Que educação é pública? Análise preliminar do atendimento conveniado na educação infantil nas diferentes regiões administrativas brasileiras

Which education is public? Preliminary analysis of private subsidized service in child education in different Brazilian administrative regions

Resumo:

Apresenta e discute dados referentes ao atendimento conveniado na educação infantil nas regiões administrativas brasileiras. Além do estudo bibliográfico sobre a temática, realizou-se um levantamento acerca do número de municípios brasileiros de cada estado da Federação com matrículas conveniadas de educação infantil por meio dos dados disponíveis no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), referentes ao ano de 2013. O objetivo foi discutir a atuação do setor privado no atendimento da educação infantil. Os resultados evidenciam uma maior consolidação nas regiões Sudeste e Sul de uma política de conveniamento pautada em subsídios públicos ao setor privado e indicam a urgente necessidade de afirmação e luta por uma educação pública, laica e de qualidade para todos.

Palavras-chave:
privatização; direito à educação; financiamento da educação

Abstract:

This paper presents and discusses data about private subsidized service in early childhood education in Brazilian administrative regions. In addition to the bibliographical study on the subject, we used the data available at the National Fund for the Development of Education (FNDE) for 2013 to make a survey on the number of municipalities in each state of the Federation with private subsidized enrollments in child education. The aim was to discuss the role of the private sector in providing early childhood education. Results showed that the agreement policy based on public subvention to the private sector is more solid in the Southeast and South regions and point out to an urgent need of affirmative actions for a secular and high quality public education for all.

Keywords:
privatization; right to education; financing of education

Introdução

A educação infantil é hoje a primeira etapa da educação básica - dividida em creche e pré-escola - e é, também, um direito garantido pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB). Apesar dos avanços legais, os dados evidenciam que há, ainda, no âmbito nacional, uma grande demanda não atendida.

Em 2013, existiam no Brasil 56.019 creches e 107.320 pré-escolas, responsáveis, respectivamente, pelo atendimento de 23,2% das crianças de 0 a 3 anos e de 81,4% das crianças de 4 e 5 anos (Brasil. Inep, 2015). O novo Plano Nacional de Educação (PNE) de 2014 estabelece como Meta 1 a universalização, até 2016, da educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 a 5 anos de idade e a ampliação da oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de até 3 anos até o final da vigência desse Plano (Lei nº 13.005/2014). Tal meta evidencia a gigantesca demanda ainda não atendida, especialmente no que se refere à criança de 0 a 3 anos.

Pinto (2007), sobre a questão do direito à educação infantil, afirma que ele foi incorporado tardiamente na legislação brasileira. Para o autor, o inc. IV do art. 208 da Constituição Federal de 1988 é um marco que define a educação infantil como direito dos pais e um dever do Estado, "[...] podendo os primeiros demandá-lo judicialmente para garantir o cumprimento do que estatui a Lei Maior" (Pinto, 2007, p. 121).

Pesquisas anteriores evidenciaram a tradição, no âmbito da educação infantil, de oferta via conveniamentos entre setor público e instituições privadas não lucrativas (Faria, 2005; Campos; Rosemberg; Ferreira, 2006; Kuhlmann Júnior, 2004; Borghi et al., 2014). Segundo Borghi, Adrião e Arelaro (2009), a ausência do Estado na oferta direta dessa etapa de ensino aparece como o aspecto central da proliferação de convênios entre a esfera pública e a privada. Esse formato de oferta implica ou a total ausência de atendimento público à faixa etária ou a coexistência de instituições públicas e privadas sem fins lucrativos subsidiadas por recursos públicos.

Conforme Correa e Adrião (2010, p. 12), os convênios são alternativas de baixo custo que têm expandido:

Ocorre que, por um lado, o recurso público, já escasso, se dirige a entidades privadas, mesmo que sem fins lucrativos e, por outro lado, ao destinar cada vez mais recursos para essas instituições, mais o poder público se distancia da possibilidade de investir e ampliar sua rede própria.

