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urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana

versão On-line ISSN 2175-3369

urbe, Rev. Bras. Gest. Urbana vol.5 no.1 Curitiba jan./jun. 2013

https://doi.org/10.7213/urbe.7784 

SEÇÃO ESPECIAL: MIGRAÇÃO DAS IDEIAS URBANAS NO MUNDO LUSÓFONO PARTE 2

 

A regeneração urbana na política de cidades: inflexão entre o fordismo e o pós-fordismo

 

Urban regeneration in cities policy: inflection between fordism and postfordism

 

 

Luís Mendes

Geógrafo, investigador, Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa, Lisboa Portugal, e-mail: luis.mendes@ceg.ul.pt

 

 


RESUMO

Inicialmente, este artigo apresenta algumas considerações sobre a definição do conceito de regeneração urbana, apresentando uma revisão da literatura científica sobre a origem do conceito e situando-o relativamente aos restantes fenómenos e processos "re" que decorrem como tendência no espaço urbano: reurbanização, revitalização, reestruturação, recomposição, renovação, reabilitação, requalificação etc. Num segundo ponto, serão discutidos alguns pressupostos e características do processo da regeneração urbana e que são simultaneamente princípios que orientam a teoria e a prática do processo no planeamento urbano, nomeadamente o facto de ser abrangente, integradora, estratégica, flexível, apoiada em parcerias e promotora de sustentabilidade/resiliência. Nessa linha de problematização será traçada a evolução do conceito ao longo das últimas cinco décadas, em função de várias alterações que se verificaram no contexto socioeconómico e político-ideológico do espaço urbano, desde o fordismo até ao pós-fordismo, tendo em atenção os principais atores-chave e stakeholders, bem como as principais estratégias e preocupações de política urbana.

Palavras-chave: Regeneração urbana. Reurbanização. Redesenvolvimento urbano. Políticas urbanas.


ABSTRACT

This paper will initially foreground some considerations about the definition of the concept of urban regeneration, presenting a review of the scientific literature about the origin of the concept and placing it in relation to other "re" phenomena and processes that have emerged as trends in the urban space: reurbanization, revitalization, restructuring, recomposition, renewal, rehabilitation, requalification etc. Secondly, a number of assumptions and characteristics of the urban regeneration process will be discussed, which are simultaneously principles that orient the theory and the practice of this process in urban planning, namely to be comprehensive, integrated, strategic, flexible, based on partnerships and promoting sustainability/resilience. Within this problematization, the evolution of the concept throughout the last five decades will also be addressed, according to various changes in the socio-economic and political-ideological context of urban space, from fordism to post-fordism, bearing in mind the main key actors and stakeholders as well as the leading strategies and concerns in urban politics.

Keywords: Urban regeneration. Reurbanization. Urban redevelopment. Urban policies.


 

 

Introdução

Esta reflexão centrar-se-á, como o título denuncia, na problemática da definição conceptual de regeneração urbana (RU) e na evolução desse processo ao longo dos últimos 50 anos. Será, sobretudo, uma leitura com preocupações teóricas e que resulta da reflexão que se tem vindo a produzir no âmbito de um projeto de doutoramento, que versa sobre o mesmo tema.

Primeiramente, são apresentadas algumas considerações a respeito da definição do conceito de regeneração urbana, apresentando uma revisão da literatura científica sobre a origem do conceito e situando-o relativamente aos restantes fenómenos e processos "re" que decorrem como tendência no espaço urbano: reurbanização, revitalização, reestruturação, recomposição, renovação, reabilitação, requalificação etc. Todos esses conceitos têm subjacente a ideia de transformação urbana, independentemente do seu grau ou intensidade, e de melhorias (improvements) na vida urbana de uma forma geral; apesar disso, no caso da regeneração urbana, a ideia de improvement surge associada à de desenvolvimento funcional ao nível da visibilidade e autoestima ou ao nível da posição relativa de dado território numa hierarquia, como resposta a um período de declínio. Dessa forma, a regeneração surge essencialmente como tentativa deliberada de contrariar as forças e os fatores que numa determinada conjuntura são a causa da degeneração urbana.

Num segundo ponto serão discutidos alguns pressupostos e características do processo da regeneração urbana – abrangência, integração, estratégia, flexibilidade, apoio em parcerias e sustentabilidade/resiliência –, que são simultaneamente princípios que orientam a teoria e a prática do processo no planeamento urbano. Nessa linha de problematização, será traçada a evolução do conceito ao longo das últimas cinco décadas motivadas por várias alterações no contexto socioeconómico e político-ideológico do espaço urbano (portanto, na forma de pensar, de produzir e de governar a cidade) tendo em atenção os principais atores-chave e stakeholders, bem como as principais estratégias e preocupações de política urbana.

 

Dos déjà vu da regeneração urbana

Convém apresentar, antes da definição e origem do conceito de regeneração urbana (RU), a ideia de que a RU não é um fenómeno novo, sobretudo, nos países mais desenvolvidos; é uma forma de pensar e produzir espaço urbano. Foi-o nas últimas décadas do século XX e continua a sê-lo agora no novo milénio. De facto, novas cidades e espaços no lugar de velhos parecem ser, à primeira vista, a imagem prevalecente quando se examina a marcha imparável da regeneração urbana que experimentam as cidades dos países desenvolvidos e de capitalismo maduro e tardio. No período de meio século, ocorreram mais mudanças nessas cidades do que em todos os séculos anteriores.

