. (SÃO PAULO, 1978, p. 75-76).

Compreende-se, então, os dois referidos esforços de sistematização do conhecimento regional e de proposição planejadora como ações advindas de articulações entre o governo federal e o estadual, propulsoras do ideal de modernização e desenvolvimento econômico nacional, mediante a estratégia de organização regional integrada à escala produtiva das então formações metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro. O que correspondeu ao propósito de regulação do crescimento metropolitano, pelo enfrentamento das deseconomias da urbanização concentrada (SANTOS, 1993) e promoção do desenvolvimento expandido pela indução orientada de fluxos de capitais e intervenções estatais para a região.

Para isso, a definição de unidades territoriais homogêneas e a instituição de regiões político-administrativas e a criação de Escritórios Regionais tornavam-se condições para o planejamento governamental, a realização de diagnósticos e diretrizes da gestão territorial, a orientação de incentivos e projetos para o equipamento técnico-produtivo, de integração territorial e a promoção da urbanização ordenada (SÃO PAULO, 1978; SILVA NETO, 2003; TAVARES, 2018).

Além disso, é preciso mencionar, nessa década de 1970, ainda, as diretrizes de ordenamento do uso do solo propostas pelo Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul (CEEIVAP, 1979)5. Reflexo de uma articulação entre governo federal (Ministério do Interior), estados federados (RJ, SP MG), consultorias e grupos de trabalho do CEEIVAP, integrando, dentre outros agentes, o próprio CODIVAP, o Projeto representaria as preocupações com a gestão dos recursos hídricos, que se intensificarão nos anos de 1990.

Tensionamento da organização político-institucional no período pós-1980

A transição histórica que se demarca na década de 1980 conduz ao início de outra ordem de transformações no país, com impactos regionais e locais ainda não suficientemente estudados. Estabelecido pela ascendência do ideal democrático, dos direitos dos cidadãos e preceitos para a política urbana contidos na Constituição Federal (CF) (BRASIL, 1988), o período histórico delimitado pelas últimas três décadas desenha outro curso às políticas territoriais e ao planejamento urbano e regional.

Em meio à imposição de forças da globalização (SANTOS, 2000), amparadas em políticas neoliberais e recursos tecnológicos da informação e comunicação, entram em jogo não somente a própria reorganização do Estado federado e da sociedade civil, como também, decisivamente, as relações fundamentais entre ambos, estado e sociedade, e as implicações dessas relações para a política territorial e o planejamento socialmente necessários e construídos.

Nessa esfera política e do planejamento regional, três elementos do novo arranjo de forças em ação estão entre os mais discutidos: a legitimação dos municípios e de suas atribuições e autonomia na estrutura da federação; o poder atribuído aos estados para institucionalização de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; e a controversa questão da participação social.

Ainda que não se pretenda retratar, aqui, as dinâmicas de transformação do planejamento regional conduzido pelo estado paulista, adiante às décadas seguintes a 1990, para além da ênfase aos propósitos da descentralização político-administrativa, mediante as experiências dos Escritórios Regionais de Governo e a criação das Regiões de Governo (SILVA NETO, 2003; TAVARES, 2018), os novos pressupostos e condições da economia global e do cenário político nacional levam a ressaltar a dimensão das relações entre agentes globais e locais (municípios) no campo de forças incidentes diretamente em processos de reorganização territorial e dos espaços de vida social. Nessa configuração, se a intermediação do governo estadual paulista pode ser, em certa medida, suposta ao desenvolvimento dessas relações entre o que é global e local, sua visibilidade deve ser assinalada, aqui, ao menos pela criação de novas regiões metropolitanas e a proposição do Plano de Ação da Macrometrópole (EMPLASA, 2014).