Considerando o atendimento histórico da educação infantil realizado por instituições privadas sem fins lucrativos conveniadas com o poder público, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), implantado no âmbito nacional em 2007, autoriza a contabilização de matrículas e o repasse de recursos públicos para instituições de educação infantil comunitárias, filantrópicas e confessionais sem finalidades lucrativas.

É nesse sentido que Adrião et al. (2009, p. 126) afirma que:

A criação do Fundeb - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica - deverá contribuir para a consolidação da tradição de convênios e parcerias entre o setor público e o privado na oferta de educação infantil, ainda que tenha resgatado o conceito de educação básica como um direito, uma vez que nele estão incluídas todas as etapas e modalidades de ensino. Isto porque a EC nº 53/2006 incluiu as matrículas da educação infantil e da educação especial, inclusive da rede conveniada sem fins lucrativos.

Bassi (2011, p. 122), em estudo sobre o financiamento da educação infantil em creches e pré-escolas públicas e conveniadas em seis capitais brasileiras, afirma que era de se esperar que:

[...] as prefeituras, diante do elevado custo de manutenção das creches públicas, não coberto pelo Fundeb, e da obrigação legal de atender à demanda crescente da população pela educação infantil, sejam induzidas a investir na expansão do conveniamento - menos oneroso para os cofres públicos, mas com a contrapartida de um atendimento precário.

Oliveira e Borghi (2013) já retrataram avanços no número de conveniamentos no período do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e do Fundeb em municípios paulistas de porte populacional grande (entre 100 e 500 mil habitantes, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -IBGE de 2010). Para as autoras, o Fundef teve implicações na medida em que direcionou recursos para o ensino fundamental e, de certa forma, acabou contribuindo para um aumento de convênios na educação infantil, enquanto o Fundeb incorporou esta etapa de ensino na distribuição dos recursos, mas, em contrapartida, autorizou a contabilização das matrículas conveniadas e o repasse de recursos públicos para as instituições privadas não lucrativas.

Para Borghi et al. (2014), a autorização do Fundeb para o repasse de recursos públicos para instituições de educação infantil comunitárias, filantrópicas e confessionais sem finalidades lucrativas, a elaboração e distribuição, pelo Ministério da Educação, de uma cartilha de orientação aos municípios para a instituição de convênios e a concretização de políticas educacionais de cunho neoliberal e privatizantes evidenciam a constituição de uma "política nacional de conveniamento".

No âmbito da reforma do Estado apresentado no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE (Brasil. Presidência da República, 1995), tal política de conveniamento poderia ser relacionada à estratégia de publicização proposta nesse documento. O Plano apresenta três estratégias para alterar o modus operandi do Estado: a primeira é a privatização, a qual é definida como a transferência para o setor privado de propriedade do setor público com vistas a transformá-lo em uma instituição de e para o mercado; a segunda é a terceirização, que corresponde ao processo de transferência para o setor privado de serviços caracterizados como auxiliares ou de apoio às atividades desenvolvidas pelo Estado; e a terceira é a publicização, que consiste na transferência para o setor público não estatal dos serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta (Brasil. Presidência da República, 1995).

No entanto, neste estudo, não compartilhamos com tal definição de publicização e consideramos que a atual reconfiguração das relações entre o público e o privado na educação básica se constitui como uma política privatizante. Concordamos com Di Pietro (2009) quando afirma que a privatização deva ser "[...] entendida em sentido amplo, de modo a abranger a todos os institutos de que o Estado vem lançando mão para diminuir o seu aparelhamento administrativo, o seu quadro de pessoal, o regime jurídico administrativo a que se sujeita".

O deslocamento apontado por Leher e Sader (2004) da oposição público/privado para a oposição estatal/privado possibilita a desqualificação do público-estatal e os novos arranjos entre público e privado, como o chamado setor público não estatal.