Ao que tudo indica, nada consegue manter-se intacto por muito tempo, tão amplas são as áreas urbanas que são sujeitas a uma completa reestruturação. Nas cidades da América do Norte e da Europa Ocidental, nos 20 anos decorridos entre meados da década de 50 e a metade da década de 70, mais de ¼ da área construída foi afetada por demolições e reestruturações.

No entanto, durante o Segundo Império (entre 1852 e 1870 – um intervalo de tempo comparável), Haussman, que chegou à Câmara Municipal de Paris em 1853, criou um vasto estaleiro de construção que cobria uma área ainda maior da capital francesa, com o qual a velha cidade medieval foi trespassada pelo novo sistema de boulevards, abrindo caminho ao desenvolvimento da cidade burguesa do século XIX. Por outras palavras, a regeneração urbana, seja ela lenta e pontual ou rápida e global, não é por certo/de todo um fenómeno novo. Eras passadas de política urbana já haviam conhecido a introdução de muitas novas e bem intencionadas intervenções visando à resolução de problemas particulares em áreas urbanas já consolidadas ou de outros que decorriam após ou durante o desenvolvimento da expansão urbana (SHURMER-SMITH; BURTENSHAW, 1994).

No que toca concretamente à definição conceptual de regeneração urbana, ainda que por meio de uma abordagem um pouco primária, é pertinente distinguir esse conceito de outros com os quais geralmente é ou pode ser confundido, a saber: os de renovação, reabilitação e requalificação.

De acordo com o vocabulário da Direção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), por reabilitação urbana devemos entender: processo de transformação urbana, compreendendo a execução de obras de conservação, recuperação e readaptação de edifícios e de espaços urbanos, com o objetivo de melhorar as suas condições de uso e habitabilidade, conservando, porém, o seu esquema estrutural básico e o aspecto exterior original. Portanto, o conceito de reabilitação urbana supõe o respeito pelo carácter arquitetónico dos edifícios, não devendo, no entanto, confundir-se com o conceito mais estrito de restauro, o qual implica a reconstituição do traçado original de edifícios, no mínimo, das fachadas e das coberturas.

Reabilitação urbana não se confunde também com renovação urbana. São conceitos diferentes e que, igualmente segundo a DGOTDU (2005), se distinguem, sobretudo, pelo tipo de obras inerentes às respectivas operações: na reabilitação urbana alega-se o respeito pelo carácter arquitetónico dos edifícios, ao passo que na renovação urbana é permitido o processo mais ou menos pontual de demolição e reconstrução. A renovação urbana é uma ação que implica a demolição das estruturas morfológicas e tipológicas existentes numa área urbana degradada e a sua consequente substituição por um novo padrão urbano, como novas edificações. Por conseguinte, essas intervenções de renovação urbana desenvolvem-se sobre tecidos urbanos degradados, aos quais não se reconhece valor como património arquitetónico e histórico.

Assim, o processo de reabilitação urbana abrange um vasto leque de intervenções que pode ir desde (1) a simples recuperação do edificado e dos espaços públicos ou (2) uma estratégia de carácter social e assistencial dirigida a problemas específicos de grupos que são socioespacialmente marginalizados e segregados, até a (3) ações mais abrangentes de revitalização social e económica. Associado ao conceito de reabilitação surge o conceito de requalificação que visa restituir a qualidade a um determinado espaço a partir da melhoria das condições físicas dos edifícios e/ou dos espaços urbanos, podendo ser alterada a função primitiva de forma a dar resposta às exigências da época.

 

Em direção a uma definição conceptual de regeneração urbana

A ideia de transformação urbana, independentemente do seu grau ou intensidade, e de melhorias (improvements) na vida urbana de uma forma geral subjaz todos os conceitos referidos. Entretanto, no caso da RU, a ideia de improvement surge associada à de desenvolvimento funcional ao nível da visibilidade e autoestima ou ao nível da posição relativa de dado território numa hierarquia, como resposta a um período de declínio. Dessa forma, a RU surge essencialmente como tentativa deliberada de contrariar as forças e os fatores que numa determinada conjuntura são a causa da degeneração urbana (HALL, 2006; JONES; EVANS, 2008; PACIONE, 2001).

Peter Roberts e Hugh Sykes, na introdução do livro Urban Regeneration: A Handbook (2000), referem a RU como sendo um tipo de intervenção largamente experenciado nas últimas décadas, mas pouco compreendido, não existindo ainda consensos estabelecidos em torno de sua definição conceptual. Esses autores assumem a existência de um vazio teórico, ou pelo menos a ausência de um bloco teórico consolidado e universalmente aceite, ainda que registem alguma extensa compilação de experiências, observações e sínteses de implementações.

Esses mesmos autores propõem uma definição de RU que tem vindo a ser aceite pela comunidade científica e subscrita pela esmagadora maioria dos teóricos da regeneração:

[Urban regeneration] is a comprehensive and integrated vision and action which leads to the resolution of urban problems and which seeks to bring about a lasting improvements in the economic, physical, social and environmental condition of an area that has been subject to change1 (ROBERTS, SYKES, 2000, p. 17).

Embora, à partida, esta definição não nos surja como um ponto de partida muito operacional para facilitar a intervenção urbana, a verdade é que permite, numa primeira abordagem, o estabelecimento de critérios que garantem aferir se um determinado plano ou operação se enquadra realmente no seu âmbito. Por exemplo, determinadas operações ou conjuntos de ações não relacionadas entre si, ou passíveis de serem confundidas com a obrigação das instituições públicas de garantir as infraestruturas essenciais à população ou ainda implementadas, sem levar em linha de conta o contexto económico e social do território a que se aplicam, não poderão em nenhum caso ser entendidas como RU.