No contexto do VPLN, particularidades dessa história recente podem ser melhor circunstanciadas, pelas inferências possíveis, baseando-se em fatos reconhecidamente relevantes: a publicação do Macrozoneamento da Região do Vale do Paraíba e Litoral Norte do Estado de São Paulo (KURKDJIAN et al., 1991), resultado de um convênio entre o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e o CODIVAP; o Zoneamento Econômico-Ecológico do Litoral Norte, em 2004, decorrente da Lei Estadual de Gerenciamento Costeiro; as implicações locais do Plano Nacional de Recursos Hídricos, de 1997, com desdobramentos institucionais e técnicos, em 2006, envolvendo a Agência Nacional de Águas (ANA), a Associação Pró-Gestão da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul (AGEVAP) e a Fundação COPPETEC (RJ), em vista da elaboração do Plano de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Paraíba do Sul; e por fim, a institucionalização da RM-VPLN (SÃO PAULO, 2012).

Com esse conjunto de instrumentos de planejamento regional, atenta-se, primeiro, para a força de atuação de diferentes agentes preocupados com as grandes questões ambientais da região. Essa parece ter sido a tônica da ação planejada na escala regional nas décadas de 1990 e 2000, tensionada, em simultâneo, pela ênfase ao planejamento territorial municipal advinda com a CF de 1988.

Na menção ao MAVALE, as análises do meio físico, social e urbano indicam a desejável perspectiva de integração entre estudiosos e agentes envolvidos nos rumos do planejamento urbano-regional e ambiental. Se a visão sinóptica do uso do solo tornou-se inédita pelas novas bases metodológicas de análise apoiadas no sensoriamento remoto, é notável a preocupação central de avaliação das relações entre expansão urbana e conflitos ambientais. No que concerne à questão ambiental, a contribuição do MAVALE reside no enorme esforço de registro documental, advindo por meio de levantamentos e mapeamentos do uso e cobertura da terra, e de classificação de Áreas Naturais - Áreas Naturais Tombadas, de Relevante Interesse Ecológico, de Proteção Ambiental, sob Proteção Especial e referidas a Estações Ecológicas e Parques.

Além disso, o estudo resultou em proposição de Macrozoneamento, abrangendo classificação detalhada de áreas segundo aptidão e manejo do uso, divisando: as áreas indicadas para expansão urbana e industrial; áreas aptas para lavouras temporárias e permanentes, e para fruticultura; áreas para pastagem natural e plantada, e para silvicultura; áreas para preservação permanente e proteção ambiental.

No que se refere ao PAM, a macrometrópole paulista (MMP) foi tomada como ente físico-territorial constituído por regiões metropolitanas e aglomerações urbanas6, mas sem que no seu todo representasse uma unidade legalmente instituída. Uehara (2018) discute a MMP como construção política balizadora da força de liderança político-ideológica do estado paulista no contexto nacional. Concebendo nova escala de estruturação da urbanização e do planejamento, o plano desenvolve-se a partir de três ideias-força: conectividade territorial e competitividade econômica; coesão territorial e urbanização inclusiva e a da governança metropolitana (EMPLASA, 2014, p. 14).

A figura 3 representa os vetores territoriais - estruturas com função de conexão intermetropolitana, grandes eixos articuladores ao redor dos quais se destinariam investimentos e projetos em localizações privilegiadas. Tavares (2016) indaga se daí se pode depreender um novo paradigma do planejamento regional, referenciado, então, pelas ideias de conectividade e fluidez territorial, associadas aos sistemas de centros logísticos, macroviários e de conexões intermodais.

Fonte: por Daniel José de Andrade. Dados obtidos em EMPLASA, 2014.

Figura 3 Vetores territoriais macrometropolitanos propostos no PAM. 

Sobre a questão ambiental, o PAM propõe o vetor sistêmico do desenvolvimento ambiental (EMPLASA, 2014, vol. 4. p. 87), destacando a relevância do arcabouço legal e institucional de planejamento e gestão ambientais do estado paulista, prevendo ações de preservação e recuperação de espaços provedores de serviços ecossistêmicos, em especial, a proteção de fontes de água utilizadas para abastecimento humano e de atividades produtivas, o pagamento por serviços ambientais, parcerias com o setor privado para exploração sustentável das Unidades de Conservação, implementação de programas e ações de turismo sustentável em áreas de baixo dinamismo econômico da RMVPLN, etc.