Para além dos tradicionais convênios com instituições sem fins lucrativos, alguns estudos identificaram novos arranjos entre poder público e instituições privadas lucrativas para a oferta da educação infantil, que podem ser considerados estratégias privatizantes (Adrião et al., 2009; Borghi et al., 2014). Em pesquisa realizada por Adrião et al. (2009), foram identificados municípios que instituíram o programa denominado Bolsa-creche, em que a oferta da educação infantil é realizada por instituições particulares com finalidade lucrativa e subsidiadas pelo poder público municipal.

Esse programa é um exemplo desses novos arranjos institucionais entre o público e o privado para a oferta da educação infantil e, em virtude dele, o poder público subsidia a iniciativa privada lucrativa com o objetivo de ampliação da oferta de vagas nessa etapa de ensino. Para Domiciano (2009), esse modelo inova em relação ao tradicional, pois há uma subvenção de recursos públicos à iniciativa privada com fins lucrativos que se dá pelo repasse de recursos com base no valor per capita por aluno atendido gratuitamente pela instituição privada.

Em estudo de Borghi et al. (2014), foi realizado levantamento acerca dos arranjos entre o público e o privado para atendimento da educação infantil em municípios de São Paulo. O estudo identificou algumas inovações no conjunto dos municípios paulistas grandes - com população entre 100 e 500 mil habitantes, conforme o IBGE (dados de 2010), como o avanço no número de convênios; os convênios com instituições privadas com fins lucrativos; a tendência ao subsídio per capita em vez da tradicional contribuição fixa à instituição ou cessão de prédio, funcionários, etc.; o atendimento à demanda e o baixo custo como as principais justificativas para a adoção do convênio; e a utilização do termo de concessão para normatizar a relação entre o poder público e a instituição privada (Borghi, et al., 2014).

Também Oliveira e Borghi (2013) analisaram seis municípios paulistas de porte populacional grande que implantaram programas de subsídios/concessão para a oferta da educação infantil por instituições particulares lucrativas. As autoras afirmam que um novo padrão de parceria entre o setor público e a iniciativa privada vem se constituindo e a principal justificativa para a adoção dos programas é o atendimento à demanda por vagas nessa etapa da educação.

O atendimento conveniado no Brasil: explorando alguns dados

No contexto de possibilidades e incentivos ao avanço do setor privado na oferta da educação infantil, realizamos um estudo acerca do número de municípios brasileiros com atendimento conveniado nessa etapa da educação básica. Os dados são do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e correspondem ao número de municípios de cada estado da Federação que, em 2013, possuíam matrículas conveniadas de educação infantil. O FNDE disponibiliza anualmente o número de matrículas em creches e pré-escolas, na rede municipal e conveniada.

As tabelas a seguir trazem, por região, o número de municípios de cada estado que possui matrículas conveniadas e a porcentagem de municípios com matrículas conveniadas em relação ao total de municípios de cada estado.

Tabela 1:
Número e Porcentagem de Municípios com Atendimento Conveniado - Região Sudeste (2013)

• Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados do FNDE (2013).

Na região Sudeste do Brasil, o estado do Rio de Janeiro possui a maior porcentagem de municípios com atendimento conveniado - dos 92 municípios, 35 possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 38,04%. É esta, também, a maior porcentagem brasileira. No entanto, em número absoluto, São Paulo é o estado da região e do País com mais municípios (219) que possuem atendimento conveniado.

No total da região, 431 dos 1.668 municípios possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 25,83%.

Tabela 2:
Número e Porcentagem de Municípios com Atendimento Conveniado - Região Sul (2013)

• Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados do FNDE (2013).

Na região Sul do Brasil, há certo equilíbrio entre as porcentagens de municípios com matrículas conveniadas de educação infantil entre os três estados: Paraná (16,79%), Rio Grande do Sul (16,70%) e Santa Catarina (13,89%). O estado do Paraná possui a maior porcentagem de municípios com atendimento conveniado - dos 399 municípios, 67 possuem matrículas conveniadas. No entanto, em número absoluto, o Rio Grande do Sul é o estado da região Sul com mais municípios que possuem atendimento conveniado, sendo 83 do total de 497 municípios.