Por outro lado, Roberts e Sykes referem que a RU é resultado da relação entre forças exógenas e/ou endógenas que ditam a necessidade de constante adaptação, e uma resposta aos desafios e oportunidades que num determinado contexto temporal e espacial podem resultar da degradação urbana. Por isso, a RU é na sua própria natureza, de acordo com esses autores, e embora pareça um lugar comum dizê-lo, um fenómeno dinâmico e não estático, pelo que dificulta em muito a possibilidade de apreender numa única definição conceptual todas as particularidades da sua prática corrente no planeamento urbano.

Indiscutível é, assim, a opção de assumir como ponto de partida o facto de que a RU, como resposta proativa a problemas urbanos específicos, e em função dos diferentes contextos urbanos em que surge, possui uma especificidade enquanto forma de planeamento urbano que a distingue das demais intervenções e que ditará o seu modo de implementação no território. É um tipo de planeamento urbano de carácter fortemente estratégico, formalizado de um modo geral em intervenções de fundo, numa série de dimensões que não apenas o do mero renovar do espaço edificado, e do qual decorrem profundas alterações, quer no âmbito do ordenamento do território, quer no âmbito da geografia urbana (TALLON, 2010).

Em suma, trata-se de uma nova política urbana que procura a requalificação da cidade existente, desenvolvendo estratégias de intervenção múltiplas, orquestrando um conjunto de ações coerentes e de forma programada, destinadas a potenciar os valores socioeconómicos, ambientais e funcionais de determinadas áreas urbanas, com a finalidade de elevar substancialmente a qualidade de vida das populações residentes (COCHRANE, 2007; TALLON, 2010).

A conjugação de uma série de problemas urbanos nas últimas décadas exige, a quem planeia a cidade, a necessidade de encontrar modos de intervenção para contribuir para a sua resolução ou, pelo menos, para a atenuação das consequências que daqueles resultam. Houve a necessidade de planear não pensando apenas no edificado, mas assumindo também que os fatores económicos, sociais e ambientais deve ser parte integrante do processo. Parte-se também da ideia de que a valorização da prosperidade económica pode constituir uma poderosa ferramenta no sentido do bem-estar social e da melhoria das condições físicas (JONES; EVANS, 2008) e de que qualquer iniciativa será tanto mais bem sucedida quanto melhor responda a interesses e expectativas dos atores e agentes envolvidos nos processos, enquadrando-os e envolvendo-os na tomada de decisões (McCARTHY, 2007). De que o ritmo da mudança urbana é cada vez maior e a solução que for adotada para um determinado problema num determinado tempo, pode já não se revelar suficiente a posteriori.

Planear com base nesses requisitos exigiu, pois, um processo que fosse um exercício de busca de respostas positivas. Esse exercício se daria a partir de uma abordagem multisectorial, estrategicamente definida, assente em características endógenas e suportada pela criação de parcerias, e que, de forma sustentada e sustentável, resultasse na melhoria da qualidade de vida de quem, de um modo ou de outro, usufrui da área negativamente afetada (McCARTHY, 2007).

 

Quais são os princípios e as características do processo de regeneração urbana?

Como caraterísticas nucleares da RU, que são simultaneamente teóricas e metodológicas, podem definir-se seis: a RU e a sua metodologia é abrangente, integradora, estratégica, flexível, apoiada em parcerias e promotora de sustentabilidade/resiliência.

A característica da abrangência é a mais óbvia, tendo em conta a sequência do que foi anteriormente dito sobre a RU. De facto, esse tipo de processo procura resolver, na mesma intervenção, não apenas problemas morfológicos, nem apenas os económicos, nem somente os de carácter social e ambiental. Procura de forma sistémica definir procedimentos e medidas de intervenção que afetem de forma positiva todos os sectores da área urbana considerada.

Dessa primeira característica, decorre outra que é a da integração. Todo e qualquer processo de RU tem de ter subjacente a noção de integração. A área urbana alvo de intervenção é sempre considerada de forma integrada: integrados são os seus vários espaços e integrada é a própria área de intervenção no território que a envolve. A gestão dos financiamentos é também integrada, utilizando a complementaridade de fundos de diversas fontes. Garante-se também a consistência do processo através da integração entre políticas de diversos ministérios ou departamentos e entre diferentes níveis hierárquicos da administração. Integrada é também a elaboração e implementação do processo de RU, que envolve diferentes tipos de atores e agentes (CARDOSO, 2005).

Quanto à estratégia, a RU resulta da necessidade de alteração ou reestruturação funcional de uma determinada área de intervenção e, portanto, é também resultado de uma opção estratégica de aproveitamento de uma determinada oportunidade, que surge na forma de problema ou desafio. Essa característica é das mais importantes na metodologia típica da RU. De facto, a programação das ações é feita para um limite temporal médio e longo (em detrimento do curto prazo) e feita em função de resultados desejados e objetivos claros previamente traçados que podem ser alvo de alteração, considerados numa escala de prioridade flexível em função do contexto.