Dessa inusitada proposta de um mega-plano para uma mega-região de complexidade ímpar no Brasil, alguns questionamentos instigam à reflexão: tratar-se-ia apenas de uma carteira de projetos em locais estratégicos e de vantagens comparativas acumuladas historicamente, com reprodução da lógica hegemônica de produção do espaço e da guerra dos lugares? Por hipótese, a discussão deveria centrar-se na lógica hegemônica privatizante que, segundo a seletividade espacial, articula, organiza e, ao mesmo tempo, desorganiza os espaços urbano-regionais por onde se difunde e territorializa, acentuando concentrações e aumentando disparidades sociais.

Nesse cenário de enfraquecimento do que é público e favorecimentos de atores privados destaca-se, inclusive, a discutível sustentabilidade do desenvolvimento ambiental (tal como proposta no PAM), no sentido de sua incompatibilidade com as lógicas hegemônicas neoliberais, sobretudo na questão da apropriação privatista de bens de uso comum, a exemplo da água.

Foi justamente em meio à retomada do planejamento regional em escala nacional (SENRA, 2011), tensionado pela elaboração do PAM no estado paulista, que se estabelece, em 2012, o novo quadro de organização político-institucional de uma região metropolitana para o Vale do Paraíba e Litoral Norte (figura 4), ao encargo de coordenação da AGEMVALE (SÃO PAULO, 2015) e da organização representativa do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, de caráter normativo e deliberativo, a quem cabe estabelecer as regras de criação e funcionamento do Conselho Consultivo, das Câmaras Temáticas para as funções públicas de interesse comum e Câmaras Especiais voltadas a programas, projetos ou atividades específicas.

Fonte: por Daniel José de Andrade. Dados obtidos em CODIVAP, 1971; MACRO-EIXO, 1978; MAVALE, 1992 e EMPLASA, 2012.

Figura 4 Divisões regionais do Vale do Paraíba e Litoral Norte para fins de estudos e planejamento. 

Segundo o Estatuto da Metrópole (BRASIL, 2015), com suas primeiras alterações feitas em 2018, as circunstâncias atuais da RM-VPLN refletem o modus operandi relativamente tardio da AGEMVALE, que apenas em 2018 chega ao Termo de Referência e Guia Metodológico para elaboração do PDUI, sem que se tenha muita informação, até o momento, acerca do tratamento às questões das funções públicas de interesse comum, da cooperação interfederativa e, sobretudo, a da participação social, do qual os diferentes agentes do processo de planejamento e da elaboração do plano não podem se esquivar.

Por fim, não se pode desconsiderar a recente extinção7 da EMPLASA pelo governo paulista - depois de mais de 40 anos de existência exercendo papel importante na estrutura administrativa estadual e no subsídio técnico que, recentemente, prestava às regiões metropolitanas (SILVA NETO, 2010b) -, completando o quadro de incertezas ligadas aos rumos da política territorial e do planejamento regional.

Relações estado, sociedade e território: interesse comum e planejamento socialmente construído

Realinhando aos desenvolvimentos precedentes sobre a organização do espaço regional e a história do planejamento que lhe afeta, as incertezas e desafios do presente momento enfeixam-se em ponderações a respeito das funções públicas de interesse comum no centro da discussão mais geral sobre as relações entre Estado, Sociedade e Território - objeto maior para a reflexão sobre os caminhos e descaminhos da política territorial e do planejamento regional, integrados à dimensão socioambiental da organização territorial e das ações.