No total da região, 191 dos 1.191 municípios possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 16,03%.

Tabela 3:
Número e Porcentagem de Municípios com Atendimento Conveniado - Região Nordeste (2013)

• Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados do FNDE (2013).

Na região Nordeste, 168 dos 1.794 municípios possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 9,36%. O estado do Sergipe possui a maior porcentagem de municípios com atendimento conveniado - dos 75 municípios, 13 possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 17,33%. No entanto, em número absoluto, a Bahia é o estado da região Nordeste com mais municípios (46) que possuem atendimento conveniado. O Rio Grande do Norte tem a menor porcentagem (2,39%) e o menor número de municípios com matrículas conveniadas - apenas 4 dos 167 municípios.

Tabela 4:
Número e Porcentagem de Municípios com Atendimento Conveniado - Região Norte (2013)

• Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados do FNDE (2013).

A região Norte é composta por sete estados e um total de 440 municípios, dos quais 24 ou 5,45% possuem matrículas conveniadas para atendimento da educação infantil. O estado de Rondônia possui a maior porcentagem de municípios com atendimento conveniado - dos 52 municípios, 5 possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 9,61%. Contudo, em número absoluto, Tocantins e Pará são os estados da região Norte com mais municípios (7) que possuem atendimento conveniado. Acre, Amapá e Roraima possuem apenas um município com matrículas conveniadas de educação infantil.

Tabela 5:
Número e Porcentagem de Municípios com Atendimento Conveniado - Região Centro-Oeste (2013)

• Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados do FNDE (2013).

Na região Centro-Oeste do Brasil, o estado do Mato Grosso do Sul possui a maior porcentagem de municípios com atendimento conveniado - dos 79 municípios, 17 possuem matrículas conveniadas, o que corresponde a 21,71%. No entanto, em número absoluto, Goiás é o estado da região Centro-Oeste com mais municípios (32) que possuem atendimento conveniado. Mato Grosso tem a menor porcentagem (7,09%) e o menor número de municípios (10) com matrículas conveniadas.

O olhar para o conjunto das regiões brasileiras evidencia que as regiões Sudeste (25,83%) e Sul (16,03%) possuem uma rede conveniada mais acentuada, seguidas pelas regiões Centro-Oeste (12,66%), Nordeste (9,36%) e Norte (5,45%), conforme mostra o Gráfico 1.

Gráfico 1
Total de Matrículas Conveniadas por Região - Brasil (%)

Em número absoluto, o estado com maior número de municípios que possuem atendimento conveniado é São Paulo (219), seguido por Minas Gerais (167), Rio Grande do Sul (83), Paraná (64) e Bahia (46). Os dois estados com maior número de municípios com matrículas conveniadas situam-se na região Sudeste.

Algumas considerações

A discussão acerca dos dados referentes ao atendimento conveniado na educação infantil nas diferentes regiões brasileiras indica a adoção de estratégias privatizantes já consolidadas, particularmente nas regiões Sudeste e Sul do País.

Sabemos que tradicionalmente o poder público subsidia instituições privadas de educação infantil confessionais, filantrópicas e comunitárias sem finalidades lucrativas. Tal subsídio está fundamentado em legislações atuais como a Constituição Federal de 1988, a LDB e, mais recentemente, a legislação do Fundeb. No entanto, a apresentação dos dados pesquisados revela a dimensão que a política de conveniamento vem tomando no Brasil, bem como sua focalização nas regiões Sudeste e Sul.

A concentração de municípios com matrículas conveniadas nessas regiões pode ser reflexo da diferença de taxa de atendimento de 0 a 3 anos entre as regiões brasileiras. Dados de 2013 evidenciam que as regiões Sul e Sudeste têm a maior porcentagem de atendimento de crianças de 0 a 3 anos do País - respectivamente 32% e 28,3%. Já a região Norte tem a menor porcentagem - 9,2% (Brasil. Inep, 2015).