A flexibilidade da RU decorre do carácter estratégico do processo e da própria necessidade de conferir sustentabilidade ao mesmo. As formas definidas de intervenção para alcançar os objetivos estratégicos traçados prevêm de mecanismos de readaptação durante o processo de implementação, e possíveis alterações ao cenário previsto em função do diagnóstico inicial. À flexibilidade do processo da RU está também subjacente a ideia de resiliência, ou seja, da capacidade de resistir de forma positiva a choques e mudanças e a ideia de diminuir a probabilidade de a eficácia ficar comprometida ou refém de incapacidades de adaptação a acontecimentos que facilmente podem ser acautelados.

O apoio em parcerias é uma caracterítica nuclear também. A RU está principalmente preocupada com as dinâmicas organizacionais e institucionais de gestão da mudança urbana; logo, a mobilização do esforço coletivo é privilegiada por várias razões. Primeiro, porque providencia a base para que a tomada de decisões estratégicas seja participada e negociada; isso se prende também com a crescente exigência de participação por parte das populações na definição de soluções mais indicadas para os desafios locais. Segundo, porque a RU envolve quase sempre grandes investimentos que dificilmente podem ser suportados por uma só entidade, seja ela pública ou privada. O que acontece é que o processo da RU é ambicioso nos objetivos, no conjunto dos stakeholders, nos investimentos que envolve e na extensão temporal que implica, o que torna praticamente inviável ser levado a cabo individualmente. Um terceiro fator é o de que os problemas urbanos que carecem de resolução revestem-se de grande complexidade e multidimensionalidade, logo as parcerias constituem-se pela participação como o modo mais eficaz de possibilidade integração e abrangência das soluções propostas. O quarto e último fator relaciona-se com o facto de as parcerias permitirem uma maior coordenação e complementaridade entre diferentes competências de diferentes agentes e, assim, ultrapassar as tradicionais barreiras institucionais.

A última característica nuclear da RU, mas não menos importante, é a da sustentabilidade. A RU deve procurar responder a critérios de sustentabilidade ambiental, económica/financeira e social, quer nas várias intervenções levadas a cabo no espaço urbano, quer na capacidade do próprio processo (em si) se sustentar. Afirmar que o processo é sustentável e resiliente implica admitir que este deve manter-se viável sem compromisso futuro da sua eficácia (BARATA SALGUEIRO, 2011).

 

Do fordismo ao pós-fordismo: neoliberalismo e crise do pacto fordista

Nesse ponto, apresentam-se as principais transformações ocorridas nos princípios de organização do sistema económico e de regulação que marcaram a transição do regime de acumulação fordista apoiado no keynesianismo – dominante nos países e metrópoles ocidentais entre o período posterior à Segunda Guerra Mundial e os anos 70 – para o regime de acumulação flexível. Esse regime se inscreve num quadro económico largamente marcado pelo neoliberalismo e que, em grande parte, como veremos, explica a emergência, proliferação e reforço das políticas de regeneração urbana nas últimas décadas do século XX.

As transformações económicas mais relevantes ocorridas nos últimos 50 anos, designadamente o processo de transição que se operou nos anos 70 e inícios de 80 do século XX na sequência da crise estrutural que, conjugada com as crises energéticas de 1973 e 1979, colocaram um ponto final em mais de 20 anos de crescimento económico na Europa Ocidental e nos Estados Unidos. A leitura dessas transformações pode ser efetuada a partir da grelha interpretativa oferecida pela análise dos regimes de acumulação, sobretudo se complementada pelos contributos provenientes da denominada Escola da Regulação.

No período entre o final da Segunda Guerra Mundial e os anos 70, o modelo fordista de produção, correspondente à fase ascendente do ciclo económico, reproduzia uma organização do espaço em que: o desenvolvimento incidia prioritariamente nos grandes centros urbano-industriais, nos quais a tecnologia moderna se exercia em grandes unidades beneficiando de economias internas (de escala) e economias externas (de aglomeração); a mobilidade dos fatores de produção (capital, trabalho e tecnologia) era um importante vetor de acumulação, sendo privilegiada a atividade da grande empresa dotada de forte organização hierárquica vertical. O processo de produção valorizava uma produção em massa e em cadeia, uniformizada e estandardizada, recorrendo-se à segmentação da produção, com forte influência na divisão social e espacial do trabalho.

Durante os 20 anos compreendidos entre 1950 e 1970, a América do Norte e a Europa Ocidental viveram um contexto de forte expansão económica associada a uma melhoria substancial da qualidade de vida das suas populações. Esse período de sucesso fica marcado por um conjunto de elementos que permitiram o funcionamento bem-sucedido do regime de acumulação fordista no quadro de um modo de regulação específico, associado à emergência do denominado Estado-Providência, que alargou muito o seu leque de funções (na educação, na saúde, nas infraestruturas), incorporando os princípios preconizados por Keynes. Emergia um novo papel para o Estado. Cabia a este não somente estimular a procura por atividades como a reconstrução e posterior expansão das cidades europeias (destruídas durante a Segunda Guerra) ou a criação de infraestruturas (barragens, estradas e autoestradas, redes de eletricidade, água etc) e equipamentos (escolas, hospitais, universidades e outros), mas também criar condições para o sucesso das empresas. Isso a partir da formação dos trabalhadores (a disciplina e as qualificações deveriam ser adquiridas na escola pública), da garantia das necessidades sociais básicas (transporte, saúde, habitação) e do estabelecimento de regras que assegurassem a paz social e o quadro de relacionamento entre os atores sociais (direitos dos trabalhadores e regras de contratação, regime de fiscalidade, definição de taxas de juro etc.).