No quadro do acontecer institucional e do acontecer social mais amplo, compondo as dinâmicas relacionais e organizacionais diante dos processos de transformação socioterritorial na RMVPLN, em vista do PDUI, apresenta-se a hipótese da necessária habilitação e/ou reabilitação social e do poder público para a formulação e consecução de um planejamento socialmente necessário e construído. O que subentende a integração de ações favoráveis à prevalência do interesse regional comum, ou de comum acordo entre agentes envolvidos, diante do desafio de eleição do que é prioritário, em distintos contextos e prazos de tempo, para superação das disparidades socio territoriais regionais e locais.

O fato é que a criação da RMVPLN engendrou expectativas e empenho institucional conjunto para acompanhar os acontecimentos, mediante iniciativas de associação e mobilização de grupos interessados, levando a discussões sobre o desenvolvimento regional e o planejamento, além de análises em múltiplas dimensões da problemática socio territorial. Observatórios, coletivos, eventos, movimentos articulados e ações com propósito participativo se constituíram em nome de causas diversas, ora convergindo ora buscando afirmações identitárias, mas criando, de fato, sinergias de agregação, conscientização e posicionamento condizentes às urgências da transição histórica.

Dentre outros exemplos de ação desse tipo, destaca-se a iniciativa de articulação entre a Casa do Patrimônio do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional e a Universidade de Taubaté para a criação do Observatório da Paisagem, que, junto à Universidade do Vale do Paraíba e outras instituições, organizações e coletivos, tem se constituído como rede colaborativa dedicada à discussão sobre as relações entre cultura, meio natural e patrimônio, visíveis nas paisagens culturais e socio ecológicas de territórios e lugares da região. Organizando rodas de conversa itinerantes, eventos e visitas a locais de interesse, o trabalho culminou, em dezembro de 2018, na entrega de uma carta aberta (OBSERVATÓRIO DA PAISAGEM, 2018) ao Conselho do Desenvolvimento Metropolitano, com recomendações ao PDUI relativas ao debate sobre cultura e meio ambiente, entendidos como funções públicas de interesse comum, e ao novo macrozoneamento regional; ao desenvolvimento e proteção do patrimônio cultural, de paisagens e identidades regional e locais; a restrições à urbanização e a superação da dicotomia urbano-rural; à salvaguarda de comunidades e saberes; a inventários participativos etc.

Se essa iniciativa tipifica a mobilização e articulação de ações de agentes diversos, não é a única que se tem testemunhado e acompanhado, e o que se observa, por hipótese, pode ser considerado como tendência de organização social e posicionamento coletivo em torno de interesses comuns.

Mas, e o que dizer do acontecer institucional ligado à AGEMVALE? Se a recém região instituída fizera-se notar por efeitos imediatos, tais como o fim das ligações interurbanas entre os municípios e os ônibus da EMTU em rodovias e cidades principais; o regimento do Conselho e o apoio técnico da EMPLASA; a criação de um site para divulgação de Atas do Conselho e documentos preparatórios para contratar o PDUI; e ainda, a criação e o regulamento do Fundo Vale e contatos da agência com instituições e atores locais, os encaminhamentos do novo diretor executivo empossado em abril de 2019 são ainda desconhecidos.

Todavia, não parece ser em vão a expectativa de que novos debates sobre as prioridades do desenvolvimento regional - envolvendo as Câmaras Temáticas e múltiplas interlocuções e redes de pesquisa que se prenunciam -, possam suscitar investigações e reflexões sobre a política territorial e a governança metropolitana, no âmbito da coordenação interfederativa acordada aos anseios e considerações de atores e agentes sociais interessados.

Com essa perspectiva centrada na questão crucial das relações entre Estado e Sociedade, a dinâmica das relações verticais (entre atores constelados em grupos e distintos níveis de poder ou influência) e horizontais (entre agentes atuando na proximidade do cotidiano em diferentes lugares da região), envolve distintas objetivações do princípio da integração, centros unificadores e toda movimentação social no eixo dos interesses comuns.