Também a atuação do Ministério Público na exigibilidade do direito à educação infantil pode ser fator de ampliação de matrículas conveniadas nessas regiões. Em São Paulo, por exemplo, Silveira aponta para o "[...] uso expressivo do Judiciário para a busca de resolução de conflitos na área educacional, principalmente na última década [...]", e indica uma "[...] crescente exigibilidade do direito à educação em SP, em que o Ministério Público merece destaque." (Silveira, 2012, p. 363). Para a autora, "[...] as análises do Judiciário, sobretudo quanto às demandas envolvendo matrículas na educação infantil, consolidaram o dever do Estado, com responsabilidade dos municípios pelo atendimento." (Silveira, 2012, p. 363). No entanto, a autora afirma que os municípios, em diversas ações julgadas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo nos últimos anos, argumentaram que sua atuação deveria ser realizada levando em conta suas possibilidades estruturais e financeiras. Para enfrentar a crescente demanda e a ausência de recursos financeiros, muitos municípios paulistas vêm fazendo a opção pelo atendimento conveniado, como já apontado em estudo de Borghi et al. (2014).

É preciso considerar a precariedade das instituições conveniadas evidenciada em muitos estudos (Cruz, 2001; Costa, 2005; Susin, 2008). Como argumenta Nunes (2011, p. 12):

O conveniamento não está articulado à qualidade da educação. Pelo contrário, a história dos convênios responde à falta de oferta de vagas em creches e pré-escolas públicas e a uma concepção de que, para a classe trabalhadora, qualquer tipo de atendimento seria suficiente.

Considerando-se a abrangência da atuação de instituições privadas no atendimento da educação infantil com subsídio público, cabe aqui o questionamento feito por Atria (2009) a respeito de "Qué educación es 'pública'?". O autor, referindo-se ao contexto da educação chilena, apresenta argumentos contrários à inclusão da rede privada subsidiada como "educação pública". Nesse sentido, concordamos com o autor em sua defesa pelo direito à educação:

[Es importante que exista] una educación pública de calidad y fuerte, ya que la educación pública es la única que garantiza absolutamente el ingresso sin discriminación a los establecimientos educacionales de los educandos. (Atria, 2009, p. 50).

Com a atual intensificação da política de conveniamento para o atendimento à demanda crescente, especialmente nas regiões com maior concentração populacional como visto anteriormente, é relevante voltarmos a nossa LDB para a defesa de uma educação pública mantida e administrada pelo poder público. Nesse documento legal, as instituições públicas são caracterizadas em seu art. 19, inc. I, como aquelas "criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo poder público". Isto é particularmente relevante se considerarmos o avanço nas discussões e as experiências atuais de transferência da gestão escolar para instituições privadas, como as organizações sociais (OS).

Também Goergen (2013, p. 736), em defesa da responsabilidade do Estado em relação ao direito à educação, afirma que é ela o principal recurso de formação para a cidadania e:

Aceitando a óbvia premissa de que sem educação não há cidadania, pode-se concluir que a educação é, efetivamente, um direito essencial de cada cidadão. Considerando, ainda, que estas condições não estão dadas naturalmente, mas precisam ser adquiridas, pode-se afirmar também como pressuposto de toda sociedade efetivamente democrática a garantia de realização destes direitos, ou seja, no caso específico da educação aqui em pauta, que o direito à educação deve ser garantido a todos.

Para o autor,

o cuidado com a educação como bem público acessível a todos é certamente o mais importante recurso de que o Estado pode dispor para a realização de sua mais importante função: garantir vida digna e justa de todos em sociedade." (Goergen, 2013, p. 740).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Dec 2016

Histórico

• Recebido
  09 Dez 2015
• Aceito
  30 Maio 2016