A evolução da RU na teoria e na prática é resultado da evolução dos modelos de organização económica e social, mas também das ideologias das quais depende. De acordo com o quadro-síntese sobre a evolução da RU (Quadro 1), elaborado com base em Roberts e Sykes, as intervenções da RU tiveram o seu início com a consolidação do fordismo no pós-guerra; nesse período a generalidade do mundo ocidental se industrializa e as suas cidades sofrem grandes transformações, já que resultam de um ritmo de crescimento que é muito superior à capacidade de previsão das autoridades e de assimilação dos problemas.

Em resposta a esses acontecimentos e à massiva movimentação de pessoas do campo para a cidade nos anos 50 e 60, os governos respondem atuando em duas frentes: ordenamento do território e planeamento urbano, respectivamente, procurando o desenvolvimento regional e o combate ao êxodo rural, urbanizando a cidade para receber os novos habitantes. A RU é, sobretudo, promovida por atuação das administrações centrais, baseando-se na realização de fortes investimentos públicos na aposta infraestruturação do território de modo a suportar a expansão suburbana. Tudo isto numa fase de consolidação do Estado-Providência e de estruturas urbanas assentes no zonamento funcional homogéneo (COUCH; FRASER; PERCY, 2003).

Nos anos 70, no âmbito político ganham força os movimentos de esquerda, privilegia-se a democratização do processo de planeamento a partir de uma maior independência dada às administrações locais. A RU regista uma diminuição da escala espacial de implementação, verificando-se um aumento dos casos de revitalização in situ à escala de bairro, com participação dos cidadãos organizados em associações representativas e sindicatos.

As reestrições dos recursos financeiros estatais, a crise do Estado-Providência, a forte instabilidade económica provocada pela crise do choque petrolífero de 1973, a par do despovoamento dos centros históricos e da desindustrialização generalizada no espaço urbano, levaram os poderes centrais a procurar soluções na cidade-centro e tornaram a reabilitação, no quadro do planeamento, o processo dominante de regeneração no espaço urbano.

A partir dos anos 70, são notórias as limitações e debilidades do modelo fordista de produção que tivera início nos finais da Segunda Guerra Mundial, dado que a gestão centralizada e o controlo hierárquico apenas se manifestaram eficazes enquanto as condições externas se mantinham estáveis, isto é, até à crise da década de 70. Esta obrigou que se revelassem as profundas incapacidades, por parte do modelo de produção fordista, de manutenção e promoção do crescimento económico e lucro (CASTELLS, 1985; SCHONBERGER, 1988). Em primeiro lugar, ocorreu, a partir de finais dos anos 60, um gradativo esgotamento da capacidade de procura das famílias dos países avançados por novos produtos duráveis (automóveis, eletrodomésticos etc.), tornando-se necessária, quer a procura de novos mercados de exportação, quer um esforço de redução da durabilidade dos produtos como objetivo de assegurar a sua substituição e rotatividade. Estava lançada a condição primordial para o desenho de uma crise de superprodução.

É essa crise de superprodução associada à transição de uma economia fordista para uma economia pós-fordista que, no ver de Neil Smith, explica a reestruturação urbana (reconfiguração do espaço construído) subjacente, entre outros, à emergência do fenómeno do redesenvolvimento urbano, prelúdio das estatégias de regeneração urbana que surgiram mais vincadamente a partir de finais da década de 80 e vigoraram durante os anos 90. Com efeito, a transição do fordismo para o pós-fordismo é datada historicamente por Smith (1986) e Harvey (1987, 1989) aquando da eclosão da crise dos anos 70, considerada como um período de inflexão entre dois padrões de acumulação capitalista, responsável por importantes modificações que emergiram no seio do regime de acumulação e no modo de regulação social e política do capitalismo mundial. De facto, despontam-se, a partir dos anos 70, formas alternativas mais flexíveis de organização da produção, do trabalho, da sociedade, do consumo e do território com a afirmação do paradigma pós-fordista, etapa última do capitalismo tardio, impondo um regime de acumulação de capital também mais flexível.

No domínio do mercado de trabalho, a introdução de novas tecnologias permitiu a redução do pessoal nos ramos da indústria. Adicionalmente, a rigidez da lógica das funções específicas no quadro da linha de montagem foi sendo substituída pela ideia de polivalência e de flexibilidade, podendo os trabalhadores desempenhar várias funções, pelas quais devem assumir corresponsabilidade. Com a relocalização das unidades industriais em países em vias de desenvolvimento e, também, em espaços industriais suburbanos ou mesmo periurbanos, as cidades-centro e as próprias periferias conheceram um declínio do emprego industrial e, paralelamente, um acréscimo do sector dos serviços. Nos anos 80, dá-se um aprofundamento da divisão internacional do trabalho e da globalização do sistema produtivo que potenciam a crescente especialização e segmentação dos processos de fabrico. Reforça-se a tendência de transferência dos sectores industriais intensivos em mão de obra e de baixo valor acrescentado para os países em desenvolvimento. A desindustrialização, quer por esta via, quer por via da transferência das indústrias para a periferia das cidades ou áreas suburbanas, potencia o aparecimento de enormes porções de terreno livre, muitas vezes em áreas urbanas centrais, em processo de degradação ou de simples obsolescência e consequente abandono, ou em processo de declínio. Aumenta a pressão do sector económico emergente dos serviços e a terciarização afirma-se por via da requalificação dos espaços já existentes (BARATA SALGUEIRO, 1994, 2006).