Nesse sentido, não se pode deixar de pensar no desenvolvimento regional integrado sem considerar a perspectivação teórica e da ação política envolvendo não só a questão primordial da democratização social diante de um quadro político de democracias em crise (POGREBINSCHI, 2004); o papel da educação e da universidade para a cidadania e a transformação da sociedade; o reconhecimento de agentes que se entendem como portadores da força de transformação; a promoção permanente do debate social, em diferentes esferas públicas, a construção do comum, enfim.

Logo, a questão da politização da sociedade e da ação posicionada dos cidadãos está no cerne da discussão sobre as funções públicas de interesse comum e a respectiva integração de atores e agentes - do poder público e da sociedade civil -, de compromissos e responsabilidades, de entendimentos e ações, em meio ao contexto da participação social no locus da resistência ao que não coopera, portanto, à política territorial e ao planejamento socialmente necessário e construído.

E então, indaga-se: quais as problemáticas socio territoriais se definem para além do âmbito local e exigem, de fato, a discussão do que é o interesse comum e de quais agentes no exercício de suas funções poderiam promover ações integradas aos desígnios da transformação - com superação da crise humana, social e urbana de nossos dias, de disparidades estruturais e desequilíbrios no sistema da natureza, com mais equidade, enfim.

Território, meio natural e funções públicas de interesse comum

Com as alterações históricas do sistema regional de paisagens naturais, causadas pelo uso e ocupação do solo e intensa urbanização, não se pode dissociar análises e ações ligadas às relações entre sociedade, meio natural e território usado. As problemáticas ambientais são essencialmente sociais, são integradas às problemáticas socio territoriais mais críticas e, por isso, exigem tratamento integrado. No contexto regional, essa necessidade e exigência, já observadas historicamente por analistas e planejadores, estão no cerne da atual discussão sobre o planejamento, a organização e o cumprimento das funções públicas de interesse comum.

Todavia, equacionar entendimentos e análises para fins da proposição de integração de ações de entes federados presentes na região não é tarefa que desconsidere certo nível de entrosamento e acordo entre os mesmos e nem, tampouco, a prevalência do interesse comum, regional (ou metropolitano), sobre o local, o interesse garantido pela autonomia municipal. Tudo dependeria, de fato, “do modo como se articulam os diferentes níveis de interesse comum” (SILVA NETO, 2010b, p. 11 e 14).

De outro lado, não seriam desprezíveis os inúmeros atores e agentes sociais implicados nas análises e ações propostas (diante de problemáticas socio territoriais e ambientais), ainda que os limites da gestão democrática se definam, inicialmente, pela apropriação retórica de ideários dos direitos humanos e à cidade e pelos espaços institucionais criados para a participação social, reduzida, todavia, ao papel meramente legitimador das propostas em discussão, previamente elaboradas pelo poder público. Ao contrário, a gestão democrática da política territorial constitui uma questão emergente fundamental nos mais diversos fóruns e debates, e envolve, essencialmente, as relações entre estado e sociedade civil, para além do exclusivo exercício do poder coercitivo e regulador da lógica dos atores do mercado junto ao Estado.

Outra forma de objetivação da integração regional-metropolitana condiz à esfera indissociável de enfrentamentos, na análise e na política, entre as funções públicas de interesse comum elas próprias, tais como se poderia ressaltar as funções inter-relacionadas de interesse comum que seriam, ao menos, o planejamento territorial, o uso e a ocupação do solo, o meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Além disso, cada um destes campos funcionais poderia ser objeto de estudo para identificação de funções derivadas, se assim se pode dizer.

Outro tratamento integrado atentaria para as relações entre as funções em exercício, no contexto de interesses e responsabilidades compartilhados, e as problemáticas territoriais e ambientais integradas, constituindo os substratos da vida social tal como se organizam no contexto regional ou em âmbitos inter-regionais ou locais. Nesse sentido, observando a figura 5, podemos indagar quais as problemáticas socio territoriais e ambientais depreenderíamos do uso do solo na MMP ou na RMVPLN. E quais as implicações dessas problemáticas para o planejamento regional, considerando, pois, a definição de interesses comuns para a proposição de ações e arranjos organizacionais.