Efetivamente, uma das características mais marcantes das transformações das economias urbanas nos anos 80 e inícios de 90 do século passado consistiu na clara afirmação do sector dos serviços (terciarização), incluindo-se aqui a gestão empresarial dos grupos económicos, os serviços financeiros, as atividades de investigação e desenvolvimento (terciário qualificado e superior), mas, também, os serviços de limpeza, a restauração e o próprio comércio (terciário desqualificado e inferior). Esse crescimento dos ramos mais e menos qualificados dos serviços contribuiu para acentuar as dicotomias socioprofissionais e dos salários nas grandes cidades, como sustenta a tese da polarização. Concomitantemente, facilitou o processo de precarização das relações laborais, uma vez que acentuou as lógicas de externalização e contratação temporária (para a realização de limpezas, por exemplo) ou sazonal (na restauração etc.) (HAMNETT, 1994, 1996).

Contudo, o novo regime de acumulação flexível ou pós-fordista aparece, evidentemente, associado a um novo quadro regulatório; neste quadro, o Estado, pressionado simultaneamente pelas grandes empresas, por algumas organizações internacionais de carácter político-económico como a União Europeia e pelas próprias autarquias regionais e locais (segundo o princípio da subsidiariedade), assume um papel diferente, marcado pela partilha de poderes e por uma redução no intervencionismo direto. Ao Estado produtivista e bastante interventivo, embora com variantes consoante os países, sucedeu um Estado que procurou transferir muitos serviços para a esfera privada (transportes, habitação, redes de distribuição de comunicações e de eletricidade), acentuando a ideia, quantas vezes aparente, de efetuar uma regulação mais eficaz das atividades económicas (através de legislação, de fiscalização, da instalação de comissões reguladoras do mercado bolsista, das telecomunicações etc.).

Este mesmo Estado, que nos anos 80 e 90 foi marcado pelo quadro de referências neoliberal que ainda hoje tem um peso significativo (MELA, 1999; PIMENTA DE FARIA, 2002; SMITH, 1989, 2001, 2002, 2005), reforçou as lógicas competitivas de carácter territorial (DOMINGUES, 1996; PEIXOTO, 2000) e das políticas de RU. À crise das grandes cidades que marcou o final do ciclo económico do pós-guerra, sucedeu uma nova política urbana, muito mais orientada para o mercado e, portanto, marcada pelas lógicas da promoção do consumo, da competitividade entre metrópoles, do protagonismo dos atores privados no processo de planeamento e de produção da cidade (BARATA SALGUEIRO, 1998, 1999, 2000; HALL; HUBBARD, 1996; HALL, 2006; LEY, 1980).

As administrações centrais, fundamentalmente as de direita, procuram uma redução gradual dos poderes executivos de todo o sector público, tentando transferir para o sector privado todos aqueles que não tinham necessidade absoluta de ser pelo Estado executados. A maior parte dos governos urbanos assumem posições neoliberais, partindo da convicção de que o investimento privado, quando fomentado pelo mercado, gera emprego e riqueza, produz diretamente bem-estar social na cidade (BARATA SALGUEIRO, 1999; BRENNER; THEODORE, 2002; DIAMOND et al., 2010; HEALEY et al., 1995; PORTER; SHAW, 2009).

É, pois, nesse contexto, e na sequência das políticas de reabilitação dos anos 70, que nos anos 80 e 90, as políticas de RU surgem como um dos principais instrumentos para promover a cidade como porta de entrada e atração de capital privado internacional. Reconhece-se nas áreas urbanas abandonadas ou em processo de declínio, áreas oportunidade, para atrair investimento privado e garantir a reprodução de capital imobiliário. Na RU, evidencia-se o papel de relevo do marketing territorial na gestão estratégica da imagem da cidade, de forma a levar a que cada cidade se diferencie das outras, valorizando-se e projetando-se no contexto internacional, atraindo o investimento desejado (BARATA SALGUEIRO, 2001).

A promoção do espaço urbano passa, neste contexto mais recente, por dois tipos de estratégia: a de exploração de existência de uma base económica forte, inovadora e com potencial de internacionalização; e a de aposta num determinado evento de projeção supranacional. Na concretização dessas estratégias, o recurso à RU afigura-se imprescindível, principalmente através dos projetos de flagship development, apostando na recuperação das frentes ribeirinhas, na criação de pólos tecnológicos e de serviços, parques temáticos, complexos de congressos e exposições ou então em grandes operações urbanísticas, sustentadas ou não, por acontecimentos de projeção internacional (SMITH, 2012).

 

Considerações finais: crise do Estado-providência e emergência da regeneração urbana como estratégia global do urbanismo neoliberal

O fim, debilitação ou a reformulação inevitável do Estado de Bem-Estar Social passaram a ser alardeados com intensidade redobrada, tanto no mundo político, como no académico, na esteira do impacto da crise do petróleo da primeira metade da década de 70. Nas três últimas décadas, a designada crise do Estado-Providência tem sido objeto de análise de um número crescente de estudiosos, das mais diversas áreas científicas. Os principais sintomas detectados foram-no logo na década de 50, quando o suposto impacto inflacionário dos gastos sociais era reconhecido como obstáculo ao crescimento económico. Esses ataques eram oriundos da Direita e de alguns economistas preocupados com a perspectiva de a rápida expansão do sector público asfixiar o funcionamento do mercado.