Fonte: por Daniel José de Andrade. Dados obtidos em MAPBIOMAS, 2016.

Figura 5 Uso do Solo na Macrometrópole Paulista. 

Por fim, uma enumeração de problemáticas da RMVPLN pode balizar, em sua abrangência, possibilidades investigativas para a realização de pesquisas e análises específicas. Assim, destacam-se, dentre outras de igual importância: 1. A questão da sustentabilidade do desenvolvimento urbano, tratada pela discussão dos modelos de urbanização ou cidades compactas e de cidades dispersas (SILVA NETO, 2010a); 2. A problemática geral da bacia hidrográfica do Rio Paraíba do Sul e, particularmente, dos conflitos socioambientais resultantes do uso e ocupação exploratórios e especulativos da várzea, tais como os oriundos da extração da areia e expansão urbana; 3. As limitações da gestão de áreas protegidas para a promoção do desenvolvimento socioeconômico e a preservação de comunidades e culturas; 4. A questão da habitação em áreas irregulares, ou de risco, e do saneamento ambiental; 5. Os impactos de grandes obras de engenharia; 6. Problemas socio territoriais e ambientais em conflitos com as legislações correspondentes8.

Conclusão

O artigo procurou relacionar a organização do espaço regional ao contexto da metropolização paulista, ressaltando, no discorrer da história da política territorial nacional e do planejamento regional, a proposição da organização regional como estratégia de controle dos efeitos negativos da concentração urbano-metropolitana de São Paulo e promoção da lógica de sua expansão e desenvolvimento.

Com o objetivo de reconhecer objetivações do princípio da integração regional, ou metropolitana, ressaltou-se a indissociabilidade entre organização físico-territorial e social e organização político-institucional; a perspectiva da integração de problemáticas socio territoriais e ambientais do espaço regional e destas com as análises e ações políticas e de planejamento afins; e, assim, destacando a dimensão integrada das relações sociais verticais e horizontais, envolvendo os entes federados entre si, o estado e os diferentes atores e agentes da sociedade civil, e as relações entre estes, inclusive.

No encadeamento final do artigo, propõe-se alguns apontamentos para a reflexão sobre o planejamento socialmente construído, o que se deu e deve se desenvolver no contexto do avanço da democratização no âmbito social e de relações com o poder estatal, levando-se em conta as limitações de processos participativos e tendo como foco a articulação de diferentes atores e agentes para o cumprimento das funções públicas de interesse comum e, sobretudo, os desafios dados à definição de interesses regionais prevalecentes, no quadro de problemáticas integradas, sobre aqueles garantidos pela autonomia municipal.

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1. Agradecimento ao professor Pedro Roberto Jacobi, pela oportunidade de participação em mesa redonda do I Fórum de Governança Ambiental da Macrometrópole Paulista (abril de 2019), e ao CNPq pelo atual apoio financeiro.

4. Mantiqueira, Dutra A (de Jacareí a Pindamonhangaba) e Dutra B, Alto Paraíba e Litoral.

5. Consoante ao Decreto No 87.561 / 13-09-1982, que “Dispõe sobre as medidas de recuperação e proteção ambiental da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul e dá outras providências”.

6. Regiões metropolitanas, de São Paulo, Baixada Santista, Campinas, Vale do Paraíba e Litoral Norte e Sorocaba, além das aglomerações urbanas de Jundiaí e Piracicaba.

7. Em 15 de maio de 2019.

8. Tais questões e problemáticas foram enunciadas a partir de dissertações do PLUR-UNIVAP, das quais somos testemunhas ou colaboramos.

Recebido: 28 de Junho de 2019; Aceito: 15 de Agosto de 2019

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