Nos anos 60 e 70, a expansão e consolidação do Estado-Providência deram-se no sentido da diversificação da oferta estatal de bens e serviços sociais e da elevação do valor dos benefícios e da qualidade da oferta. A persistência da desigualdade e a emergência de novas procuras parecem ter sido em larga medida contra-atacadas pela consolidação e expansão dos direitos sociais, tendo sido esta a época da discriminação positiva, dos programas de combate à pobreza, da melhoria dos serviços sociais e do fomento do valor dos benefícios e transferências.

A respeito do pacto fordista e o welfare state, o fordismo representou indiscutivelmente algo mais do que um modelo de desenvolvimento económico. Na verdade, a natureza desse modelo favoreceu a emergência de um conjunto bem definido de atores sociais e reuniu as condições para a criação de esquemas típicos de regulação das relações entre eles. A partir dos anos 40 do século XX, o Estado tornou-se num protagonista importante na intervenção assistencial junto dos segmentos da população mais desfavorecida. Essa intervenção generalizou-se e difundiu-se, embora em diversas modalidades e intensidades geograficamente díspares, em quase todos os países desenvolvidos. Tornou-se popular a expressão welfare state para designar a orientação da política estatal em que o poder organizado se emprega deliberadamente para modificar o movimento das forças de mercado em pelo menos três direções: garantindo aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo; reduzindo o grau de insegurança e colocando os indivíduos e as famílias em condições de enfrentar determinadas contingências sociais (por exemplo, a doença, a velhice, o desemprego), que, de contrário, conduziriam a crise individuais e familiares; assegurando que sejam oferecidos a todos os cidadãos os melhores padrões possíveis a uma gama moderada dos serviços sociais (MELA, 1999).

As políticas keynesianas acompanharam e estimularam a urbanização fordista, desenvolvendo uma cidade do "bem-estar" (do welfare state), de forma a assegurar o pacto fordista entre patronato e assalariados, de maneira a que a ordem social se mantivesse e o sistema capitalista se reproduzisse. Tal era conseguido pelo estímulo estatal à economia por via do financiamento público dos equipamentos coletivos e da habitação social e favorecendo a industrialização das atividades de construção e de obras públicas através de encomendas maciças e repetitivas. No entanto, esta forma de produzir o espaço urbano e toda a coerência fordista estão, atualmente, em crise (ASCHER, 1998).

Os primeiros sintomas da crise do welfare state começaram a manifestar-se por volta de meados dos anos 70. A partir de então, a gradual desagregação do modelo predominante de intervenção pública fez-se paralelamente à superação do fordismo pelo pós-fordismo, tornando cada vez mais difícil para o Estado reunir os recursos necessários para garantir a intervenção da despesa pública ao mesmo ritmo que se atingira em anos anteriores. À inevitável precariedade da situação laboral dos trabalhadores mais desqualificados e dos grupos sociais mais desfavorecidos, acumulou-se a desregulação do mercado de habitação e do uso do solo urbano, que tende a valorizar um padrão mais aleatório na produção temporal e espacial dos acontecimentos urbanos. Esse padrão é simplesmente produto social do jogo do mercado imobiliário pouco regulado, de processos especulativos de valorização, e não tanto das condições locais em termos de distância ao centro ou a zonas de emprego, do nível local do comércio, de equipamentos ou da qualidade do ambiente. O governo urbano orienta-se por um modelo gestionário (gestão estratégica importada do meio empresarial) em que o uso dos recursos públicos se faz para atrair investimento, o fornecimento dos serviços passa a fazer-se pelo mercado e pelo sector privado e são valorizadas as parcerias público-privadas (HALL, 2006).

Dada a ausência ou fragilidade dos mecanismos e políticas de coordenação internacional, os governos nacionais têm incentivos para se envolverem na competição internacional por investimentos, o qual supostamente exige a redução do valor dos benefícios sociais, a minimização da provisão estatal de serviços sociais e o alívio da carga fiscal (da parte do capital, não do trabalho) que tem financiado o welfare state. A provisão estatal de bens e serviços sociais tem vindo a ser progressivamente rebaixada a um "mínimo denominador comum". Trata-se, na verdade, de sugerir um processo de convergência forçada; a qual faria com que a provisão estatal de bem-estar social de países muito distintos se tornasse cada vez mais residual e organizada em torno da exigência de comprovação de carência para o acesso a bens e serviços minimalistas, conformados segundo princípios de eficiência e que gerem incentivos ao envolvimento do indivíduo no mercado de trabalho. Ademais, parece evidente que o impacto da maior mobilidade do capital internacional sobre as políticas de RU tem reflexo na aceitação generalizada da ortodoxia macroeconómica neoliberal, que prega a redução da intervenção governamental e visa apontar as distorções sobre o mercado geradas pelos mecanismos de proteção social e por sistemas tributários altamente progressivos. Isso constitui o arcabouço que dá sustentáculo à pressão por reformas das políticas fiscais e sociais, cujo objetivo é ampliar a competitividade e gerar um "clima económico" favorável (JESSOP, 2002; PECK; TICKELL, 2002; PIMENTA DE FARIA, 2002).

É um facto que, associado aos primeiros sintomas da crise do welfare state e emergência do neoliberalismo, por volta dos anos 80, mas, sobretudo, 90 e recentes em Portugal, designadamente à desagregação daquele modelo de intervenção pública, esteve à origem de novas e crescentes desigualdades sociais, que se tendem a agravar com a tendência vigente dos países de desenvolvimento mais avançado para regredirem da fiscalidade direta para a indireta, ou, pelo menos, para reforçarem a pressão fiscal sobre os rendimentos do trabalho em benefício dos rendimentos do capital. A propósito do desmantelamento das políticas de assistência pública como tentativa de incutir alento à iniciativa económica dos privados, de que o neoliberalismo dos governos urbanos se tem vindo a revestir; e de como a crise do welfare state está associada também à afirmação de intenções conservadoras, responsáveis pela produção de transformações radicais no governo da cidade e nas políticas de RU, Smith (2005, p. 75) defende o conceito de cidade revanchista, referindo:

Las enormes subvenciones concedidas al capital mundial; la destrucción y el desmantelamiento sistemático de servicios públicos (por ejemplo, la educación) y la crisis de la reproducción social; y las nuevas ambiciones políticas de las ciudades en la economía global. [...] El argumento general que deseo plantear aquí es que la ciudad revanchista [...] forma parte de todo un nuevo régimen de desarrollo desigual que encaja com el nuevo globalismo. Conjuntamente con una mayor represión política, representa elementos centrales de un nuevo régimen de desarrollo desigual que se vuelve cada vez más visible en las economías capitalistas avanzadas.

Imbuído de um papel de intervenção e crítica social, Smith (1996) denuncia que o discurso "regenerativo" do redesenvolvimento no âmbito de políticas de valorização da imagem da cidade2 ainda que vise à fixação da população já existente, a modernização do tecido económico, o aumento do emprego e o crescimento económico; a verdade é que não deixa também de funcionar como mecanismo de legitimação do poder instituído e da mobilização de grande investimento público que, em última análise, é desviado do auxílio aos mais carenciados, funcionando como subsídio aos mais ricos (Banca, instituições financeiras, grandes grupos económicos e de construção civil, empreendedores, governantes etc.).

Denota-se em toda a obra estruturalista desse autor o carácter impregnadamente ideológico, característico do marxismo; além disso, destacam-se a necessidade do despontar de perspectivas de futuro alternativas e a ideia de resistência política por parte do operariado e das classes pobres residentes dos bairros populares, em face da invasão burguesa promovida pela gentrificação na cidade-centro e pela RU de uma forma geral em todo o meio urbano. Parte-se da dedução preliminar que na sociedade capitalista o conjunto de leis que a regem é necessariamente burguês (sob domínio das classes dominantes, em termos sociais e económicos) e existe para servir os interesses do capital e não da maioria social. O mesmo pode ser dito do Estado que, mesmo sob o disfarce liberal e formalmente voltado (no sentido de discurso teórico) para o interesse de toda a sociedade, representa particularmente sob este modo de produção a dominação da "classe burguesa", isto é, dos grupos de maior estatuto social e económico e dos interesses do capital.

O poder central assegura uma forte estabilização do sistema territorial e reforça a sua capacidade de resistência à mudança social, pois a administração fomenta a hierarquia e a procura social através dos processos de planeamento e das políticas urbanas de regeneração dos espaços centrais urbanos3. As intervenções públicas que provocam valorização da cidade desencadeiam mecanismos contraditórios de expulsão e de reapropriação. As novas políticas de RU traduzem uma maior orientação para o mercado e para os consumidores, em detrimento das classes mais desfavorecidas. A seletividade dos investimentos favorável à reprodução do capital implica o abandono, o esquecimento e a menor atenção à "cidade da maioria", com particular gravidade para as áreas mais carenciadas onde se concentram os mais desfavorecidos (BRENNER; THEODORE, 2002; JESSOP, 2002). É a emergência da cidade "revanchista" produzida pela ofensiva neoliberal e tese que Smith tem explorado mais recentemente (1996, 2001, 2002, 2005). O autor retirou, desta forma, a máscara social de compreensão e "bondade institucional" inerentes a esses recentes produtos imobiliários da nova gestão urbana, argumentando como estes promovem uma lógica de controlo social favorável à reprodução do capital e às classes dominantes. É nesse aspecto que reside o fundamental do discurso político crítico do autor no extenso contributo que dá ao estudo da gentrificação e da regeneração.

À guisa de conclusão, gostaríamos de terminar esta reflexão chamando a atenção para o facto de essas estratégias últimas de RU passarem, diversas vezes, por políticas de exceção e, quase sempre, por enormes esforços financeiros, que levantam uma série de questões, quer de justiça social/espacial, quer de legitimidade de atuação ou de equidade económica, que vão ter diferentes respostas consoante a idelogia política que as suporta.

 

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Recebido: 30/08/2012
Received: 08/30/2012

Aprovado: 05/11/2012
Approved: 11/05/2012

 

 

1 A regeneração urbana consiste numa visão abrangente e integrada, que visa à resolução de problemas urbanos, e que procura gerar mudanças duradouras ao nível da condição económica, física, social e ambiental de áreas que tenham sido sujeitas a transformações/alterações [tradução nossa].
2A gentrificação dos novos produtos imobiliários e reestruturação urbana, no quadro de um incremento da competitividade interurbana.
3Aqui a RU surge materializada como conceito em Inglaterra no início dos anos 80, como a forma privilegiada desenvolvida pelo governo de M. Tatcher para a intervenção nos tecidos urbanos obsoletos. São então criadas as Enterprize Zones, áreas específicas dentro das cidades inglesas para as quais é desenhado um pacote específico de medidas e incentivos. São igualmente criadas as Urban Development Corporations, entidades que materializam as parcerias e que asseguram o investimento privado necessário para a regeneração (VILARES, 2003). Smith (2001, 2002) é crítico de ambas.

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